Hof van Justitie EU 26-10-1995 ECLI:EU:C:1995:358

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 26 oktober 1995

Conclusie van advocaat-generaal

P. Léger

van 26 oktober 1995^(*)

De twee prejudiciële vragen van het Oberverwaltungsgericht Berlin hebben betrekking op de uitlegging van richtlijn 89/48/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hoger-onderwijsdiploma's waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten^(*) (hierna: de „richtlijn”).

Deze prejudiciële vragen zijn gerezen in een geding tussen G. Aranitis en het Land Berlin. Het Hof wordt in wezen gevraagd om een uitspraak over het begrip „gereglementeerde beroepsactiviteit” in de zin van artikel 1, sub c en d, van de richtlijn.

Aranitis, die in het bezit is van het Griekse diploma „Ptichiouchos Geologikos”^(*), was van 1977 tot 1990, afgezien van een onderbreking van twee jaar gedurende welke hij zijn militaire dienstplicht vervulde, in Griekenland werkzaam als geoloog. In mei 1990 vestigde hij zich in Berlijn om daar deze beroepsactiviteit uit te oefenen. Ofschoon Aranitis zijn Griekse diploma ter afsluiting van de studie had overgelegd, deelde het Arbeitsamt hem in als „ongeschoolde hulpkracht”.

Verzoeker in het hoofdgeding was het met deze indeling niet eens en verzocht de „Senatsverwaltung für Wissenschaft und Forschung” om op grond van artikel 7, lid 1^(*), van de richtlijn vast te stellen, dat zijn diploma gelijkwaardig was met het vergelijkbare Duitse diploma. De Senatsverwaltung weigerde de materiële gelijkwaardigheid van het Griekse diploma ter afsluiting van de hoger-onderwijsstudie geologie met het Duitse afsluitende diploma te erkennen; zij weigerde eveneens hem toe te staan, de bij het Duitse diploma behorende titel van „Diplom-Geologe” te dragen. Zij stond hem evenwel toe, de bij zijn Griekse diploma behorende titel te dragen en daaraan, in de verklaring betreffende de toestemming, tussen haakjes de letterlijke vertaling „Diplomierter Geologe” toe te voegen.

Volgens de Senatsverwaltung was de richtlijn niet van toepassing op de aan haar voorgelegde feiten. De werkingssfeer van de richtlijn beperkte zich immers tot gereglementeerde beroepen. Het beroep van geoloog is in Duitsland evenwel niet gereglementeerd. De Senatsverwaltung baseerde haar weigering dus op het nationale Duitse recht.

De nationale wettelijke regeling stelt de afgifte van het nationale diploma geologie, „Diplom Geologe”, afhankelijk van de overlegging van een schriftelijk werkstuk ter afsluiting van de studie. Aangezien dit voor het vergelijkbare Griekse diploma niet het geval is, verlangde de Senatsverwaltung van Aranitis, dat hij alsnog aan een Duitse hogeronderwijsinstelling een schriftelijk werkstuk zou schrijven, zodat zijn verzoek zou kunnen worden ingewilligd.

Nadat zijn beroep door het Verwaltungsgericht ongegrond was verklaard, stelde Aranitis voor het Oberverwaltungsgericht Berlin hoger beroep in tegen deze beslissing.

Deze rechterlijke instantie sloot zich aan bij het juridisch standpunt van het Verwaltungsgericht en ging ervan uit, dat de richtlijn in casu niet van toepassing was. Omdat zij echter twijfels had over de uitlegging van artikel 1 van de richtlijn, heeft zij het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

Moet artikel 1, sub c, juncto sub d, van de richtlijn van de Raad van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hoger-onderwijsdiploma's waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten (89/48/EEG), aldus worden uitgelegd, dat er ook dan sprake is van een gereglementeerd beroep, wanneer er weliswaar geen bepalingen bestaan die de toegang tot en de uitoefening van het beroep regelen, doch wanneer de enige opleiding voor dit beroep een met een diploma afgesloten hoger-onderwijsstudie van ten minste vier en een half jaar is, en derhalve alleen personen die in het bezit zijn van dat hoger-onderwijsdiploma, als kandidaten voor dit beroep op de arbeidsmarkt verschijnen en dit beroep uitoefenen?

Indien vraag 1 bevestigend wordt beantwoord: is onder de in het tweede zinsdeel van de eerste vraag genoemde voorwaarden de opleidingstitel ‚Diplom’... (hier: ‚Geologe’) tevens de beroepstitel in de zin van artikel 7, lid 1, van de richtlijn, indien er geen door een rechtsvoorschrift vastgelegde of beschermde — andere — beroepstitel bestaat?”

De tweede prejudiciële vraag vormt een precisering van de eerste vraag en behoeft alleen subsidiair te worden beantwoord. Met de eerste prejudiciële vraag vraagt de verwijzende rechter het Hof, of de richtlijn van toepassing is op een beroep als dat van geoloog in Duitsland. De toegang tot en de uitoefening van dit beroep is door de overheid weliswaar niet geregeld, doch onderzoek van de Duitse arbeidsmarkt toont aan, dat alleen degenen die in het bezit zijn van het Duitse diploma van geoloog, toegang hebben tot dit beroep. Geldt de richtlijn ook in een dergelijk geval? Met andere woorden, wordt het begrip „gereglementeerd beroep” ook bepaald door de situatie op de arbeidsmarkt? Het antwoord op deze vraag komt in feite neer op de definitie die aan het begrip „gereglementeerd beroep” in de zin van de richtlijn moet worden gegeven, en op de vaststelling, of de richtlijn in de onderhavige omstandigheden van toepassing is.

Ik wil erop wijzen, dat dit de eerste keer is dat het Hof wordt gevraagd, zich over de definitie van dit begrip uit te spreken.

De verwijzende rechter gaat ervan uit, dat het beroep van geoloog in Duitsland niet gereglementeerd is. Dit blijkt uit de verwijzingsbeschikking:

„In de Bondsrepubliek Duitsland bestaat geen regeling die verbiedt, zelfstandig of in loondienst het beroep van geoloog uit te oefenen, wanneer de betrokkene niet in het bezit is van een diploma, hetgeen bij voorbeeld het geval kan zijn indien een persoon de studie geologie is begonnen, doch niet (met succes) heeft afgesloten.”^(*)

Hij vraagt zich evenwel af, of de werkingssfeer van de richtlijn tot andere gevallen kan worden uitgebreid. Alvorens een definitie te geven van het begrip „gereglementeerd beroep”, zal ik eerst een korte uiteenzetting geven van het algemene stelsel.

Het algemene stelsel

De oorsprong van het stelsel

De richtlijn, die het resultaat is van de beraadslagingen van de Europese Raad te Fontainebleau in juni 1985, voert een algemeen stelsel in van erkenning van hoger-onderwijsdiploma's, teneinde de uitoefening van de vrijheid van vestiging te vergemakkelijken. Met deze nieuwe benadering van erkenning van diploma's, die niet langer verticaal, dat wil zeggen sectorieel^(*), is, maar horizontaal, dat wil zeggen gebaseerd op het opleidingsniveau, wil de communautaire wetgever op korte termijn voor de gereglementeerde beroepen het obstakel van het nationale diploma uit de weg ruimen.^(*)

Door haar algemene karakter geldt de richtlijn voor alle beroepen, daaronder begrepen dat van geoloog. Daardoor wordt vermeden, dat een uitputtende lijst van de betrokken beroepen moet worden opgesteld.

In het licht van deze overwegingen moet het antwoord worden opgevat dat de heer Bangemann namens de Commissie gaf op vraag nr. 1062/90 van mevrouw Mayer, of de richtlijn van toepassing is op het beroep van geoloog^(*)

„Deze richtlijn waarin, uit hoofde van zijn algemeen en niet meer sectorieel karakter, een nieuwe benadering van de Gemeenschap op het gebied van de erkenning van diploma's wordt gevolgd en waardoor een grote hoeveelheid van beroepen wordt bestreken, kan ook worden toegepast op geologen, mits zij hun beroepsbekwaamheid hebben verkregen op grond van de voltooiing van een opleiding van ten minste drie jaar die wordt afgesloten met een hoger-onderwijsdiploma. ”

Het motief voor de erkenning van hoger-onderwijsdiploma 's

Dit motief bestaat in de gelijkheid tussen de beroepsactiviteit waarvoor de migrant in zijn Lid-Staat van herkomst is opgeleid en de activiteit die hij in de Lid-Staat van ontvangst wil uitoefenen.^(*) Het bijzondere van het algemene stelsel is evenwel, dat deze gelijkheid van opleiding in beginsel niet wordt vastgesteld aan de hand van een vergelijking van de opleidingen en de vaststelling van hun gelijkheid, doch aan de hand van een vergelijking van de activiteitensectoren en het vermoeden dat, indien de voornaamste activiteiten dezelfde zijn, de opleidingen daartoe voldoende gelijk moeten zijn om te kunnen worden erkend.^(*)

Het motief voor de erkenning van diploma's verklaart ook de grenzen ervan. De doelstelling van de communautaire wetgever wordt duidelijk uiteengezet in de derde overweging van de considerans van de richtlijn. De richtlijn is vastgesteld ter bevordering van de mobiliteit in geval van „beroepsactiviteiten (...) waarvoor de ontvangende Lid-Staat een postsecundaire opleiding vereist, voor zover [de Europese burgers] in het bezit zijn van dergelijke diploma's die hen op die activiteiten voorbereiden (...)”.^(*)

De richtlijn vormt daarentegen geen middel om het obstakel uit de weg te ruimen dat verband houdt met de verschillen tussen de in de Lid-Staten bestaande beroepsstructuren:

„Overwegende voorts dat het algemeen stelsel van erkenning van hoger-onderwijsdiploma's niet bedoeld is om wijzigingen aan te brengen in de beroepsvoorschriften, waaronder de deontologische regels, die gelden voor alle personen die een beroep op het grondgebied van een Lid-Staat uitoefenen, noch om de migranten aan de toepassing van die regels te onttrekken; dat in het kader van dit stelsel alleen passende maatregelen worden genomen om te waarborgen dat migranten zich voegen naar de beroepsvoorschriften van de ontvangende Lid-Staat.”^(*)

Daarom kan men niet staande houden, dat dit stelsel de gemeenschapsburger toestaat om in de gehele Europese Gemeenschap zijn beroep uit te oefenen. Hiervoor is nodig, dat dit beroep bestaat in de Lid-Staat op het grondgebied waarvan hij het wenst uit te oefenen.

Maar ofschoon het bestaan van het beroep noodzakelijk is voor de werking van het algemene stelsel, is dit niet voldoende. Het betrokken beroep moet voorts gereglementeerd zijn.^(*)

Het gereglementeerde beroep: „sleutelbegrip”, van het algemene stelsel

De toepasselijkheid van het bij de richtlijn ingevoerde algemene stelsel hangt af van de vraag, of er regels bestaan die de toegang tot of de uitoefening van dit beroep regelen. Bestaan dergelijke regels, dan heeft dit twee fundamentele gevolgen.

In de eerste plaats heeft het gereglementeerd zijn van een beroepsactiviteit in de Lid-Staat tot gevolg, dat het algemene stelsel van erkenning van toepassing wordt:

„Deze richtlijn is van toepassing op alle onderdanen van een Lid-Staat die als zelfstandige of loontrekkende een gereglementeerd beroep in een ontvangende Lid-Staat willen uitoefenen.”^(*)

In de tweede plaats verplicht het gereglementeerd zijn van een beroepsactiviteit de ontvangende Lid-Staat, de maatregelen te treffen die nodig zijn voor de erkenning van diploma's die zijn verkregen na een opleiding, die een voorbereiding vormt op de uitoefening van hetzelfde beroep in andere Lid-Staten,„wanneer in de ontvangende Lid-Staat de toegang tot of de uitoefening van een gereglementeerd beroep afhankelijk wordt gesteld van het bezit van een diploma”.^(*)

Het begrip „gereglementeerd beroep” is dus zowel voor de bepaling van de werkingssfeer van het algemene stelsel^(*) als voor de vaststelling van nationale maatregelen ter uitvoering van het stelsel een sleutelbegrip.^(*) Voor de bepaling van de werkingssfeer van het algemene stelsel, is een definitie van dit. begrip daarom van fundamenteel belang.

Definitie van „gereglementeerd beroep”

De verwijzende rechter vraagt het Hof, of het mogelijk is om het begrip „gereglementeerd beroep” ruim uit te leggen.

Op grond van sociologische en statistische vaststellingen van de wijze waarop de arbeidsmarkt reageert, die aantonen dat degenen die in het bezit zijn van een nationaal universiteitsdiploma eerder worden aangeworven dan communautaire onderdanen die in het bezit zijn van een diploma dat in een andere Lid-Staat is afgegeven, zou men kunnen stellen, dat het betrokken beroep indirect gereglementeerd is. De richtlijn zou dan van toepassing zijn.

De ontvangende Lid-Staat zou derhalve maatregelen moeten nemen om de erkenning mogelijk te maken van de materiële gelijkheid van het door een andere Lid-Staat afgegeven diploma met het nationale universiteitsdiploma van die ontvangende Lid-Staat.^(*)

Maar er is ook een andere definitie van het begrip gereglementeerd beroep mogelijk, namelijk een „teleologische definitie”^(*), aangepast aan het doel van de richtlijn.

Volgens deze opvatting wordt een gereglementeerd beroep gekenmerkt door het feit, dat de toegang tot en de uitoefening van dit beroep worden beheerst door een nationale regeling.

Mijns inziens heeft de communautaire wetgever in de richtlijn gekozen voor een teleologisch begrip. Ik zal dit aantonen, door artikel 1, sub c en d, te onderzoeken en vervolgens aan te tonen, tot welke ernstige bezwaren de keuze voor een ruime uitlegging van het begrip „gereglementeerd beroep” noodgedwongen zal leiden.

Onderzoek van artikel 1, sub c en d

De bewoordingen van artikel 1, sub c en d, verwijzen uitdrukkelijk naar een teleologische definitie van het begrip „gereglementeerd beroep”:

(...) de gereglementeerde beroepsactiviteit of het geheel van gereglementeerde beroepsactiviteiten die in een Lid-Staat dit beroep vormen;

(...) een beroepsactiviteit, voor zover de toegang tot of de uitoefening dan wel een van de wijzen van uitoefening daarvan, in een Lid-Staat krachtens wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen direct of indirect afhankelijk is gesteld van het bezit van een diploma (...)”^(*).

De communautaire wetgever heeft dus twee soorten gevallen voor ogen. In het eerste geval stellen wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen de toegang tot een beroep afhankelijk van het bezit van een diploma. In het tweede geval stellen dergelijke bepalingen de uitoefening van het beroep afhankelijk van het bezit van een diploma.

In het eerste geval is het bezit van een bepaald diploma een noodzakelijke voorwaarde, wil de betrokkene het beroep kunnen gaan uitoefenen. Deze gevallen zijn gemakkelijk te herkennen.

Men kan zeggen, dat de activiteit gereglementeerd is,„(...) indien dit vereiste voortvloeit uit bepalingen van overheidswege. Deze bepalingen formuleren zelf de vereiste kwalificaties of laten de formulering hiervan over aan een beroepsorganisatie. En het zijn deze bepalingen of de maatregelen, genomen op basis van deze bepalingen, die voor de uitvoering van de richtlijn(en) moeten worden aangepast.”^(*)

In het tweede geval zijn de betrokken gevallen veel moeilijker te herkennen. Dit is de reden waarom artikel 1, sub d, van de richtlijn deze gevallen preciseert, door drie wijzen van uitoefening van een beroepsactiviteit te onderscheiden.

De uitoefening van een beroepsactiviteit is afhankelijk van het voeren van een beroeps titel.^(*)

Dit is in alle Lid-Staten het geval voor advocaten, wier activiteit ten dele is gereglementeerd (zo is er bij voorbeeld een bijzondere kwalificatie vereist voor de vertegenwoordiging en de verdediging in rechte).

De beroepstitel kan worden omschreven als de benaming die wordt gebruikt bij een bepaalde activiteit waarvoor een geldelijke beloning wordt ontvangen en die op dat gebied blijk geeft van een bijzondere bekwaamheid. Een benaming kan enkel een beroepstitel worden, indien de overheid de voorwaarden voor de verlening ervan vastlegt, hetzij rechtstreeks, hetzij door een bijzonder orgaan daartoe te machtigen (met name een examencommissie of een beroepsorganisatie), en tevens ervoor zorgt, dat op onrechtmatig gebruik van deze benaming strafsancties staan.

De inmenging van de overheid bij de vastlegging van de wijze waarop de benaming wordt verleend, is doorslaggevend. Deze inmenging onderscheidt een dergelijke benaming van beroepstitels waarvan het gebruik wordt toegestaan door een beroepsvereniging of een wetenschappelijk genootschap (bij voorbeeld, de titel van psychoanalyticus in Frankrijk).

De tweede wijze van uitoefening van een beroepsactiviteit wordt geregeld in artikel 1, sub d, eerste alinea, tweede streepje, van de richtlijn.^(*)

In dit geval is de toegang tot de beroepsactiviteit vrij, maar is de uitoefening ervan afhankelijk gesteld van het bezit van een bepaald diploma.

Dit is het geval bij een psycholoog in Duitsland die geen arts is en wiens activiteit als psycholoog in beginsel niet afhankelijk is gesteld van bekwaamheidsvereisten, maar wiens diensten enkel door het ziekenfonds worden vergoed, indien deze door vakbekwame beroepsbeoefenaars zijn verricht. De communautaire wetgever verbindt hieraan consequenties: de uitoefening van een beroepsactiviteit in het kader van een stelsel van sociale zekerheid heeft tot gevolg, dat een beroep gereglementeerd is.

De derde en laatste wijze van uitoefening van een gereglementeerde beroepsactiviteit is neergelegd in artikel 1, sub d, tweede en derde alinea.^(*)

Dit laatste geval, dat door de communautaire wetgever in de considerans van de richtlijn wordt genoemd^(*), is het geval bij bepaalde beroepsorganisaties van een enigszins bijzondere aard, die op het continent zeldzaam zijn, doch in het Verenigd Koninkrijk en Ierland veelvuldig voorkomen. Het betreft organisaties:

die tot doel hebben in een beroep een hoog niveau te bevorderen;
waarvan de leden een bepaalde opleiding moeten hebben en een beroepsethiek in acht dienen te nemen;
die op een of andere wijze door de overheid zijn erkend als van algemeen belang. In het Verenigd Koninkrijk bij voorbeeld geschiedt de erkenning bij Royal Charter.

Om die reden is de uitoefening van een activiteit als lid van dit soort organisaties, waarvan de richtlijn er bij wijze van voorbeeld voor het Verenigd Koninkrijk 38 noemt (Institute of Chartered Accountants in England and Wales, British Psychological Society etc.), gelijkgesteld met een gereglementeerd beroep.

De nadelen van een ruime definitie

Een ruime definitie van dit begrip zou onvermijdelijk vier grote nadelen hebben.

In de eerste plaats zou een ruime uitlegging neerkomen op de opvatting, dat niet de Lid-Staten de adressaten van de richtlijn zijn, maar de ondernemingen die op de arbeidsmarkt opereren. Artikel 14 van de richtlijn bepaalt evenwel:

„Deze richtlijn is gericht tot de Lid-Staten.”

In de tweede plaats zouden de Lid-Staten verplicht zijn om de op hun nationale grondgebied bestaande beroepsstructuren te wijzigen.

Wij hebben echter gezien^(*), dat dit niet de bedoeling van de communautaire wetgever is.

Bovendien kan een ruime definitie fraude met diploma's in de hand werken en leiden tot misleiding van het publiek, de potentiële clientèle van personen aan wie wordt toegestaan een universitaire titel te voeren, die hun op grond van hun opleiding en universitaire studie niet toekomt.

Niet alleen de communautaire wetgever vermeldt uitdrukkelijk, dat dit niet het gevolg van deze regeling mag zijn.^(*) Ook het Hof heeft in een arrest van 31 maart 1993, Kraus^(*), reeds het volgende geoordeeld:

„De noodzaak een niet altijd deskundig publiek te beschermen tegen het ongeoorloofd gebruik van academische titels, die niet werden verleend overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van het land waar de houder van de titel die wil voeren, vormt een gerechtvaardigd belang dat een beperking van de door het EEG-Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden in de betrokken Lid-Staat kan rechtvaardigen.”

Ten slotte kan de toepassing van het algemene stelsel enkel worden bepaald aan de hand van het niveau en de duur van de studie die nodig is om in de Lid-Staat van ontvangst het vereiste diploma of de vereiste titel te verkrijgen.

Zoals gezien^(*), geldt het algemene stelsel echter alleen dan, indien het beroep in de Lid-Staat van ontvangst gereglementeerd is.

De zaak die de verwijzende rechter aan het Hof heeft voorgelegd, valt onder geen van de in de richtlijn voorziene gevallen.^(*) Men kan daarom stellen, dat het niet om een gereglementeerd beroep gaat, aangezien voor de toegang tot noch voor de uitoefening van het beroep van geoloog in Duitsland dwingende regels gelden, die rechtstreeks of indirect door de overheid zijn vastgesteld. De toegang tot en de uitoefening van dit beroep zijn daarom vrij.^(*)

Degenen die dit beroep uitoefenen, zijn enkel onderworpen aan de regels van de arbeidsmarkt en de wijze waarop deze markt reageert, doch niet aan dwingende rechtsregels.

Zoals gezien, wil de richtlijn de Lid-Staten niet dwingen om de structuur van de beroepsactiviteiten te wijzigen. A fortiori kan zij niet tot doel hebben, de marktdeelnemers te dwingen om werknemers in dienst te nemen die niet over de specifiek vereiste kwalificaties beschikken, noch om de waarheid geweld aan te doen door toe te staan dat personen die niet in het bezit zijn van een bijzonder diploma, gebruik maken van een diploma dat zij niet bezitten.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging, de eerste prejudiciële vraag van de verwijzende rechter ontkennend te beantwoorden.

De tweede prejudiciële vraag geraakt daarmee zonder voorwerp.

Bijgevolg geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vraag van het Oberverwaltungsgericht Berlin te beantwoorden als volgt:

Artikel 1, sub c, juncto artikel 1, sub d, van richtlijn 89/48/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hoger-onderwijsdiploma's waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten, moet aldus worden uitgelegd, dat er enkel sprake is van een gereglementeerd beroep, indien de overheid rechtstreeks of indirect regels heeft opgesteld die de toegang tot en de uitoefening van dit beroep beheersen en indien op de niet-naleving van die regels sancties zijn gesteld.