Hof van Justitie EU 23-05-1996 ECLI:EU:C:1996:207

Standpunten van partijen

De Portugese Republiek is van mening, dat deze bepaling artikel 235 van het Verdrag als rechtsgrondslag zou moeten hebben. Ofschoon zij erkent, dat de mensenrechten een centrale plaats innemen binnen de communautaire rechtsorde, betekent dit naar haar oordeel niet, dat de Gemeenschap bevoegd is maatregelen op dit gebied vast te stellen, of dit nu op intern dan wel op extern vlak is. De betrokken bepaling van de Overeenkomst zou evenmin worden gerechtvaardigd door artikel 130 U, lid 2, waarin met zoveel woorden is bepaald dat het beleid van de Gemeenschap moet bijdragen tot de „eerbiediging van de mensenrechten”. Hiermee zou enkel worden herinnerd aan een algemene doelstelling, die zou moeten worden nagestreefd met de in de bepalingen van titel XVII bedoelde middelen. De materie zou dus moeten worden geregeld door overeenkomsten die door de Gemeenschap en de Lid-Staten worden gesloten binnen de grenzen van hun respectieve bevoegdheden. In deze optiek is het voor de juistheid van de gekozen rechtsgrondslag ook niet van belang, dat de eerbiediging van de mensenrechten een „essentieel onderdeel” van de Overeenkomst vormt. Met andere woorden, de in geding zijnde bepaling zou de vaststelling van eventuele andere handelingen onderstellen, die op artikel 235 zouden moeten worden gebaseerd.

De Raad brengt hiertegen in het algemeen in, dat verzoekster een kunstmatig onderscheid maakt tussen de in artikel 130 U genoemde doelstellingen van het gemcenschapsoptrcdcn en de in de artikelen 130 Y en 130 W voorziene middelen om die doelstellingen te bereiken, met het paradoxale resultaat dat elk optreden dat gericht is op de verwezenlijking van de in artikel 130 U genoemde doelstellingen, artikel 235 als rechtsgrondslag zou moeten hebben. De Raad stelt ook, dat het feit dat de eerbiediging van de mensenrechten als een essentieel onderdeel van de Overeenkomst wordt aangemerkt, een rechtstreeks uitvloeisel is van artikel 130 U en als nuttig en gerechtvaardigd gevolg heeft, dat de Gemeenschap bevoegd is de samenwerkingsrelatie te beëindigen of op te schorten, indien het land waaraan de communautaire steun ten goede komt, zich schuldig heeft gemaakt aan ernstige schendingen van de waarden waarvan de bescherming wordt beoogd. De Commissie en het Koninkrijk Denemarken stellen beiden in hun respectieve interventies, dat de in artikel 1 van de Overeenkomst vervatte bepaling volledig legitiem is.

Beoordeling

De rechtspraak van het Hof en de in artikel F, lid 2, vervatte bepaling waarbij die rechtspraak is vastgelegd in het Verdrag, stellen de eerbiediging van de mensenrechten voor als een doelstelling die bij alle activiteiten van de Unie moet worden nagestreefd. Zoals het Hof recentelijk heeft herhaald,

„behoren (...) de fundamentele rechten tot de algemene rechtsbeginselen welker eerbiediging het Hof verzekert. Daarbij laat het Hof zich leiden door de constitutionele tradities welke aan de Lid-Staten gemeen zijn, alsmede door de aanwijzingen die te vinden zijn in de internationale rechtsinstrumenten inzake de bescherming van de rechten van de mens, waaraan de Lid-Staten hebben meegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten.”^(*)

In ons geval moet dit standpunt dus worden toegepast met betrekking tot de bepalingen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking.^(*) Het op dit gebied gevoerde beleid moet „bijdragen” tot de algemene doelstelling (...) van de eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden. Anders gezegd: de samenwerking vooronderstelt de eerbiediging van de democratische beginselen en van de rechten die van toepassing zijn in de staat die met de Gemeenschap samenwerkt.^(*)

De vaststelling van een relatie van ondergeschiktheid tussen de bescherming van de mensenrechten en de ontwikkelingssamenwerking is overigens niet het resultaat van een nieuwe tendens in het gemeenschapsoptreden. Sedert het begin van de jaren tachtig is het bestaan van een dergelijke relatie in verschillende handelingen erkend. Ik noem hier de belangrijkste. De eerste is de verklaring van de ministers van Buitenlandse zaken van 21 juli 1986, waarin werd verklaard dat de eerbiediging, de ontwikkeling en de bescherming van de mensenrechten een essentieel onderdeel van de internationale betrekkingen vormen, alsmede een van de pijlers van de Europese samenwerking en van de betrekkingen tussen de Gemeenschap, de Lid-Staten en de overige landen. Later, in een mededeling aan de Raad van 13 maart 1991, wees de Commissie op de noodzaak een relatie aan te brengen tussen het beleid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, de eerbiediging en de bevordering van de mensenrechten en de ondersteuning van het democratische proces in de ontwikkelingslanden.^(*) In de resolutie van de Europese Raad van 26 en 27 juni 1992 werd opnieuw bevestigd, dat „eerbiediging, bevordering en vrijwaring van de mensenrechten een essentieel onderdeel vormt van de internationale betrekkingen en (...) een van de hoekstenen is van de samenwerking”. Er werd een „bijzonder belang [gehecht] aan positieve initiatieven ter ondersteuning van die landen die een democratisch bestel invoeren, hun beleid op het stuk van de mensenrechten verbeteren en een goed bestuur bevorderen”.^(*) In de resolutie van de Raad en de Lid-Staten van 28 november 1991 over mensenrechten, democratie en ontwikkeling ten slotte werd het universele karakter van de mensenrechten erkend, alsmede de verplichting voor alle Lid-Staten om die rechten te bevorderen, waarbij werd verklaard dat een evenwichtige en duurzame ontwikkeling gebaseerd is op dc eerbiediging van de mensenrechten.^(*)(*) Een en ander is definitief bevestigd in de reeds aangehaalde verordening nr. 443/92. In artikel 2 daarvan wordt namelijk met zoveel woorden erkend, dat „bij het communautaire ontwikkelings- en samenwerkingsbeleid (...) de ontwikkeling van de mens centraal [staat]” (eerste alinea) en dat „de daadwerkelijke uitoefening van de rechten en de fundamentele vrijheden van de mens, alsmede van de democratische beginselen de eerste voorwaarden zijn voor een werkelijke en duurzame economische en sociale ontwikkeling” (tweede alinea).

Dit gezegd zijnde, behoeft enkel nog te worden nagegaan, of de zogeheten democratische clausule, zoals geformuleerd in artikel 1 van de Overeenkomst, deel kan uitmaken van een krachtens artikel 130 Y gesloten akkoord. De opname van een dergelijke clausule —wat sedert het tijdperk van de akkoorden van de „derde generatie” een vaste communautaire praktijk is^(*) — dient ertoe om, zoals in het Verdrag wordt voorgeschreven, het ontwikkelingsbeleid af te stemmen op de eerbiediging van de rechten van de mens. Zij heeft deze functie en beoogt de Gemeenschap in de gelegenheid te stellen, gebruik te maken van haar recht om de overeenkomst overeenkomstig artikel 60 van het Verdrag van Wenen te beëindigen, wanneer het derde land de mensenrechten niet heeft geëerbiedigd.^(*) Dit is overigens het enige wat met de in de Overeenkomst opgenomen verwijzing naar de eerbiediging van de mensenrechten wordt beoogd. Waar het om gaat, is dat de betrokken bepaling ondubbelzinnig gericht is op de verwezenlijking van de doelstellingen van het ontwikkelingsbeleid overeenkomstig het bepaalde in artikel 130 U.

Laatstgenoemde bepaling biedt derhalve een zekere rechtsgrondslag voor artikel 1 van de Overeenkomst. Ik zal het nog sterker stellen. Uit het geheel van communautaire activiteiten op het betrokken terrein blijkt duidelijk, welke betekenis de eerbiediging van de rechten van de mens in het ontwikkelingsbeleid heeft. Indien daarmee naar behoren rekening wordt gehouden, moet de opname van de democratische clausule zelfs worden geacht een conditio sine qua non te zijn voor een legitiem ontwikkelingsbeleid. In feite zou — als ik dit nog mag toevoegen — bij het ontbreken van een dergelijke clausule de legitimiteit van het communautaire optreden op het spel komen te staan, omdat dan de eerbiediging van de nauwkeurige bepalingen van artikel 130 U niet langer zou zijn gewaarborgd. De bezwaren die verzoekster op dit punt heeft aangevoerd, kunnen mij dan ook niet overtuigen.

Standpunten van partijen

Met betrekking tot de drie bovenvermelde gebieden betoogt verzoekster, dat voor de bevoegdheid van de Gemeenschap specifieke rechtsgrondslagen ontbreken, zodat voor de sluiting van de Overeenkomst een beroep had moeten worden gedaan op artikel 235. De gebieden energie en toerisme zouden namelijk uitsluitend in artikel 3, sub t, van het Verdrag in algemene zin aan de orde komen, terwijl de bevoegdheid op cultureel gebied, die de Gemeenschap ontleent aan artikel 128, lid 2, beperkt zou zijn tot louter coördinatie.^(*)

Bovendien zouden de bepalingen van de Overeenkomst de grondslag vormen voor de toekomstige vaststelling van maatregelen, bij voorbeeld op het gebied van alternatieve energiebronnen. Bij gebreke van specifieke bevoegdheden om op dit gebied op te treden, had de Gemeenschap haar toevlucht moeten nemen tot artikel 235.

Volgens verweerder en de Commissie zijn die bepalingen van de Overeenkomst integendeel accessoir ten opzichte van de ontwikkelingssamenwerking, waarom het in de Overeenkomst primair draait, en hebben zij bovendien geen normatief karakter.

Beoordeling

In het licht van de door de Portugese Republiek verdedigde stelling dient ook hier te worden nagegaan, of de betrokken materies in verband kunnen worden gebracht met de in artikel 130 U geformuleerde doelstellingen van het ontwikkelingsbeleid, en of de bepalingen van de Overeenkomst, gelet op hun inhoud, binnen de materiële werkingssfeer van de in artikel 130 Y bedoelde overeenkomsten kunnen vallen.

De eerste vraag moet mijns inziens bevestigend worden beantwoord. De drie gebieden zijn van het grootste belang voor de ontwikkeling en moeten dus zonder meer worden gerekend tot het terrein van het ontwikkelingsbeleid, dat in de successieve samenwerkingsovereenkomsten geleidelijk is gedefinieerd en waaraan uiteindelijk een specifieke verdragsbepaling, artikel 130 U, is gewijd. Overigens wijs ik erop, dat deze sectoren van de economie reeds eerder bet voorwerp zijn geweest van communautair optreden en in zoverre dus deel uitmaken van het desbetreffende acquis communautaire,^(*)

Wat het gebied energie betreft, kan worden volstaan met de opmerking, dat de in de betrokken bepaling van de Overeenkomst voorkomende zinsnede, dat deze sector van belang is „voor de economische en sociale ontwikkeling”, stellig beslissend is. Overigens was reeds in artikel 8 van verordening nr. 443/92 bepaald, dat de economische samenwerking met de ontwikkelingslanden „alle economische, technische en wetenschappelijke sectoren, met name voor wat betreft energie [omvat]” (punt 1).^(*) Van de verschillende energiebronnen gaat de voorkeur uit naar die met een alternatief karakter, zoals artikel 7 van de Overeenkomst preciseert. Deze oplossing is volledig in overeenstemming met de zorg voor het milieu, die, zoals ik reeds opmerkte, verbonden is met het begrip aanvaardbare ontwikkeling en met de verwijzing naar de „stedelijke ecologie” in genoemd artikel 8 van verordening nr. 443/92.

Een soortgelijke redenering kan worden gevolgd met betrekking tot het gebied toerisme. Ook hier is sprake van een economische activiteit die voor de ontwikkelingslanden van aanzienlijk belang is en die als zodanig, doordat zij bijdraagt tot hun economische en sociale ontwikkeling en tot de strijd tegen de armoede, moet worden geacht — volledig in overeenstemming met de door de akkoorden van de „derde generatie” voorgestane uitlegging van het begrip ontwikkeling— binnen het kader van artikel 130 U te vallen.

Tot slot de cultuur. In dit verband is het nuttig te wijzen op hetgeen het Verdrag bepaalt met betrekking tot de in titel IX vervatte bepalingen. Artikel 128, lid 4, legt een verband tussen het cultuurbeleid en het beleid van de Gemeenschap op andere gebieden: „De Gemeenschap houdt bij haar optreden uit hoofde van andere bepalingen van dit Verdrag rekening met de culturele aspecten.” Lid 3 van hetzelfde artikel bepaalt: „De Gemeenschap en de Lid-Staten bevorderen de samenwerking met derde landen (...) inzake cultuur (...)” Hiermee wordt duidelijk beoogd het communautaire optreden in deze sector te projecteren naar het internationale vlak.

Cultuur is dus een „transversale” doelstelling van de Gemeenschap, die van invloed is op de verschillende vormen van sectorbeleid en die haar stempel drukt op de internationale activiteit van de Gemeenschap, ook op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking.

Dit wordt met zoveel woorden tot uitdrukking gebracht in zowel de verklaring van de Raad betreffende de samenwerking met de ontwikkelingslanden in Latijns-Amerika en Azië (aangehaald in voetnoot 31, punt 2), volgens welke er „bij de communautaire samenwerking naar [zal] worden gestreefd meer gewicht toe te kennen aan de culturele dimensie in de betrekkingen tussen beide regio's” (cursivering van mij), als artikel 5, zesde alinea, van meergenoemde verordening nr. 443/92, waarin is bepaald dat „bij alle activiteiten en programma's waarbij de Gemeenschap betrokken is, (...) de culturele ontwikkelingsdimcnsie een permanente doelstelling [moet] zijn”. Ook de praktijk van de Gemeenschap spreekt in dit verband boekdelen, voor zover in tal van met ontwikkelingslanden gesloten overeenkomsten een plaats is ingeruimd voor de cultuur.^(*)

Er bestaat dus geen twijfel over, dat de betrokken gebieden, wat de nagestreefde doelstellingen betreft, tot het begrip ontwikkelingssamenwerking moeten worden gerekend. Er moet echter worden gekeken naar de inhoud van de desbetreffende bepalingen van de Overeenkomt. Zo zij specifieke, gedetailleerde verplichtingen ten laste van de Lid-Statcn in het leven riepen, zou de bevoegdheid van de Gemeenschap in twijfel kunnen worden getrokken wegens de eventuele invloed van de uitoefening ervan op de interne markt, in welk geval er geen sprake zou zijn van maatregelen waarvoor artikel 130 Y als rechtsgrondslag kan dienen.

Dit is echter niet het geval. De thans onderzochte bepalingen van de Overeenkomst worden alle gekenmerkt door het ontbreken van een normatieve inhoud. In de sector energie „ondernemen [de partijen] stappen om de samenwerking te verbeteren”; in de sector toerisme „komen [zij] overeen steun te verlenen aan de samenwerking”, en op cultureel gebied zullen zij „samenwerken (...) om een betere onderlinge verstandhouding te scheppen en de culturele banden tussen beide regio's aan te halen”.

Het gaat hierbij dus veeleer om beginselverklaringen dan om bepalingen met nauwkeurig omschreven verplichtingen waaraan de partijen zich hebben te houden. Ook verzoeksters standpunt, dat de Overeenkomst voorziet in de vaststelling van maatregelen waarvoor artikel 235 als grondslag zou moeten dienen, kan niet worden gedeeld. Ofschoon de bedoelde maatregelen (uitwisseling van informatie, activiteiten op het gebied van studie, bevordering en opleiding) een algemene strekking hebben, houden zij rechtstreeks en vanzelfsprekend verband met de samenwerking in die sectoren; gelet op hun accessoire karakter kunnen zij worden gebaseerd op de voor de sluiting van de Overeenkomst gekozen rechtsgrondslag.^(*) Ik ben dan ook van mening, dat verweerder het op dit punt bij het rechte eind heeft.

Standpunten van partijen

De Portugese Republiek is van mening, dat de artikelen 113 en 130 Y de Gemeenschap niet de bevoegdheid verlenen dergelijke verbintenissen aan te gaan. Tot staving van haar stelling beroept zij zich op de rechtspraak van het Hof ter zake, waaruit blijkt dat, nu communautaire harmonisatiemaatregelen ontbreken, de Lid-Staten tot taak hebben om, met inachtneming van de internationale verdragen, de voorwaarden en modaliteiten van de bescherming van de letterkundige en artistieke eigendom te bepalen.^(*) Deze rechtspraak beoogt te beletten, dat de Gemeenschap het middel van de internationale overeenkomst oneigenlijk gebruikt teneinde zich te begeven op terreinen waarvoor zij juist regels moet vaststellen met inachtneming van de procedure- en stemvoorschriften die zijn geformuleerd in de artikelen 100 en 100 A, voor het vaststellen van maatregelen tot harmonisatie van de interne markt, of in artikel 235, voor het creëren van nieuwe titels naast de bestaande nationale titels.^(*) Deze conclusie zou worden bevestigd door advies 1/94, waarin het Hof vaststelde, dat de bevoegdheid tot sluiting van het TRIPs bij de Lid-Staten en de Gemeenschap te zamen berustte.^(*)

De Raad —waarbij dc Commissie zich aansluit — is de mening toegedaan, dat de betrokken bepaling van de Overeenkomst een beperkte draagwijdte heeft en voor de Republiek India essentiële verplichtingen meebrengt. Op grond hiervan stelt hij onder verwijzing naar de inhoud van 's Hofs advies 1/94, dat de Gemeenschap bevoegd was de Overeenkomst zonder de medewerking van de Lid-Staten te sluiten op basis van artikel 113 van het Verdrag.

Beoordeling

Ook ik ben van mening, dat bij het onderzoek van de vraag moet worden uitgegaan van hetgeen het Hof heeft gezegd in zijn advies 1/94. Het is juist, dat het Hof in dat advies heeft verklaard, dat de Gemeenschap op het gebied van de intellectuele eigendom geen exclusieve bevoegdheid bezit, daar aan de Lid-Staten een concurrente bevoegdheid moet worden toegekend. Dit impliceert, dat in het kader van de externe betrekkingen deze materie enkel door middel van een gemengd akkoord kan worden geregeld.

Ik herinner er echter aan, dat het Hof tot deze conclusie is gekomen in verband met een overeenkomst met een zeer ruime werkingssfeer en een zeer gedetailleerde inhoud, die ten doel heeft „de bescherming van de intellectuele eigendom wereldwijd te versterken en te harmoniseren”, terwijl nog geen communautaire harmonisatiemaatregelen zijn vastgesteld.^(*) Zo lag de situatie in die zaak. Er waren geen harmonisatiemaatregelen vastgesteld. De Gemeenschap had dus geen gebruik gemaakt van haar bevoegdheid de materie op intern vlak te regelen, en het is begrijpelijk dat het Hof in die omstandigheden tot de conclusie kwam, dat de Gemeenschap niet bij uitsluiting bevoegd was internationale overeenkomsten te sluiten.^(*)

Uit de gevallen waarin het Hof zijn oordcel heeft gegeven over de legitimiteit van bepalingen op het gebied van de intellectuele eigendom die voorkomen in door de Gemeenschap op basis van artikel 113 gesloten overeenkomsten, blijkt evenwel, dat het hiervóór geformuleerde beginsel niet onverkort geldt. Volgens het Hof is de Gemeenschap namelijk wél volledig bevoegd, indien de op basis van artikel 113 gesloten internationale overeenkomst „bijkomende bepalingen” bevat „die voorzien in een loutere overlegprocedure of waarbij de wederpartij wordt verzocht, het niveau van de bescherming van de intellectuele eigendom te verhogen”.^(*)

Met inachtneming van 's Hofs standpunt zal ik nu dan de thans in geding zijnde bepaling onderzoeken. Gezien de bewoordingen waarin zij is gesteld, kan zij niet op één lijn worden gesteld met de bepalingen van het TRIPs. Gelet op de wijze waarop het begrip gemeenschappelijke handelspolitiek in 's Hofs rechtspraak is uitgelegd, ben ik integendeel van mening, dat de bepaling kan worden gebaseerd op artikel 113 van het Verdrag, zoals de Commissie en de Raad betogen.^(*) De in artikel 10 opgenomen bepalingen kunnen namelijk, gezien hun inhoud, worden beschouwd als „bijkomende bepalingen” in de zin van de rechtspraak van het Hof.^(*) Meer bepaald pleiten hiervoor de navolgende overwegingen.

Eerst en vooral is de betrokken bepaling geen harmonisatievoorschrift, noch wat haar doel, noch wat haar gevolgen betreft. Haar inhoud is ondubbelzinnig. Zij bepaalt enkel, dat een passende en doelmatige bescherming van de rechten inzake intellectuele eigendom zal worden gegarandeerd overeenkomstig de „wetgevingen, wettelijke voorschriften en beleidsvormen” van de overeenkomstsluitende partijen. Er is dus geen sprake van een externe activiteit van de Gemeenschap, die gevolgen kan hebben voor het proces van harmonisatie van de betrokken materie in de sfeer van de interne markt. Dit betekent, dat de elementen waarop het Hof zijn uitspraak met betrekking tot het TRIPs heeft gebaseerd, in casu ontbreken.^(*)

In de tweede plaats is de uit de Overeenkomst voortvloeiende verplichting in mijn ogen niet meer dan een aansporing om de regeling toe te passen, dat wil zeggen — om de in advies 1/94 gebezigde terminologie te gebruiken— een „verzoek” aan de wederpartij om het niveau van de bescherming te verhogen. In deze optiek moet de opgelegde verplichting worden gezien als een gebruikelijk beding, waarvan de inhoud een buitengewoon politieke waarde heeft en waarvan de juridische betekenis hoe dan ook uitsluitend deze is, dat het de mogelijkheid biedt de overeenkomst te beëindigen of de werking ervan op te schorten indien de overeenkomstsluitende partij de verbintenis om een daadwerkelijke bescherming van de rechten inzake intellectuele eigendom te verzekeren, niet nakomt. Het doet in dit verband niet ter zake, dat in casu, anders dan het geval was bij andere samenwerkingsovereenkomsten, de Gemeenschap zelf zich ertoe verbindt, haar wetgeving, wettelijke voorschriften en beleid ter zake in acht te nemen.^(*) Daar er geen sprake is van een terrein waarop de Gemeenschap exclusieve bevoegdheid bezit, wordt de toekenning van de desbetreffende bevoegdheden aan de Gemeenschap beheerst door de in de communautaire rechtsorde toepasselijke voorschriften ter zake. Anders gezegd: de verbintenis die de Gemeenschap is aangegaan, moet en zal uitsluitend betrekking hebben op die sectoren van het betrokken gebied, waarin zij gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheden krachtens de artikelen 100, 100 A en 235.^(*)

Bovendien heeft hetgeen het Hof in genoemd advies heeft gezegd over de samenhang tussen de intellectuele eigendom en de handel in produkten, een specifieke betekenis voor economieën in ontwikkeling. Het stimulerend effect dat aan exclusieve rechten moet worden toegekend, is namelijk een middel om dc in artikel 130 U als algemene doelstelling geformuleerde duurzame economische en sociale ontwikkeling te bereiken. Bovendien mag niet worden vergeten, dat de regeling van de intellectuele eigendom de rechtsorden van de in economisch opzicht meest geavanceerde landen kenmerkt. De betrokken bepaling is dus bedoeld om de Overeenkomst in overeenstemming te brengen met de in het Verdrag uitdrukkelijk geformuleerde doelstelling van een „harmonische en geleidelijke integratie van de ontwikkelingslanden in de wereldeconomie”.

Concluderend ben ik dan ook van mening, dat artikel 10 van de Overeenkomst — wegens de doelstellingen die het nastreeft en de bewoordingen waarin het is gesteld, en gelet op het feit dat het verplichtingen formuleert die louter accessoir zijn ten opzichte van de primaire doelstelling van de in dit internationale instrument vervatte regeling— tot het terrein van de gemeenschappelijke handelspolitiek kan worden gerekend. Het mocht dus worden gebaseerd op artikel 113, zodat verzoekster op dit punt in het ongelijk moet worden gesteld.

Standpunten van partijen

Verzoekster is van mening, dat de betrokken bepaling wederzijdse verbintenissen op het gebied van drugsbestrijding impliceert. Op dit gebied zouden echter noch machtigingsbepalingen in het Verdrag noch communautaire maatregelen in de sfeer van de interne markt bestaan, die de opname in de Overeenkomst van een aldus geformuleerde bepaling kunnen rechtvaardigen. Hoe dan ook had de betrokken bepaling, daar zij betrekking heeft op de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (zie artikel K.l, punten 4 en 9, van het Verdrag betreffende de Europese Unie), volgens de procedure van het gemengde akkoord moeten worden vastgesteld.

De Raad betoogt, dat verschillende gemeenschapshandelingen, waarvan de rechtsgrondslag niet is betwist^(*), op intern vlak verscheidene aspecten van de drugsbestrijding regelen, waardoor de Gemeenschap krachtens het parallellismebeginsel ook bevoegd zou zijn zich in het kader van de externe betrekkingen met dit onderwerp bezig te houden. De Commissie heeft een andere opvatting: de in de Overeenkomst opgenomen bepalingen op het gebied van de drugsbestrijding zouden rechtstreeks in verband moeten worden gebracht met het nastreven van de doelstellingen van sociale en economische ontwikkeling en hun grondslag vinden in artikel 130 Y.

Beoordeling

De drugsbestrijding heeft pas met het Verdrag van Maastricht expliciet een plaats gekregen binnen de communautaire rechtsorde. Het vaststellen van regels ter zake is echter slechts ten dele een aangelegenheid van de Gemeenschap; volgens het systeem van Maastricht moet de drugsbestrijding voor een ander deel worden gerekend tot het terrein van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid of van de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken.

Artikel K.l, dat bepalingen bevat met betrekking tot de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken op het niveau van de Unie, noemt als één van de gebieden die de Lid-Staten als aangelegenheden van gemeenschappelijk belang „beschouwen”, de strijd tegen de drugverslaving (punt 4), hetzij in algemene zin, hetzij in het kader van de justitiële samenwerking in strafzaken (punt 7), de douanesamenwerking (punt 8) en de politiële samenwerking (punt 9).

De relevante bepaling op het niveau van de Gemeenschap is daarentegen artikel 129, dat in zekere zin de waarde van de gezondheid in de communautaire rechtsorde „constitu-tionaliscert”. Dit artikel bepaalt (lid 1, tweede alinea), dat „(h)et optreden van de Gemeenschap is gericht op preventie van ziekten, met name van grote bedreigingen van de gezondheid, met inbegrip van drugverslaving” (cursivering van mij), en voegt daaraan toe (lid 1, derde alinea), dat „(d)c eisen inzake gezondheidsbescherming (...) een bestanddeel [vormen] van het gemeenschapsbeleid op andere gebieden”,

Ik ben mij ervan bewust dat, zoals verzoekster in herinnering heeft gebracht, het in artikel 129 bedoelde gcmcenschapsoptrcden bestaat in een loutere coördinatie van het beleid van de Lid-Staten. Ik meen echter, dat het bepaalde in artikel 129, lidi, derde alinea, van bijzondere betekenis is voor de vraag waarom het hier draait. Uit deze bepaling — die wijst op het belang dat in het kader van het gemeenschapsoptreden dient toe te komen aan de gezondheidsbescherming (en dus ook aan de strijd tegen de drugsverslaving) — blijkt namelijk in mijn ogen, dat dat beleid op alle terreinen van het gcmcenschapsoptrcden moet doorwerken, dus ook op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking.

Na deze algemene premisse te hebben geformuleerd, zal ik nu dan op de vraag zelf ingaan. Naar mijn mening moet de drugsbestrijding, gelet op haar doelstellingen, worden geïntegreerd in het ontwikkelingsbeleid. Dat dit de stelling is die de voorkeur verdient, wordt bevestigd door verschillende uitlatingen die gemeenschapsinstellingen op dit punt hebben gedaan. In de eerste plaats noem ik de door de Commissie vastgestelde richtsnoeren voor de samenwerking^(*), die door de Raad (in zijn samenstelling van ministers van Ontwikkelingssamenwerking) zijn goedgekeurd in twee verklaringen van 1990 en 1991, waarin de drugsbestrijding wordt gerekend tot de zeven belangrijkste actiegebieden van de ontwikkelingshulp.

Bij die gelegenheid werd meer bepaald het volgende gezegd:

„De samenwerking van de Gemeenschap (...) ter stimulering van de drugsbestrijding zal worden geïntensiveerd op basis van een dialoog in het meer algemene kader van de economische ontwikkeling van de producentenlanden en hun samenwerking met de Europese Gemeenschap. Deze samenwerking zal slaan op acties die zowel betrekking hebben op humanitaire hulp als op ontwikkelingshulp.”^(*)

Deze richtsnoer is vervolgens in beleid omgezet bij meergenoemde verordening nr. 443/92. Met betrekking tot het gemeenschapsoptreden op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking wordt in deze verordening onder meer het volgende gezegd:

„Acties voor drugsbestrijding zullen bijzondere aandacht krijgen. De samenwerking van de Gemeenschap (...) ter bevordering van de drugsbestrijding zal worden geïntensiveerd op basis van een dialoog tegen de bredere achtergrond van de economische ontwikkeling van de producerende landen en hun samenwerking met de Europese Gemeenschap.”^(*)

Conform bovenstaande uitlatingen vormt de drugsbestrijding voortaan een integrerend bestanddeel van de samenwerkingsakkoorden van de „derde generatie”, die bepalingen bevatten die vergelijkbaar zijn met de onderhavige.^(*)

De ontwikkelingssamenwerking dient dus rechtstreeks betrekking te hebben op de drugsbestrijding.^(*) Dit is de keuze die de gemeenschapsinstellingen hebben gemaakt. De redenen zijn zonneklaar. De gevolgen die een economie die gebaseerd is op de produktie van verdovende middelen — of daaraan belangrijke inkomsten ontleent—, voor de structuren van een maatschappij in ontwikkeling heeft, zijn onmiskenbaar van dien aard, dat daardoor de harmonische integratie van het land in de wereldeconomie in gevaar wordt gebracht. De uitsluiting, de aanzetting tot crimineel gedrag en de ontwrichting van de sociale structuren, die een gevolg zijn van het drugsgebruik en de daarmee samenhangende industrie, staan op gespannen voet met het begrip duurzame ontwikkeling en beletten, dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschapsbeleid.

Gelet op het doel van de betrokken bepaling van de Overeenkomst, lijkt het mij geen probleem te stellen, dat met deze bepaling de doelstellingen van artikel 130 U worden nagestreefd. Een andere vraag is, of de inhoud van de bepaling het beroep op artikel 130 Y rechtvaardigt dan wel een andere rechtsgrondslag vereist.

Welke oplossing moet worden gekozen? Vóór alles verdient het vermelding, dat de in lid 1 van de betrokken bepaling geformuleerde verplichting een loutere intentieverklaring is. Partijen doen niet meer dan bevestigen, dat zij „vastbesloten” zijn om, in de uitoefening van hun respectieve bevoegdheden, doelmatig te handelen, en wel door het vaststellen van „beleidslijnen” en „maatregelen” met betrekking tot de markt van verdovende middelen en ter voorkoming en vermindering van het drugsgebruik, waarbij zij zich — om in economische termen te spreken— hetzij op de vraag naar het betrokken produkt, hetzij op het aanbod ervan richten.

Het is derhalve duidelijk, dat er geen enkel probleem zou zijn indien de Gemeenschap zich daadwerkelijk op het betrokken terrein had begeven door het vaststellen van harmonisatiemaatregelen. Dergelijke maatregelen zijn niet getroffen. Dit was ingevolge de Overeenkomst ook niet vereist.

Laat ik dus de in lid 2 genoemde samenwerkingsmaatregelen stuk voor stuk onderzoeken. Met betrekking tot de draagwijdte van de sub a geformuleerde verplichting kan worden gezegd, dat deze verplichting moet worden geacht volledig te passen in het kader van de bepalingen van artikel 130 Y. De daarin bedoelde samenwerkingsacties — behalve dat zij aansluiten bij het „transversale” karakter dat, zoals ik beklemtoonde, de waarde van de gezondheid in de communautaire rechtsorde heeft — kunnen rechtstreeks in verband worden gebracht met de doelstellingen van de samenwerking, daar zij met zoveel woorden beogen drugsverslaafden „in het sociale en arbeidsmilieu” te reïntegreren.

Soortgelijke overwegingen gaan op voor de sub b genoemde maatregelen ten gunste van alternatieve economische oplossingen. De omschakeling van de voor de produktie van drugs bestemde gebieden is namelijk het voorwerp geweest van een van de „historische” acties van de Gemeenschap op het betrokken gebied. In 1987 is een specifiek programma voor Noord-Zuid samenwerking in het leven geroepen om dat proces te financieren.^(*) Gezien de relatie tussen deze actie en de „plattelandssector”, die volgens de richtsnoeren van de Commissie een van de grote actiegebieden is waarop de samenwerkingsacties van de Gemeenschap moeten worden gecentreerd, hebben de betrokken maatregelen zonder twijfel een accessoir karakter ten opzichte van de nagestreefde doelstellingen.^(*)

De sub c bedoelde maatregelen hebben betrekking op twee verschillende aspecten van de drugsbestrijding: in de eerste plaats het toezicht op de handel in uitgangsprodukten en in de tweede plaats de preventie en bestrijding van het drugsgebruik. Wat het tweede clement betreft, geldt hetzelfde als ik ten aanzien van de punten a en b heb gezegd. Deze maatregelen, die rechtstreeks verband houden met de sociaaleconomische doelstellingen die met het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid worden nagestreefd, en waarvan ik ook de met de bescherming van de gezondheid verband houdende aspecten wil beklemtonen, hebben ten opzichte van die materies een accessoir karakter.

De beoordeling van de in het eerste deel van punt c bedoelde maatregelen verdient echter een diepgaander analyse. De Gemeenschap is op dit gebied opgetreden door verordening nr. 3677/90 vast te stellen, waarbij de „maatregelen [zijn] vastgesteld om toezicht uit te oefenen op de handel tussen de Gemeenschap en derde landen in stoffen die vaak worden gebruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen en psychotrope stoffen, zulks ter voorkoming van misbruik”. Deze handeling, die is vastgesteld op de grondslag van artikel 113, past in de meer algemene context van de verbintenis die de Gemeenschap op zich heeft genomen om, binnen de grenzen van haar bevoegdheden, maatregelen te nemen in het kader van de wereldwijde inspanningen om het drugsmisbruik te bestrijden, waarvan als hoogtepunt kan worden genoemd de totstandkoming van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen, dat op 19 december 1988 te Wenen door de Gemeenschap en de Lid-Staten werd ondertekend. Zoals in de verordening wordt gezegd, is het in de geest van dat verdrag, dat de Gemeenschap een bijdrage levert aan de werkzaamheden die de producerende landen verrichten om de drugshandel te bestrijden (zevende overweging van de considerans).

Het is ook op grond van deze gegevens, dat de Gemeenschap in mijn ogen op het hierbedoelde terrein maatregelen kan nemen door middel van het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten met derde landen. Het toezicht op de handel in psychotrope stoffen past inderdaad in deze voorgenomen algemene samenwerking op het gebied van de drugsbestrijding en kan als zodanig van invloed zijn op de maatregelen die -worden genomen om de in artikel 130 U vermelde doelstellingen te bereiken. Daarop gerichte bijstand is uiteraard een onmisbaar instrument voor een doeltreffende drugsbestrijding. Gelet op hun accessoire karakter ten opzichte van de doelstellingen van de samenwerking, konden de betrokken maatregelen worden vastgesteld op de grondslag van artikel 130 Y.

Bij de beoordeling van de sub d bedoelde maatregelen moet rekening worden gehouden met hetgeen ik zojuist heb gezegd en met de meer algemene context waarin de Gemeenschap op dit gebied optreedt.

Om een adequaat drugsbestrijdingsbeleid te voeren, dient de Gemeenschap over informatie te kunnen beschikken. Daartoe is een Europees waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving opgericht.^(*) Het doel van deze instelling is, „de Gemeenschap en haar Lid-Staten (...) te voorzien van objectieve, betrouwbare en op Europees niveau vergelijkbare informatie over het verschijnsel drugs en drugsverslaving en de gevolgen daarvan” (artikeli, lid 2). De betrokken informatie heeft geen betrekking op „concrete gevallen waarbij namen worden genoemd” (artikeli, lid 5). Het Waarnemingscentrum verzamelt, verbetert en verspreidt algemene gegevens met betrekking tot het betrokken fenomeen (artikel 2).^(*) Tot de in de bijlage bij de verordening genoemde prioritaire werkterreinen waarop de door het Waarnemingscentrum ingewonnen informatie betrekking heeft, behoren onder meer (deel A, punt 5) de „gevolgen van het verschijnsel drugs voor de producerende, verbruikende en doorvoerlanden, binnen de grenzen van de door het Verdrag bestreken gebieden, met inbegrip van het witwassen van geld”.^(*) Hiermee wordt dus op intern vlak de bevoegdheid van de Gemeenschap erkend om gegevens te verzamelen met betrekking tot drugs. Het door de Portugese Republiek aangevoerde argument, dat deze activiteit het communautaire kader te buiten gaat, moet derhalve van de hand worden gewezen.

Rest het probleem van de rechtsgrondslag waarop een dergelijk optreden op extern vlak moet worden gebaseerd. De verordening heeft namelijk niet alleen artikel 235 van het Verdrag als rechtsgrondslag, zij bepaalt tevens: „Het Waarnemingscentrum staat open voor deelneming door derde landen die het belang van de Gemeenschap en van haar Lid-Staten bij de doelstellingen en het werk van het Waarnemingscentrum delen, krachtens akkoorden tussen deze derde landen en de Gemeenschap op grond van artikel 235 van het Verdrag” (artikel 13).

Ondanks deze dubbele verwijzing naar artikel 235 kan de thans onderzochte bepaling van de Overeenkomst toch worden geacht gebaseerd te zijn op het bepaalde in artikel 130 Y, voor zover zij kennelijk een accessoir karakter heeft ten opzichte van de voornaamste doelstelling van de Overeenkomst zelf. Verschillende argumenten lijken hiervoor te pleiten.

Het eerste, dat ik reeds heb uiteengezet en dat ik wegens het belang ervan voor de analyse van de Overeenkomst als geheel hier in herinnering breng, is dat vergelijkbare bepalingen reeds voorkwamen in de samenwerkingsakkoorden van de „derde generatie”.^(*)

Deze inleidende opmerking moet evenwel worden gepreciseerd. De hier onderzochte maatregel moet worden geacht verband te houden met de algemene richtsnoeren die de Gemeenschap heeft vastgesteld voor de drugsbestrijding in het kader van de ontwikkelingssamenwerking. Volgens de hiervóór besproken gemeenschapshandelingen maakt de drugsproblematiek onmiskenbaar deel uit van het beleid op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking. De uitwisseling van gegevens is dus een instrument van preliminair onderzoek, met als doel de vaststelling van maatregelen die noodzakelijk zijn om het fenomeen te bestrijden. Dit kan ook worden afgeleid uit de zevende overweging van de considerans en uit artikel 2 van verordening nr. 302/93, waarin staat te lezen dat de verzamelde gegevens voor de Gemeenschap een hulpmiddel zijn bij de vaststelling van maatregelen op het gebied van drugs. De sub d bedoelde maatregel heeft dus duidelijk een accessoir karakter ten opzichte van het met de samenwerkingsovereenkomsten nagestreefde doel van de drugsbestrijding, juist doordat hij voorziet in en de mogelijkheid openlaat voor andere passende mogelijkheden om in de sector op te treden.

Deze conclusie wordt nog versterkt door hetgeen de vertegenwoordiger van de Raad ter terechtzitting heeft gezegd over de aard van de betrokken gegevens. Deze hebben namelijk een algemeen karakter en zijn dus vergelijkbaar met de gegevens die, zoals ik reeds opmerkte, de Gemeenschap van het Waarnemingscentrum ontvangt en die zij — op de door haar meest doeltreffend geachte wijze — gebruikt wanneer zij, zoals in casu het geval is, een maatregel neemt die kan worden gerekend tot het terrein van de drugsbestrijding in ruime zin. De in artikel 19, lid 1, van de Overeenkomst bedoelde maatregelen vallen dus binnen de grenzen van de bevoegdheden van de Gemeenschap. Er is in casu geen sprake van activiteiten op het gebied van politiële samenwerking, die tot de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken moeten worden gerekend.

Mijn stelling wordt ook niet weersproken door artikel 13 van verordening nr. 302/93, bepalende dat derde landen aan het Waarnemingscentrum kunnen deelnemen krachtens op grond van artikel 235 gesloten akkoorden. Het Waarnemingscentrum verzamelt gegevens over het fenomeen drugs in zijn totaliteit. De deelnemende derde landen dragen bij aan het verzamelen van de gegevens in hun totaliteit en kunnen ook van al die gegevens profiteren. De thans onderzochte bepaling heeft een andere draagwijdte. Bij de met de Republiek India uitgewisselde gegevens gaat het om „alle” informatie „ter zake” (en uitsluitend deze), dat wil zeggen om die informatie welke rechtstreeks verband houdt met de ontwikkelingsrelatie tussen de Gemeenschap en de Republiek India. Behalve deze subjectieve beperking van de gegevensuitwisseling is er nog een andere beperking, die men objectief zou kunnen noemen. De uitgewisselde informatie is te beschouwen als informatie „ter zake” in de zin van punt d, indien en voor zover zij bijdraagt tot de sub a, b en c bedoelde maatregelen en tot het nastreven van de in lid 1 van hetzelfde artikel geformuleerde algemene doelstelling. Zoals zij is opgezet, heeft de gegevensuitwisseling een beperkte functie, namelijk die van een preliminair instrument in de strijd tegen de drugs, doch uitsluitend in het kader van de eventueel op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking vast te stellen maatregelen.

De deelneming van derde landen in het kader van de onderhavige Overeenkomst heeft een andere draagwijdte dan de deelneming van die landen aan het Waarnemingscentrum, die niet anders dan op artikel 235 kan worden gebaseerd. Dit brengt mij tot de conclusie, dat de Gemeenschap voor een overeenkomst waarin een in de hiervóór weergegeven bewoordingen geformuleerde bepaling betreffende de drugsbestrijding is opgenomen, artikel 130 Y als rechtsgrondslag mocht kiezen.