Hof van Justitie EU 13-12-1995 ECLI:EU:C:1995:436

I — Geschiedenis van het Framework Agreement

1. De onderhandelingsstrategie van de Gemeenschap in het kader van de Uruguay-Ronde is vastgesteld in een mededeling van de Commissie aan de Raad, getiteld „Algemene visie”, die op 16 en 17 juni 1986 door de Raad is goedgekeurd.

2. Wat de landbouw betreft, kreeg de Commissie de opdracht:

„bij [te] dragen tot het evenwicht van de wereldmarkten, dat overigens niet bereikt kan worden zonder een nauwere samenwerking van de landen die deelnemen aan de handel in landbouwprodukten en levensmiddelen; (...)

een redelijke toegang tot de invoermarkten mogelijk [te] maken; (...)

de deelneming [te] waarborgen van de ontwikkelingslanden, onder voorwaarden die zijn aangepast aan de kenmerken van hun landbouweconomieën en aan evenwichtige voedselstrategieën”.

3. In de Verklaring van Punta del Este van 20 September 1986, vastgesteld met het oog op de onderhandelingen van de Uruguay-Ronde, hebben de verdragsluitende partijen van het GATT het volgende voornemen geuit:

„het in grotere mate liberaliseren van de handel in landbouwprodukten, en (...) het onderwerpen van alle maatregelen die van invloed zijn op de toegang tot invoer en de concurrentie bij uitvoer, aan versterkte en in de praktijk doelmatiger regels en disciplines van het GATT (...)”.

In dezelfde verklaring kwamen de verdragsluitende partijen overeen, de status quo te handhaven wat het scheppen van nieuwe belemmeringen van de internationale handel betreft; zij stelden vast, dat de onderhandelingen gericht zouden zijn op het terugdringen of opheffen van de non-tarifaire maatregelen, met name de kwantitatieve beperkingen.

4. Dezelfde dag heeft de Raad op aanbeveling van de Commissie deze verklaring goedgekeurd en de Commissie gemachtigd, de onderhandelingen te openen binnen het kader van de richtsnoeren van de Raad.

5. Verordening (EEG) nr. 404/93 van de Raad van 13 februari 1993 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen (PB 1993, L 47, blz. 1), regelt in titel IV (Regeling voor het handelsverkeer met derde landen) de vervanging van het in het kader van het GATT geconsolideerde invoerrecht van 20 % door een aan vaste rechten onderworpen stelsel van invoercontingenten.

6. Op 19 februari 1993 verzochten Colombia, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua en Venezuela de Gemeenschap om een consultatie uit hoofde van artikel XXII, lid 1, van het GATT betreffende verordening nr. 404/93. Aangezien de consultatie geen bevredigende oplossing opleverde, leidden de genoemde Latijns-Amerikaanse staten in april 1993 de geschillenbeslechtingsprocedure van artikel XXIII, lid 2, van het GATT in.

7. Op 22 maart 1993 diende de Commissie in het kader van de onderhandelingen van de Uruguay-Ronde namens de Gemeenschap een voorstel in betreffende de invoer van bananen, waarin de bepalingen inzake de handel met derde landen van verordening nr. 404/93 waren overgenomen.

8. Op 3 juni 1993, dus voordat verordening nr. 404/93 op 1 juli 1993 in werking zou treden, legde de Commissie de Raad een ontwerpaanbeveling voor betreffende een besluit van de Raad waarbij de Commissie zou worden gemachtigd tot het openen van onderhandelingen uit hoofde van artikel XXVIII, lid 5, van het GATT inzake de compensatie die de Gemeenschap bepaalde verdragsluitende partijen van het GATT zou aanbieden in ruil voor de opheffing van het geconsolideerde invoerrecht van 20 % op de invoer van bananen.

9. Ten vervolge op deze aanbeveling machtigde de Raad de Commissie op 18 en 19 oktober 1993 de onderhandelingen te openen, waarbij hij preciseerde dat deze moesten worden gevoerd op basis van de bestaande GATT-regels, dat de compensaties in overeenstemming met die regels aan de leden van het GATT moesten worden verleend en dat de onderhandelingen verordening nr. 404/93 niet mochten ondermijnen.

10. Op 14 december 1993, daags vóór de uiterste datum van de onderhandelingen van de Uruguay-Ronde, deelde de Commissie de directeur-generaal van het GATT haar „definitieve” voorstellen mee, in het bijzonder betreffende de invoer van bananen. Deze voorstellen waren door de Raad goedgekeurd tijdens een vergadering op 13 december 1993.

11. De voorstellen in de bananensector waren gebaseerd op het laatste aanbod van de Gemeenschap aan de Latijns-Amerikaanse staten in het kader van de onderhandelingen uit hoofde van artikel XXVIII, lid 5, van het GATT.

12. In de mededeling aan het GATT was het volgende gespecificeerd:

„Het aanbod inzake bananen (...) is onderworpen aan de aanvaarding van zijn bepalingen door de Latijns-Amerikaanse produktielanden die lid zijn van het GATT (...) In het andere geval geldt het aanbod van de Europese Gemeenschappen zoals omschreven in de [eerdere] mededeling van 22 maart 1993.”

13. Op 18 januari 1994 bracht de groep van deskundigen (het „panel”), die in het kader van de geschillenbeslechtingsprocedure was aangewezen, een rapport uit waarin zij vaststelde, dat sommige bepalingen van verordening nr. 404/93 onverenigbaar waren met de GATT-regels. Dit rapport is niet door alle verdragsluitende partijen aangenomen.

14. Bij arrest van 5 oktober 1994 (zaak C-280/93, Duitsland/Raad, Jurispr. 1994, blz. I-4973) verwierp het Hof het door de Bondsrepubliek Duitsland tegen verordening nr. 404/93 ingestelde beroep tot nietigverklaring. Het Hof oordeelde, dat de Bondsrepubliek Duitsland de wettigheid van de verordening niet kon bestrijden met een beroep op de bepalingen van het GATT.

15. Op 7 maart 1994 besloot de Raad de Slotakte van de Uruguay-Ronde te ondertekenen, en machtigde hij de voorzitter van de Raad en het met de onderhandelingen belaste lid van de Commissie tot ondertekening over te gaan; op die datum gold het aanbod van de Gemeenschap inzake bananen van 22 maart 1993 weer, daar de onderhandelingen tussen de Gemeenschap en de betrokken Latijns-Amerikaanse landen waren afgebroken.

16. Op 25 maart 1994 diende de Commissie een definitieve versie in van haar verbintenissen met betrekking tot de toegang tot de markt; in Schedule LXXX werd wat de bananen betreft, het aanbod van 22 maart 1993 overgenomen.

17. Op 28 maart 1994 kwam de Commissie tot een regeling met Colombia, Costa Rica, Nicaragua en Venezuela, genaamd Framework Agreement on Bananas.

18. De volgende dag, 29 maart 1994, deed de Commissie aan het secretariaat-generaal van het GATT een amendement toekomen op haar in Schedule LXXX vervatte voorstellen, in de bijlage waarvan het Framework Agreement was opgenomen.

19. Tijdens vergaderingen van het „comité artikel 113 van het Verdrag” te Marrakech op 11 en 14 april 1994 verklaarden de delegaties van de Bondsrepubliek Duitsland en andere Lid-Staten, dat zij niet instemden met het feit dat de Commissie het Framework Agreement on Bananas in de in Schedule LXXX vervatte lijst van verbintenissen van de Gemeenschap had opgenomen, en dat zij evenmin akkoord konden gaan met de inhoud van het Framework Agreement.

20. De Raad van Ministers van Buitenlandse zaken, op 15 april 1994 in vergadering te Marrakech bijeen, bevestigde met eenparigheid van stemmen impliciet zijn besluit om de Slotakte van de Uruguay-Ronde te ondertekenen. In een verklaring nam de Commissie nota van de diverse verklaringen die door nationale delegaties tijdens vergaderingen van het comité artikel 113 van het Verdrag waren afgelegd met betrekking tot de invoerregeling voor bananen.

21. Op 22 december 1994 stelde de Raad besluit 94/800/EG vast, betreffende de sluiting, namens de Europese Gemeenschap voor wat betreft de onder haar bevoegdheid vallende aangelegenheden, van de uit de multilaterale handelsbesprekingen in het kader van de Uruguay-Ronde (1986-1994) voortvloeiende overeenkomsten (PB 1994, L 336, biz. 1).

22. De overeenkomsten van de Uruguay-Ronde met de bijlagen waarin de verbintenissen van de Gemeenschap met betrekking tot de invoer van bananen zijn opgenomen, zijn in werking getreden op 1 januari 1995.

II — Inhoud van het Framework Agreement

1. Het Framework Agreement on Bananas (hierna: „Framework Agreement”) bestaat uit twee documenten; het eerste — getiteld „Agreed outcome of the negotiations between Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Venezuela and the European Community on the EC's import regime for bananas”, op 28 maart 1994 ondertekend te Brussel door het lid van de Commissie, bevoegd voor landbouwaangelegenheden en plattelandsontwikkeling, en de ambassadeur van Colombia bij de Gemeenschap — vormt een soort preambule van de eigenlijke overeenkomst; het tweede document, getiteld „Framework Agreement on Bananas”, bevat de technische bepalingen van de regeling met de Latijns-Amerikaanse staten.

2. Het eerste document heeft de volgende inhoud:

„The attached draft agreement on bananas represents a satisfactory outcome of the negotiations on bananas in the context of the Uruguay Round.

The agreement also constitutes the outcome of Article XXVIII negotiations and consultations on bananas between the EC and the abovementioned countries.

Furthermore, the agreement constitutes a settlement of the dispute on bananas which is the subject of a GATT panel report. It was agreed, therefore, that Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Venezuela and the EC will not pursue the adoption of the said panel report.

Colombia, Costa Rica, Nicaragua and Venezuela agreed that they would not initiate GATT dispute settlement procedures against the EC's regime for bananas for the duration of the attached agreement.”

3. Het eigenlijke Framework Agreement bepaalt in punt 1 het totale basistariefcontingent op 2 100 000 ton voor 1994 en op 2 200 000 ton voor 1995 en volgende jaren, onder voorbehoud van verhogingen als gevolg van uitbreiding van de Gemeenschap; in punt 2 wordt het contingent verdeeld over de vier verdragsluitende partijen, de Dominicaanse Republiek en de andere ACS-staten wat de niet-traditionele hoeveelheden betreft, en over de andere staten.

De punten 3 tot en met 5 betreffen de toepassing of de wijziging van de contingenten per land ingeval een van deze landen zijn contingent niet kan leveren, of in geval van een verhoging van het contingent.

Punt 6 bepaalt, dat op het punt van het beheer van de contingenten, inclusief de verhogingen, de bepalingen van verordening nr. 404/93 ongewijzigd blijven gelden. Verder wordt bepaald:

„the supplying countries with country quotas may deliver special export certificates for up to 70 % of their quota, which, in turn, constitute a prerequisite for the issuance, by the Community, of certificates for the importation of bananas from said countries by‚Category A’ and ‚Category C’ operators.”

In punt 7 wordt het invoerrecht voor hoeveelheden binnen het contingent bepaald op 75 ECU/ton.

Volgens de punten 8 en 9 zal de overeengekomen regeling uiterlijk op 1 oktober 1994 in werking treden en op 31 december 2002 vervallen.

De punten 10 en 11 luiden als volgt:

„This agreement will be incorporated into the Community's Uruguay Round Schedule.

This agreement represents a settlement of the dispute between Colombia, Costa Rica, Venezuela, Nicaragua and the Community on the Community's banana regime. The parties to this agreement will not pursue the adoption of the GATT panel report on this issue.”

III — Het verzoek om advies

1. De Duitse regering, vertegenwoordigd door E. Röder, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, en J. Sedemund, advocaat te Keulen, als gemachtigden, heeft het Hof de volgende vragen gesteld:

1. Is over het door de Commissie op 28 en 29 maart 1994 ondertekende Framework Agreement on Bananas formeelrechtelijk regelmatig onderhandeld, dat wil zeggen

   • op basis van een toereikend onderhandelingsmandaat van de Raad en

   • met inachtneming van de door de Raad voor de onderhandelingen vastgestelde onderhandelingsrichtsnoeren?

2. Is het Framework Agreement on Bananas materieelrechtelijk verenigbaar met de bepalingen van het Verdrag?”

2. De Duitse regering verklaart, dat er geen twijfel kan bestaan omtrent de ontvankelijkheid van het verzoek om advies. Dit beoogt immers te doen onderzoeken, of de voor het sluiten van het Framework Agreement gevolgde procedure en de inhoud van deze overeenkomst verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht. De vraag, of eventueel opnieuw over de overeenkomst moet worden onderhandeld, is van onmiskenbaar belang voor de externe betrekkingen van de Gemeenschap en voor de positie van de ondernemingen in de Gemeenschap. Volkenrechtelijk is de overeenkomst nog niet definitief, aangezien de verwijzing naar de opname van de inhoud ervan in de lijst van verbintenissen van de Gemeenschap in het kader van de Uruguay-Ronde als een ratificatievoorbehoud moet worden beschouwd. Het Framework Agreement is scheidbaar van de Slotakte van de Uruguay-Ronde; immers, de tekst van de overeenkomst is in de bijlage bij Schedule LXXX van de Slotakte slechts declaraţiei weergegeven; voorts vormen alleen de punten 1 en 7 van het Framework Agreement een onderdeel van Schedule LXXX; ten slotte zijn deze hierin pas opgenomen nadat de Raad had besloten de Slotakte te ondertekenen. In die omstandigheden heeft de Gemeenschap het recht de Slotakte te ratificeren met uitzondering van de bepalingen betreffende bananen, wanneer het Framework Agreement in strijd met het Verdrag mocht zijn. Uit het feit dat de Commissie het Framework Agreement afzonderlijk heeft ondertekend, blijkt dat zijzelf van mening was, dat het Framework Agreement en de Slotakte konden worden gescheiden.

Ter terechtzitting heeft de Duitse regering gepreciseerd, dat artikel 228, lid 6, van het Verdrag enkel verlangt, dat het akkoord „beoogd” is op het moment waarop het verzoek om advies wordt ingediend. Het Verdrag verlangt niet, dat het akkoord nog niet in werking is getreden op het moment waarop het advies wordt gegeven. Anders zou men door het akkoord snel af te sluiten, de procedure van artikel 228, lid 6, uithollen en afbreuk doen aan de rechtsbescherming van de instelling of de Lid-Staat die het Hof om advies heeft gevraagd. Na een verzoek aan het Hof krachtens artikel 228, lid 6, van het Verdrag dient de sluitingprocedure te worden opgeschort tot het Hof zijn advies heeft gegeven.

3. Ten gronde betoogt de Duitse regering, dat de Commissie geen mandaat voor de onderhandelingen had of althans de grenzen van de richtsnoeren van de Raad heeft overschreden, dat de Commissie niet gemachtigd was het Framework Agreement te ondertekenen, dat de gevolgde procedure in strijd was met de praktijk op dat gebied, en dat het Framework Agreement in strijd is met materiële bepalingen van het Verdrag.

IV — De procedure

Overeenkomstig artikel 107, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof is het verzoek om advies betekend aan de Raad, de Commissie en de Lid-Staten. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de Commissie, vertegenwoordigd door P. Gilsdorf, directeur van haar juridische dienst, en T. Christof orou, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden; de Raad, vertegenwoordigd door J. Huber, juridisch adviseur, en J.-P. Hix, lid van zijn juridische dienst, als gemachtigden; de Belgische regering, vertegenwoordigd door J. Devadder, bestuursdirecteur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking, als gemachtigde; de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door A. Bos, juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde; de Spaanse regering, vertegenwoordigd door A. Navarro González, directeur-generaal Coördinatie juridische en institutionele aangelegenheden van de Gemeenschappen, en R. Silva de Lapuerta, abogado del Estado bij de dienst communautaire geschillen, als gemachtigden; de Franse regering, vertegenwoordigd door E. Belliard en C. de Salins, onderdirecteuren bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigden, en de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door J. E. Collins van het Treasury Solicitor's Department, en D. Wyatt en D. Anderson, Barristers, als gemachtigden.

Ter terechtzitting van 25 oktober 1995 zijn gehoord: de Duitse regering, vertegenwoordigd door E. Roder en J. Sedemund; de Belgische regering, vertegenwoordigd door J. Devadder; de Griekse regering, vertegenwoordigd door G. Karipsiadis, gespecialiseerd wetenschappelijk medewerker bij de bijzondere dienst communautaire geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde; de Spaanse regering, vertegenwoordigd door R. Silva de Lapuerta; de Franse regering, vertegenwoordigd door J.-F. Dobelle, adjunct-directeur bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde; de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. Fierstra, adjunct-juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde; de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door D. Wyatt; de Raad, vertegenwoordigd door J. Huber, en de Commissie, vertegenwoordigd door P. Gilsdorf.

V — Opmerkingen van de regeringen en de gemeenschapsinstellingen