Hof van Justitie EU 15-04-1997 ECLI:EU:C:1997:187

Het vertrouwensbeginsel

Verzoekers in het hoofdgeding beroepen zich in de eerste plaats op een van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, namelijk de eerbiediging van het gewettigd vertrouwen, dat volgens hen geschonden is. Op basis van de bewoordingen en de inhoud van verordening nr, 775/87 en van de wijzigingsverordeningen die golden voor de periode tot eind maart 1993, mochten zij verwachten dat de betrokken schorsing tijdelijk en voorlopig zou blijven. Alle maatregelen, zoals definitieve verlaging dan wel tijdelijke schorsing, die in het kader van verdere verlagingen van de referentiehoeveelheden waren voorzien, gingen gepaard met een vergoeding. Zij mochten er dus op vertrouwen dat, ingeval de tijdelijke schorsing in een definitieve verlaging werd omgezet, de geschorste hoeveelheden zouden worden teruggegeven of hun definitieve verlies zou worden gecompenseerd.

Deze argumenten ontleend aan schending van het vertrouwensbeginsel, kunnen niet slagen.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof mogen ondernemers, op het gebied van de gemeenschappelijke marktordeningen, waarvan de doelstelling meebrengt dat zij voortdurend worden aangepast aan wijzigingen in de economische situatie, er niet op vertrouwen, dat beperkingen die voortvloeien uit eventuele markt- of structuurpolitieke regels, voor hen niet zullen gelden. Een beroep op het vertrouwensbeginsel tegenover een gemeenschapsregeling is slechts mogelijk, voor zover de Gemeenschap zelf voordien een situatie heeft geschapen die een gewettigd vertrouwen kan wekken (zie arresten van 10 januari 1992, zaak C-177/90, Kühn, Jurispr. 1992, blz. I-35, r. o. 13 en 14, en 15 februari 1996, zaak C-63/93, Duff e. a., Jurispr. 1996, blz. I-569, r. o. 20).

De Raad en de Commissie hebben evenwel geen situatie in het leven geroepen waarin melkproducenten mochten vertrouwen op teruggave van tijdelijk geschorste referentiehoeveelheden of, in geval van omzetting in een definitieve verlaging van de referentiehoeveelheden met 4,5 %, op een vergoeding.

Het is zeker niet bij voorbaat uitgesloten, dat de schorsing bij verordening nr. 775/87, die als tijdelijk was omschreven, de gedachte heeft kunnen doen postvatten dat de geschorste hoeveelheid zou worden teruggegeven. Er was evenwel bepaald, dat de tijdelijke schorsing zou aflopen, aanvankelijk, krachtens verordening nr. 775/87, na twee tijdvakken, en na verlenging, krachtens verordening nr. 1111/88, na afloop van nog eens drie tijdvakken, waarna het stelsel van de referentiehoeveelheden zelf zou eindigen. De duur van de regeling inzake tijdelijke schorsing was dus vanaf de inwerkingtreding en de verlenging ervan onverbrekelijk verbonden met de duur van het stelsel van de extra heffing.

De melkproducenten konden niet verwachten, dat de voordien geschorste hoeveelheden op bedoelde data zouden worden teruggegeven of dat hun definitief verlies zou worden gecompenseerd. Nog vóór de datum waarop de bij verordening nr. 775/87 ingevoerde schorsing zou aflopen, werd namelijk in het kader van de verlenging van het stelsel van extra heffing ook de schorsingsregeling verlengd, bij verordening nr. 1111/88. Ten slotte, toen de aldus verlengde regelingen eindigden, namelijk op 31 maart 1992, konden de Ierse melkproducenten niet ontkennen, dat er in de melksector nog steeds overschotten waren, zodat het stelsel van extra heffing moest worden gehandhaafd.

Ook al is in de aan verordening nr. 816/92 voorafgaande gemeenschapsregeling in het licht van de aanhoudende overschotsituatie in de melksector geen standpunt bepaald over de gevolgen van het aflopen van zowel het stelsel van de extra heffing op melk in het algemeen als van de tijdelijke schorsing in het bijzonder, toch moet erop worden gewezen, dat de discussie over de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid reeds enige tijd voordien was begonnen, en dat de Commissie op 11 november 1991 in het kader van haar voorstellen met betrekking tot de heivorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid het voorstel voor verordening nr. 91/C 337/04 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB 1991, C 337, blz. 35) had ingediend. In de vierde overweging van de considerans van dit voorstel heet het, dat „de schorsing van 4,5 % van de referentiehoeveelheden voor leveringen wegens de aanhoudende overschotsituatie moet worden geconsolideerd in de vorm van een definitieve verlaging van de gegarandeerde totale hoeveelheden”.

Wat in het bijzonder de vergoeding betreft die de producenten mochten verwachten in geval van omzetting in een definitieve verlaging, moet worden opgemerkt, dat blijkens de eerste overweging van de considerans van nr. 775/87 de vergoeding in verhouding staat tot de van de producenten gevraagde extra inspanning. Wanneer uit het degressieve karakter van de vergoeding die is toegekend ter compensatie van de gevolgen van de uit verordening nr. 1111/88 voortvloeiende tijdelijke schorsing echter blijkt dat de van de producenten in het kader van de schorsing gevraagde inspanning na verloop van tijd vermindert, moesten de betrokken producenten zich ervan bewust zijn, dat die vergoeding op een gegeven moment zou worden afgeschaft, te meer omdat ook voor de definitieve beëindiging van de productie slechts gedurende een beperkte tijd een vergoeding werd toegekend.

Volgens de rechtspraak van het Hof kan op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen een beroep worden gedaan door iedere ondernemer bij wie een instelling gegronde verwachtingen heeft gewekt. Wanneer echter een voorzichtig en bezonnen handelaar de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige communautaire maatregel kan voorzien, kan hij zich op dit beginsel niet beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld (arrest van 11 maart 1987, zaak 265/85, Van den Bergh en Jürgens, Jurispr. 1987, blz. 1155, r. o. 44). Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld, dat verzoekers in het hoofdgeding over voldoende elementen beschikten op grond waarvan zij, onder meer gelet op de aanhoudende overschotsituatie op de markt, andere opeenvolgende verlagingen, de degressiviteit van de vergoeding en het voorstel voor een verordening van de Commissie van 11 november 1991, de bij verordeningen nrs. 816/92 en 1560/93 vastgestelde maatregelen konden verwachten.

Het eigendomsrecht

Verzoekers in het hoofdgeding betogen, dat de permanente intrekking van 4,5 % van hun referentiehoeveelheden, zonder dat daar een vergoeding tegenover staat, in strijd is met de eerbiediging van het eigendomsrecht.

Dat betoog kan evenmin slagen. Het eigendomsrecht behoort inderdaad tot de fundamentele rechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert. Zij hebben echter geen absolute gelding, maar moeten in relatie tot hun sociale functie worden beschouwd. Bijgevolg kan de uitoefening van deze rechten met name in het kader van een gemeenschappelijke marktordening aan beperkingen worden onderworpen, voor zover zulke beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor deze rechten in hun kern worden aangetast (arrest Kühn, reeds aangehaald, r. o. 16).

Gelet op deze criteria, moet in de eerste plaats worden vastgesteld, dat de betrokken regeling behoort tot een stelsel ter bestrijding van de overschotsituatie in de melksector, en dus beantwoordt aan de doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft.

In de tweede plaats kon de omzetting in een definitieve verlaging zonder vergoeding dat recht niet in de kern aantasten, omdat de Ierse producenten hun activiteit als melkproducent konden voortzetten. Bovendien zijn door de vermindering van de melkproductie de prijzen gestegen, waardoor het geleden verlies althans gedeeltelijk is gecompenseerd.

Het evenredigheidsbeginsel

Anders dan verzoekers in het hoofdgeding beweren, vormt de omzetting van de tijdelijke schorsing, gekoppeld aan een proportionele vergoeding, in een definitieve verlaging zonder vergoeding, evenmin een schending van het evenredigheidsbeginsel.

In het kader van de ruime beoordelingsbevoegdheid die de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid toekomt, lijkt de omzetting na vijf jaar van een tijdelijke schorsing van de referentiehoeveelheden, niet ongeschikt ter verwezenlijking van het doel van het stelsel van de extra heffing op melk, waarmee een verdere en definitieve verlaging van de melkproductie wordt beoogd. In verhouding tot het nagestreefde resultaat is de omzetting in een vermindering zonder vergoeding zeker niet buitensporig, aangezien de referentiehoeveelheden van de producenten niet wezenlijk zijn aangetast en zij gedurende vijf jaar een vergoeding hebben ontvangen die in een correcte verhouding stond tot de van hen in het verleden verlangde inspanning, maar waarvan de handhaving niet meer als noodzakelijk werd beschouwd.

Het beginsel van gelijke behandeling

De verzoekers in het hoofdgeding beweren ongelijk te zijn behandeld ten opzichte van de producenten die een vergoeding voor de definitieve beëindiging van de melkproductie ontvingen, én ten opzichte van de producenten van de overige Lid-Staten. Anders dan verzoekers in het hoofdgeding, ontvingen zij die in aanmerking kwamen voor een vergoeding wegens definitieve beëindiging, voor al hun referentiehoeveelheden een vergoeding, ook voor de tijdelijk geschorste 4,5 %. In verband met de producenten van andere Lid-Staten wijzen zij op het belang van de melkproductie in Ierland, die anders dan die van de Lid-Staten rond de Middellandse Zee, een aanzienlijk deel van de totale landbouwproductie van het land uitmaakt. Bovendien merken zij op, dat aan sommige Lid-Staten in het kader van verordening nr. 1560/93 een verhoging van 10 % van hun gegarandeerde totale hoeveelheid werd toegekend, terwijl Ierland maar een verhoging van 0,6 % kreeg, hoewel één van die Lid-Staten de verordeningen nrs. 856/84 en 857/84 niet tijdig had uitgevoerd en daarna het stelsel van de extra heffing slecht beheerde.

Deze argumenten kunnen niet worden aanvaard.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof houdt het in artikel 40, lid 3, tweede alinea, EG-Verdrag neergelegde verbod van discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap namelijk in, dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk mogen worden behandeld, tenzij een dergelijke handelwijze objectief gerechtvaardigd is (zie arrest van 20 september 1988, zaak 203/86, Spanje/Raad, Jurispr. 1988, blz. 4563, r. o. 25).

Uit een vergelijking van de situatie van de deelnemer aan het programma tot definitieve beëindiging van de melkproductie, en die van de producent die zijn activiteit heeft voortgezet, zoals verzoekers in het hoofdgeding, blijkt dat beide categorieën producenten voor de geschorste hoeveelheden schadeloos zijn gesteld. Terwijl de geschorste hoeveelheid is meegeteld bij de berekening van de hoeveelheid waarvoor bij definitieve beëindiging een vergoeding is toegekend, heeft de producent die zijn activiteit heeft voortgezet, voor de geschorste hoeveelheid een vergoeding ontvangen tot aan het einde van het achtste tijdvak.

Ten opzichte van de producenten uit andere Lid-Staten, blijkt bovendien uit de opmerkingen van de Raad en van de Commissie, dat met de specifieke situatie van Ierland reeds bij de vaststelling van de gegarandeerde totale hoeveelheid voor die Lid-Staat rekening is gehouden.

Ten slotte kunnen verzoekers in het hoofdgeding zich er evenmin op beroepen, dat de gegarandeerde totale hoeveelheid voor sommige Lid-Staten verder is verhoogd, op de enkele grond dat de situatie en de ontwikkeling in die Lid-Staten verschilden van die in Ierland.

De motiveringsplicht

Het argument van verzoekers in het hoofdgeding dat de motiveringsplicht van artikel 190 EG-Verdrag zou zijn geschonden, moet eveneens worden afgewezen.

Volgens vaste rechtspraak moet in de door artikel 190 EG-Verdrag vereiste motivering de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Het is evenwel niet noodzakelijk, dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een besluit aan de vereisten van artikel 190 van het Verdrag voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin het is genomen, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 17 oktober 1995, zaak C-478/93, Nederland/Commissie, Jurispr. 1995, blz. I-3081, r. o. 48 en 49).

Zoals de advocaat-generaal in punt 44 van zijn conclusie opmerkt, voldoet de considerans van verordening nr. 1560/93 aan de door het Hof genoemde voorwaarden, aangezien de tweede overweging ervan de historiek van de omzetting in een definitieve verlaging, zonder vergoeding, duidelijk en ondubbelzinnig weergeeft.

Waar daarentegen alleen in de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 816/92 is vermeld, dat de referentiehoeveelheden niet meer in de gegarandeerde totale hoeveelheden zijn opgenomen, is het niet mogelijk om uitsluitend uit de tekst van die verordening duidelijk af te leiden welke de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel zijn. Overeenkomstig de in het arrest Nederland/Commissie (reeds aangehaald in r. o. 39 van het onderhavige arrest) genoemde beginselen, kunnen verzoekers in het hoofdgeding evenwel uit de context van deze verordening, namelijk het degressief karakter van de vergoeding, de beperking in de tijd van elke vergoeding in het kader van verminderingsprogramma's en de mogelijke verlenging van het stelsel van de extra heffing onder de in het voorstel van verordening van de Commissie van 11 november 1991 aangegeven voorwaarden, afleiden om welke redenen de betwiste maatregelen in het kader van verordening nr. 816/92 zijn genomen.

Uit een en ander volgt dat, voor zover bij die bepalingen de tijdelijke schorsing van een percentage van de referentiehoeveelheid in de zin van verordening nr. 775/87, zonder vergoeding, is omgezet in een definitieve verlaging, bij toetsing aan de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht zoals het vertrouwensbeginsel, het discriminatieverbod, het evenredigheidsbeginsel en het fundamentele eigendomsrecht, niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 5 quater, lid 3, sub g, van verordening nr. 804/68, ingevoegd bij artikel 1, lid 3, van verordening nr. 816/92, en van artikel 3 van verordening nr. 3950/92, in de versie van artikel 1 van verordening nr. 1560/93.

Kosten

De kosten door de Raad van de Europese Unie en door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.