Hof van Justitie EU 26-09-1996 ECLI:EU:C:1996:353

Arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 2 september 1994, heeft de Franse Republiek krachtens artikel 173, eerste alinea, EG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van beschikking SG(94) D/8907 van de Commissie van 27 juni 1994 (hierna: de „bestreden beschikking”).

2 In de bestreden beschikking heeft de Commissie de financiële deelneming door het Fonds national de l'emploi (hierna: „FNE”) in de uitvoering van een sociaal plan van de vennootschap Kimbcrly Clark Sopalin (hierna: „Kimberly Clark”) als staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, EG-Verdrag aangemerkt.

3 Kimberly Clark, waarvan de hoofdactiviteit bestaat in de produktie en verwerking van cellulosewatten, beschikt te Sotteville-les-Rouen over een produktiebedrijf waarbij begin 1993 465 personen werkzaam waren. In het kader van een herstructurering van haar activiteiten is Kimberly Clark omgeschakeld op de produktie van papieren zakdoeken; deze omschakeling ging gepaard met een modernisering van het machinepark, een nieuwe organisatie van de produktie en nieuwe werkmethoden, alsook met een vermindering van het personeelsbestand met 207 personen.

4 Overeenkomstig de Franse regeling inzake ontslag om economische redenen werkte Kimberly Clark een sociaal plan uit, dat een aantal maatregelen omvatte waarvan sommige werden medegefinancierd door de staat in het kader van het FNE. De kosten van het plan werden geraamd op 109,08 miljoen FF, waarvan 27,25 miljoen FF, ofwel ongeveer 25 %, door de staat werd gedragen.

5 Op grond van door de Franse autoriteiten bij nota's van 28 januari en 10 maart 1994 verstrekte inlichtingen stelde de Commissie de bestreden beschikking vast. Daarin wees de Commissie er allereerst op, dat bij de tussen de staat (FNE) en Kimberly Clark gesloten overeenkomst het FNE zich ertoe had verbonden om van de totale kosten van het sociaal plan een bedrag van 27,25 miljoen FF te financieren. De Commissie was van mening dat de tegemoetkomingen van het FNE neerkwamen op staatssteun, aangezien de overeenkomsten worden gesloten met ondernemingen waar zich problemen met de werkgelegenheid voordoen, en de hoogte van de bijdrage van het FNE, die wordt gefinancierd uit de begroting van de staat, van geval tot geval wordt bepaald naar de financiële situatie van de onderneming en haar eigen inspanningen. Zij wees er ook op, dat die steun de mededinging kon vervalsen en het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ongunstig kon beïnvloeden, zodat hij onder artikel 92, lid 1, EG-Verdrag viel.

6 De Commissie verklaarde de steun evenwel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, aangezien de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën erdoor werd vergemakkelijkt, terwijl de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig werden veranderd dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad in de zin van artikel 92, lid 3, sub c, van het Verdrag. Voor deze conclusie baseerde de Commissie zich op de capaciteitsvermindering als gevolg van de herstructurering van de onderneming, het feit dat de ontslagen werknemers de voornaamste begunstigden van de steun waren, en het beperkte bedrag van de toegekende steun.

7 Tot staving van haar beroep voert de Franse regering een enkel middel aan, te weten rechtsdwaling van de Commissie. Volgens haar behoren de door het FNE uitgevoerde maatregelen niet tot de categorie van de in artikel 92 van het Verdrag bedoelde steunmaatregelen aan ondernemingen, maar zijn het algemene maatregelen ten gunste van de werknemers, bedoeld om de werkloosheid te bestrijden. Dienaangaande betoogt zij, dat in het algemeen de tegemoetkomingen van het FNE niet ten goede komen aan „bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties” in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag. Bovendien zou er voor Kimberly Clark geen enkel voordeel aan verbonden zijn geweest: de maatregelen van het FNE betekenen geen lastenverlichting voor de ondernemingen, aangezien dezen er niet door worden geholpen aan hun wettelijke verplichtingen te voldoen, terwijl de begunstigden van die tegemoetkomingen de werknemers zijn en de concurrentiepositie van de ondernemingen er niet door wordt verbeterd.

8 De Franse regeling bepaalt, dat in geval van ontslag om economische redenen (artikel L 321-1 van de Code du travail) de werkgever de ontslagen werknemers een wettelijke of contractuele ontslagvergoeding moet betalen, waarbij de eerstgenoemde een minimum vormt (artikel L 122-9 van de Code du travail). Bovendien is de werkgever verplicht, de betrokken werknemers gedurende een jaar „voorrang bij wederindienstneming” te verlenen (artikel L 321-14) en hun aan te bieden, een omscholingsovereenkomst aan te gaan (artikel L 321-5) indien zij twee jaar anciënniteit hebben, of minder in geval van gunstiger contractuele bepalingen, en zij jonger zijn dan 57 jaar.

9 Naast deze minimumverplichting voorziet de Franse wetgeving in een sociaal plan, dat moet worden opgesteld en uitgevoerd in ondernemingen met ten minste vijftig werknemers, wanneer het voorgenomen aantal ontslagen in een periode van dertig dagen ten minste gelijk is aan tien, hetgeen juist het geval was bij Kimberly Clark. Een dergelijk plan is bedoeld om ontslagen te voorkomen of in aantal te beperken en om de herintegratie in het arbeidsproces te vergemakkelijken van personeel waarvan het ontslag niet kan worden voorkomen, in het bijzonder van oudere werknemers of werknemers die door hun sociale omstandigheden of opleiding bijzonder moeilijk weer werk kunnen vinden.

10 Ieder sociaal plan heeft als minimumdoel, de werknemers die zonder werk raken weer in het arbeidsproces te integreren, en moet daartoe acties bevatten die een alternatief vormen voor de omscholingsovereenkomsten. In geen enkele wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling is echter aangegeven, waaruit die acties bestaan.

11 Uit de stukken blijkt, dat ingeval een plan geen werkelijke acties voor de herintegratie van de ontslagen werknemers bevat, een eventueel geadieerde nationale rechter de ontslagen nietig kan verklaren. Tot de acties waarin het sociaal plan kan voorzien, behoren de tegemoetkomingen van het FNE.

12 Deze bijdragen zijn gebaseerd op overeenkomsten waarover tussen de onderneming en de staat wordt onderhandeld en die door hen worden ondertekend. Naargelang hun type zijn die overeenkomsten op een van de volgende drie doelstellingen gericht: voorkoming van ontslagen door werktijdverkorting, verbetering van de kansen op herintegratie in het arbeidsproces, pensionering van de oudste werknemers onder betere voorwaarden dan die van de werkloosheidsverzekering.

13 Het aandeel van de staat in de begeleiding van de sociale plannen wordt vastgesteld volgens wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die voor alle ondernemingen gelden, en varieert naar gelang van de door de staat nagestreefde sociale doelstellingen. De tegemoetkomingen van het FNE zijn gebonden aan geplafonneerde grondslagen, die in de Code du travail voor ieder type overeenkomst zijn vastgesteld en voor alle ondernemingen gelden.

14 De marges waarbinnen de tegemoetkomingen kunnen variëren onder de reglementaire plafonds, worden bij circulaire vastgesteld en hangen enerzijds af van criteria verband houdend met de omvang van de onderneming, daar maatregelen ter voorkoming en begeleiding van ontslagen uiterst duur zijn, en anderzijds, in de meeste gevallen, van de kwaliteit van het betrokken sociaal plan.

15 In bepaalde gevallen kan van de regel van de gezamenlijke financiering worden afgeweken, onder meer voor ondernemingen in surséance of in staat van faillissement die ontheffingen genieten, en, zeer uitzonderlijk, wanneer de onderneming in zeer grote financiële moeilijkheden verkeert.

16 De Franse regering betoogt in de eerste plaats, dat de voorzieningen van het FNE, die een zuiver sociaal doel nastreven, zonder enige uitzondering op alle ondernemingen van toepassing zijn. Zij is van mening, dat de criteria volgens welke de staat de sluiting van een door de onderneming gevraagde FNE-overeenkomst toestaat of weigert, objectief zijn en zich beperken tot de voorwaarden die zijn neergelegd in de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende die overeenkomsten (bij voorbeeld de leeftijd van de -werknemer of zijn geschiktheid voor herintegratie in het arbeidsproces). De FNE-overeenkomsten zouden dus geenszins tot bepaalde soorten ondernemingen, bepaalde produktiesectoren of regio's beperkt zijn.

17 Wat de door de regeling getrokken grenzen betreft, verwijst de Franse regering naar de bepalingen van de Code du travail betreffende de tegemoetkomingen van het FNE. De deelneming van de ondernemingen en de werknemers in de financiering van de bijzondere uitkeringen van het FNE bij vervroegde uittreding zou aldus rechtstreeks door bestuursrechtelijke voorschriften worden beheerst. De niet-inachtneming van die grenzen zou door de rechter als schending van de wet worden beschouwd.

18 Met betrekking tot de grenzen die het bestuur zichzelf oplegt, wijst de Franse regering erop, dat deze de vorm hebben van voor het publiek toegankelijke circulaires of richtlijnen waarin, in het kader van een door de regeling toegekende discretionaire bevoegdheid, de algemene gedragslijn van het bestuur wordt vastgelegd. In dit verband beklemtoont de Franse regering, dat de beoordeling van de overheid in het geval van de tegemoetkomingen van het FNE de begunstigde onderneming geenszins bevoordeelt boven haar concurrenten, doch integendeel tot doel heeft een strikte gelijkheid van behandeling te waarborgen.

19 Er zij aan herinnerd, dat artikel 92, lid 1, van het Verdrag steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar verklaart met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ongunstig beïnvloedt.

20 Volgens vaste rechtspraak maakt artikel 92, lid 1, geen onderscheid naar de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, doch ziet het naar hun gevolgen (arrest van 2 juli 1974, zaak 173/73, Italië/Commissie, Jurispr. 1974, blz. 709, r. o. 13).

21 Het sociale karakter van de tegemoetkomingen van het FNE volstaat dus niet om ze reeds aanstonds niet als steunmaatregelen in de zin van artikel 92 van het Verdrag te kunnen aanmerken.

22 Vervolgens dient te worden vastgesteld, dat de tegemoetkomingen van het FNE niet tot bepaalde sectoren, regio's of categorieën van ondernemingen zijn beperkt.

23 Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, beschikt het FNE niettemin over een discretionaire bevoegdheid waardoor het de financiële bijdrage op grond van diverse criteria kan aanpassen, zoals onder meer de keuze van de begunstigden, de hoogte van de financiële bijdrage en de voorwaarden voor de tegemoetkoming. De Franse regering zelf erkent, dat het bestuur van de gekozen gedragslijnen kan afwijken, wanneer een bijzondere situatie dat rechtvaardigt.

24 In die omstandigheden dient te worden vastgesteld, dat het stelsel van deelneming van het FNE in de begeleiding van sociale plannen, door zijn doel en algemene opzet, bepaalde ondernemingen in een gunstiger positie kan brengen dan andere en dus de kenmerken van steun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag kan hebben.

25 Het betoog van de Franse regering kan dus op dit punt niet worden aanvaard.

26 De Franse regering betoogt in de tweede plaats, dat de FNE-maatregelen geen lastenverlichting voor de ondernemingen betekenen, aangezien de ondernemingen er niet door worden geholpen aan hun wettelijke verplichtingen te voldoen en er integendeel een bijkomende inspanning van hen wordt gevergd, vergeleken met de kosten die een strikte naleving van de eisen van het gemene recht voor hen meebrengen. Ondernemingen die verplicht zijn een sociaal plan op te stellen ingeval zij van plan zijn personeel te ontslaan, kunnen volgens de Franse regering afzien van de bijstand van het FNE. Het doel van het sociaal plan, bevordering van de herintegratie, kan namelijk ook worden bereikt via door de onderneming zelf getroffen voorzieningen, zonder terug te vallen op overeenkomsten met het FNE. Die overeenkomsten zijn bedoeld om de onderneming in staat te stellen, verder te gaan dan de maatregelen die net voldoende zijn om aan de wettelijke verplichtingen met betrekking tot het sociaal plan te voldoen.

27 De Franse regering beklemtoont, dat aangezien de FNE-overeenkomsten voor de onderneming niet wettelijk verplicht zijn, de lasten die er voor deze laatste uit voortvloeien, een facultatief karakter hebben. De staat helpt de ondernemingen derhalve niet om hun wettelijke verplichtingen na te komen. De sluiting van een of meer overeenkomsten met het FNE zou trouwens meestal aanzienlijke kosten voor hen meebrengen, te meer daar, zeker in het geval van grote ondernemingen, het aandeel van de staat meestal minder dan de helft bedraagt. Kimberly Clark zou daar trouwens een goed voorbeeld van zijn.

28 Indien deze onderneming zich immers ertoe had beperkt, het aanvankelijk als overtallig beschouwde personeel (312 personen) te ontslaan en aan elke betrokken werknemer een omscholingsovereenkomst aan te bieden, hetgeen in overeenstemming zou zijn geweest met de algemene verplichting van het gemene recht, dan hadden de kosten voor Kimberly Clark ten hoogste 45 miljoen FF bedragen, namelijk de kosten van de contractuele ontslagvergoedingen voor het door de herstructurering getroffen personeel, gemiddeld ongeveer 140 000 FF per persoon, plus de bijdrage van Kimberly Clark in de financiering van de omscholingsovereenkomsten ad 4 500 FF (45 miljoen FF = 312 χ 140 000 + 312 χ 4 500). In het hypothetische geval waarin Kimberly Clark een sociaal plan had uitgewerkt waarbij zij al haar wettelijke verplichtingen enkel met eigen middelen was nagekomen, zou er nog eens 7 miljoen FF voor aanvullende maatregelen zijn bijgekomen. De totale kosten van het plan waren dan 52 miljoen FF (45 miljoen + 7 miljoen) geweest.

29 Daarentegen heeft het door Kimberly Clark met hulp van het FNE uitgevoerde sociaal plan haar 81,83 miljoen FF en de staat 27,25 miljoen FF gekost. De deelneming van het FNE zou Kimberly Clark dus aanzienlijk meer hebben gekost dan wanneer zij met eigen middelen een plan had opgezet, waarmee zij zonder enige twijfel aan haar wettelijke verplichtingen zou hebben kunnen voldoen.

30 De Commissie merkt op, dat het feit dat de tegemoetkoming facultatieve uitgaven van de begunstigde dekt, op zich niet uitsluit dat het om een steunmaatregel gaat. Volgens haar vaste praktijk worden tegemoetkomingen ten gunste van bepaalde ondernemingen of produkties als steunmaatregelen aangemerkt, ook al dienen zij ertoe om door de betrokken onderneming vrijwillig voor haar rekening genomen kosten te financieren. In ieder geval kan, wanneer een sociaal plan verplicht is, zoals in het geval van Kimberly Clark, niet worden gesteld, dat de tegemoetkoming van het FNE nooit voor de onderneming verplichte kosten dekt: aangezien de onderneming is gehouden, naast de verplichte uitgaven stricto sensu (ontslagvergoedingen enz.) aanvullende kosten voor de uitvoering van het sociaal plan (onder toezicht van de rechter) te dragen, dekt de tegemoetkoming van het FNE een variabel gedeelte van een geheel van kosten die voor een onbepaald deel verplicht zijn; zij kan dus verplichte kosten dekken.

31 Wat de bestreden beschikking betreft, was op grond van de in de brief van de Franse autoriteiten van 28 januari 1994 verstrekte inlichtingen niet uit te sluiten, dat een deel van de verplichte kosten door het FNE was overgenomen.

32 In dit verband is de Commissie van mening, dat de vergelijkende berekening die de Franse regering heeft gemaakt om te beoordelen, of de tegemoetkoming van het FNE voor Kimberly Clark een voordeel betekende, geen nieuwe gezichtspunten oplevert. De berekening is immers gebaseerd op hypotheses en verklaart niet, waarom Kimberly Clark, zonder er enig voordeel van te hebben, een overeenkomst heeft gesloten die haar aanzienlijk meer kostte dan wanneer zij met eigen middelen een sociaal plan had uitgewerkt, waarmee zij zonder enige twijfel aan haar wettelijke verplichtingen had kunnen voldoen. De berekening toont vooral aan, dat indien Kimberly Clark van betaling van haar aandeel in het plan was ontheven, waartoe het FNE bevoegd is, er onbetwistbaar een nettowinst had geresteerd en de tegemoetkoming van het FNE duidelijk verplichte kosten had gedekt.

33 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat volgens 's Hofs rechtspraak de wettigheid van een beschikking betreffende steunmaatregelen moet worden beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover de Commissie kon beschikken op het ogenblik waarop zij haar beschikking gaf (arrest van 10 juli 1986, zaak 234/84, België/Commissie, Jurispr. 1986, blz. 2263, r. o. 16).

34 Het begrip steun strekt zich uit tot tegemoetkomingen van overheidswege die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken (arrest van 15 maart 1994, zaak C-387/92, Banco Exterior de España, Jurispr. 1994, blz. I-877, r. o. 12 en 13).

35 Gezien het aantal voorgenomen ontslagen, was Kimberly Clark verplicht een sociaal plan op te stellen. Zoals blijkt uit de nota van de Franse regering van 10 maart 1994, omvatte het goedgekeurde sociaal plan voor de niet-ontslagen werknemers verschillende maatregelen met deelneming van het FNE, zoals overeenkomsten inzake gedeeltelijke werkloosheid, steun voor de overgang naar deeltijdwerk, enzovoort. Wat de 207 ontslagen werknemers betreft, blijkt uit dit plan, dat de kosten van de contractuele ontslagvergoedingen, die volledig door Kimberly Clark zijn betaald, 37,60 miljoen FF bedroegen. Kimberly Clark heeft zich bovendien verbonden om die vergoedingen met 22,44 miljoen FF te verhogen.

36 Teneinde de verenigbaarheid van de betrokken maatregelen met de gemeenschappelijke markt te kunnen beoordelen, heeft de Commissie bij brief van 4 februari 1994 de Franse regering onder meer gevraagd, hoeveel het plan zou hebben gekost, indien het tot het door de Franse wetgeving vereiste minimum was beperkt. De Franse regering antwoordde, dat de kosten van een minimumplan niet eenvoudig zijn te becijferen. Eerst in repliek heeft de Franse regering op dit punt bijzonderheden verstrekt en onder meer erop gewezen, dat Kimberly Clark oorspronkelijk 312 van de 465 personeelsleden wilde ontslaan en dat de onderneming zich na onderhandelingen met het FNE, waarbij het haar deelneming aan het sociaal plan toezegde, beperkte tot het ontslag van 207 werknemers.

37 Aangezien de Commissie derhalve ondanks een duidelijke vraag in de onmogelijkheid verkeerde, de aard en de gevolgen van de betrokken maatregelen te beoordelen, kon zij zich op het standpunt stellen dat Kimberly Clark, door in samenwerking met de staat een sociaal plan uit te werken waarin de onderneming voor 81,83 miljoen FF en de staat voor 27,25 miljoen FF deelnam, staatssteun in de zin van artikel 92 van het Verdrag had ontvangen.

38 Mitsdien moet ook het tweede argument van de Franse regering worden afgewezen.

39 De Franse regering voert in de derde plaats aan, dat de FNE-overeenkomsten, die bedoeld zijn om de sociale gevolgen van ontslagen voor de werknemers te beperken, rechtstreeks aan deze laatsten ten goede komen en geenszins de concurrentiepositie van de onderneming verbeteren.

40 Gelet op het voorgaande kan worden volstaan met vast te stellen, dat de Commissie aan de hand van de gegevens waarover zij beschikte op het ogenblik waarop zij de bestreden beschikking gaf, mocht aannemen dat Kimberly Clark dank zij de tegemoetkoming van het FNE werd bevrijd van bepaalde wettelijke verplichtingen jegens de werknemers en daardoor in een gunstiger positie werd gebracht dan haar concurrenten.

41 Daar geen der argumenten van de Franse regering steekhoudend is gebleken, moet het beroep worden verworpen.