Hof van Justitie EU 12-06-1997 ECLI:EU:C:1997:292

De verordening

In artikel 1, sub a, van de verordening worden de begrippen „werknemer” en „zelfstandige” omschreven als betrekking hebbende op eenieder:

1. die verplicht of vrijwillig voortgezet verzekerd is tegen een of meer gebeurtenissen, behorende tot de takken van een stelsel van sociale zekerheid dat op werknemers of zelfstandigen van toepassing is;

2. die in het kader van een stelsel van sociale zekerheid dat voor alle ingezetenen of voor de gehele beroepsbevolking geldt, verplicht verzekerd is tegen een of meer gebeurtenissen behorende tot de takken van sociale zekerheid waarop deze verordening van toepassing is:

   • wanneer hij door de wijze van beheer of van financiering van dit stelsel als werknemer of zelfstandige kan worden onderkend, dan wel

   • indien dergelijke criteria niet aanwezig zijn, wanneer hij verplicht of vrijwillig voortgezet verzekerd is tegen een andere in bijlage I omschreven gebeurtenis, in het kader van een voor werknemers of zelfstandigen ingesteld stelsel of onder iii bedoeld stelsel, dan wel, bij gebreke van zulk een stelsel in de betrokken Lid-Staat, wanneer hij beantwoordt aan de in bijlage I gegeven definitie;

3. die in het kader van een stelsel voor sociale zekerheid dat volgens de in bijlage I vastgestelde criteria op uniforme wijze is georganiseerd ten behoeve van de gehele plattelandsbevolking, verplicht verzekerd is tegen meerdere gebeurtenissen behorende tot de takken van sociale zekerheid waarop deze verordening van toepassing is;

4. die, in het kader van een stelsel van' sociale zekerheid van een Lid-Staat, ingesteld voor werknemers of voor zelfstandigen of voor alle ingezetenen of voor bepaalde categorieën ingezetenen, vrijwillig verzekerd is tegen een of meer gebeurtenissen behorende tot de takken van sociale zekerheid waarop deze verordening van toepassing is,

   • indien hij al dan niet in loondienst werkzaam is, of

   • indien hij tevoren in het kader van een voor werknemers of zelfstandigen ingesteld stelsel van dezelfde Lid-Staat verplicht verzekerd is geweest tegen dezelfde gebeurtenis.”

Op grond van artikel 13, lid 1, van de verordening zijn degenen op wie deze verordening van toepassing is, in beginsel slechts aan de wetgeving van één enkele Lid-Staat onderworpen.

Artikel 13, lid 2, sub a, bepaalt voorts, dat degene die op het grondgebied van een Lid-Staat werkzaamheden in loondienst uitoefent, aan de wetgeving van die staat is onderworpen, zelfs indien hij op het grondgebied van een andere Lid-Staat woont of indien de zetel van de onderneming of het domicilie van de werkgever waarbij hij werkzaam is, zich op het grondgebied van een andere Lid-Staat bevindt.

Krachtens artikel 73 van de verordening heeft de werknemer of de zelfstandige op wie de wettelijke regeling van een Lid-Staat van toepassing is, voor zijn gezinsleden die op het grondgebied van een andere Lid-Staat wonen, recht op de gezinsbijslagen waarin de wettelijke regeling van de eerste staat voorziet, alsof die gezinsleden op het grondgebied van deze staat woonden.

Punt I, sub C, van bijlage I bij de verordening luidt als volgt:

„Wanneer een Duits orgaan bevoegd is voor de toekenning van gezinsbijslagen overeenkomstig hoofdstuk 7 van titel III van de verordening, wordt in de zin van artikel 1, onder a-ii, van de verordening aangemerkt:

1. als werknemer, degene die verplicht verzekerd is tegen werkloosheid of degene die, aansluitend op deze verzekering, uitkeringen van de ziekteverzekering of soortgelijke uitkeringen verkrijgt;

2. als zelfstandige, degene die werkzaamheden anders dan in loondienst uitoefent en die verplicht is:

   • zich te verzekeren of bij te dragen voor het ouderdomsrisico in een stelsel voor zelfstandigen,

     of

   • zich te verzekeren in het kader van de verplichte pensioenverzekering.”

De nationale wettelijke regeling

In § 1, lid 1, punt 1, van het Bundeskindergeldgesetz (BGBl. I, blz. 265; hierna: „BK.GG”) wordt bepaald, dat degenen die hun woon- of gewone verblijfplaats binnen het toepassingsgebied van die wet hebben, voor hun kinderen en de krachtens § 2, lid 1, met hen gelijkgestelden recht hebben op gezinsbijslagen.

In § 2, lid 5, BKGG wordt bepaald, dat de kinderen die hun woon-noch hun gewone verblijfplaats binnen het toepassingsgebied van het BKGG hebben, niet in aanmerking worden genomen voor de gezinsbijslagen.

Krachtens § 9 BKGG worden de gezinsbijslagen betaald vanaf het begin van de maand waarin aan de voorwaarden voor het recht erop wordt voldaan en tot het einde van de maand waarin niet langer aan deze voorwaarden wordt voldaan.

Volgens § 42, tweede volzin, laat het BKGG de bepalingen van communautaire regelingen onverlet.

In § 311, lid 1, van de Reichsversicherungsordung (BGBl. I, blz. 799; hierna: „RVO”) wordt bepaald, dat de verplichte aansluiting bij de ziekteverzekering wordt gehandhaafd, zolang de arbeidsverhouding zonder betaling van bezoldiging blijft voortbestaan, doch maximaal voor drie weken.

Op grond van § 104, lid 1, tweede en derde volzin, van het Arbeitsförderungsgesetz (BGBl. I, blz. 582; hierna: „AFG”) worden de tijdvakken waarvoor geen bezoldiging wordt betaald niet in aanmerking genomen voor de samentelling van tijdvakken die recht op een werkloosheidsuitkering geven, tenzij het telkens om tijdvakken van minder dan vier weken gaat.

De feiten van het geding

Merino García is een Spaans onderdaan, die in Duitsland woont en aldaar als werknemer werkzaam is. Zijn drie kinderen wonen in Spanje.

Op 19 december 1989 diende hij bij de Bundesanstalt für Arbeit voor zijn kinderen een aanvraag in voor gezinsbijslagen uit hoofde van de Duitse wet voor de periode van januari 1986 tot december 1988, daaronder begrepen de perioden waarin hij, in overleg met zijn werkgever, onbezoldigd verlof genoot, namelijk van 20 januari tot 2 maart 1986 en van 13 januari tot 2 maart 1987. Blijkens het dossier is zijn arbeidsverhouding door dit verlof niet beëindigd.

De Bundesanstalt für Arbeit kende hem de gevraagde bijslagen toe voor deze periode, met uitzondering van de maanden februari 1986 en februari 1987 (hierna: „omstreden kalendermaanden”). Daar het om twee perioden van onbezoldigd verlof van meer dan vier weken ging, kon Merino García volgens dit orgaan door de toepassing van de bepalingen van § 104, lid 1, AFG, juncto punt I, sub C, onder a, van bijlage I (hierna: „bijlage”), namelijk niet meer als werknemer in de zin van artikel 73 van de verordening worden aangemerkt.

Bij verzoekschrift van 19 februari 1990 vorderde Merino García bij het Sozialgericht Mannheim veroordeling van de Bundesanstalt für Arbeit tot betaling van gezinsbijslagen voor de twee omstreden kalendermaanden. Deze vordering werd op 14 oktober 1992 door het Sozialgericht Mannheim afgewezen en vervolgens, op 21 september 1993, door het Landessozialgericht Baden-Württemberg.

Op 27 mei 1994 stelde Merino García „Revision” in tegen het arrest van het Landessozialgericht. In het kader van deze Revision betoogde hij, dat hij werknemer in de zin van artikel 73 van de verordening was en dat de bepalingen van de bijlage een discriminatie van communautaire werknemers met in een andere Lid-Staat wonende kinderen opleverden.

De prejudiciële vragen

In zijn verwijzingsbeschikking oordeelde het Bundessozialgericht, dat Merino García krachtens het BKGG noch krachtens de artikelen 1, sub a, en 73, juncto de bijlage bij de verordening, voor de omstreden kalendermaanden recht op gezinsbijslagen had. Omdat het Bundessozialgericht echter twijfels over de geldigheid van deze bijlage had, heeft het de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende vragen voorgelegd:

1. Is bijlage I, punt I, sub C, van verordening nr. 1408/71 verenigbaar met het EG-Verdrag, inzonderheid met artikel 48, lid 2, daarvan, voor zover zij tot gevolg heeft, dat werknemers met kinderen die in het buitenland wonen, anders dan werknemers met kinderen die in Duitsland wonen, bij onbezoldigd verlof van lange duur geen recht hebben op ,kindergeld' voor de volle kalendermaanden van het onbezoldigd verlof?

2. Ingeval bijlage I, punt I, sub C, van verordening nr. 1408/71 ongeldig is, heeft dit dan tot gevolg, dat ook personen die van hun werkgever op basis van een vrijwillige overeenkomst onbezoldigd verlof hebben gekregen, ,werknemer' in de zin van artikel 73 van verordening nr. 1408/71 zijn, of gelden hiervoor beperkingen (bijvoorbeeld met betrekking tot de duur van het verlof)?”

Met zijn prejudiciële vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of voor de betaling van gezinsbijslagen krachtens de Duitse wettelijke regeling overeenkomstig artikel 73 van de verordening, het begrip werknemer aldus moet worden uitgelegd, dat het enkel betrekking heeft op werknemers die beantwoorden aan de definitie welke voortvloeit uit de bepalingen van artikel 1, sub a-ii, juncto die van de bijlage. Indien het antwoord hierop bevestigend luidt, vraagt hij vervolgens, of deze bijlage geldig is, gelet op artikel 48, lid 2, van het Verdrag. Indien de bijlage geldig is, wenst de verwijzende rechter ten slotte te vernemen, of artikel 48, lid 2, van het Verdrag zich verzet tegen de toepassing van een nationale regeling die tot gevolg heeft, dat een werknemer met kinderen die in een andere Lid-Staat wonen, geen gezinsbijslagen krijgt voor de volle kalendermaanden van een onbezoldigd verlof van lange duur, terwijl werknemers met kinderen die in de betrokken staat wonen, wel recht daarop hebben. Deze drie aspecten moeten achtereenvolgens worden onderzocht.

De uitlegging van de bijlage

De personele werkingssfeer van de verordening wordt omschreven in artikel 2, dat is opgenomen in titel I, die het opschrift „Algemene bepalingen” draagt. Volgens lid 1 van deze bepaling is de verordening onder meer van toepassing op „werknemers of zelfstandigen op wie de wetgeving van een of meer Lid-Staten van toepassing is of geweest is, en die onderdanen van een der Lid-Staten zijn”.

Het in deze bepaling gebruikte begrip „werknemers” wordt in artikel 1, sub a, van de verordening omschreven. Onder werknemer wordt verstaan ieder die in het kader van een stelsel van sociale zekerheid als bedoeld in artikel 1, sub a, verzekerd is tegen de gebeurtenissen en onder de voorwaarden die aldaar worden genoemd (arrest van 3 mei 1990, zaak C-2/89, Kits van Heijningen, Jurispr. 1990, blz. I-1755, r. o. 9).

Een persoon die zich in een situatie als die van verzoeker in het hoofdgeding bevindt, valt onder het begrip „werknemer” met name in de zin van artikel 1, sub ai, van de verordening, voor zover hij verplicht of vrijwillig voortgezet verzekerd is tegen een of meer gebeurtenissen, behorende tot de takken van een stelsel van sociale zekerheid dat op werknemers of zelfstandigen van toepassing is.

Gelijk het Hof reeds heeft gepreciseerd in het arrest van 30 januari 1997 (gevoegde zaken C-4/95 en C-5/95, Stöber en Piosa Pereira, Jurispr. 1997, blz. I-511, r. o. 29), dat betrekking had op zelfstandigen, blijkt evenwel uit de bewoordingen van de bijlage waarnaar artikel 1, sub aii, van verordening nr. 1408/71 verwijst, dat enkel werknemers die verplicht verzekerd zijn in het kader van één van de daar genoemde stelsels, uit hoofde van titel III, hoofdstuk 7, van de verordening recht hebben op de Duitse gezinsbijslagen (zie eveneens in die zin arrest van 10 oktober 1996, gevoegde zaken C-245/94 en C-312/94, Hoever en Zachów, Jurispr. 1996, blz. I-4895, r. o. 29).

Wanneer een werknemer die zich in een situatie als die van het hoofdgeding bevindt, met een beroep op één van de andere definities van „werknemer” in artikel 1, sub a, aanspraak zou kunnen maken op de Duitse gezinsbijslagen, zou deze bepaling van de bijlage uiteindelijk elke nuttige werking verliezen (arrest Stöber en Piosa Pereira, reeds aangehaald, r. o. 32).

Mitsdien moet voor de betaling van gezinsbijslagen krachtens de Duitse wettelijke regeling overeenkomstig artikel 73 van de verordening, het begrip werknemer aldus worden uitgelegd, dat het enkel betrekking heeft op werknemers die beantwoorden aan de definitie welke voortvloeit uit de bepalingen van artikel 1, sub aii, juncto die van de bijlage.

De geldigheid van de bijlage

Artikel 51 EG-Verdrag voorziet in een coördinatie en niet in een harmonisatie van de wettelijke regelingen van de Lid-Staten op het gebied van de sociale zekerheid. Dit artikel raakt niet de materiële en formele verschillen tussen de sociale zekerheidsregelingen van elke Lid-Staat en dus ook niet de verschillen in de rechten van de aldaar werkzame personen (zie onder meer arrest van 15 januari 1986, zaak 41/84, Pinna, Jurispr. 1986, blz. 1, r. o. 20).

Artikel 73 van de verordening dient met name te verhinderen, dat een Lid-Staat de toekenning of het bedrag van de gezinsbijslagen kan laten afhangen van de voorwaarde dat de gezinsleden van de werknemer in de uitkerende Lid-Staat wonen, teneinde de communautaire werknemer niet ervan te weerhouden zijn recht van vrij verkeer uit te oefenen (arrest Hoever en Zachow, reeds aangehaald, r. o. 34).

Uit de formulering van deze bepaling blijkt duidelijk, dat zij zelf geen recht op gezinsbijslagen verleent. Deze bijslagen worden immers toegekend op basis van de relevante nationale bepalingen, in casu het BKGG.

In de gevallen die niet onder de bijlage vallen, brengt deze bijlage overigens niet mee, dat gemeenschapsonderdanen die in Duitsland werken en wier kinderen in een andere Lid-Staat wonen, in het geheel geen recht op gezinsbijslagen hebben. Indien verzoeker in het hoofdgeding zijn recht op gezinsbijslagen voor de twee perioden van onbezoldigd verlof heeft verloren, is dit dus, gelijk de advocaat-generaal in punt 26 van zijn conclusie heeft opgemerkt, een gevolg van de toepassing van de bepalingen van het BKGG, en niet van de bijlage bij de verordening.

Mitsdien moet worden vastgesteld, dat bij onderzoek van dit aspect van de prejudiciële vragen niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de bijlage kunnen aantasten.

De uitlegging van artikel 48, lid 2, van het Verdrag

Merino García stelt, dat waar hij door toepassing van § 104, lid 1, tweede en derde volzin, AFG voor zijn in een andere Lid-Staat wonende kinderen enkel recht op gezinsbijslagen heeft voor de periode waarin hij bijdragen aan de werkloosheidsverzekering heeft betaald, deze bepaling een belemmering van het vrije verkeer vormt en een met artikel 48, lid 2, van het Verdrag strijdige discriminatie oplevert.

Dienaangaande heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld, dat de in deze bepaling neergelegde regel van gelijke behandeling niet enkel openlijke discriminaties op grond van nationaliteit verbiedt, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die, door toepassing van andere onderscheidingscriteria, in feite tot hetzelfde resultaat leiden (arrest Pinna, reeds aangehaald, r. o. 23).

In de casuspositie van het hoofdgeding heeft de betrokkene geen recht op gezinsbijslagen voor zijn in Spanje wonende kinderen, terwijl volgens het BKGG dergelijke bijslagen wel mogen worden toegekend aan eenieder die zijn woon- of gewone verblijfplaats op het door deze wet bestreken grondgebied heeft, wanneer zijn ten laste komende kinderen hun woon- of gewone verblijfplaats op hetzelfde grondgebied hebben. Bovendien staat vast, dat artikel 48, lid 2, van het Verdrag in casu van toepassing is, aangezien de betrokkene gedurende een periode in de omstreden kalendermaanden op grond van zijn arbeidsverhouding in Duitsland verzekerd bleef tegen het risico van ziekte.

De stelling van de Duitse regering, dat § 2, lid 5, BKGG evenzeer de Duitse onderdanen als de buitenlandse onderdanen wier kinderen niet aan het woonplaatsvereiste voldoen raakt, kan niet als gegrond worden beschouwd. Gelijk het Hof in rechtsoverweging 24 van het arrest Pinna heeft gepreciseerd, doet het probleem van gezinsleden die buiten de staat van uitkering wonen, zich immers hoofdzakelijk voor bij migrerende werknemers (zie eveneens in die zin arrest Stöber en Piosa Pereira, reeds aangehaald, r. o. 38),

Aangezien het dossier van deze zaak geen enkel gegeven bevat dat dit verschil in behandeling objectief kan rechtvaardigen, moet het als discriminatoir en dientengevolge als onverenigbaar met artikel 48, lid 2, van het Verdrag worden aangemerkt.

Onder deze omstandigheden moet aan de verwijzende rechter worden geantwoord, dat voor de betaling van gezinsbijslagen krachtens de Duitse wettelijke regeling overeenkomstig artikel 73 van de verordening, het begrip werknemer aldus moet worden uitgelegd, dat het enkel betrekking heeft op werknemers die beantwoorden aan de definitie welke voortvloeit uit de bepalingen van artikel 1, sub a-ii, juncto die van de bijlage. Bij onderzoek van de prejudiciële vragen is overigens niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de bijlage kunnen aantasten. Evenwel moet artikel 48, lid 2, van het Verdrag aldus worden uitgelegd, dat het zich verzet tegen de toepassing van een nationale regeling die tot gevolg heeft, dat een werknemer met kinderen die in een andere Lid-Staat wonen, geen gezinsbijslagen krijgt voor de volle kalendermaanden van een onbezoldigd verlof van lange duur, terwijl werknemers met kinderen die in de betrokken staat wonen, wel recht daarop hebben.

Kosten

De kosten door de Duitse en de Spaanse regering alsmede door de Raad van de Europese Unie en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.