Hof van Justitie EU 21-03-1996 ECLI:EU:C:1996:129

Conclusie van advocaat-generaal

M. B. Elmer

van 21 maart 1996^(*)

1. In deze niet-nakomingszaak verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen, dat het Groothertogdom Luxemburg, door niet de maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om uitvoering te geven aan richtlijn 89/618/Euratom van de Raad van 27 november 1989 betreffende de informatie van de bevolking over de bij stralingsgevaar toepasselijke maatregelen ter bescherming van de gezondheid en over de alsdan te volgen gedragslijn⁽¹⁾ (hierna: „richtlijn”), dan wel de Commissie niet mee te delen, welke maatregelen het ter uitvoering van de richtlijn heeft getroffen, niet heeft voldaan aan de krachtens de richtlijn of het EGA-Verdrag op hem rustende verplichtingen.

2. De richtlijn bevat bepalingen die moeten verzekeren, dat de bevolking die kan worden getroffen in geval van stralingsgevaar, wordt geïnformeerd over de te volgen gedragslijn (artikel 5). Zij bevat voorts bepalingen inzake de informatie van de feitelijk getroffen bevolking bij stralingsgevaar (artikel 6) en inzake de informatie van personen die betrokken kunnen worden bij de organisatie van de hulpverlening bij stralingsgevaar (artikel 7).

3. Ingevolge artikel 12 van de richtlijn dienden de Lid-Staten de maatregelen te treffen die nodig zijn om uiterlijk 24 maanden na vaststelling van de richtlijn aan de bepalingen daarvan te voldoen en dienden zij de Commissie onverwijld van die maatregelen in kennis te stellen. Het Groothertogdom Luxemburg had de richtlijn derhalve uiterlijk op 27 november 1991 in nationaal recht moeten omzetten.

4. Ongeveer twee maanden vóór het verstrijken van bovengenoemde termijn ontving de Commissie van de Luxemburgse regering een rapport betreffende de uitvoering van de richtlijn. De regering verklaarde, dat de brochure „Que faire en cas d'accident dans une centrale nucléaire” (hierna: „brochure”) onder alle gezinnen was verspreid, en dat in 1986 een rampenplan voor ongevallen in kerncentrales was opgesteld. Voorts gaf zij te kennen, dat de personen die betrokken konden worden bij eventuele reddingsacties, voortdurend op de hoogte werden gehouden van de gevaren die hieraan voor hun gezondheid waren verbonden.

5. Daar de Commissie door de Luxemburgse regering niet in kennis was gesteld van andere maatregelen ter uitvoering van de richtlijn, maande zij de Luxemburgse regering bij brief van 28 juni 1993 aan, de ingevolge de richtlijn op haar rustende verplichtingen na te komen. De Commissie ontving geen officieel antwoord op deze brief. In een bijlage bij een brief van 6 april 1994 van de Luxemburgse permanente vertegenwoordiging bij de Europese Unie aan de Commissie, gaf de Luxemburgse regering evenwel te kennen, dat het niet passend werd geacht de richtlijn uit te voeren door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen, maar dat de informatie van de bevolking was opgenomen in een plan dat aan de hele bevolking was meegedeeld. Bij schrijven van 4 mei 1994 deelde de Commissie de Luxemburgse regering onder verwijzing naar de aanmaningsbrief mee, dat de getroffen maatregelen niet konden worden geacht toereikend te zijn om aan de richtlijn uitvoering te geven.

6. Toen zij geen reactie van de Luxemburgse regering ontving, bracht de Commissie op 7 juni 1994 een met redenen omkleed advies uit, waarin Luxemburg werd verzocht de maatregelen te treffen die noodzakelijk waren om de richtlijn binnen twee maanden uit te voeren. Dit met redenen omkleed advies bleef onbeantwoord.

7. Daarop heeft de Commissie het onderhavige beroep wegens niet-nakoming ingesteld.

8. De Luxemburgse regering heeft geconcludeerd tot ongcgrondverklaring van het beroep met het betoog, dat zij alle ter uitvoering van de richtlijn noodzakelijke maatregelen heeft getroffen. Met betrekking tot artikel 5 van de richtlijn heeft zij zich beroepen op de verspreiding van de brochure (in het Frans, Duits en Portugees) onder alle huishoudens alsmede op de omstandigheid, dat sinds 1986 in de jaarlijkse telefoonboeken praktische informatie wordt verschaft. Met betrekking tot artikel 6 van de richtlijn heeft de regering voorts verwezen naar het „Plan particulier d'intervention en cas d'accident à la centrale électronucléaire de Cattenom” (hierna: „plan”), dat een reeks ontwerpmedcdelingen bevat om in het geval van een ongeval over de radio te worden uitgezonden. Aangaande artikel 7 van de richtlijn heeft de regering betoogd, dat de betrokken personen in de praktijk voortdurend de vereiste informatie ontvangen. De Luxemburgse regering heeft voorts te kennen gegeven, dat een groothcrtogelijk reglement waarin de bepalingen van de richtlijn zijn weergegeven, in voorbereiding is. Dit reglement kan volgens de regering evenwel niet als een te late uitvoering van de richtlijn worden beschouwd.

9. De Commissie is van oordeel, dat de verspreiding van een brochure en de bekendmaking van praktische informatie in de jaarlijkse telefoonboeken, onvoldoende uitvoering geven aan artikel 5 van de richtlijn, daar geen bepaling de autoriteiten ertoe dwingt, de informatie bij te werken en toegankelijk te houden voor het publiek. Hetzelfde geldt voor het plan dat uitvoering zou moeten geven aan artikel 6. Overigens heeft dit plan slechts betrekking op één kerncentrale. Artikel 7 is evenmin juist uitgevoerd, daar de vereiste informatie enkel in de praktijk voortdurend aan de betrokken personen wordt verstrekt.

10. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat de Lid-Staten, teneinde te verzekeren dat richtlijnen niet alleen rechtens, maar ook feitelijk volledig worden toegepast, dienen te zorgen voor een duidelijk wettelijk kader op het betrokken gebied, door rechtsvoorschriften vast te stellen die zo nauwkeurig, duidelijk en doorzichtig zijn, dat de particulier zijn rechten kan kennen en ze voor de nationale rechterlijke instanties kan doen kennen. Dit is onlangs bevestigd in een zaak tegen het Groothertogdom Luxemburg⁽²⁾ betreffende de uitvoering van richtlijn 92/44/EEG van de Raad van 5 juni 1992 betreffende de toepassing van ONP of huurlijnen.⁽³⁾

11. Men zou zich kunnen afvragen, of bovenbedoelde rechtspraak van het Hof kan worden geacht in gevallen als het onderhavige op te gaan, daar men al aanstonds een zekere sympathie kan hebben voor de zeer praktische wijze waarop Luxemburg in casu uitvoering heeft gegeven aan de richtlijn.

In dit verband wil ik evenwel beklemtonen, dat de omzetting in Luxemburgs recht van artikel 5 van de richtlijn door onder meer de verspreiding van de brochure onder alle huishoudens, op bezwaren stuit, in de eerste plaats omdat van de personen die na de verspreiding van de brochure naar Luxemburg zijn verhuisd, niemand deze heeft ontvangen, en in de tweede plaats omdat het hoogst waarschijnlijk is, dat veel van de huishoudens die de brochure destijds hebben ontvangen, deze niet langer in hun bezit hebben. Ten slotte is er geen bepaling die verzekert, dat de Luxemburgse regering in de toekomst opnieuw een brochure zal verspreiden.

Aan artikel 6 van de richtlijn wordt met het plan betreffende een eventueel ongeluk in de kerncentrale van Cattenom mijns inziens evenmin toereikend uitvoering gegeven. In de eerste plaats geldt dit plan uitsluitend voor die ene centrale, zodat geen algemeen rampenplan is opgesteld voor eventuele ongelukken met andere kerncentrales. Voorts bestaan er met betrekking tot dit artikel geen voorschriften die verzekeren, dat de Luxemburgse regering het plan handhaaft en bijwerkt.

Ten slotte heeft de Luxemburgse regering met betrekking tot artikel 7 slechts te kennen gegeven, dat de vereiste informatie in de praktijk aan de betrokken personen wordt verstrekt. Volgens deze opvatting is het voor de juiste tenuitvoerlegging van dit artikel voldoende, dat de Luxemburgse regering verklaart dat de regel wordt geëerbiedigd. Dit kan mijns inziens niet worden beschouwd als een bevredigende situatie voor personen die potentieel deelnemen aan reddingsacties, aangezien die personen, wellicht eenvoudige particulieren, zoals ambulancepersoneel in dienst van particuliere bedrijven, aldus geen enkele zekerheid hebben dat de regering zich aan haar verplichtingen houdt.

12. Het komt mij dan ook voor, dat overeenkomstig de rechtspraak van het Hof moet worden vastgesteld, dat het Groothertogdom Luxemburg niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen heeft vastgesteld die noodzakelijk moeten worden geacht om te verzekeren, dat de autoriteiten voortdurend voldoen aan het in de richtlijn gestelde vereiste, de bevolking te informeren, en om de individuele burger in staat te stellen, volledig kennis te nemen van de rechten die hij aan de richtlijn ontleent en deze in voorkomend geval voor de nationale rechter geldend te maken.

13. Mijns inziens moet derhalve worden vastgesteld, dat het Groothertogdom Luxemburg niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 12 van de richtlijn en het EGA-Verdrag op hem rustende verplichtingen, door niet binnen de gestelde termijn de ter uitvoering van de richtlijn noodzakelijke wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen.

14. De Commissie heeft geconcludeerd tot veroordeling van het Groothertogdom Luxemburg in de kosten. Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de proceskosten moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover zulks is gevorderd.

Conclusie

15. Derhalve geef ik het Hof in overweging, voor recht te verklaren:

1. Door niet alle maatregelen te treffen die nodig zijn om uitvoering te geven aan richtlijn 89/618/Euratom van de Raad van 27 november 1989 betreffende de informatie van de bevolking over de bij stralingsgevaar toepasselijke maatregelen ter bescherming van de gezondheid en over de alsdan te volgen gedragslijn, heeft het Groothertogdom Luxemburg niet voldaan aan de krachtens deze richtlijn en het EGA-Verdrag op hem rustende verplichtingen.

2. Het Groothertogdom wordt in de kosten verwezen.”