Hof van Justitie EU 14-03-1996 ECLI:EU:C:1996:103

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 14 maart 1996

Conclusie van advocaat-generaal

F. G. Jacobs

van 14 maart 1996^(*)

1. De onderhavige zaken vormen een vervolg op de zaken Werner Faust en Wünsche, die gingen over vrijwaringsmaatregelen tegen de invoer van gekweekte paddestoelen uit derde landen.⁽¹⁾ In de drie arresten van 16 oktober 1991⁽²⁾ verklaarde het Hof voor recht, dat de drie verordeningen van de Commissie tot vaststelling van dergelijke vrijwaringsmaatregelen ongeldig waren, voor zover het de hoogte betrof van het extra bedrag dat werd geheven bij invoer van meer dan de in die verordeningen vastgestelde hoeveelheden.⁽³⁾ De verordeningen maakten deel uit van een reeks maatregelen die sinds 1978 waren genomen tegen verstoringen van de gemeenschappelijke markt ten gevolge van goedkoop ingevoerde paddestoelen, die in grote hoeveelheden op de markt werden gebracht. Bij de verordeningen werd een extra bedrag van 175 ECU per 100 kg en 160 ECU per 100 kg ingesteld op de invoer van meer dan de bij de verordeningen vastgestelde hoeveelheden.⁽⁴⁾ Elke verordening gold voor een periode van drie maanden en te zamen dekten zij de periode van 1 januari 1981 tot en met 30 september 1981.

2. De verordeningen steunden op artikel 14, lid 2, van verordening (EEG) nr. 516/77 van de Raad van 14 maart 1977 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector van op basis van groenten en fruit verwerkte produkten.⁽⁵⁾ Die bepaling betrof de uitvoering van artikel 14, lid 1, van dezelfde verordening, dat luidde:

„Indien in de Gemeenschap de markt voor één of meer van de in artikel 1 bedoelde produkten als gevolg van de invoer of uitvoer ernstige verstoringen ondergaat of dreigt te ondergaan, waardoor de doelstellingen van artikel 39 van het Verdrag in gevaar kunnen worden gebracht, kunnen voor het handelsverkeer met derde landen passende maatregelen worden toegepast tot deze verstoringen zijn opgeheven of het gevaar daarvoor geweken is.
Op voorstel van de Commissie en met gekwalificeerde meerderheid van stemmen stelt de Raad de uitvoeringsbepalingen van dit lid vast en bepaalt hij in welke gevallen en binnen welke grenzen de Lid-Staten conservatoire maatregelen kunnen treffen.”

3. De laatste zin van artikel 14, lid 1, werd uitgevoerd bij verordening (EEG) nr. 521/77 van de Raad van 14 maart 1977 houdende omschrijving van de wijze van toepassing van de vrijwaringsmaatregelen in de sector van op basis van groenten en fruit verwerkte produkten.⁽⁶⁾ Artikel 2, lid 2, van die verordening betreffende de maatregelen die krachtens artikel 14 van verordening nr. 516/77 konden worden genomen, bepaalde:

„De (...) bedoelde maatregelen mogen slechts worden getroffen in de mate en voor de tijdsduur die strikt noodzakelijk zijn. Hierbij wordt rekening gehouden met de bijzondere situatie van de produkten die onderweg zijn naar de Gemeenschap. Zij mogen slechts betrekking hebben op produkten van herkomst uit of bestemd voor derde landen. Zij kunnen worden beperkt tot produkten met een bepaalde herkomst, oorsprong, bestemming, kwaliteit of aanbiedingsvorm. Zij kunnen worden beperkt tot de invoer die is bestemd voor bepaalde gebieden van de Gemeenschap of tot de uitvoer van herkomst uit dergelijke gebieden.”

4. In zijn arresten in de zaken Werner Faust en Wünsche herinnerde het Hof aan het beginsel, dat maatregelen waarbij de deelnemers aan het economisch verkeer financiële lasten worden opgelegd, slechts wettig zijn, wanneer zij geschikt en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd; dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich meebrengt, en dat de op te leggen lasten niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.⁽⁷⁾ Verder beklemtoonde het Hof, dat de vereisten van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 521/77⁽⁸⁾ op de betrokken verordeningen van toepassing waren. Het Hof verklaarde, dat de heffing van een extra bedrag geschikt en noodzakelijk was ter bereiking van het door de betwiste verordeningen gestelde doel, dat bestond in bescherming van de gemeenschappelijke markt voor champignons tegen ernstige verstoringen als gevolg van importen uit derde landen. Niettemin oordeelde het Hof, dat de vastgestelde bedragen de grenzen overschreden die de naleving van het in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 521/77⁽⁹⁾ tot uiting komende evenredigheidsbeginsel gebood. Het verwierp een aantal argumenten van de Commissie ter verdediging van de geldigheid van de in geding zijnde verordeningen.

5. De Commissie had betoogd, dat haar maatregelen het handelsverkeer minder beperkten dan een volledig invoerverbod, waartoe zij ook had kunnen besluiten, maar het Hof wees erop, dat de verordeningen niet waren bedoeld om importen die bepaalde hoeveelheden overschreden te verbieden, maar, ook bij overschrijding van de vastgestelde hoeveelheden, de mogelijkheid van afgifte van invoercertificaten tegen betaling van een extra bedrag dienden open te laten.⁽¹⁰⁾

6. De Commissie had ook gesteld, dat het extra bedrag op een hoog niveau moest worden vastgesteld teneinde afschrikwekkend te werken. Het Hof beklemtoonde evenwel, dat het doel niet was importen waarmee de vastgestelde hoeveelheden werden overschreden volledig uit te sluiten, en dat de verordeningen bovendien niet ertoe strekten, de invoer zonder invoercertificaat te bestraffen, maar de gemeenschappelijke markt dienden te beschermen.⁽¹¹⁾

7. Volgens de Commissie was de hoogte van het extra bedrag gerechtvaardigd, omdat het overeenkwam met de kostprijs van champignonconserven van eerste kwaliteit, afkomstig uit Frankrijk en verkocht op de Duitse markt (Frankrijk is de grootste producent van de Gemeenschap en Duitsland de grootste afnemer). Indien het extra bedrag slechts het verschil had bedragen tussen de prijs in het land van uitvoer en de in de Gemeenschap bedongen prijs, hadden de doelstellingen van de verordeningen haars inziens onmogelijk kunnen worden bereikt. Het Hof was evenwel van oordeel, dat de hoogte van het extra bedrag tot gevolg had dat de kosten van champignonconservcn die — zoals de champignonconservcn in de hoofdgedingen — in de Volksrepubliek China waren geproduceerd, aanmerkelijk hoger kwamen te liggen dan de kosten van op de gemeenschappelijke markt geproduceerde champignonconservcn.⁽¹²⁾

8. Het Hof wees er ook op, dat de gevolgen voor ingevoerde champignons van mindere kwaliteit ernstiger waren dan voor ingevoerde champignons van eerste kwaliteit, omdat de heffing de kosten van in de Gemeenschap geproduceerde champignonconservcn van mindere kwaliteit aanmerkelijk overschreed:

„Een dermate hoog extra bedrag, dat voor de importeurs een aanzienlijke financiële belasting heeft gevormd, is bijgevolg onevenredig aan het doel dat de Commissie zich (...) had gesteld.”⁽¹³⁾

9. Het Hof kwam tot de slotsom, dat door de toepassing van de verordeningen op alle champignonconservcn, ongeacht hun oorsprong en kwaliteit, importeurs van champignons van mindere kwaliteit strenger werden gestraft dan importeurs van champignons van eerste kwaliteit, ook al mocht de Commissie op grond van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 521/77 rekening houden met de oorsprong of de kwaliteit van. de champignons en, gelet op deze factoren, eventueel verschillende extra bedragen vaststellen.⁽¹⁴⁾

10. Op basis van al deze overwegingen verklaarde het Hof de verordeningen ongeldig, voor zover daarin de hoogte van het extra bedrag was vastgesteld.

11. De onderhavige zaken betreffen de nasleep van de ongeldige maatregelen van de Commissie. Het stelsel van Commissieverordeningen waarbij tijdelijke vrijwaringsmaatregelen werden getroffen, werd vervangen door verordening (EEG) nr. 1796/81 van de Raad van 30 juni 1981 betreffende maatregelen ten aanzien van de invoer van conserven van gekweekte paddestoelen⁽¹⁵⁾, waarbij duurzame beschermingsmaatregelen werden ingevoerd met jaarlijkse quota en een extra bedrag van 160 ECU per 100 kg voor importen boven de vastgestelde hoeveelheden. De geldigheid van die verordening is aan de orde in zaak C-295/94 (Hüpeden). In zaak C-296/94 (Pietsch) gaat het om de geldigheid van verordening (EEG) nr. 2163/92 van de Commissie van 30 juli 1992 betreffende de heffing van het extra bedrag als bedoeld in de verordeningen (EEG) nrs. 3429/80, 796/81 en 1755/81 tot vaststelling van de voor de invoer van conserven van champignons, respectievelijk van gekweekte paddestoelen, gel dende vrijwaringsmaatregelen.⁽¹⁶⁾ Die verordening werd vastgesteld na de arresten van het Hof en bepaalde het extra bedrag met terugwerkende kracht op 105 ECU per 100 kg netto in plaats van de ongeldig verklaarde bedragen van 175 ECU en 160 ECU. Ik zal nu ingaan op de in die zaken gerezen vragen.

De zaak Hüpeden & Co. KG (zaak C-295/94)

12. De zaak Hüpeden betreft drie partijen champignonconserven die in juli en in december 1987 uit de Volksrepubliek China te Hamburg werden ingevoerd. Bij de in juli ingevoerde partij bleek, dat een werknemer van Hüpeden, verzoekster in het hoofdgeding, de hoeveelheid champignons die nog konden worden ingevoerd binnen de door de gemeenschapsregeling vastgestelde hoeveelheden, verkeerd had berekend. Met betrekking tot de twee in december ingevoerde partijen dacht verzoekster op basis van de contracten die zij met Chinese exporteurs had gesloten, dat de importen binnen die hoeveelheden konden plaatsvinden; de Chinese autoriteiten hanteren namelijk een stelsel van exportquota die gewoonlijk overeenkomen met de importquota van de Gemeenschap. De hoeveelheden bleken echter te zijn uitgeput. Het Hauptzollamt Hamburg-Jonas vorderde betaling van het extra bedrag als bedoeld in artikel 1 van verordening nr. 1796/81.⁽¹⁷⁾ Het gevorderde extra bedrag bedraagt 165 467,13 DM, dat volgens verzoekster in het hoofdgeding gelijk is aan 150 % van de waarde van de produkten en meer dan 1 300 % van de met de transactie gemaakte winst. Voor het Finanzgericht Hamburg betwist verzoekster de geldigheid van de verordening, op basis waarvan de heffing is opgelegd.

13. Het Finanzgericht is van mening, dat verzoeksters twijfels over de geldigheid van de verordening gerechtvaardigd kunnen zijn. Daarom heeft het het Hof de volgende vraag gesteld:

„Is artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1796/81 van de Raad van 30 juni 1981 geldig?”

De verordening

14. Verordening (EEG) nr. 1796/81 betreffende maatregelen ten aanzien van de invoer van conserven van gekweekte paddestoelen⁽¹⁸⁾ (hierna: „verordening”) steunde op artikel 13, lid 2, van verordening nr. 516/77.⁽¹⁹⁾ Die bepaling luidde:

„Behoudens andersluidende bepalingen van deze verordening of afwijkingen waartoe de Raad op voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit, zijn verboden:

de toepassing van enig douanerecht of enige heffing van gelijke werking,

de toepassing van enige kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking.”

15. In de overwegingen van de considerans van de verordening wordt gezegd dat „aanbiedingsprijzen van de belangrijkste leverende landen aanzienlijk beneden de communautaire kostprijs liggen en dat er in deze landen zulke grote hoeveelheden beschikbaar zijn dat de communautaire markt erdoor dreigt te worden verstoord”, Ook wordt gezegd „dat de Commissie in deze situatie sedert 1978 herhaaldelijk vrijwaringsmaatregelen heeft moeten nemen ten aanzien van de invoer van conserven van gekweekte paddestoelen”. Vervolgens wordt daaraan toegevoegd, dat er zich binnen afzienbare tijd geen wijzigingen zullen voordoen in deze situatie en dat de genomen vrijwaringsmaatregelen als zodanig niet het meest aangewezen middel zijn om de toestand te verhelpen, en dat derhalve marktregulerende maatregelen moeten worden genomen waarbij een extra heffing wordt ingesteld op alle hoeveelheden die worden ingevoerd boven het traditionele handelsverkeer met de Gemeenschap.

16. Dienovereenkomstig bepaalt artikel 1 van de verordening:

„Op alle andere dan de in artikel 4 bedoelde conserven van gekweekte paddestoelen van post ex 20.02 A van het gemeenschappelijk douanetarief die in de Gemeenschap in het vrije verkeer worden gebracht boven de in artikel 3 vastgestelde hoeveelheid wordt een extra bedrag geheven.”

17. In artikel 2, lid 1, wordt het extra bedrag vastgesteld:

„Het extra bedrag wordt vastgesteld op 160 ECU per 100 kg nettogewicht.”

18. In artikel 3 wordt de in artikel 1 bedoelde hoeveelheid vastgesteld:

„De in artikel 1 bedoelde hoeveelheid wordt vastgesteld op 34 750 ton. Zij wordt ieder jaar onder de leverende landen verdeeld, waarbij rekening wordt gehouden met het traditionele handelsverkeer van de Gemeenschap, en, op passende wijze, met nieuwe leverende landen.”

19. Artikel 4 betreft de invoer uit Maghreben ACS-landen, en is in de onderhavige procedure niet relevant. De artikelen 5 tot en met 7 betreffen de uitvoering van de verordening.

De geldigheid

20. Opgemerkt zij, dat de verordening zeer veel lijkt op de verordeningen van de Commissie, die het Hof ongeldig heeft verklaard. In het bijzonder is het extra bedrag vastgesteld op hetzelfde niveau van 160 ECU per 100 kg netto als in verordening nr. 1755/81 van de Commissie. Niettemin betogen de Raad en de Commissie, dat er essentiële verschillen zijn, die voor het Hof aanleiding zouden moeten zijn de geldigheid van de verordening te bevestigen. Die argumenten kunnen mij evenwel niet overtuigen.

21. Allereerst stellen zij, dat de verordening een op artikel 13, lid 2, van verordening nr. 516/77 steunende marktregulerende maatregel is en niet een door de Commissie op basis van artikel 14, lid 2, van dezelfde verordening genomen vrijwaringsmaatregel. Volgens de Raad en de Commissie houdt dit in, dat het in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 521/77⁽²⁰⁾ neergelegde speciale evenredigheidsbeginsel, namelijk het vereiste dat„de (...) maatregelen slechts mogen worden getroffen in de mate en voor de tijdsduur die strikt noodzakelijk zijn” (cursivering van mij), niet van toepassing is. Zoals reeds gezegd, verwijst die bepaling uitdrukkelijk naar maatregelen die krachtens artikel 14 van verordening nr. 516/77 worden genomen, maar niet naar die welke krachtens artikel 13 van die verordening worden genomen. De Raad en de Commissie erkennen, dat de betrokken verordening in overeenstemming moet zijn met het evenredigheidsbeginsel, dat een algemeen beginsel van het gemeenschapsrecht is, maar volgens hen is dat beginsel minder strikt dan de vereisten van artikel 2, lid 2.

22. Het is juist, dat artikel 2, lid 2, niet van toepassing is op krachtens artikel 13 van verordening nr. 516/77 genomen maatregelen, hoewel de maatregel van de Raad in wezen natuurlijk zeer veel lijkt op de eerdere maatregelen van de Commissie. Zoals gezien, verwijst de considerans van de verordening uitdrukkelijk naar de eerdere vrijwaringsmaatregelen van de Commissie. Gezegd wordt, dat de dreigende verstoring van de gemeenschappelijke markt waarschijnlijk ook in de toekomst zal voortduren, en dat daarom meer duurzame „marktregulerende maatregelen” moeten worden genomen. Die omschrijving lijkt echter meer de vorm dan de inhoud te betreffen. De marktregulerende maatregelen in de betrokken verordening komen vrijwel op hetzelfde neer als de eerder door de Commissie genomen vrijwaringsmaatregelen. Zowel het doel als de gebruikte methode waren identiek. De Raad verving het door de tijdelijke verordeningen van de Commissie geboden stelsel van bescherming eenvoudig door een algemene regeling, die een meer duurzame gelding had.

23. Op grond daarvan ben ik van mening dat, zelfs wanneer niet de strengere voorwaarde van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 521/77, maar het algemene evenredigheidsbeginsel van toepassing is, de verordening ongeldig is om dezelfde redenen als waarom het Hof de verordeningen van de Commissie ongeldig heeft verklaard.

24. Hoewel het Hof naar artikel 2, lid 2, van verordening nr. 521/77 verwijst, heeft het de verordeningen van de Commissie mijns inziens niet uitdrukkelijk op basis van dat artikel ongeldig verklaard. Volgens het Hof waren de aan importeurs opgelegde financiële lasten onevenredig, voornamelijk omdat de verordeningen niet tot doel hadden importen boven de vastgestelde hoeveelheden te bestraffen. Het kwam tot dat oordeel op grond van het beginsel dat maatregelen waarbij de deelnemers aan het economisch verkeer financiële lasten worden opgelegd, slechts wettig zijn, wanneer zij geschikt en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd.⁽²¹⁾ Zoals ik reeds in mijn conclusie in de eerdere zaken heb gezegd, is het „bij ontbreken van een zeer dwingende reden (...) klaarblijkelijk overdreven, van een importeur te verlangen dat hij een bedrag betaalt ter hoogte van de totale kosten van het binnenlandse produkt”.⁽²²⁾ Wanneer een heffing klaarblijkelijk overdreven is, worden door deze heffing zowel het algemene evenredigheidsbeginsel als de specifieke vereisten van artikel 2, lid 2, geschonden.

25. Ik aanvaard, dat ter bereiking van het doel om overschrijding van de invoerquota tegen te gaan, het extra bedrag mag worden vastgesteld op een niveau dat hoger ligt dan het verschil in kosten tussen het gemeenschapsprodukt en het ingevoerde produkt. Dat is wellicht nodig om te hoge importen tegen te gaan, maar het extra bedrag moet zodanig worden vastgesteld dat het aanzienlijk meer bedraagt dan voor dat doel noodzakelijk is. Anders zou dat ten koste gaan van importeurs die om welke reden dan ook de quota onopzettelijk overschrijden. Zoals uit de eerdere zaken en deze zaak blijkt, kunnen importeurs zich met betrekking tot de nog beschikbare hoeveelheden vergissen, of ten onrechte aannemen, dat er in het kader van hun invoervergunningen nog ruimte voor importen is. Vaststaat, dat het niet praktisch is voor dergelijke gevallen van ondoordachte importen een speciale regeling te treffen: zij zijn onontkoombaar aan het extra bedrag onderworpen. Wanneer het extra bedrag op een zeer hoog niveau is vastgesteld, zullen die importen inderdaad waarschijnlijk als enige aan deze heffing worden onderworpen. Is het extra bedrag te hoog, dan vormt het in dergelijke gevallen een ontoelaatbare sanctie. Het extra bedrag zal dus steeds hetzelfde zijn, ongeacht of een importeur de quota onopzettelijk overschrijdt, of besluit de quota te overschrijden en het extra bedrag te betalen, dan wel zelfs tracht betaling te ontlopen. In het laatste geval stelt de importeur zich uiteraard bloot aan strafrechtelijke sancties; maar in geen geval kan het extra bedrag als een sanctie worden beschouwd of op een zo hoog niveau worden vastgesteld, dat het de uitwerking van een sanctie heeft.

26. Om die redenen doen de argumenten van de Raad en de Commissie, dat de gemeenschapswetgever op landbouwgebied over een ruime beoordelingsbevoegdheid⁽²³⁾ beschikt, niet ter zake. Hun redenering luidt in het bijzonder, dat het stelsel van de verordening als één geheel moet worden bezien en dat bij de totstandkoming van de verordening was besloten, de hoeveelheden die zonder betaling van een extra bedrag konden worden ingevoerd, te verhogen in plaats van het extra bedrag zelf te verlagen. Tijdens de mondelinge behandeling wees de gemachtigde van de Commissie erop, dat de hoeveelheden zijn verhoogd van ongeveer 27 000 ton in 1981 tot ongeveer 34 000 ton. De verordening zou dus in haar geheel liberaler zijn dan de verordeningen van de Commissie, hetgeen een hoger extra bedrag zou rechtvaardigen. De bij de betrokken verordeningen vastgestelde hoeveelheden waren in de eerdere zaken echter niet aan de orde, en zijn dat in de onderhavige zaak ook niet. Op dit punt beschikt de gemeenschapswetgever inderdaad over een ruime beoordelingsvrijheid. In casu gaat het om de financiële lasten voor importeurs in gevallen waarin meer dan de vastgestelde hoeveelheden is ingevoerd.

27. Tijdens de mondelinge behandeling betoogde verzoekster, dat geen enkele importeur bereid was vrijwillig champignons in te voeren boven de door de Raad vastgestelde hoeveelheden, en gaf de gemachtigde van de Commissie toe, dat dergelijke importen niet waren verricht. Bij zijn poging dat uit te leggen, wees hij erop, dat de hoeveelheden zo hoog waren vastgesteld, dat zij, zeker tijdens de eerste jaren, zelfs niet volledig werden benut. Volgens hem bleek daaruit, dat de betrokken verordening liberaler was dan de ongeldig verklaarde verordeningen van de Commissie. Mijns inziens toont dat echter ook aan, dat de dreiging van marktverstoring niet erg groot was. Waarom was zo'n hoog extra bedrag dan noodzakelijk?

28. Ik ben het evenmin eens met het argument van de Raad, dat de verordening als een duurzame maatregel, in tegenstelling tot de eerdere ad hoc maatregelen van de Commissie, de importeurs in staat stelt hun zakelijke activiteiten te plannen, hun een vast kader voor hun importen biedt en daarom bestraffing van importen boven de vastgestelde hoeveelheden rechtvaardigt. Ik zie niet waaruit dit volgt. Langetermijnplanning was uiteraard moeilijker zolang er tijdelijke maatregelen golden (hoewel de hoeveelheden die in de ongeldig verklaarde verordeningen van de Commissie van 1981 waren vastgesteld grotendeels overeenstemden met de in 1980 vastgestelde hoeveelheden); het feit dat langc-termijnplanning nu gemakkelijker is, rechtvaardigt evenwel niet dat sancties worden opgelegd.

29. De Raad en de Commissie stellen ook, dat de Raad een strengere maatregel had kunnen nemen door te verbieden om meer dan de vastgestelde hoeveelheden in te voeren. Dat argument werd evenwel door het Hof verworpen in de arresten Werner Faust en Wünsche, gelet op de doelstellingen van de bestreden verordeningen, die dezelfde waren als het doel van de in casu relevante verordening. Bovendien ben ik er niet van overtuigd, dat een verbod, vergeleken met de aan de importeurs opgelegde lasten, restrictiever zou zijn. Bij een volledig verbod zouden importen in strijd met dat verbod tot sancties kunnen leiden, maar dan blijft de vraag of die sancties even streng zouden zijn als een extra bedrag ten belope van 150 % van de waarde van de produkten ingeval van onopzettelijke overschrijding van de hoeveelheden. In een dergelijk geval zouden te strenge sancties ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel zijn. Ik wijs er eveneens op, dat de heffing van een extra bedrag strafrechtelijke sancties niet uitsluit, bij voorbeeld bij een oogmerk om wederrechtelijk de heffing te ontduiken. In de onderhavige zaak hebben de Duitse autoriteiten blijkbaar overwogen een strafrechtelijke procedure in te stellen, maar uiteindelijk besloten dat niet te doen op grond van het feit dat de importeur niet wederrechtelijk had gehandeld.

30. De Commissie betoogt ook nog, dat het extra bedrag tijdens de handelsbesprekingen in het kader van de Uruguay-ronde zonder commentaar door de champignonexporterende landen werd aanvaard. Dat duidt natuurlijk op zich nog niet erop, dat de maatregel evenredig is. Bovendien stelden derde landen waarschijnlijk geen belang in de heffing die aan importeurs van de Gemeenschap werd opgelegd, wanneer zij meer dan de vastgestelde hoeveelheden zouden invoeren. Wordt het extra bedrag op een prohibitief hoog niveau vastgesteld, zullen derde landen het stelsel eerder als een kwantitatieve restrictie beschouwen. Het zal hen dan niet interesseren of de importeurs worden gestraft; voor derde landen is enkel van belang welke hoeveelheden naar de Gemeenschap kunnen worden uitgevoerd.

31. Verder voert de Commissie aan, dat het extra bedrag op 160 ECU per 100 kg was vastgesteld —hetgeen overeenkomt met de produktiekosten van champignons van eerste kwaliteit binnen de Gemeenschap —, omdat het doel was dat enkel champignons van hoge kwaliteit boven de vastgestelde hoeveelheden zouden worden ingevoerd. Inderdaad zal het extra bedrag naar verhouding minder ernstige gevolgen voor de invoer van champignons van eerste kwaliteit hebben. Niettemin komt het bedrag nog steeds neer op 100 % van de produktiekosten van die ingevoerde champignons, wanneer die kosten even hoog zijn als de kosten binnen de Gemeenschap; aangenomen moet evenwel worden, dat die kosten lager zijn, want anders zou er geen sprake zijn van een dreigende marktverstoring. Het extra bedrag zal dan zelfs meer dan 100 % zijn. Daarbij komt nog, dat de normale douanerechten moeten worden betaald. Het extra bedrag lijkt dus eveneens de invoer van champignons van eerste kwaliteit boven de vastgestelde hoeveelheden te beletten, en moet voor de importeurs van dergelijke champignons als een sanctie worden aangemerkt.

32. Ten slotte stelt de Commissie, dat het zeer moeilijk is het extra bedrag te differentiëren naar de kwaliteit van de ingevoerde champignons, zoals het Hof in zijn arresten in overweging gaf. Zelfs wanneer dat het geval zou zijn, zou het duidelijk te hoge niveau van het extra bedrag daarmee nog steeds niet zijn gerechtvaardigd.

33. Ik concludeer, dat artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1796/81 van de Raad ongeldig is, voor zover daarin de hoogte van het extra bedrag wordt vastgesteld.

De zaak B. Pietsch (zaak C-296/94)

34. De zaak Pietsch betreft importen van conserven van gekweekte champignons, die in februarimaart 1981 plaatsvonden. De desbetreffende, in de verwijzingsbeschikking beschreven transacties zijn tamelijk ingewikkeld.

35. In maart 1981 wilde Bernhard Pietsch, verzoeker in het hoofdgeding, bij het douanekantoor Veddel 8 665 dozen met in elk 24 blikken champignonconserven inklaren. Als land van oorsprong noemde hij de „Republiek Korea” en hij legde een invoervergunning over, volgens welke de invoer van champignons uit Korea was toegestaan. Het douanekantoor Veddel stelde de douanerechten vast (in totaal 50 700,65 DM), maar hief geen extra bedrag, omdat zulks volgens de invoervergunning niet nodig was (de vergunning bevatte niet de vermelding „te heffen extra bedrag —verordening (EEG) nr. 3429/80”).⁽²⁴⁾

36. Na onderzoek door de douaneautoriteiten bleek, dat het ging om dezelfde champignons als waarop een importtransactie van C. L. Eduard Blume, te Hamburg (hierna: „Blume”) betrekking had. Blume had de champignons bij verladers in Taiwan gekocht en in een douanc-entrepot opgeslagen als goederen van oorsprong uit Taiwan. Volgens het Hauptzollamt Hamburg-Waltershof, verweerder in het hoofdgeding, werden vervolgens twee fictieve transacties verricht. Op 24 februari 1981 verkocht Blume de goederen fictief aan een Belgische onderneming en op 26 februari 1981 kocht zij dezelfde goederen fictief van verzoeker terug. De douaneautoriteiten stelden vast, dat zowel bij de „tussen-verkoop” als bij de „terugkoop” de bevoegdheid om over de goederen te beschikken niet was overgedragen door middel van volgbriefjes of vergelijkbare documenten. Blumc verkocht de goederen in Duitsland in maart 1981. Pas daarna werden de partijen stuk voor stuk uit het douanc-entrepot gehaald, naar de vrijhaven Hamburg overgebracht en op verzoek van Pietsch als goederen van oorsprong uit Korea in het vrije verkeer gebracht.

37. Op basis van deze bevindingen vorderde verweerder bij een wijzigingsaanslag van 27 februari 1984 betaling van 6 640,57 DM aan douanerechten. Bij deze aanslag werden krachtens artikel 1 van verordening nr. 3429/80⁽²⁵⁾ ook extra bedragen ten belope van 365 530,06 DM nagevorderd, omdat de champignonconserven volgens verweerder uit Taiwan kwamen en verzoeker bij inklaring geen invoervergunning voor champignons van oorsprong uit Taiwan had overgelegd.

38. Verzoeker diende tegen de wijzigingsaanslag een bezwaarschrift in, dat door verweerder werd afgewezen. Vervolgens stelde hij tegen die afwijzing bij het Finanzgericht Flamburg het beroep in, dat het voorwerp is van het hoofdgeding.

39. Bij een nieuwe wijzigingsaanslag van 22 november 1993 werd het na te vorderen extra bedrag van 365 530,06 DM door verweerder verminderd tot 219 213,47 DM. De rechtsgrondslag voor die wijziging was verordening nr. 2163/92⁽²⁶⁾, die naar aanleiding van de arresten van het Hof in de zaken Werner Faust en Wünsche was vastgesteld.

40. Vervolgens vroeg verzoeker om in plaats van de wijzigingsaanslag van 27 februari 1984, waartegen aanvankelijk beroep was ingesteld, nu de tweede wijzigingsaanslag als het voorwerp van het hoofdgeding te beschouwen. Zijn voornaamste argument is, dat de verordening, hoewel het extra bedrag van 175 ECU per 100 kg netto naar 105 ECU per 100 kg netto werd verlaagd, ongeldig is omdat het lagere bedrag nog steeds onredelijk en te hoog is.

41. Het Finanzgericht Hamburg acht het noodzakelijk om ter beslechting van het geschil het Hof de volgende vraag voor te leggen:

„Is artikel 1 van verordening (EEG) nr. 2163/92 van de Commissie geldig?”

De verordening

42. De rechtsgrondslag voor verordening (EEG) nr. 2163/92 van de Commissie was verordening nr. 426/86⁽²⁷⁾, waarbij verordening nr. 516/77⁽²⁸⁾ werd ingetrokken; laatstgenoemde verordening was de grondslag voor verordening nr. 3429/80 van de Commissie, die ten tijde van de feiten van toepassing was, maar door het Hof ongeldig werd verklaard.

43. In de considerans van verordening nr. 2163/92 (hierna: „verordening”) staat, dat de drie verordeningen van de Commissie van 1980 en 1981 ongeldig werden verklaard:

„voor zover voor de betrokken conserven de hoogte van het (...) extra bedrag zonder onderscheid naar oorsprong of kwaliteit was vastgesteld, wat de kostprijs van de ingevoerde conserven, inzonderheid van conserven van mindere kwaliteit, heeft verhoogd, hetgeen extra nadelig was voor de invoer van champignons en gekweekte paddestoelen van mindere kwaliteit”.

44. Verder wordt in de considerans vermeld, dat de betrokken verordeningen bedoeld waren om de invoer boven de vastgestelde hoeveelheden tegen te gaan en dat:

„daartoe vrijwaringsmaatregelen moeten worden toegepast voor de invoer van deze produkten uit alle derde landen en voor alle kwaliteiten”.

Vervolgens wordt verklaard, dat het bedrag moet worden vastgesteld op een voldoende hoog niveau en dat:

„het vast te stellen bedrag voor alle produkten moet gelden, omdat, aangezien de betrokken goederen niet afdoende kunnen worden gecontroleerd omdat op communautair niveau geen nauwkeurige definitie bestaat van de kwaliteiten, differentiëring van het bedrag naar kwaliteit ertoe zou aanzetten bij invoer vooral conserven van lagere kwaliteit aan te geven”.

45. De laatste overweging van de considerans luidt:

„Overwegende dat het Hof geen kritiek heeft geuit op het hanteren van de kostprijs van in de Gemeenschap geproduceerde conserven van champignons, respectievelijk van gekweekte paddestoelen, als uitgangspunt voor de berekening van het bedrag; dat, om te voorkomen dat het niveau van het extra bedrag voor lagere kwaliteiten van uit derde landen ingevoerde conserven aanzienlijk hoger komt te liggen dan de produktiekosten voor conserven van diezelfde kwaliteit in de Gemeenschap, het niveau van dit bedrag moet worden vastgesteld op basis van de kostprijs in de Gemeenschap van conserven van champignons, respectievelijk gekweekte paddestoelen, van derde kwaliteit.”

46. Artikel 1 van de verordening luidt:

„Het in artikel 1 van de verordeningen (EEG) nr. 3429/80, (EEG) nr. 796/81 en (EEG) nr. 1755/81 bedoelde extra bedrag wordt vastgesteld op 105 ECU per 100 kg nettogewicht.”

47. Artikel 2 bepaalt:

„Deze verordening treedt in werking op de dag van haar bekendmaking in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen.
Zij is van toepassing op alle invoer die in de periode van 1 januari 1981 tot en met 30 september 1981 heeft plaatsgevonden en waarvoor de dossiers nog niet volledig zijn afgewikkeld.”

De geldigheid

48. In de verwijzingsbeschikking zet het Finanzgericht uiteen, om welke reden het twijfelt aan de geldigheid van het verlaagde extra bedrag. Zijns inziens lijkt dat bedrag ook op een sanctie en is het aanzienlijk hoger dan noodzakelijk is voor de goede werking van de vrijwaringsmaatregel. Het verwijst naar mijn conclusie in de zaken Werner-Faust en Wünsche, waarin ik vermeldde, dat de Franse produktiekosten voor champignonconserven van derde kwaliteit in 1981 (1 DM per blik van 315 g) en de desbetreffende Chinese produktiekosten (0,81 DM) vermeldde. Bij laatstgenoemd bedrag moeten volgens het Finanzgericht bij invoer van champignons in de Gemeenschap nog 0,19 DM aan douanerechten en 0,90 DM aan extra bedrag (op basis van 105 ECU per 100 kg netto) worden opgeteld, wat een totaalbedrag van 1,90 DM oplevert. De kosten van Chinese champignonconserven van derde kwaliteit lagen dus in 1981, bij toepassing van een extra bedrag van 105 ECU per 100 kg netto, 90 % hoger dan de kosten van Franse champignonconserven. Volgens het Finanzgericht vormt het heffen van een zo hoog extra bedrag waarschijnlijk een zwaardere economische sanctie voor de marktdeelnemers dan de sanctie die zij bij invoer zonder invoervergunning zouden krijgen.

49. Het Finanzgericht wijst er ook op, dat de Commissie het extra bedrag niet naar de uiteenlopende kwaliteit van champignonconserven heeft gedifferentieerd, terwijl het Hof hiertegen in de eerdere arresten bezwaar had gemaakt.

50. Ten slotte rijzen bij het Finanzgericht twijfels, omdat het bij de verordening vastgestelde extra bedrag overeenkomt met de kostprijs van gekweekte paddestoelen van derde kwaliteit in blik, terwijl verordening nr. 3429/80, die ten tijde van de feiten van toepassing was, voor champignonconserven in het algemeen gold.

51. Het lijkt mij beter deze drie punten in omgekeerde volgorde te onderzoeken.

De champignonsoorten

52. Wat het verschil tussen champignonconserven en conserven van gekweekte paddestoelen betreft, blijken de diverse taalversies van de verordeningen niet geheel en al met elkaar overeen te stemmen. Zo spreekt verordening nr. 3429/80, die bij de invoer van toepassing was, in de Engelse taalversie van „preserved mushrooms” (champignonconserven) in het algemeen. Datzelfde geldt voor de Duitse taalversie, waarin „Champignon-konserven” wordt gebezigd. In de Franse taalversie wordt evenwel gesproken van „conserves de champignons de couche”, dat in het Engels gewoonlijk zou worden vertaald met „preserved cultivated mushrooms” (conserven van gekweekte paddestoelen).

53. In de Engelse taalversie van de betrokken verordening wordt in de titel gesproken van „preserved cultivated mushrooms”. In de laatste overweging van de considerans heet het echter, dat het extra bedrag werd berekend op basis van de kostprijs van champignonconserven van derde kwaliteit, en worden gekweekte paddestoelen niet genoemd.

De Franse taalversie volgt dezelfde lijn: in de titel worden „conserves de champignons de couche” genoemd, terwijl in de laatste overweging sprake is van „conserves de champignons”. In de Duitse taalversie wordt daarentegen steeds gesproken van „Zuchtpilzkonserven”, dat wil zeggen conserven van gekweekte paddestoelen.

54. Verzoeker beweert geenszins, dat die verwarring nadelige gevolgen voor zijn importen of andere importen heeft opgeleverd. Het slordige redactiewerk van de Commissie baart zorgen, maar heeft geen nadelige gevolgen gehad, zodat ik die inconsistenties niet als een reden voor ongeldigheid beschouw.

De diverse kwaliteiten van champignons

55. Volgens de Commissie doet het feit dat in de verordening geen onderscheid naar de diverse kwaliteit van champignons wordt gemaakt, geen afbreuk aan de geldigheid ervan. Een dergelijk onderscheid is volgens haar onmogelijk, omdat de importeurs daardoor zouden worden gestimuleerd om de ingevoerde goederen als een mindere kwaliteit in te delen, en omdat in de Gemeenschap noch in de exportlanden administratieve procedures bestaan voor een correcte indeling van champignons. Zij heeft haars inziens rekening gehouden met het gevolg van het lagere extra bedrag voor champignons van mindere kwaliteit, en dus in zoverre aan de arresten in de zaken Werner Faust en Wünsche voldaan.

56. Ik aanvaard het argument van de Commissie, dat zij niet verplicht was de diverse kwaliteiten van de champignons te differentiëren, indien dat in de praktijk problemen opleverde. In de eerdere arresten verwees het Hof naar het arrest van 11 februari 1988 (National Dried Fruit Trade Association⁽²⁹⁾) en verklaarde het, dat een „heffing niet onwettig is op de enkele grond dat zij op een vast bedrag is bepaald”. Bovendien mocht de Commissie op grond van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 521/77 verschillende extra bedragen voor champignons van uiteenlopende kwaliteit vaststellen, maar zij was daartoe niet verplicht.

De evenredigheid

57. Volgens verzoeker heeft de Commissie de arresten in de zaken Werner Faust en Wünsche niet juist uitgelegd. Het Hof heeft de verordeningen zijns inziens namelijk niet enkel ongeldig verklaard op grond dat geen onderscheid was gemaakt naar de diverse kwaliteiten van champignons. Het achtte het extra bedrag te hoog en het feit dat geen onderscheid was gemaakt werd slechts als een aanvullend element genoemd. Volgens verzoeker is het lagere extra bedrag nog veel te hoog en beperkt de verordening zich niet louter tot het afremmen van importen: geen enkele importeur zou, naast de overige invoerkosten, een dergelijk bedrag ooit vrijwillig betalen. Verzoeker benadrukt, dat de verordening „illegale” importen bestraft zonder met de oorzaken van die onwettigheid of met de mate van schuld van de importeur rekening te houden.

58. Volgens verzoeker was de Commissie bij de vaststelling van de verordening gebonden aan de vereisten van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 521/77.⁽³⁰⁾ Zijns inziens had het extra bedrag moeten worden vastgesteld op een niveau dat gelijk is aan het verschil tussen de produktiekosten binnen de Gemeenschap en de prijs van ingevoerde champignons, inclusief douanerechten. Alleen dan zou verstoring van de gemeenschappelijke markt zijn vermeden, terwijl er ruimte voor importen uit derde landen zou zijn gebleven.

59. In haar schriftelijke opmerkingen stelt de Commissie, dat de verordening geldig is. Eerst legt zij uit, hoe zij het lagere extra bedrag heeft berekend: dit geschiedde op basis van de gemiddelde prijs van gekweekte paddestoelen van derde kwaliteit op de Duitse markt (kennelijk representatief voor de gemeenschappelijke markt) in het eerste kwartaal van 1981. Ook zet zij uiteen welke gevolgen dat voor importen van conserven van gekweekte paddestoelen uit China had. Daarbij komt zij tot bedragen die zeer veel lijken op de in de verwijzingsbeschikking genoemde bedragen.⁽³¹⁾

60. Volgens de Commissie is het verlaagde extra bedrag niet te hoog en is het in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. In de zaken Werner Faust en Wünsche heeft het Hof haars inziens enkel beslist dat het oorspronkelijke extra bedrag voor importen van champignons van mindere kwaliteit buitensporig hoog was. In de verordening is het extra bedrag van omstreeks 150 % van de waarde van het produkt verminderd tot 90 % van die waarde. Verdere vermindering van dat bedrag was onmogelijk zonder het nagestreefde doel, namelijk de afremming van de importen, in gevaar te brengen.

61. De Spaanse regering voert soortgelijke argumenten aan.

62. Wat de evenredigheid betreft, is uiteraard doorslaggevend of een extra bedrag van 90 % van de waarde van het produkt buitensporig is en een soort sanctie, dan wel of het kan dienen om importen tegen te gaan. In de arresten wordt die vraag niet rechtstreeks beantwoord. Enerzijds zijn er aanwijzingen, dat het Hof van oordeel was, dat de Commissie niet had aangetoond waarom een extra bedrag dat slechts gelijk was aan het verschil tussen de prijs in het land van uitvoer en die in de Gemeenschap, niet voldoende was. In rechtsoverweging 24 van het arrest in zaak C-24/90 verwijst het Hof naar het argument van de Commissie dat dit onvoldoende was, en verwerpt dat argument op grond dat:

„door de in verordening nr. 3429/80 vastgestelde hoogte van het extra bedrag, overeenkomend met de kostprijs van in de Gemeenschap geproduceerde champignons, de kosten van champignonconserven die — zoals in casu — in de Volksrepubliek China zijn geproduceerd, aanmerkelijk hoger zijn komen te liggen dan die van op de gemeenschappelijke markt geproduceerde champignonconserven”.

63. Op zichzelf beschouwd, geldt de conclusie in die rechtsoverweging ook voor het verlaagde extra bedrag in de onderhavige zaak. In casu was het gevolg ook dat de kosten van importen aanmerkelijk hoger kwamen te liggen dan de kosten van het produkt uit de Gemeenschap.

64. Anderzijds heeft het Hof toen ook de gevolgen voor champignons van mindere kwaliteit onderzocht en erop gewezen, dat juist die gevolgen onevenredig waren. De verordening zwakt die gevolgen wel iets af.

65. Bij lezing van het gehele arrest blijkt echter dat, anders dan de Commissie en de Spaanse regering stellen, de invloed op champignons van mindere kwaliteit niet de enige reden voor ongeldigheid was. Integendeel, dat wordt in de arresten als een aanvullend element genoemd. Zoals reeds gezegd in punt 10, berust de beslissing van het Hof op „alle voorgaande overwegingen”. Ik ben dan ook niet van mening dat het arrest in de considerans van de onderhavige verordening juist is weergegeven.⁽³²⁾

66. Bovendien, zelfs wanneer de invloed op champignons van mindere kwaliteit de enige reden was geweest, kan deze verordening niet worden gehandhaafd. Het volstond niet, zoals de Commissie stelt, dat het extra bedrag werd vastgesteld aan de hand van de kosten van champignons van mindere kwaliteit, wanneer het bedrag op zich nog te hoog was. Volgens mij was het bedrag van 105 ECU per 100 kg te hoog, voor zover het was vastgesteld op een niveau dat overeenkomt met de totale kostprijs binnen de Gemeenschap van conserven van champignons van derde kwaliteit. Ik verwijs naar mijn eerdere algemene opmerkingen over de wettigheid van het extra bedrag dat in de zaak Hüpeden aan de orde is⁽³³⁾; die opmerkingen gelden mijns inziens in grote lijnen ook voor de onderhavige zaak. Wanneer het doel is om verstoring van de gemeenschappelijke markt door goedkope importen te voorkomen, moet een op die importen geheven extra bedrag in zekere verhouding tot het prijsverschil met de produkten van de Gemeenschap staan. Dat is duidelijk niet het geval, wanneer het extra bedrag gelijk is aan de volledige produktiekosten binnen de Gemeenschap. Zelfs wanneer het extra bedrag wordt vergeleken met de kostprijs in de Gemeenschap van 160 ECU voor champignons van eerste kwaliteit, bedraagt het niet minder dan tweederde van dat bedrag en is het duidelijk nog steeds te hoog.

67. Het argument van de Commissie, dat een lagere heffing niet voldoende zou zijn geweest om het doel van de verordening te bereiken, kan derhalve niet worden aanvaard. Het argument is hoe dan ook merkwaardig, aangezien de importen enkele jaren vóór de vaststelling van de verordening plaatsvonden, en nergens wordt verklaard — in de considerans van de verordening noch in de opmerkingen van de Commissie — hoe de verordening onder die omstandigheden haar doel kon bereiken. Op zich zou dat voor mij echter geen reden zijn om de verordening ongeldig te achten. De Commissie kon er terecht van uitgaan, dat zij, nu haar eerdere verordeningen enkel ongeldig waren verklaard „voor zover daarin de hoogte van het extra bedrag wordt vastgesteld”, zelf een nieuw lager bedrag mocht vaststellen, zelfs voor importen die lang voordien hadden plaatsgevonden. Zoals reeds gezegd, kan ik evenmin instemmen met verzoekers argument, dat het extra bedrag had moeten worden vastgesteld op een zodanig niveau dat het slechts gelijk was aan het verschil tussen de produktiekosten binnen de Gemeenschap en de prijs van ingevoerde champignons. Toch ben ik om de eerder genoemde redenen van mening, dat het in de bestreden verordening vastgestelde extra bedrag te hoog was en in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Conclusie

68. Bijgevolg concludeer ik, dat de in deze zaken aan het Hof voorgelegde vragen moeten worden beantwoord als volgt:

Zaak C-295/94, Hüpeden: artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1796/81 van de Raad van 30 juni 1981 betreffende maatregelen ten aanzien van de invoer van conserven van gekweekte paddestoelen, is ongeldig wat de hoogte van het extra bedrag betreft.

Zaak C-296/94, Pietsch: artikel 1 van verordening (EEG) nr. 2163/92 van de Commissie van 30 juli 1992 betreffende de heffing van het extra bedrag als bedoeld in de verordeningen (EEG) nrs. 3429/80, 796/81 en 1755/81 tot vaststelling van de voor de invoer van conserven van champignons, respectievelijk van gekweekte paddestoelen, geldende vrijwaringsmaatregelen is ongeldig wat de hoogte van het extra bedrag betreft.”