Hof van Justitie EU 14-11-1996 ECLI:EU:C:1996:438

De relevante gemeenschapsbepalingen

Volgens artikel 2, lid 1, van de Associatieovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije^(*) heeft deze „ten doel de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de partijen te bevorderen, met volledige inachtneming van de noodzaak de versnelde ontwikkeling van de economie van Turkije en de verruiming van de werkgelegenheid en de verbetering der levensomstandigheden van het Turkse volk te verzekeren”.

Volgens artikel 12 van de overeenkomst komen de partijen overeen, „zich te laten leiden door de artikelen 48, 49 en 50 van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap, ten einde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen”.

Volgens artikel 36 van het aanvullend protocol bij de Associatieovereenkomst van 23 november 1970^(*) bepaalt de Associatieraad de nodige regels om het vrije verkeer van werknemers tussen de Lid-Staten van de Gemeenschap en Turkije geleidelijk tot stand te brengen overeenkomstig de in artikel 12 van de Associatieovereenkomst neergelegde beginselen.

Krachtens deze bepalingen stelde de Associatieraad besluit nr. 1/80 van 19 september 1980 vast, dat op 1 juli 1980^(*) in werking is getreden. Artikel 6, leden 1 en 2, van dit besluit luidt als volgt:

„1.

(...) heeft de Turkse werknemer die tot de legale arbeidsmarkt van een Lid-Staat behoort:

(...)

• na vier jaar legale arbeid, in die Lid-Staat vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze.

2.

Jaarlijkse vakanties en perioden van afwezigheid wegens zwangerschap, arbeidsongeval of kortdurende ziekte worden gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid. Tijdvakken van onvrijwillige werkloosheid die naar behoren zijn geconstateerd door de bevoegde autoriteiten, alsmede perioden van afwezigheid wegens langdurige ziekte worden niet gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid, doch doen geen afbreuk aan de rechten die zijn verkregen uit hoofde van het voorafgaande tijdvak van arbeid.”

Artikel 13 van besluit nr. 1/80 luidt als volgt:

„De Lid-Staten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.”

De feiten

R. Tetik, geboren in 1958, is een Turks onderdaan die sinds het najaar van 1980 op verschillende Duitse zeeschepen werkzaam was als zeeman. Daartoe ontving hij overeenkomstig de Duitse vreemdelingenwet verblijfsvergunningen voor een bepaalde tijd (laatstelijk tot 4 augustus 1988), waardoor hij gerechtigd was beroepsactiviteiten in de zeevaart uit te oefenen. De verblijfsvergunningen bevatten de uitdrukkelijke bepalingen, „Vestiging aan land niet toegestaan” en „de verblijfsvergunning vervalt bij beëindiging van de werkzaamheden in de Duitse zeevaart”. Op 20 juli 1988 monsterde Tetik af en werd hij vervolgens werkloos.

Naar eigen zeggen vertrok Tetik op 1 augustus 1988 naar Berlijn en verzocht hij dezelfde dag om een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd met het oog op het zoeken van niet nader omschreven werk. Daarbij zei hij voornemens te zijn tot ongeveer 2020 in Duitsland te verblijven. Bij beschikking van 19 januari 1989 wees de vreemdelingendienst in het Land Berlin Tetik's verzoek om een verblijfsvergunning af, omdat het doel van zijn verblijf in Duitsland was weggevallen en geen verblijfsvergunning voor werk in andere sectoren dan de zeevaart kon worden verleend.

Tegen deze beschikking diende Tetik bezwaar in. Bij beschikking van 12 oktober 1989 is het bezwaar afgewezen, op grond dat het reeds jaren vaste praktijk was, die in maart 1989 in een circulaire aan de medewerkers van de vreemdelingendienst was bevestigd, om buitenlandse zeelieden na de beëindiging van hun werkzaamheden in de Duitse zeevaart niet het recht te verlenen om aan land te werken. Deze regeling beoogt te voorkomen, dat buitenlandse werknemers, na de voor hen in september 1973 afgekondigde algemene aanwervingsstop, via tijdelijke werkzaamheden in de zeevaart nog steeds toegang tot de arbeidsmarkt hebben.

Op 27 juli 1989 stelde Tetik bij het Verwaltungsgericht beroep in tegen het Land Berlin, doch dit beroep werd bij vonnis van 10 december 1991 verworpen. Tegen dit vonnis stelde hij hoger beroep in, doch het Oberverwaltungsgericht heeft dit beroep bij arrest van 24 maart 1992 verworpen, onder meer op grond dat Tctik volgens artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad geen recht op een verblijfsvergunning had.

Met verlof van het Bundesverwaltungsgericht stelde Tetik daarop Revision in tegen de uitspraak van het Oberverwaltungsgericht. In Revision betoogde hij, dat deze rechterlijke instantie de bij artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 gestelde voorwaarden voor de afgifte van een verblijfsvergunning onjuist had uitgelegd.

De prejudiciële vragen

Bij beschikking van 11 april 1995 heeft het Bundesverwaltungsgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

1. Behoort een Turkse zeeman die van 1980 tot 1988 werkzaam was op zeeschepen van een Lid-Staat tot de legale arbeidsmarkt van deze Lid-Staat in de zin van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG/Turkije betreffende de ontwikkeling van de associatie, en verricht hij aldaar legale arbeid, wanneer op zijn arbeidsverhouding nationaal recht van toepassing was, hij in de Lid-Staat loonbelasting betaalde en hij was aangesloten bij de sociale zekerheid, maar de hem verleende verblijfsvergunning beperkt was tot de uitoefening van een beroep in de zeevaart en hem niet toestond zijn woonplaats aan land te hebben?

   Is het dienaangaande van belang, dat voor deze werkzaamheden volgens Duits recht geen arbeidsvergunning vereist is en dat, wat het arbeids- en sociale-zekerheidsrecht betreft, voor zeelieden ten dele bijzondere wettelijke regelingen gelden?

2. Indien vraag 1 bevestigend wordt beantwoord:

   Verliest een Turkse zeeman zijn recht op een verblijfsvergunning, wanneer hij vrijwillig — en niet bijvoorbeeld om gezondheidsredenen— zijn arbeidsverhouding beëindigt, elf dagen later na afloop van zijn verblijfsvergunning een verblijfsvergunning voor arbeid aan land aanvraagt, en na de afwijzing van deze aanvraag werkloos is?”

De eerste vraag betreft de uitlegging van het begrip „die tot de legale arbeidsmarkt (...) behoort” in artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad. Het Hof heeft een soortgelijke vraag beantwoord in zijn arrest van 6 juni 1995 (Bozkurt).^(*) Bij brief van 26 juni 1995 heeft de griffie van het Hof het arrest van het Hof in die zaak derhalve aan het Bundesverwaltungsgericht meegedeeld en deze rechterlijke instantie gevraagd of zij haar vragen wenste te handhaven. Bij beschikking van 30 augustus 1995 zag het Bundesverwaltungsgericht af van zijn eerste vraag.

Standpuntbepaling

Er moet dus alleen worden geantwoord op de tweede van de aanvankelijk gestelde prejudiciële vragen. Deze vraag is gesteld voor het geval de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord. Voor de beantwoording moet er derhalve van worden uitgegaan, dat Tetik in de periode van 1980 tot 1988 tot de legale arbeidsmarkt in Duitsland behoorde, zodat hij krachtens artikel 6, lidi, derde streepje, van besluit nr. 1/80 recht op iedere arbeid in loondienst te zijner keuze had. Blijkens de verwijzingsbeschikking gaat de nationale rechter er voorts van uit, dat Tetik's arbeidsverhouding als zeeman vrijwillig en niet om gezondheidsredenen of om andere redenen werd beëindigd.

De verwijzende rechter wenst eigenlijk van het Hof te vernemen, of een Turks werknemer die volgens artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 vrije toegang tot arbeid heeft, recht heeft op een verblijfsvergunning om werk te zoeken indien hij zijn arbeid vrijwillig heeft opgegeven en daarom werkloos is.

Tetik betoogde dat hij, na gedurende nagenoeg acht jaar legale arbeid in een Lid-Staat te hebben verricht, ingevolge artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze heeft. Door een bepaalde periode van werkloosheid verliest hij dit recht niet. Evenals de onderdanen van de Lid-Statcn heeft hij bovendien recht op een verblijfsvergunning en mag hij gedurende een bepaalde tijd nieuw werk zoeken.

Volgens de Commissie volgt noodzakelijkerwijs uit artikel 6, lidi, derde streepje, van besluit nr. 1/80, dat Turkse werknemers die binnen de werkingssfeer van deze bepaling vallen, vrijwillig hun arbeidsverhouding kunnen beëindigen om een andere werkzaamheid te verrichten. Wil deze bepaling een nuttige werking hebben, dan moet de Turkse werknemer een arbeidsverhouding ook vrijwillig kunnen beëindigen om nieuw werk te zoeken. Dat geldt te meer, wanneer het zoals in casu gaat om een zeeman, die, naar zeer aannemelijk is, bijzondere praktische moeilijkheden zal ondervinden om werk aan land te vinden. Turkse werknemers moeten dus gedurende een passende periode een verblijfsvergunning kunnen krijgen om werk te zoeken.

Daarentegen hebben het Land Berlin, de regering van het Verenigd Koninkrijk, alsook de Franse en de Duitse regering betoogd, dat besluit nr. 1/80 niet tot doel heeft het vrije verkeer van Turkse werknemers volledig tot stand te brengen en dat het hun bij besluit nr, 1/80 toegekende verblijfsrecht slechts een van de arbeidsverhouding afgeleid recht is. Een Turks werknemer, die volgens artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze heeft, verliest zijn verblijfsrecht, dat een uitvloeisel van zijn recht op arbeid is, wanneer de arbeidsverhouding niet meer bestaat.

Om te beginnen wijs ik erop, dat uit artikel 13 van besluit nr. 1/80 volgt, dat na de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 geen nieuwe beperkingen mogen worden ingevoerd met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers wier verblijf en arbeid legaal zijn. Dienaangaande wees de Duitse regering erop, dat de praktijk van de vreemdelingendienst om aan buitenlandse zeelieden geen verblijfs- en arbeidsvergunning voor arbeid aan land te geven na de beëindiging van hun werkzaamheid in de Duitse zeevaart, een uitvloeisel is van de toepassing van het Ausländergesetz van 28 april 1965. Het gaat dus niet om na de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 op 1 juli 1980 ingevoerde nieuwe beperkingen met betrekking tot de toegang tot arbeid voor werknemers wier verblijfstitel en arbeid legaal zijn.

De rechtstreeks toepasselijke bepalingen van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80^(*) betreffen naar de letter alleen het recht van de Turkse werknemers op voortgezette tewerkstelling, voor zover zij in een gegeven periode in een Lid-Staat legale arbeid hebben verricht. Dit recht op voortgezette tewerkstelling impliceert noodzakelijkerwijs, dat de werknemer, wanneer aan deze voorwaarden is voldaan, ook een verblijfsrecht geniet terwijl hij zijn arbeid verricht.

Deze bepaling regelt daarentegen niet de vraag van het recht op arbeid en verblijf in de Lid-Staten van Turkse werknemers die niet voldoen aan de daarin gestelde voorwaarden inzake de tijdsduur. Het is de wetgeving van de Lid-Staten die bepaalt, of, en zo ja onder welke voorwaarden, Turkse onderdanen het recht hebben hun grondgebied binnen te komen, aldaar te verblijven en er arbeid te verrichten.

In overeenstemming daarmee heeft het Hof in het arrest van 20 september 1990^(*) verklaard, dat artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 enkel

„(...) de situatie van de Turkse werknemer (...) (regelt) voor zover het de toegang tot arbeid betreft, maar geen betrekking (heeft) op zijn situatie ten aanzien van het recht op verblijf.

Dit neemt niet weg, dat die twee aspecten van de persoonlijke situatie van de Turkse werknemer nauw met elkaar zijn verbonden. Waar die werknemer na een bepaalde periode van legale arbeid in de Lid-Staat toegang heeft tot elke arbeid in loondienst te zijner keuze, houden de betrokken bepalingen noodzakelijkerwijs in, dat de belanghebbende ten minste op dat moment een recht van verblijf heeft, omdat anders het recht dat die bepalingen aan de Turkse werknemer toekennen, elke inhoud zou verliezen.”

Uit het voorgaande volgt, dat Tetik, die in juli 1988 vrije toegang had tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze in Duitsland, ongeacht of het ging om arbeid in de zeevaart of aan land, na te zijn ingegaan op een ander arbeidsaanbod dan zijn toenmalige arbeid als zeeman, zijn bestaande arbeidsovereenkomst had kunnen opzeggen en nieuwe arbeid had kunnen beginnen en daaruit het recht op een verblijfstitel met het oog op het verrichten van de betrokken arbeid had kunnen afleiden. Het is evenwel de vraag, of Tetik zijn bestaande arbeidsovereenkomst kon opzeggen, waardoor hij vrijwillig werkloos werd, en vervolgens om een verblijfsvergunning kon verzoeken zonder nieuw werk te hebben gevonden.

Het Hof heeft zich reeds meermaals kunnen uitspreken over de uitlegging van besluit nr. 1/80. Algemeen heeft het met betrekking tot de bepalingen van dit besluit betreffende het vrije verkeer van werknemers, bij voorbeeld in het arrest Bozkurt (reeds aangehaald), vastgesteld dat:

„de doelstelling van de Associatieraad bij de vaststelling van de sociale bepalingen van besluit nr. 1/80 was, een etappe verder te geraken op weg naar het vrije verkeer van werknemers, daarbij geleid door de artikelen 48, 49 en 50 van het Verdrag” (r. o. 19).

Derhalve moet ervan worden uitgegaan dat besluit nr. 1/80 niet tot doel heeft, het volledig vrije verkeer voor Turkse werknemers tot stand te brengen, zoals dat voor gemeenschapsonderdanen in de artikelen 48 en volgende van het Verdrag is neergelegd, doch een meer bescheiden doel nastreeft. Het doel van artikel 6, lid 1, van besluit nr. 1/80 is dus niet, de Turkse werknemers na vier jaar legale arbeid volledig gelijk te stellen met werknemers uit de Gemeenschap. Gelet hierop, kan niet worden aangenomen, dat alleen omdat gemeenschapsonderdanen het recht hebben gedurende een bepaalde periode in een Lid-Staat te verblijven om werk te zoeken, Turkse werknemers hetzelfde recht moeten hebben.

Zoals reeds gezegd, heeft het Hof in het arrest Sevince voorts vastgesteld, dat het verblijfsrecht een uit het recht op arbeid afgeleid recht is. Een uitlegging volgens welke er een verblijfsrecht zonder arbeid bestaat teneinde werk te zoeken, lijkt derhalve rechtstreeks in strijd met de huidige rechtspraak van het Hof betreffende het verblijfsrecht in samenhang met de toegang tot arbeid krachtens artikel 6 van besluit nr. 1/80, doordat dit afgeleide verblijfsrecht een autonoom verblijfsrecht zou worden dat in strijd met het oogmerk van besluit nr. 1/80 niet verbonden zou behoeven te zijn met het verrichten van arbeid.

In artikel 6, lid 2, van besluit nr. 1/80, wordt verder geregeld, hoe de afwezigheden in de periode tot aan het vereiste van bijvoorbeeld vier jaar arbeid wordt voldaan, moeten worden behandeld. In mijn conclusie in de zaak Bozkurt, die met name de vraag betrof of een Turks onderdaan die in een Lid-Staat legale arbeid heeft verricht, het recht heeft om op het grondgebied van die Lid-Staat te verblijven, nadat hij als gevolg van een arbeidsongeval blijvend arbeidsongeschikt is geworden, heb ik het volgende verklaard met betrekking tot artikel 6, lid 2, tweede zin:

„Artikel 6, lid 2, tweede zin, van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad bepaalt, dat tijdvakken van onvrijwillige werkloosheid en perioden van afwezigheid wegens langdurige ziekte niet worden gelijkgesteld met tijdvakken van legale arbeid. Voor de berekening van de in artikel 6, lidi, bedoelde periode moeten derhalve tijdvakken van onvrijwillige werkloosheid en perioden van afwezigheid wegens langdurige ziekte buiten beschouwing worden gelaten. Artikel 6, lid 2, tweede zin, draagt op overeenkomstige wijze als artikel 6, lid 2, eerste zin, bij tot de verduidelijking van de inhoud van de voorwaarde inzake duur van de tewerkstelling voor het verwerven van de in artikel 6, lid 1, genoemde rechten, maar voegt niets toe aan de beschrijving van de inhoud van deze rechten.

Artikel 6, lid 2, tweede zin, bepaalt evenwel tegelijkertijd, dat tijdvakken van onvrijwillige werkloosheid en perioden van afwezigheid wegens langdurige ziekte geen afbreuk doen aan de rechten die zijn verkregen uit hoofde van het voorafgaande tijdvak van arbeid. Dit betekent, dat de Turkse werknemer de rechten die hij ingevolge artikel 6, lid 1, heeft verworven, niet kwijtraakt door bij voorbeeld langdurige ziekte. Overigens omvat het begrip ‚ afwezigheid wegens langdurige ziekte’ mijns inziens niet blijvende arbeidsongeschiktheid (...)

Ongeacht echter op welke situaties artikel 6, lid 2, tweede zin, betrekking heeft, benadrukt moet worden, dat ook dit onderdeel van de bepaling niets toevoegt aan de beschrijving in artikel 6, lid 1, van de inhoud van het recht. Dit recht, dat de Turkse werknemer dus niet kwijtraakt door langere tijd ziek te zijn na vier jaar legale arbeid in een Lid-Staat te hebben verricht, is onderwijl slechts ‚ vrije toegang tot iedere arbeid in loondienst te zijner keuze’ en — daarvan afgeleid — een recht op verblijf voor de duur van deze arbeid.”^(*)

In dezelfde zin heeft het Hof in de zaak Bozkurt verklaard:

„(...) artikel 6 van besluit nr. 1/80 (betreft) de situatie van Turkse werknemers (...) die werkzaam of tijdelijk arbeidsongeschikt zijn. Het betreft daarentegen niet de situatie van een Turks onderdaan die de arbeidsmarkt van een Lid-Staat definitief heeft verlaten, bij voorbeeld omdat hij de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt of, zoals in het onderhavige geval, blijvend volledig arbeidsongeschikt is geworden.

Bij gebreke van een specifieke bepaling die aan Turkse werknemers het recht verleent van voortgezet verblijf op het grondgebied van een Lid-Staat na er arbeid te hebben verricht, vervalt het verblijfsrecht van de Turkse onderdaan dat hem bij artikel 6 van besluit nr. 1/80 impliciet, maar noodzakelijkerwijs wordt verleend als accessoir van het verrichten van legale arbeid, indien hij volledig en blijvend arbeidsongeschikt is geworden.”

Bovendien heeft het Hof in rechtsoverweging 40 van het arrest Bozkurt met betrekking tot de situatie waarin een Turks werknemer de arbeidsmarkt van een Lid-Staat moest verlaten, verklaard, dat artikel 6 geen regel bevat die Turkse werknemers het recht geeft in een Lid-Staat te verblijven „na er een betrekking te hebben vervuld”. Dat geldt des te meer in een situatie zoals de onderhavige, waarin de Turkse werknemer de arbeidsmarkt van de betrokken Lid-Staat geheel vrijwillig heeft verlaten. Het afgeleide recht in een Lid-Staat te verblijven, dat uit artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 voortvloeit, kan slechts worden geacht te bestaan, zolang de Turkse werknemer in feite tot de arbeidsmarkt van de betrokken Lid-Staat behoort. Doordat Tetik zijn arbeid op 20 juli 1988 vrijwillig heeft opgegeven en vervolgens vrijwillig werkloos werd, behoorde hij niet langer tot de Duitse arbeidsmarkt en verviel daarmee zijn recht in Duitsland te verblijven.

Volgens de Commissie is er, zoals reeds vermeld, na de beëindiging van een vorige arbeidsverhouding een verblijfsrecht om nieuw werk te zoeken, vooral nu het gaat om een zeeman, die, naar aannemelijk is, bijzondere praktische moeilijkheden zal ondervinden om werk aan land te vinden. Ongeacht of men een dergelijke regel redelijk vindt, biedt het besluit van de Associatieraad mijns inziens geen enkel aanknopingspunt voor het bestaan van een dergelijk recht. Bovendien is het zo, dat elke werknemer nieuw werk moet zoeken tijdens zijn vrije tijd en dat hij, indien hij in verband daarmee tijdens zijn arbeidstijd een onderhoud moet hebben, vrijaf moet nemen in zijn huidig werk. Tetik hoefde dus niet af te monsteren om nieuw werk te zoeken. Hij kon tijdens zijn vakantie nieuw werk zoeken en daartoe persoonlijke gesprekken voeren, ook al wenste hij, anders dan in zijn vorige arbeidsverhouding, thans werk aan land te zoeken.

Gelet hierop, moet mijns inziens op de gestelde vraag worden geantwoord, dat artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd, dat een Turks werknemer, ongeacht of hij in een Lid-Staat vrije toegang tot arbeid heeft verkregen, geen recht heeft op een verblijfsvergunning in de betrokken Lid-Staat om er nieuw werk te zoeken, wanneer hij zijn arbeid vrijwillig heeft opgegeven en daarom werkloos is.

Conclusie

Mitsdien geef ik het Hof in overweging de gestelde vraag te beantwoorden als volgt:

„Artikel 6, lid 1, derde streepje, van besluit nr. 1/80 van 19 september 1980 van de Associatieraad die is ingesteld bij de op 12 september 1963 te Ankara ondertekende Associatieovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, welke namens de Gemeenschap is gesloten bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963, moet aldus worden uitgelegd, dat een Turks werknemer, ongeacht of hij in een Lid-Staat vrije toegang tot arbeid heeft verkregen, geen recht heeft op een verblijfsvergunning in de betrokken Lid-Staat om er nieuw werk te zoeken, wanneer hij zijn arbeid vrijwillig heeft opgegeven en daarom werkloos is.”