Ga verder naar contentGa verder naar content en skip ook inhoudsopgave
In- en Uitvoer
Home

Hof van Justitie EU 07-03-1996 ECLI:EU:C:1996:91

Hof van Justitie EU 07-03-1996 ECLI:EU:C:1996:91

Gegevens

Instantie
Hof van Justitie EU
Datum uitspraak
7 maart 1996

Conclusie van advocaat-generaal

N. Fennelly

van 7 maart 1996(*)

1. Wat was het gevolg van de Duitse eenwording voor de invoer in Frankrijk in 1985 en 1986 van ijzer- en staalprodukten uit de Duitse Democratische Republiek, die echter bedrieglijk waren aangegeven als afkomstig uit Joegoslavië? De Franse Cour de cassation heeft het beginsel van Frans strafrecht, dat de latere gunstiger bepalingen met terugwerkende kracht van toepassing zijn, aldus uitgelegd, dat het van toepassing is op de veroordeling van Allain (verzoeker in het hoofdgeding; hierna „verzoeker”) wegens invoer van verboden goederen. De Cour d'appel de Paris heeft thans een prejudiciële vraag gesteld over de implicaties van een herkwalificatie van de feiten van de zaak, met de bedoeling verzoeker te vervolgen wegens valse douaneaangifte, ervan uitgaande dat de invoer plaatsvond na de Duitse eenwording.

II — Het feitelijk en juridisch kader

2. Artikel 414 van de Franse Code des douanes bepaalt de straffen die kunnen worden gesteld op smokkel dan wel in-of uitvoer zonder aangifte van verboden goederen. De artikelen 423 tot en met 427 omschrijven, wat onder in-of uitvoer zonder aangifte wordt verstaan. Volgens artikel 38 zijn „verboden goederen” goederen waarvan de in-of uitvoer om welke reden ook verboden is, of onderworpen is aan beperkingen, aan regels met betrekking tot de kwaliteit of de verpakking van de goederen, dan wel aan bijzondere formaliteiten. Wanneer voor de in- of uitvoer een vergunning of machtiging moet worden overgelegd, worden de goederen geacht verboden te zijn, indien zij niet vergezeld gaan van een geldige machtiging of indien zij worden aangeboden met een voor andere goederen geldende machtiging.

3. Artikel 410 bepaalt de straffen op een aantal minder ernstige onregelmatigheden, dat wil zeggen onregelmatigheden die niet krachtens andere bepalingen van het douanewetboek strenger worden bestraft. Artikel 410, lid2, suba, heeft in het bijzonder betrekking op elke weglating of onjuistheid met betrekking tot vermeldingen die de douaneaangiften dienen te bevatten, wanneer de onregelmatigheid geen invloed heeft op de toepassing van de rechten of de verbodsmaatrcgclcn. Terwijl overtreding van artikel 410 een contravention douanière (eerste klas) is, die wordt gestraft met een boete van 2 000 tot 20 000 FF, is overtreding van artikel 414 een délit douanier (eerste klas), waaraan een straf kan worden verbonden van maximaal drie jaar gevangenisstraf, verbeurte van het voorwerp van het bedrog en een bocte die twee maal de waarde van de goederen kan bedragen.(1)

4. Bij mededeling van 20 maart 1983(2) van liet Ministerie van Buitenlandse handel, stelde Frankrijk voor 1983 een contingent van 55 000 ton vast voor de invoer van bepaalde ijzer- en staalprodukten uit de Duitse Democratische Republiek (hierna: de „DDR”). Ten tijde van de feiten golden soortgelijke contingenten; zij bedroegen 53 500 ton voor 1985 en 55 000 ton voor 1986.(3)

5. Krachtens artikel 112-1 van de Franse Code pénal zijn nieuwe, minder strenge bepalingen dan die welke zij vervangen, van toepassing op overtredingen die zijn begaan vóór de inwerkingtreding van de nieuwe bepalingen en waarover nog geen einduitspraak is gedaan. Dit is vermoedelijk een specifieke toepassing van het beginsel la loi la plus douce.(4)

6. Ten tijde van de feiten van het hoofdgeding was Allain directeur van Steel Trading France SARL (hierna: de „onderneming”); in die hoedanigheid trad hij op als tussenpersoon voor de invoer in Frankrijk van ijzeren staalprodukten, voornamelijk uit Oostenrijk en Joegoslavië. In 1985 en 1986 werden verscheidene malen stalen balken en platen, beweerdelijk van oorsprong uit Joegoslavië, in Frankrijk ingevoerd. Na onderzoek kwamen de Franse douaneautoriteiten tot de bevinding, dat zij in werkelijkheid afkomstig waren uit de DDR. De valse verklaring van oorsprong had de omzeiling van de contingenten die destijds voor de invoer van deze produkten uit de DDR golden, vergemakkelijkt.(5)

7. Hoewel het laatste van de dertig procesverbalen op 1 december 1987 blijkt te zijn opgemaakt, werd pas op 20 november 1990 tegen verzoeker en de onderneming strafvervolging ingesteld.(6) Intussen was de voormalige DDR echter herenigd met de Bondsrepubliek Duitsland (hierna: de „BRD”) ingevolge het Verdrag tussen de BRD en de DDR van 31 augustus 1990 betreffende de Duitse eenwording; met ingang van 3 oktober 1990 werd de voormalige DDR een deel van de Europese Gemeenschap.

8. Bij vonnis van het Tribunal de grande instance de Nantes van 21 maart 1991 werd Allain krachtens de artikelen 414, lidi, 423, 424, 426, 427 en 38 van het Franse douanewetboek schuldig bevonden aan het délit douanier„invoer zonder aangifte van verboden goederen”. Hij werd veroordeeld tot drie maanden voorwaardelijke gevangenisstraf en, hoofdelijk met de onderneming, tot betaling van een geldboete van 73 551 080 FF plus een zelfde bedrag in de plaats van verbeurdverklaring van de ingevoerde goederen. Het vonnis werd door de Cour d'appel de Rennes op 21 januari 1992 bevestigd.

9. Het arrest van de Cour d'appel de Rennes werd door de strafkamer van de Franse Cour de cassation op 2 juni 1993 in alle onderdelen vernietigd. De Cour de cassation oordeelde, dat toen de vervolging werd ingesteld, „de communautaire bepalingen inzake het vrije verkeer van goederen op het douanegebied van de Europese Economische Gemeenschap” op het grondgebied van de voormalige DDR van toepassing waren geworden. De Cour de cassation liet in feite doorschemeren, dat de Cour d'appel had moeten nagaan, of het verboden karakter van de goederen door de toepassing van gunstiger communautaire bepalingen was gewijzigd, en of de feiten van de onderhavige zaak voor de toepassing van het douanewetboek niet veeleer als een contravention douanière dan als een délit douanier moesten worden gekwalificeerd. De zaak werd verwezen naar de Cour d'appel de Paris.

10. De Cour d'appel de Paris heeft het Hof van Jusititie „krachtens artikel 177 van het Verdrag van Rome” de volgende vraag gesteld:

„Staat de hereniging van de DDR en de BRD — waardoor de naar nationaal recht tegen A. Allain wegens invoer van verboden goederen ingestelde vervolging zonder voorwerp lijkt te zijn geraakt op grond van de terugwerkende kracht van de nieuwe, gunstiger wet —, gelet op de communautaire douanebepalingen die daardoor van toepassing zijn geworden, in de weg aan een eventuele herkwalificatie van de feiten in het nationale recht, namelijk als valse aangifte van goederen, zoals de douane heeft geconcludeerd, of laat zij voor de douane geen andere mogelijkheid open dan, zonder verdere fiscale consequenties, uitsluitend betaling van de ontdoken rechten te vorderen, zoals verweerders betogen?”

III — Bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen

11. De Franse regering en de Commissie hebben zowel schriftelijke als mondelinge opmerkingen gemaakt, terwijl verzoeker enkel mondelinge opmerkingen heeft gemaakt. Hun opmerkingen kunnen worden samengevat als volgt.

12. Volgens de Franse regering wenst de nationale rechter te zien uitgemaakt, onder welke omstandigheden de Cour de cassation in een beginseluitspraak de toepassing heeft toegestaan van het beginsel van terugwerkende kracht van een gunstiger strafrechtelijke bepaling, die is vastgesteld nadat de aan de overtreding ten grondslag liggende feiten zich hadden voorgedaan. Dit valt volgens haar volledig onder het nationale recht, tot uitlegging waarvan het Hof niet bevoegd is.(7) De vraag of de uitbreiding van het douanegebied van de Gemeenschap met het grondgebied van de voormalige DDR gevolgen heeft voor de herkwalificatie van de feiten, is eveneens een aangelegenheid van nationaal recht. Indien de prejudiciële vraag er enkel op is gericht te vernemen, of de DDR nu deel uitmaakt van het douanegebied van de Gemeenschap, is zij overbodig, daar de Cour de cassation (een rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep in de zin van artikel 177, derde alinea, van het Verdrag) verduidelijking op dit punt niet noodzakelijk achtte. De regering concludeert, dat het Hof de gestelde vraag niet behoeft te beantwoorden, daar daarin punten aan de orde worden gesteld die onder de uitsluitende bevoegdheid van de nationale rechter vallen. Ter terechtzitting heeft zij evenwel te kennen gegeven dat, gelet op de arresten van het Hof in de zaken Bordessa e. a. en Sanz de Lera e. a.(8), het beroep ontvankelijk zou kunnen worden verklaard, in welk geval zij zich bij het standpunt van de Commissie kan aansluiten.

13. De Commissie betwist niet, dat het Hof bevoegd is om de gestelde vraag te beantwoorden. Deze strekt er volgens haar toe te vernemen, of de Franse autoriteiten nog steeds een verklaring van oorsprong in het kader van de intracommunautaire handel mogen verlangen, met name voor produkten afkomstig uit de voormalige DDR. Zij stelt derhalve voor, dat de vraag wordt geherformuleerd als volgt:

„Welke gevolgen heeft de eenwording van de DDR en de BRD in het gemeenschapsrecht gehad voor het goederenverkeer tussen het grondgebied van de voormalige DDR en de rest van het communautaire douanegebied, niet alleen ten tijde van de eenwording maar ook nu en in de tussenliggende periode(s)? Kan deze beoordeling invloed hebben op een eventuele herkwalificatie in het nationale recht van feiten die verband houden met handel die vóór deze eenwording heeft plaatsgevonden?”

14. Na een beschrijving van de verschillende stadia van de integratie van de voormalige DDR in het communautair douanegebied, komt ook de Commissie tot de conclusie, dat uitsluitend de nationale rechter de feiten in het nationale recht kan herkwalificeren. De Cour de cassation had zich gebaseerd op haar eigen eerdere rechtspraak, waarin zij het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Donckerwolke(9) aldus had geïnterpreteerd, dat een nationale rechter een niet opzettelijk onjuiste verklaring van oorsprong mag herkwalificeren als een contravention douanière, op voorwaarde dat de in de betrokken artikelen van de Code des douanes voorziene sancties niet onevenredig zijn.

15. De Commissie stelt het Hof voor te beslissen, dat door de Duitse eenwording per 3 oktober 1990 het verbod van douanerechten, kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking automatisch en onmiddellijk van toepassing is geworden op de handel tussen de voormalige DDR en de rest van het douanegebied van de Gemeenschap(10); de toepassing van deze bepalingen belette niet dat voor bepaalde doeleinden invoerformaliteiten werden vereist, totdat deze per 1 januari 1993 werden afgeschaft. Enkel de nationale rechter is bevoegd, de gevolgen te beoordelen die deze ontwikkelingen kunnen hebben voor een strafrechtelijke herkwalificatie van feiten die zich hebben voorgedaan voordat de DDR deel van de Gemeenschap werd.

16. Verzoeker heeft in zijn mondelinge opmerkingen getracht de voorgelegde vraag aldus uit te leggen, dat daarin twee verschillende problemen aan de orde worden gesteld. Het eerste probleem betreft de vraag of, gelet op de Duitse eenwording, de Franse autoriteiten in casu een gestelde overtreding mogen vervolgen, een vraag die volgens hem onder de exclusieve bevoegdheid van de nationale rechter valt. De tweede vraag is, of de bevoegdheid van de nationale autoriteiten op basis van een controle a posteriori meer kan omvatten dan terugvordering van ontdoken rechten; hiervoor heeft hij zich beroepen op de zaak Acampora.(11)

IV — De vraag van de nationale rechter

17. Dit is niet de eerste keer, dat de omstandigheid dat een Lid-Staat beperkingen aan de invoer vanuit het grondgebied van de DDR heeft gesteld, tot een procedure voor het Hof leidt. Het aan het EEG-Verdrag gehechte protocol betreffende de binnenlandse handel van Duitsland en de daarmee samenhangende vraagstukken van 25 maart 1957 bevat de bepaling, dat aangezien het handelsverkeer tussen de BRD en „de Duitse gebieden waar die Grondwet niet wordt toegepast, deel uitmaakt van de binnenlandse handel van Duitsland, de toepassing van het Verdrag in Duitsland geen enkele wijziging van de thans voor die binnenlandse handel bestaande regeling vereist” (punt 1). In de zaak Norddeutsches Vieh-und Fleischkontor heeft het Hof opgemerkt, dat de bepalingen van het protocol „de Bondsrepubliek Duitsland slechts (beogen) te ontheffen van toepassing van de communautaire rechtsregels op de binnenlandse handel van Duitsland (...) en [dat daaruit volgt], dat uit de Duitse Democratische Republiek afkomstige produkten zonder inklaring zijn toegelaten tot het vrije verkeer in Duitsland, maar dat zij daarmee nog niet worden geacht van oorsprong uit de Bondsrepubliek Duitsland te zijn”.(12) Onlangs heeft het Hof in de zaak Schäfer Shop uitgemaakt, dat het protocol de Lid-Statcn verbood, de toegang tot hun grondgebied van goederen van oorsprong uit de DDR volstrekt te verhinderen, doch zich niet verzette tegen de invoering van een stelsel van voorafgaande vergunning, mits een dergelijk stelsel „in de praktijk het enige passende middel is om zich te weren tegen de verstoringen die voor de economieën van deze Lid-Staten ten gevolge van de binnenlandse handel van Duitsland kunnen ontstaan”.(13)

18. Aan het EGKS-Verdrag was niet een dergelijk protocol gehecht. Ingevolge artikel 79, lid 1, is dit Verdrag van toepassing op „de grondgebieden in Europa van de Hoge Verdragsluitende partijen (en) (...) op de grondgebieden in Europa waarvoor een ondertekenende staat de buitenlandse betrekkingen behartigt”. De enige verwijzing naar de situatie in Duitsland komt voor in artikel 22 van de Overeenkomst met betrekking tot de overgangsbepalingen, dat onder het opschrift „bijzondere bepalingen” bepaalt, dat „(...) het handelsverkeer met betrekking tot kolen en staal tussen de Bondsrepubliek Duitsland en de Sovj et-Russische bezettingszone, voor zover het de Bondsrepubliek betreft, door haar regering in overeenstemming met de Hoge Autoriteit (wordt) geregeld”. Vóór de eenwording werd de DDR voor de handel in EGKS-produkten met andere Lid-Staten dan de BRD, als ieder ander derde land behandeld.

a) De uitlegging van de vraag

19. De vraag van de nationale rechter berust op de uitdrukkelijke veronderstelling, dat het Franse rechtsbeginsel van de „terugwerkende kracht van de gunstiger strafwet” voor de strafvervolging van verzoeker wegens invoer van verboden goederen geldt, en op de stilzwijgende veronderstelling, dat het Franse recht herkwalificatie van de feiten mogelijk maakt in dier voege, dat verzoeker in plaats daarvan wegens het minder ernstige strafbare feit van valse aangifte van goederen kan worden vervolgd. De vraag moet derhalve aldus worden uitgelegd, dat zij erop is gericht te vernemen, of als gevolg van de Duitse eenwording het gemeenschapsrecht op de feiten van het hoofdgeding van toepassing is en zich ertegen verzet, dat die feiten in het nationaal recht als contravention douanière worden gekwalificeerd.

20. Het Hof is uiteraard niet bevoegd om uit te maken, of de nationale rechter de feiten in het hoofdgeding in het nationale recht kan herkwalificeren om rekening te houden met de opneming van het grondgebied van de voormalige DDR in het douanegebied van de Gemeenschap. Uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt, dat „het Hof in het kader van een [prejudiciële] procedure geen uitspraak kan doen over de verenigbaarheid van bestaande of in voorbereiding zijnde nationale voorschriften met het gemeenschapsrecht, doch uitsluitend over de uitlegging en de geldigheid van dat laatste”.(14) De enige aanduiding in de voorgelegde vraag omtrent de bepalingen van gemeenschapsrecht die voor de beslissing van de zaak voor de nationale rechterlijke instantie van belang kunnen zijn(15), is de verwijzing naar „de communautaire douanebepalingen die daardoor van toepassing zijn geworden”, dat wil zeggen de bepalingen zoals zij van toepassing zijn geworden door de „eenwording van de Duitse Democratische Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland”.

21. De nationale rechter wenst in wezen te vernemen, of de aan het hoofdgeding ten grondslag liggende feiten, die betrekking hebben op gebeurtenissen in 1985 en 1986, kunnen worden behandeld als hadden zij zich na de Duitse eenwording op 3 oktober 1990 voorgedaan, met name of het gemeenschapsrecht zich verzet tegen elke mogelijkheid tot herkwalificatie van de feiten in het nationale recht. De vraag van de nationale rechter stelt vooraf het probleem aan de orde, of een of andere bepaling van gemeenschapsrecht op deze feiten van toepassing is, dan wel of de Franse invoercontingenten, die mijns inziens nationale maatregelen waren, buiten de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vielen.

22. In haar eerste schriftelijke opmerkingen heeft de Commissie verklaard, dat de in geding zijnde nationale invoerbeperkingen waren vastgesteld „in de context” van verordening (EEG) nr. 1765/82 van de Raad van 30 juni 1982 inzake de gemeenschappelijke regeling voor de invoer uit landen met staatshandel(16), hetgeen de Franse maatregelen binnen het kader van de gemeenschappelijke handelspolitiek van de Europese Economische Gemeenschap zou hebben geplaatst. In haar antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof heeft de Commissie er echter op gewezen, dat de maatregelen waren gebaseerd op een aanbeveling van de Commissie van 1977 in het kader van het EGKS-Verdrag(17); ter terechtzitting heeft de gemachtigde van de Commissie erkend, dat de verordening van 1982 en bijgevolg vele verwijzingen in de schriftelijke opmerkingen van de Commissie naar het EEG-Verdrag en naar de daarvan afgeleide wetgeving, voor de onderhavige procedure niet van belang waren.

23. De verordening van 1982 is volgens mij geenszins relevant voor de onderhavige zaak, al was het maar omdat de nummers van het gemeenschappelijk douanetarief en de in de bijlage ervan opgenomen Nimexeverwijzingen, die de categorieën van betrokken produkten bepalen, niet overeenkomen met de in de Franse mededeling van 20 maart 1983 vermelde nummers, die in de latere mededelingen van 1985 en 1986 zijn herhaald.(18) De enige bepalingen van gemeenschapsrecht die in casu in aanmerking komen, zijn derhalve die van het EGKS-Verdrag en de daarvan afgeleide wetgeving, zoals deze golden voor de invoer van stalen balken en platen in 1985 en 1986.

b) De rechtsgrondslag van 's Hofs bevoegdheid

24. Nu moet ik de hoofdvraag even laten rusten ten einde een belangrijk punt te onderzoeken — ook al heeft geen van de partijen het aan de orde gesteld —, namelijk of en in hoeverre het Hof bevoegd is, de door de Cour d'appel de Paris gestelde vraag te beantwoorden. De vraag is uitdrukkelijk gebaseerd op artikel 177 EG-Vcrdrag, terwijl de enige bepalingen van gemeenschapsrecht die op de feitelijke situatie in het hoofdgeding van toepassing zouden kunnen zijn, in het kader van het EGKS-Verdrag te vinden zijn. Tenzij de vraag aldus moet worden uitgelegd, dat daarmee enkel wordt gevraagd, of het EG-Vcrdrag iets met de feiten van doen heeft, had het verzoek van de nationale rechter in beginsel ook krachtens artikel 41 EGKS-Verdrag moeten worden ingediend.

25. De eerste vraag die in dit verband rijst is, of het Hof ingevolge artikel 41 EGKS-Verdrag bevoegd is, dit enkel overeenkomstig artikel 177 EG-Vcrdrag ingediende verzoek om een prejudiciële beslissing te onderzoeken. Krachtige argumenten pleiten voor een bevestigend antwoord hierop, hoewel een formalistische opvatting over de rechterlijke bevoegdheid wellicht tot een ander resultaat leidt. De noodzaak van eenvormige uitlegging van het gemeenschapsrecht en de plicht tot nauwe samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties moeten volgens vaste rechtspraak(19) tot eerstbedoeld resultaat leiden. Dat een nationale rechter zich vergist ten aanzien van het verdragsartikel waarop de uitleggingsbevoegdheid van het Hof is gebaseerd, ontzegt mijns inziens het Hof die bevoegdheid niet, mits is voldaan aan de in het relevante artikel van het toepasselijke Verdrag gestelde voorwaarden. In het kader van een beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 173 EEG-Verdrag heeft het Hof zich bevoegd verklaard, een grief inzake schending van het EGA-Verdrag of het EGKS-Verdrag te onderzoeken, op basis van de „noodzaak van een volledige en samenhangende toetsing van de wettigheid”.(20) Dezelfde noodzaak van eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht rechtvaardigt volgens mij ten volle, dat het Hof in casu bevoegd is tot uitlegging van het EGKS-Verdrag en de daarvan afgeleide wetgeving. Het lijkt des te meer geboden, buitensporig formalisme te vermijden in een procedure die evenals die van artikel 177 EG-Verdrag berust op een wederzijdse plicht tot samenwerking die de verwijzende rechter en het Hof bindt.(21)

26. In de zaak Busseni oordeelde het Hof, dat hoewel de bepalingen van artikel 41 EGKS-Verdrag verschillen van die van artikel 177 EG-Verdrag en artikel 150 EGA-Verdrag, „(zij) toch dezelfde twee vereisten tot uitdrukking (brengen), namelijk dat de eenheid van het gemeenschapsrecht zo goed mogelijk wordt gewaarborgd en dat daartoe een doeltreffende samenwerking tussen het Hof van Justitie en de nationale rechterlijke instanties wordt verwezenlijkt”.(22) Het Hof wees op de nauwe samenhang tussen uitlegging en geldigheidstoetsing en op de noodzaak van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof in het kader van het EGKS-Verdrag, waarna het overwoog:

„Het ware dan ook in strijd met de strekking en de samenhang van de Verdragen, wanneer in zaken waarin regels in het kader van het EEG-Verdrag en het EGA-Verdrag in het geding zijn, het Hof van Justitie in hoogste instantie over hun betekenis en draagwijdte zou beslissen, (...) terwijl wanneer het gaat om regels in het kader van het EGKS-Verdrag, die bevoegdheid bij uitsluiting zou toekomen aan de vele nationale rechterlijke instanties, die elk tot een andere uitlegging zouden kunnen komen, zonder dat het Hof bevoegd was een eenvormige uitlegging van die regels te verzekeren.”(23)

27. Deze opvatting zou mijns inziens ook sporen met die welke het Hof heeft gehuldigd in een aantal zaken waarin het verzoek om een prejudiciële beslissing betrekking had op de toepassing van van het EEG-Verdrag afgeleide wetgeving op handel in EGKS-produkten. In de zaak Gerlach(24) werd het verzoek krachtens artikel 41 EGKS-Verdrag aan het Hof voorgelegd, hoewel het Hof werd gevraagd om uitlegging van bepalingen die binnen de werkingssfeer van zowel het EEG-Verdrag als het EGKS-Verdrag vielen. Omgekeerd moest het Hof in de zaak Deutsche Babcock(25), een prejudicieel verzoek krachtens artikel 177 EEG-Verdrag, uitlegging geven aan artikel 72 EGKS-Verdrag alsmede aan de van het EEG-Verdrag afgeleide wetgeving.

28. Ervan uitgaande dat het verzoek om een prejudiciële beslissing kan worden behandeld als ware het ingediend krachtens artikel 41 EGKS-Verdrag, dient zich het tweede probleem aan, te weten de omvang van de bevoegdheid van het Hof uit hoofde van deze bepaling, die enigszins anders is geformuleerd dan artikel 177 EG-Vcrdrag. Strikt genomen is het Hof op grond van artikel 41 EGKS-Verdrag enkel bevoegd uitspraak te doen over „de geldigheid van besluiten van de Commissie en de Raad, indien een geschil dat aan een nationale rechter is voorgelegd, deze geldigheid in het geding brengt”. In casu is de vraag van de nationale rechter gesteld in het kader van de invoer van EGKS-produkten en moet zij dus worden uitgelegd als een verzoek om uitlegging van het EGKS-Verdrag en van de van dit Verdrag afgeleide wetgeving.

29. De uitlegging van het Hof in de zaak Busseni kan naar mijn mening op het onderhavige geval worden toegepast, en het Hof moet derhalve de relevante bepalingen van het EGKS-Verdrag en van de daarvan afgeleide wetgeving uitleggen. Indien het Hof deze zienswijze deelt, lijkt het mij echter van belang, dat het aan zijn bevoegdheid dezelfde beperkingen stelt als die welke voortvloeien uit artikel 177 EG-Vcrdrag, dat wil zeggen, dat het Hof met name geen rechtsgeleerde adviezen mag geven over algemene of hypothetische vragen of over vragen die de nationale rechterlijke instantie niet zouden helpen bij de beslechting van het bij haar aanhangig geding.(26) Dan moeten nu de bepalingen van gemeenschapsrecht worden geïdentificeerd die in het kader van het onderhavige geding van toepassing kunnen zijn.

c) De „douanebepalingen” van het EGKS-Verdrag

30. Ten tijde van de feiten van het hoofdgeding viel de invoer in Frankrijk van ijzeren staalprodukten van oorsprong uit de DDR, vanuit het oogpunt van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal onder de handelspolitiek. De bepalingen van het EGKS-Verdrag dienaangaande kennen, anders dan die van het EG-Verdrag, uitdrukkelijk uitgebreide bevoegdheden aan de Lid-Staten toe. Artikel 71, lid 1, EGKS-Verdrag bepaalt: „Op de bevoegdheid van de regeringen der deelnemende staten met betrekking tot de handelspolitiek wordt door de toepassing van dit Verdrag geen inbreuk gemaakt, tenzij dit Verdrag anders bepaalt.” De Lid-Staten stellen de douanerechten op kolen en staal tegenover derde landen vast, behoudens de door de Raad vastgestelde maximum- en minimumtarieven (artikel 72). Evenzo bepaalt artikel 73, dat het beheer over de in-en uitvoervergunningen in de betrekkingen met derde landen berust bij de regeringen van de Lid-Staten, behoudens een eventueel toezicht door de Commissie; de Commissie kan aanbevelingen doen, die gelijk zijn aan EG-richtlijncn, „zowel om te vermijden dat de genomen maatregelen verder gaande beperkingen met zich medebrengen dan de toestand, die het instellen of handhaven daarvan rechtvaardigt, nodig maakt, als om een coördinatie van de maatregelen, welke genomen zijn op grond van de derde alinea van artikel 71 [met betrekking tot de wederzijdse bijstand tussen de deelnemende staten voor de toepassing van de maatregelen van de Commissie] en op grond van artikel 74, te verzekeren”.

31. Alleen in artikel 74 EGKS-Verdrag wordt gerept van kwantitatieve beperkingen van de invoer van EGKS-produkten in de Gemeenschap. Dit artikel machtigt de Commissie, aanbevelingen voor het instellen van die beperkingen te doen in drie soorten gevallen:

  • indien „dumping of andere praktijken welke door het Handvest van Havanna zijn veroordeeld”, worden toegepast door derde landen of door ondernemingen in die landen (artikel 74, sub 1);

  • indien ondernemingen in derde landen profiteren van oneerlijke mededingingsvoorwaarden (artikel 74, sub 2); en

  • „indien een van de produkten, vermeld in artikel 81 van dit Verdrag, in het gebied van een of meer deelnemende staten wordt ingevoerd in verhoudingsgewijs toegenomen hoeveelheden en onder zodanige voorwaarden, dat daardoor ernstig nadeel wordt of dreigt te worden berokkend aan de produktie van overeenkomstige of rechtstreeks concurrerende artikelen in het gemeenschappelijke marktgebied” (artikel 74, sub 3).

Aanbevelingen voor het instellen van kwantitatieve beperkingen op grond van artikel 74, lid 3, kunnen alleen worden gedaan, indien aan de bepalingen van artikel 58 is voldaan, dat wil zeggen indien de Commissie meent dat de Gemeenschap zich in een uitgesproken crisisperiode bevindt, en nadat het Raadgevend comité is geraadpleegd over en de Raad heeft ingestemd met de invoering van een „stelsel van produktiequota (...), vergezeld voor zover nodig van de maatregelen, bedoeld in artikel 74”.

32. De Franse regering en de Commissie zijn beide van mening, dat de in geding zijnde nationale vrijwaringsmaatregelen zijn vastgesteld „op basis van” aanbeveling 77/328/EGKS van de Commissie van 15 april 1977 betreffende de bescherming tegen invoer die ernstig nadeel berokkent of dreigt te berokkenen aan de produktie in de gemeenschappelijke markt van overeenkomstige of rechtstreeks daarmee concurrerende goederen.(27)

33. De Commissie heeft deze aanbeveling voor het eerst genoemd in haar antwoord op de schriftelijke vraag van het Hof; ter terechtzitting heeft zij gesteld, dat de Franse contingenten gebaseerd waren op de aanbeveling, en niet zozeer op de verordening van 1982. De Commissie heeft de achtergrond waartegen de aanbeveling is gedaan en uitgevoerd, toegelicht als volgt.

Het Davignonplan van 1977 was het antwoord van de Gemeenschap op de groeiende problemen op de staalmarkt die in 1974 waren begonnen. Binnen de Gemeenschap verbonden de grootste staalproducenten zich vrijwillig tot beperking van de staalproduktie. Op extern vlak hield dit plan een aantal aanbevelingen in, waaronder de aanbeveling waarvan hier sprake is, die waren gedaan op grondslag van de artikelen 74 en 86 EGKS-Verdrag. Tegelijkertijd werden er met de voornaamste leveranciers uit derde landen afspraken gemaakt om de invoer op traditioneel niveau te houden en zodoende de prijzen te stabiliseren. Zelfs die maatregelen waren niet voldoende en in 1980 verklaarde de Commissie, dat er sprake was van een uitgesproken crisistoestand in de zin van artikel 58 EGKS-Verdrag. Een aantal Europese derde landen, waaronder de DDR, weigerden met de Gemeenschap over een dergelijke afspraak te onderhandelen. Frankrijk trof bijgevolg, met instemming van de Commissie, nationale vrijwaringsmaatrcgelen in de vorm van jaarlijkse quota voor de invoer van bepaalde EGKS-produkten uit de DDR met ingang van 1983. Aan dit quotastelsel werd door mededelingen in het Journal Officiel de la République Française uitvoering gegeven.(28)

34. De aanbeveling van 1977 gaat uit van de vaststelling dat, wanneer invoer van EGKS-produkten de produktie in de Gemeenschap bedreigt, „rekening houdend met het bestaan van de gemeenschappelijke markt voor kolen en staal, de instelling van nationale maatregelen, zelfs bij wederzijdse bijstand, geen doeltreffend en geheel overeenstemmend verweer tegen dergelijke invoer tot stand kan brengen maar integendeel de werking van deze gemeenschappelijke markt kan belemmeren en de verwezenlijking ervan in het gedrang brengen, inzonderheid het eenvormig douanetarief, van toepassing tegenover derde landen” (tweede overweging van de considerans). In een dergelijk geval bepaalt de derde overweging van de considerans, dat „om deze redenen, de Commissie ertoe gebracht kan worden beroep te doen op de bevoegdheden die haar door artikel 74, lid 3, van het Verdrag worden verleend” (cursivering van mij).

35. Artikel 1 van de aanbeveling van 1977 verplicht de Lid-Statcn ertoe, „(...) de Commissie in kennis (te stellen) van elk gevaar dat voortvloeit uit de ontwikkeling van de invoer, waardoor het noodzakelijk zou kunnen worden beroep te doen op vrijwaringsmaatrcgelen”. De Commissie dient dan de andere Lid-Statcn hiervan op de hoogte te stellen en op de korte termijn met hen een bijeenkomst voor overleg te organiseren over de situatie van de invoer en de eventuele te treffen maatregelen (artikelen 1, lid 2, 2 en 3). Wanneer de Commissie „na afloop van het (...) overleg van mening is dat zij een beroep moet doen op het bepaalde in artikel 74, lid 3, van het Verdrag”, dient zij dit de Lid-Staten binnen tien werkdagen mee te delen (artikel 4, lid 1); zo niet, dan „kunnen de betrokken Lid-Statcn nationale maatregelen nemen” na overleg met de andere Lid-Staten en de Commissie (artikel 4, lid 2).

36. De Franse regering en de Commissie hebben ook gewezen op het belang voor de onderhavige zaak van aanbeveling 41/85/EGKS van de Commissie van 4 januari 1985 betreffende het communautaire toezicht op de invoer van sommige onder het EGKS-Verdrag vallende ijzer- en staalprodukten van oorsprong uit derde landen, andere dan Spanje.(29) Teneinde „een vollediger kennis te hebben van de te voorziene invoer en de voorwaarden waaronder deze plaatsvinden”, stelt artikel 1, lid 1, van deze aanbeveling de invoer van de in bijlage III A en in bijlage III Β genoemde ijzer- en staalprodukten afhankelijk van de afgifte van een invoerdocument; het document „wordt door de Lid-Staten zonder kosten en voor alle gevraagde hoeveelheden afgegeven en geviseerd (...) binnen ten hoogste tien werkdagen na de behoorlijk ingevulde aanvrage” (artikel 1, lid 3). Volgens artikel 1, lid 4, laat „de toepassing van lid 1 (...) de handhaving van de bestaande kwantitatieve beperkingen die door enkele Lid-Staten voor sommige ijzer- en staalprodukten ten opzichte van bepaalde derde landen worden toegepast, onverlet”. Artikel 2 geeft precies aan wat in de aanvraag om een invoerdocument moet worden vermeld, en bepaalt dat de importeur een aantal gegevens moet verstrekken. Ingevolge artikel 3 moeten de Lid-Staten de Commissie bepaalde gedetailleerde informatie verstrekken over de prijzen van de ingevoerde produkten; artikel 4 bepaalt, dat „onder land van herkomst (wordt) verstaan het laatste tussenliggende derde land waar het betrokken produkt, buiten een rechtstreeks verband met het vervoer, tussentijds is opgeslagen of het voorwerp is geweest van een rechtshandeling”.

37. Aanbeveling 41/85/EGKS van de Commissie gold van 9 januari 1985 tot en met 31 december 1985 en werd vervangen door aanbeveling 3658/85/EGKS van de Commissie van 23 december 1985.(30) De bewoordingen hiervan zijn grotendeels dezelfde, met uitzondering van artikel 1, lid 1, dat het „in het vrije verkeer brengen in de Gemeenschap” en niet de invoer van de opgesomde EGKS-produkten afhankelijk stelt van de afgifte van een invoerdocument.

d) Is het gemeenschapsrecht van toepassing op de feiten van de onderhavige zaak?

38. Voor de antwoorden aan de Cour d'appel de Paris is het van essentieel belang vast te stellen, of deze feiten voldoende bewijs vormen dat de Franse contingenten communautaire maatregelen waren. Het Hof heeft zeer weinig informatie over de mate waarin de in de aanbeveling van 1977 neergelegde procedure is toegepast, voordat de mededeling van 20 maart 1983 werd vastgesteld. Uit de door de Franse regering en de Commissie verstrekte achtergrondinformatie lijkt redelijkerwijs te kunnen worden afgeleid, dat overleg als bedoeld in de artikelen 1 tot en met 3 heeft plaatsgevonden, en de mededeling strekt er inderdaad uitdrukkelijk toe, de aanbeveling toe te passen. Daardoor krijgt mijns inziens die mededeling nog niet het karakter van een communautaire maatregel.

39. De aanbeveling van 1977 heeft het oog op de eventuele toepassing door de Commissie van artikel 74, lid 3, EGKS-Verdrag, volgens hetwelk zij bevoegd is, onder bepaalde voorwaarden en volgens een specifieke procedure communautaire invoerbeperkingen vast te stellen of aan te bevelen. Daartoe legt de aanbeveling de Lid-Staten een aantal verplichtingen op inzake kennisgeving en overleg. In casu zijn er geen aanwijzingen, dat de Commissie na het in artikel 4, lid 1, van de aanbeveling vereiste overleg met de Lid-Statcn een beroep meende te moeten doen op artikel 74, lid 3, van het Verdrag, of dat enige andere daartoe strekkende maatregel werd genomen. Bovenal wijst niets erop, dat de procedure van artikel 58 van het Verdrag, met inbegrip van de instemming van de Raad, werd gevolgd teneinde maatregelen op grond van artikel 74, lid 3, vast te stellen. Ik geloof niet, dat de Franse beperkingen in enig opzicht kunnen worden geacht communautaire maatregelen te zijn, enkel op grond van het overleg met de Commissie en de andere Lid-Staten en van de eerdere afspraak van de Commissie, overeenkomstig de aanbeveling van 1977. De omstandigheid dat een communautaire procedure had kunnen worden gevolgd, voordat het jaarlijkse contingent werd vastgesteld, betekent nog niet dat het was gebaseerd op de aanbeveling van 1977 of, a fortiori, op artikel 74, lid 3, EGKS-Verdrag.

40. Deze analyse wordt bevestigd door de bewoordingen van de aanbeveling. Wanneer de Commissie besluit niet te handelen op de grondslag van artikel 74 EGKS-Verdrag, of de Lid-Staten niet binnen tien werkdagen haar standpunt meedeelt, „kunnen de betrokken Lid-Staten nationale maatregelen nemen” (artikel 4, lid 2, cursivering van mij). De in casu in geding zijnde Franse contingenten lijken mij hooguit dergelijke nationale maatregelen te zijn.

41. Voornoemde aanbevelingen van 1985(31) hebben volgens mij evenmin enigerlei invloed op de aard van de in geding zijnde Franse invoerbeperkingen. Aanbeveling 41/85/EGKS van de Commissie verlangt van de Lid-Staten enkel dat zij bepaalde importen of, in het geval van aanbeveling 3658/85/EGKS van de Commissie, het vrije verkeer van sommige goederen, afhankelijk stellen van de afgifte van een invocrdocument, en geeft aan welke gegevens voor de afgifte van dat document nodig zijn. De Franse Republiek kan niet worden geacht zich naar deze aanbevelingen te hebben gevoegd, door kwantitatieve beperkingen te stellen aan de invoer van ijzer- en staalprodukten uit de DDR en niet-inachtneming van deze beperkingen te bestraffen.

42. Dit lijkt de opvatting van de bevoegde nationale autoriteiten te weerspiegelen; hoofdstuk 4 van de mededeling van 7 maart 1985 van het Franse Ministerie van Industriële herstructurering en Buitenlandse handel(32), die uitdrukkelijk beoogt uitvoering te geven aan aanbeveling 41/85/EGKS van de Commissie, bepaalt, dat de bij de mededeling van 29 december 1984(33) ingevoerde regeling van toepassing blijft op de invoer van de betrokken ijzer- en staalprodukten uit de DDR. Bovendien is het autonome karakter van het Franse contingent niet onverenigbaar met de bewoordingen van de aanbevelingen, die beide in artikel 1, lid 4, erkennen, dat de toepassing van de in artikel 1, lid 1, aan de Lid-Staten opgelegde verplichtingen om een invoerdocument te verlangen, en bijgevolg om een dergelijk document automatisch af te geven (artikel 1, lid 3), „de handhaving van de bestaande [nationale] kwantitatieve beperkingen onverlet (laat)”.

43. Gelet op het voorgaande en op de grenzen van de communautaire bevoegdheden met betrekking tot de handelspolitiek, vastgelegd in artikel 71 EGKS-Verdrag, ben ik de mening toegedaan, dat de toepassing door Frankrijk van kwantitatieve beperkingen op de in casu in geding zijnde invoer van EGKS-produkten uit de DDR, een nationale maatregel was, die voortvloeide uit de uitoefening van nationale bevoegdheden. Bijgevolg valt de bestraffing van de gestelde schendingen van het nationale douanerecht dat deze beperkingen handhaafde, niet binnen de werkingssfeer van het EGKS-of het EEG-Verdrag. De eventuele toepassing van een beginsel dat terugwerkende kracht verleent aan een nieuwe, gunstiger wet, is derhalve volledig een aangelegenheid van de nationale rechter, waar het gemeenschapsrecht buiten staat. In casu is niet gevraagd, of het gemeenschapsrecht een gelijkwaardig beginsel kent, volgens hetwelk gunstiger communautaire bepalingen zouden moeten gelden voor een feitelijke situatie die, toen zij zich voordeed, onder het nationale recht viel; die vraag zou hoe dan ook hypothetisch zijn, aangezien de verwijzende rechter duidelijk te kennen heeft gegeven, dat hij dat beginsel uit hoofde van nationaal recht zou toepassen.

44. Hoewel het strikt genomen voor de onderhavige zaak niet van belang is, moet ik volledigheidshalve opmerken, dat naar mijn oordeel de Duitse eenwording vanuit het oogpunt van het gemeenschapsrecht niet kan worden geacht de door de nationale rechter bedoelde terugwerkende kracht te hebben. In vaste rechtspraak van het Hof heet het duidelijk, dat „het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen verzet, dat een verordening met terugwerkende kracht wordt toegepast, ongeacht of de gevolgen hiervan voor de betrokkene gunstig of ongunstig zijn, tenzij een voldoende duidelijke aanwijzing in de tekst of de doelstellingen van de verordening de conclusie toelaat dat zij niet enkel voor de toekomst is vastgesteld”.(34)

45. De integratie van de DDR in het douanegebied van de Gemeenschap wordt in het verdrag van 31 augustus 1990 tussen de BRD en de DDR betreffende de Duitse eenwording behandeld in artikel 10, leden 1 en 2(35), dat bepaalt als volgt:

  1. Zodra de eenwording van kracht is, zijn de Verdragen betreffende de Europese Gemeenschappen, met hun wijzigingen en aanvullingen, alsmede de met deze Verdragen samenhangende internationale overeenkomsten, verdragen en resoluties van toepassing op het grondgebied [van de Länder van de DDR].

  2. Zodra de eenwording van kracht is, zijn de op grond van de Verdragen van de Europese Gemeenschappen vastgestelde wetgevende handelingen van toepassing op het grondgebied [van de Länder van de DDR], tenzij de bevoegde communautaire instellingen hierop uitzonderingen maken. Deze uitzonderingen dienen rekening te houden met administratieve vereisten en economische problemen helpen te voorkomen.”

46. Vanuit communautair oogpunt werd de integratie van de voormalige DDR in de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal tot stand gebracht door herinterpretatie en niet door wijziging van de bewoordingen van artikel 79, eerste alinea, EGKS-Verdrag. Ingevolge het verdrag betreffende de Duitse eenwording werden de Länder van de voormalige DDR een deel van het Europese grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland. Terwijl de rechtspraak over het verbod van terugwerkende kracht van het gemeenschapsrecht in het algemeen doelt op door de instellingen vastgestelde maatregelen, zou het rechtszekerheidsbeginsel volgens mij eveneens ertegen pleiten, dat een dergelijke werking wordt toegekend aan de herinterpretatie van het Verdrag, die beoogt rekening te houden met de Duitse eenwording.

47. In haar eerste schriftelijke opmerkingen heeft de Commissie voorgesteld, dat de nationale rechter bij een beslissing over de eventuele herkwalificatie van de feiten in het nationale recht met vrucht zou kunnen verwijzen naar de verschillende stadia van de integratie van de voormalige DDR in het douanegebied van de Gemeenschap, zoals deze in die opmerkingen zijn beschreven. Ik ben er niet van overtuigd, dat het Hof bij verzoeken om een prejudiciële beslissing tot taak heeft, de nationale rechter dergelijke informatie te verschaffen, die in de omstandigheden van de onderhavige zaak bijna het karakter van een oefening in rechtsgeleerd onderzoek lijkt aan te nemen. Met name zijn niet alleen de relevante bepalingen tijdens de betrokken periode behoorlijk gewijzigd, maar de nationale rechter heeft het Plof evenmin uitdrukkelijk verzocht om een uitlegging van de „communautaire douanebepalingen die daardoor van toepassing zijn geworden”, noch enige indicatie gegeven, in welk opzicht deze bepalingen van invloed zouden kunnen zijn op de bij hem aanhangige zaak(36); hij heeft niet aangeduid, aan welke herkwalificatic van de feiten hij heeft gedacht, op welke van een aantal mogelijke data de invoer moet worden geacht te hebben plaatsgehad of welke soort valse aangifte moet worden aangenomen.

48. Bovendien werd bij de discussie in casu aanvankelijk uitgegaan van de onderstelling, dat het EEG/EG-Verdrag op de in geding zijnde produkten van toepassing was(37), en pas na de schriftelijke vraag van het Hof hebben partijen opmerkingen ingediend over de eventueel relevante EGKS-maatregelen. De uitlegging van een specifieke bepaling van het EGKS-Verdrag of van op dit Verdrag gebaseerde maatregelen is in dit verband niet aan de orde gesteld. Nu de nationale rechter geen voldoende duidelijke vraag heeft gesteld, zou elk antwoord dat het Hof zou proberen te geven, mijns inziens het gevaar lopen op speculatie te berusten. Ik stel het Hof derhalve niet voor eigener beweging te onderzoeken, welke bepalingen van gemeenschapsrecht op de betrokken invoer hadden kunnen worden toegepast, zo de invoer na de Duitse eenwording had plaatsgevonden.

49. Uit het voorgaande volgt dat, voor zover de nationale rechter met de vraag wenst te vernemen, of het gemeenschapsrecht zich ertegen zou verzetten dat de feiten in het hoofdgeding in het nationale recht als een contravention douanière worden geherkwalificeerd, deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. Voor zover het gaat om de vraag, of de tegen verzoeker ingestelde vervolging wegens valse aangifte verenigbaar is met het gemeenschapsrecht, kan ik op basis van de gegevens waarover het Hof beschikt, geen nauwkeuriger antwoord geven.

V — Conclusie

50. Gelet op het voorgaande stel ik mij op het standpunt, dat de vraag van de Cour d'appel de Paris moet worden beantwoord als volgt:

„Geen bepaling van gemeenschapsrecht verzet zich tegen de herkwalificatie in het nationale recht van de feiten zoals deze blijken uit de verwijzingsbeschikking.”