Hof van Justitie EU 23-09-1997 ECLI:EU:C:1997:425

De prejudiciële vragen en hun wettelijke achtergrond

De Royal Court of Jersey (hierna: „Royal Court”) heeft in de onderhavige procedure — de eerste procedure waarin een rechterlijke instantie van dat eiland gebruik heeft gemaakt van het bij artikel 177 van het Verdrag in het leven geroepen samenwerkingsinstrument — de volgende prejudiciële vragen aan het Hof gesteld:

1. Ervan uitgaande, dat Britse burgers op Jersey zijn vrijgesteld van immigratiecontrole en niet kunnen worden uitgezet, heeft artikel 4 van Protocol nr. 3 bij het Verdrag betreffende de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de Europese Gemeenschappen tot gevolg, dat onderdanen van een andere lidstaat evenmin uit Jersey kunnen worden uitgezet?

2. Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, staat voormeld artikel eraan in de weg, dat de bevoegde autoriteiten van Jersey een onderdaan van een andere lidstaat uitzetten, tenzij die uitzetting wordt gerechtvaardigd uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid?

3. Indien de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord, staat voormeld artikel 4 eraan in de weg, dat de bevoegde autoriteiten van Jersey een onderdaan van een andere lidstaat uitzetten, wanneer de redenen van openbare orde die de betrokken autoriteiten aanvoeren in de praktijk niet zouden leiden tot uitzetting van die persoon uit het Verenigd Koninkrijk?”

Een antwoord op deze vragen vergt allereerst een beter begrip ervan. Te dien einde is het noodzakelijk de constitutionele relatie te onderzoeken tussen het baljuwschap Jersey en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, alsmede de status van Jersey in het internationaal recht, zowel vóór als na de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de Europese Gemeenschappen in 1973.^(*)

Het baljuwschap Jersey omvat, naast het eiland met dezelfde naam, de kleine eilanden Les Minquiers en Les Ecréhos. Evenals de andere Britse eilanden^(*) vormt het een deel noch een kolonie van het Verenigd Koninkrijk.^(*) Het is daarentegen een gebiedsdeel van de Britse Kroon^(*), wiens grondwettelijke relatie (of modus vivendi) met het Verenigd Koninkrijk zich in een vorm heeft ontwikkeld die niet in een strak keurslijf past^(*), omdat zij berust op een ongewoon en delicaat evenwicht tussen monarchale rechten enerzijds en de autonome verantwoordelijkheden van de eilandautoriteiten anderzijds.^(*) Jersey is ten opzichte van het Verenigd Koninkrijk in hoge mate autonoom op het gebied van wetgeving, bestuur en rechtspraak.^(*)

Voorts hebben Jersey en de andere Britse eilanden geen internationale rechtspersoonlijkheid (in de zin van de bevoegdheid om onafhankelijk op te treden) en vormen zij internationaalrechtelijk gezien louter territoriale deelgebieden van het Verenigd Koninkrijk.^(*)

Ofschoon deze conclusie op het eerste gezicht haaks lijkt te staan op hetgeen hierboven is gezegd over de relatie tussen Jersey en het Verenigd Koninkrijk op nationaal constitutioneel vlak, is deze tegenstelling slechts ogenschijnlijk. De ongebruikelijke grondwettelijke status van de Britse eilanden kan louter als een vorm van zelfbestuur worden beschouwd waarin de nationale grondwet van het Verenigd Koninkrijk voor een deel van het nationaal grondgebied voorziet.^(*)

Zoals hierboven vermeld^(*), berust het onderhouden van en de verantwoordelijkheid voor de internationale betrekkingen van de Britse eilanden bij de Kroon, die door tussenkomst van de regering van het Verenigd Koninkrijk optreedt.

Volgens internationaal publiekrecht worden verdragen — alsook alle handelingen waarmee een staat zijn wil uit om partij bij een verdrag te worden: ondertekening, ratificatie, toetreding — vermoed niet alleen van toepassing te zijn op het nationale grondgebied, doch op alle grondgebieden voor welker internationale betrekkingen de verdragsluitende staat verantwoordelijk is, behoudens ingeval dit vermoeden wordt doorbroken door een uitdrukkelijke of stilzwijgende beperking van de territoriale werkingssfeer van het verdrag (zoals deze bijvoorbeeld kan voortvloeien uit een clausule die de verdragsluitende partijen de bevoegdheid toekent om het verdrag op bepaalde afhankelijke gebiedsdelen toe te passen).^(*)

Alvorens echter internationale verdragen te sluiten die van toepassing zijn op de Britse eilanden — met name wanneer als gevolg daarvan nieuwe wetgeving noodzakelijk is op gebieden die normaliter tot de bevoegdheid van de wetgevende organen van de eilanden behoren — pleegt de regering van het Verenigd Koninkrijk in de praktijk de autoriteiten van de eilanden te raadplegen.^(*)

Meer concreet bijvoorbeeld, voor zover van belang voor de onderhavige conclusie, hebben de centrale autoriteiten de plaatselijke autoriteiten geraadpleegd na het verzoek van het Verenigd Koninkrijk om tot de Europese Gemeenschappen toe te treden, welk verzoek in 1967 formeel is ingediend. De vraag of Jersey en de andere Britse eilanden al dan geen lid van de Gemeenschappen moesten worden (terwijl het Verenigd Koninkrijk hoe dan ook tot de Gemeenschappen toetrad), wierp een reeks problemen op, met name wegens de geringe oppervlakte van de eilanden, hun directe nabijheid tot het continent en hun nauwe economische banden met het Verenigd Koninkrijk (en in mindere mate met Frankrijk). In het bijzonder moest worden onderzocht, welke invloed de toetreding van het Verenigd Koninkrijk zou hebben ingeval de Britse eilanden al dan niet gelijktijdig zouden toetreden: i) op de bijzondere bescherming die de land- en tuinbouwsector van de eilanden genoot; ii) op hun traditionele fiscale en douanevoorrechten; iii) op maatregelen ter bevordering van financiële transacties op de eilanden, met als middelpunt een streng bankgeheim en lage belastingtarieven, en iv) op de plaatselijke seizoensgebonden toeristische industrie, met name wat betreft immigratiecontrole en sociale zekerheid.^(*)

Volgens artikel 227, lid 4, EG-Verdrag (hierna: „Verdrag”) „[zijn] de bepalingen van dit Verdrag (...) van toepassing op de Europese grondgebieden welker buitenlandse betrekkingen door een lidstaat worden behartigd”.

Normaliter zou de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de Europese Gemeenschappen krachtens deze bepaling noodzakelijkerwijs hebben moeten leiden tot volledige toepasselijkheid van het Verdrag op de Britse eilanden, met inbegrip van Jersey.^(*)

Bij artikel 26, lid 3, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden van het Koninkrijk Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland tot de Europese Gemeenschappen en de aanpassing der Verdragen (hierna: „Toetredingsakte”)^(*), is echter een nieuw artikel 227, lid 5 toegevoegd, dat, vaag geformuleerd, bepaalt: „In afwijking van de voorgaande leden: (...) c) zijn de bepalingen van dit Verdrag op de Kanaaleilanden en op het eiland Man slechts van toepassing voor zover noodzakelijk ter verzekering van de toepassing van de regeling die voor deze eilanden is vastgesteld in het op 22 januari 1972 ondertekende Verdrag betreffende de toetreding van nieuwe lidstaten tot de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie.”

De speciale regeling voor de Britse eilanden waarnaar artikel 227, lid 5, van het Verdrag verwijst, is die zoals vastgelegd in Protocol nr. 3 bij de Toetredingsakte, betreffende de Kanaaleilanden en het eiland Man (hierna: „Protocol”). Het Protocol is gehecht aan de Toetredingsakte en maakt daarvan integraal deel uit (artikel 158 van de Toetredingsakte).

Zoals bekend, hebben de onderhandelingen over de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de Europese Gemeenschappen uiteindelijk tot een oplossing voor voornoemde problematiek geleid (zie punt 5), die inhield, dat aanzienlijke afwijkingen werden toegestaan van de volledige toepasselijkheid van het Verdrag. Als gevolg hiervan zijn de niet specifiek in het Protocol genoemde verdragsbepalingen niet van toepassing op de Britse eilanden.^(*)

Volgens het Protocol maken de Kanaaleilanden en het eiland Man wel deel uit van de douanie-unie van de Gemeenschap, doch vallen zij buiten de werkingssfeer van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.^(*) Artikel 1 van het Protocol bepaalt, dat de communautaire regeling inzake douaneaangelegenheden en inzake kwantitatieve beperkingen ten aanzien van de Britse eilanden „onder dezelfde voorwaarden van toepassing [is] als die welke voor het Verenigd Koninkrijk gelden”.^(*)

Ten aanzien van landbouwproducten waarvoor een speciale regeling van het handelsverkeer bestaat, moeten volgens voormeld artikel 1: i) de in de communautaire regeling vastgelegde heffingen en andere invoermaatregelen die door het Verenigd Koninkrijk moeten worden toegepast ten aanzien van derde landen, en ii) communautaire regels „die nodig zijn om het vrije verkeer en de inachtneming van de normale concurrentievoorwaarden in het handelsverkeer van deze producten mogelijk te maken”, op de Britse eilanden worden toegepast.

Ten aanzien van de gevoelige kwestie van het vrije verkeer van personen, bepaalt artikel 2 van het Protocol, dat „aan de rechten die de onderdanen van deze gebieden in het Verenigd Koninkrijk hebben verkregen, (...) geen afbreuk [wordt] gedaan door de Akte van toetreding. De communautaire bepalingen betreffende het vrije verkeer van personen en diensten zijn echter niet op hen van toepassing.”

Deze bepaling moet worden gelezen in samenhang met artikel 6 van het Protocol, volgens hetwelk „in de zin van dit Protocol (...) als onderdaan van de Kanaaleilanden of van het eiland Man [wordt] beschouwd, iedere burger van het Verenigd Koninkrijk^(*) die deze hoedanigheid bezit op grond van de omstandigheid dat een van zijn ouders of een van zijn grootouders op het desbetreffende eiland is geboren, geadopteerd, genaturaliseerd of daar in de registers van de burgerlijke stand is ingeschreven; in dit opzicht wordt evenwel iemand niet als onderdaan van deze gebieden beschouwd indien hijzelf, een van zijn ouders of een van zijn grootouders in het Verenigd Koninkrijk is geboren, geadopteerd, genaturaliseerd of daar in de registers van de burgerlijke stand is ingeschreven. Als onderdaan wordt evenmin beschouwd degene die in welk tijdvak dan ook gedurende vijf jaar in het Verenigd Koninkrijk woonachtig is geweest.”^(*)

Tot slot voorziet het Protocol aan de hand van een beknopte bepaling in artikel 4 in een algemeen non-discriminatiebeginsel: „De autoriteiten van deze gebieden behandelen alle natuurlijke of rechtspersonen van de Gemeenschap op dezelfde wijze.”

Naast de wettelijke achtergrond van de gestelde prejudiciële vragen moet de relatie tussen Jersey en het Verenigd Koninkrijk worden onderzocht op een aantal nauw met elkaar verweven aspecten^(*), te weten de verlening van het Brits staatsburgerschap en de immigratiecontrole.

Evenals de andere Britse eilanden maakt Jersey, tezamen met het Verenigd Koninkrijk en de Republiek Ierland, deel uit van de zogenaamde „common travel area”, waarbinnen geen systematische immigratiecontrole plaatsvindt ten aanzien van binnenlandse reizen (in tegenstelling tot reizen die buiten de „common area” zijn begonnen of geëindigd).^(*)

Ingevolge de British Nationality Act 1981^(*) verkrijgt een in het Verenigd Koninkrijk geboren persoon wiens vader of moeder a) Brits onderdaan is of b) in het Verenigd Koninkrijk is gevestigd, de Britse nationaliteit.^(*)

Volgens Section 50(1) van de British Nationality Act 1981 omvat de term „Verenigd Koninkrijk” (tenzij de context zich hiertegen verzet) Groot-Brittannië, Noord-Ierland, de Kanaaleilanden en het eiland Man. Personen die op Jersey zijn geboren en waarvan een of beide ouders de Britse nationaliteit hebben of op het eiland zijn gevestigd, genieten derhalve de „common nationality status” en zijn Britse onderdanen die, als zodanig, recht van verblijf (right of abode) in het Verenigd Koninkrijk hebben.^(*)

Evenzo hebben alle Britse onderdanen recht van verblijf op Jersey (dat vanuit het oogpunt van nationaliteit als een deel van het Verenigd Koninkrijk wordt beschouwd) en — zoals de Royal Court in zijn vraag opmerkt — kunnen zij niet uit het grondgebied van het eiland worden uitgewezen.^(*)

Uit de verwijzingsbeschikking blijkt evenwel, dat Britse onderdanen zijn onderworpen aan de bevoegdheid tot ‚binding over’ van de strafrechtelijke instanties van Jersey. Als alternatief voor het opleggen van een straf kan de rechter de overtreder verzoeken zich ertoe te verbinden, desgevraagd op een vastgestelde datum of na een vastgestelde periode, gewoonlijk tussen twee en drie jaar, voor dezelfde rechter te verschijnen om te worden berecht, met de verplichting zich in de tussenliggende periode onberispelijk te gedragen en de door de rechter aan de toepassing van die procedure verbonden voorwaarden na te leven. Deze voorwaarden kunnen de verplichting behelzen het grondgebied van Jersey te verlaten en daar gedurende de vastgestelde periode niet terug te keren, Indien de overtreder zich hiertoe niet wil verbinden of — ingeval hij zulks wel heeft gedaan-— indien hij in strijd met de ‚binding over’-beschikking handelt, wordt hij opnieuw voor dezelfde rechter geleid en alsnog bestraft voor het aanvankelijke strafbare feit dat de aanleiding voor de beschikking vormde.^(*)

Personen die niet de Britse nationaliteit hebben, mogen Jersey (evenals elk ander deel van het Verenigd Koninkrijk) binnenkomen en daar verblijven zonder vergunning of toestemming, voor zover zij wettig beschikken over een recht van vrij verkeer krachtens de communautaire wetgeving.^(*)

Zoals echter reeds gesteld^(*), kan een persoon die niet de Britse nationaliteit heeft, Jersey worden uitgezet —op aanbeveling van een hem veroordelende strafrechtelijke instantie^(*) — indien dit volgens de Lieutenant Governor in het algemeen belang is.

Volgens de bijzondere bepalingen van bijlage 4 bij de Immigration Act 1971 inzake de integratie van de immigratiewetgeving van de Britse eilanden en die van het Verenigd Koninkrijk, geldt een uitzettingsbevel dat de adressaat ervan gelast Jersey te verlaten en daar niet terug te keren, in het gehele Verenigd Koninkrijk („als ware het een jegens hem krachtens deze Act uitgevaardigd uit-zettingsbcvel”).^(*)

Hoewel de British Secretary of State in individuele gevallen kan gelasten, dat een op Jersey uitgevaardigd uitzcttingsbevel niet buiten het grondgebied van dat eiland geldt^(*), is dit volgens de nationale rechter nog nimmer geschied. In de praktijk geldt een uitzettingsbevel van de bevoegde autoriteiten van een van de Britse eilanden niet alleen voor het grondgebied van het desbetreffende eiland, doch overal in het Verenigd Koninkrijk.

Feiten van het hoofdgeding

De feiten van de bij de Royal Court aanhangige zaak kunnen worden samengevat als volgt. Pereira Roque, van Portugese nationaliteit, arriveerde voor het eerst in februari 1992 op Jersey om zich bij zijn aldaar woonachtige familie te voegen en werd zonder beperkingen toegelaten overeenkomstig Section 7(1), van de Immigration Act 1988.^(*)

In oktober 1993 werd de 19-jarige Pereira Roque, die enkele maanden als nachtportier in een hotel had gewerkt, ervan beschuldigd een diefstal van 1 300 UKL op het werk te hebben gepleegd. Nadat hij schuld had bekend, werd hij voorwaardelijk veroordeeld met een proeftijd van één jaar en werd hem 80 uur dienstverlening opgelegd. In een onderhoud daaromtrent met de immigratiedienst van Jersey werd hij gewaarschuwd, dat in geval van recidive een aanbeveling aan de Lieutenant Governor zou worden gedaan hem het eiland uit te zetten.

Nadat hij in april 1994 een nieuwe baan, opnieuw als portier in een hotel, had gevonden, pleegde Pereira Roque drie diefstallen van persoonlijke eigendommen van gasten en een andere werknemer, en werd hij in oktober 1994 tot 14 weken gevangenisstraf veroordeeld. De voorwaardelijke veroordeling werd ingetrokken, ofschoon de rechtbank die hem veroordeelde het niet adequaat achtte zijn uitwijzing uit Jersey aan te bevelen.

In december 1994 diende de advocaat van Pereira Roque, op verzoek van de Chief Inspector of Immigration, schriftelijke opmerkingen in naar aanleiding van het voorstel om de uitzetting van zijn cliënt aan te bevelen. Uit de verwijzingsbeschikking komt naar voren, dat, hoewel de Chief Inspector in zijn verzoek tevens had voorgesteld, dat er een onderhoud met Pereira Roque zou plaatsvinden om de gegrondheid van die aanbeveling te onderzoeken, een dergelijk onderhoud nimmer heeft plaatsgevonden.

Op 22 december 1994 gelastte de Lieutenant Governor de uitzetting uit Jersey van Pereira Roque in het algemeen belang, bij niet gemotiveerde maatregel die niet vatbaar was voor administratief beroep.^(*) Op 3 januari 1995 diende Pereira Roque bij de Royal Court een verzoek in om „judicial review” van de wettigheid van de betrokken maatregel. Op verzoek van Pereira Roque schorste de Royal Court de tenuitvoerlegging van het bevel hangende de behandeling van het hoofdgeding.

Verzoeker in het hoofdgeding betoogt, dat de uitoefening van de uitzettingsbevoegdheid van de Lieutenant Governor haar grenzen vindt in artikel 4 van het Protocol, dat de autoriteiten van Jersey verplicht alle natuurlijke en rechtspersonen van de Gemeenschap gelijk te behandelen in situaties die, op grondgebieden waar het Verdrag ten volle van toepassing is, door het gemeenschapsrecht worden beheerst. Ten tijde van de feiten genoot Pereira Roque, overeenkomstig de communautaire rechtsorde, in zijn hoedanigheid van werknemer en/of persoon die voor zijn levensonderhoud afhankelijk is van een werknemer^(*), het recht om het Verenigd Koninkrijk te betreden en aldaar te verblijven. Hij viel derhalve onder de werking van artikel 4.

Aangezien Britse onderdanen die geen onderdaan van Jersey zijn, Jersey niet kunnen worden uitgezet, moet volgens Pereira Roque dezelfde behandeling worden toegepast op een onderdaan van een andere lidstaat die —evenals hijzelf in casu— het recht van vrij verkeer uitoefent voor arbeidsdoeleinden.

Hoe dan ook, al zou een uitzettingsbevcl van de autoriteiten van Jersey jegens een persoon in de positie van Pereira Roque wettig worden geacht, dan nog zou een dergelijke maatregel dc adressaat ervan tot het moment van eventuele intrekking verplichten, zich permanent op te houden buiten het grondgebied van niet alleen Jersey, doch het gehele Verenigd Koninkrijk. Mitsdien zou een maatregel van dit type alleen met inachtneming van de Britse wetgeving kunnen worden genomen.

Met andere woorden, volgens Pereira Roque moeten ook uitzettingsbevelcn van de autoriteiten van Jersey jegens natuurlijke personen in de Gemeenschap die rechten genieten die, op grondgebieden waar het Verdrag ten volle van toepassing is, door het gemeenschapsrecht worden beheerst, voldoen aan de in de communautaire wetgeving vastgelegde beginselen. Mitsdien zouden de begrippen „algemeen belang” en „openbare orde” moeten worden beoordeeld aan de hand van de procedures en inhoudelijke criteria van artikel 48, lid 3, van het Verdrag^(*) en richtlijn 64/221.^(*)

Pereira Roque betoogt dan ook, dat de jegens hem uitgevaardigde maatregel onwettig was; de uitzetting uit Jersey van een persoon die wegens lichte vergrijpen is veroordeeld — zoals in casu — is volgens hem niet in het algemeen belang en is hoe dan ook onevenredig aan het gepleegde misdrijf, omdat het onder meer leidt tot de scheiding van de betrokkene van zijn familie. De onwettigheid van de maatregel springt zijns inziens des te meer in het oog, omdat de rechtsorde van Jersey een beroepsprocedure ontbeert waarin de maatregel ten gronde kan worden getoetst.

Pereira Roque houdt voorts de argumenten van de Lieutenant Governor voor onlogisch, omdat deze Jersey enerzijds vereenzelvigt met het Verenigd Koninkrijk (tot staving van de stelling dat het verbod op uitzetting van Britse onderdanen van het eiland niet discriminerend is) en anderzijds betoogt, dat het begrip openbare orde in de beide rechtsstelsels verschillend kan worden opgevat, terwijl de maatregel van uitzetting — die bestemd is om in de gehele „common travel area” te gelden — met het oog op de gevolgen ervan nu juist een uniforme definitie vergt van de gronden die haar kunnen rechtvaardigen.

In antwoord hierop brengt de Lieutenant Governor naar voren, dat staten krachtens internationaal publiekrecht wel vreemdelingen mogen uitzetten, doch niet hun eigen onderdanen. Uitoefening van de uitzettingsbevoegdheid is naar haar aard altijd „discriminerend”, zonder dat dit evenwel relevant is in de zin van artikel 4 van het Protocol. Voor het overige staan artikel 48, lid 3, van het Verdrag en richtlijn 64/221 de uitzetting van onderdanen van andere lidstaten toe, niettegenstaande het in artikel 6 van het Verdrag neergelegde algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit.

Bovendien zou aanvaarding van de argumenten van Pereira Roque tot het bizarre resultaat leiden, dat de onderdanen van alle lidstaten het recht zouden hebben om het grondgebied van Jersey te betreden en aldaar te verblijven, zonder dat zij aan immigratiecontrole zijn onderworpen of kunnen worden uitgezet, ook op andere gronden dan volgens het gemeenschapsrecht is toegestaan. Volgens de Lieutenant Governor zou dit leiden tot strijdigheid met de regel dat de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van personen niet op het eiland van toepassing zijn.

Aanvullend betoogt de Lieutenant Governor, dat de in het Protocol opgenomen nondiscriminatieclausule niet aldus kan worden opgevat, dat de autoriteiten van Jersey Britse onderdanen en andere gemeenschapsonderdanen gelijk moeten behandelen door hetzij beperkingen in te voeren op het recht van eerstgenoemde categorie personen om het eiland te betreden en er te verblijven, hetzij, vice versa, de huidige beperkingen die op dat gebied voor laatstgenoemde categorie personen gelden, op te heffen.

Volgens de Lieutenant Governor beperkt artikel 4 van het Protocol dus niet de bevoegdheid'van de betrokken autoriteiten van het eiland om gemeenschapsonderdanen uit te zetten om redenen van openbare orde of om andere redenen.

Subsidiair voert de Lieutenant Governor aan, dat het argument dat hij zijn eigen uitzettingsbevocgdheid op dezelfde wijze moet uitoefenen als de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, ook om andere redenen onhoudbaar is. Volgens hem zou dit slechts een slinkse manier zijn om de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van personen op het eiland toe te passen; tevens zou hierdoor inbreuk worden gemaakt op het door het Hof geformuleerde beginsel, dat de lidstaten de vrijheid behouden om in het licht van het nationaal belang zelf invulling te geven aan de vereisten van openbare orde.

Bovendien moet de gegrondheid van het uitzettingsbevel worden bepaald aan de hand van de vraag, of de aanwezigheid van de betrokkene op het eiland al dan niet een werkelijke, voldoende ernstige bedreiging voor de samenleving vormt; de Lieutenant Governor acht het dan ook vrij logisch, dat de bevoegde nationale autoriteit het begrip openbare orde van geval tot geval moet uitleggen met inachtneming van de aard en behoeften van de samenleving op wier grondgebied de overtreder zich bevindt.

Bevoegdheid van de Royal Court om het Hof prejudiciële vragen ex artikel 177 EG-Verdrag te stellen

Bij het formuleren van mijn antwoord op de gestelde vragen zal ik de uitspraak van het Hof in de zaak Barr en Montrose Holdings^(*) als uitgangspunt nemen, welke uitspraak zowel door partijen in het hoofdgeding als door de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Franse regering en de Commissie is aangehaald om hun respectieve standpunten in deze procedure te staven.

Voornoemde zaak is in de eerste plaats van belang om te bepalen, of het Hof bevoegd is de bij wege van een prejudiciële beslissing gevraagde uitlegging te geven, gezien het feit dat de Royal Court — zoals hierboven gesteld (zie voetnoot 7) — deel uitmaakt van de rechterlijke macht van het eiland en niet van de Britse.

In dit verband kan worden volstaan met een herhaling van hetgeen het Hof in het arrest Barr en Montrose Holdings overwoog ten aanzien van het verzoek om uitlegging krachtens artikel 177 EG-Verdrag van een rechterlijke instantie van het eiland Man: „Ingevolge artikel 1, lid 3, van het Toetredingsverdrag [van het Koninkrijk Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland tot de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie] zijn de bepalingen betreffende de algemene en bijzondere bevoegdheden van de instellingen van de Gemeenschappen van toepassing op Protocol nr. 3, dat volgens artikel 158 van de Toetredingsakte een integrerend deel van deze Akte uitmaakt. Derhalve strekt de bij artikel 177 EEG-Verdrag aan het Hof verleende bevoegdheid om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen, zich mede uit tot Protocol nr. 3.

Bovendien zou de uniforme toepassing van Protocol nr. 3 op het eiland Man niet kunnen worden verzekerd indien de rechterlijke instanties van het eiland het Hof geen vragen zouden kunnen stellen over de uitlegging van dit Protocol, over de uitlegging en geldigheid van de gemeenschapsregelingen waarnaar dit Protocol verwijst, en over de uitlegging en de geldigheid van de handelingen die de gemeenschapsinstellingen op grond van Protocol nr. 3 hebben vastgesteld.

Uit dit alles volgt dat, om de uniforme toepassing van dit Protocol te verzekeren, de Deputy High Bailiff's Court moet worden beschouwd als rechterlijke instantie die op grond van artikel 177 EEG-Verdrag bevoegd is aan het Hof van Justitie over deze onderwerpen vragen te stellen.”^(*) Mutatis mutandis gaat deze conclusie ook volledig op voor het onderhavige geval.

De eerste prejudiciële vraag

Dat is nog niet alles. In het kader van de onderhavige conclusie zijn vooral de inhoudelijke aspecten van het arrest Barr en Montrose Holdings met betrekking tot de uitlegging van de in artikel 4 van het Protocol neergelegde verplichting tot gelijke behandeling van belang.

In deze zaak werd Barr, een Brits onderdaan, en Montrose Holdings Limited, het bedrijf waar hij als bedrijfsjurist in dienst was, een inbreuk verweten op de Control of Employment Act van het eiland Man, welke wet de toegang tot werk op het eiland beperkte tot „werknemers van het eiland Man” en werknemers met een speciale vergunning van het Department of Health and Social Security. Ten overstaan van de Deputy High Bailiff's Court betoogden Barr en Montrose Holdings, dat de betrokken wettelijke regeling onwettig was wegens schending van artikel 4 van het Protocol; ingevolge de bestreden bepalingen was voor betrekkingen bij de politie en andere overheidsdiensten geen vergunning vereist, zodat onderdanen van het Verenigd Koninkrijk en de Republiek Ierland volgens hen gunstiger werden behandeld.

In antwoord op de vragen van de rechter van het eiland Man, die om uitlegging van het Protocol verzocht, schaarde het Hof zich in de eerste plaats achter het argument van de regering van het Verenigd Koninkrijk door te overwegen, dat „de regel van artikel 4 van Protocol nr. 3 niet zodanig kan worden uitgelegd, dat daarmee indirect op het grondgebied van het eiland Man communautaire bepalingen van toepassing worden die daar niet van toepassing zijn ingevolge artikel 227, lid 5, sub c, EEG-Verdrag en artikel 1 van Protocol nr. 3, zoals bijvoorbeeld de regels betreffende het vrije verkeer van werknemers”.^(*)

Daarentegen verwierp het Hof de uitlegging van artikel 4 — zoals voorgestaan door de regering van het Verenigd Koninkrijk — dat het in dat artikel neergelegde beginsel van gelijke behandeling was beperkt tot uitsluitend het vrije verkeer van goederen waarop artikel 1 van het Protocol betrekking heeft.

Het Hof oordeelde, dat artikel 4, gelet op de formulering ervan, van toepassing was op natuurlijke en rechtspersonen en dat „men (...) aan deze laatste bepaling dan ook een eigen toepassingsgebied [moet] toekennen. Zij moet aldus worden uitgelegd, dat zij zich verzet tegen iedere vorm van discriminatie tussen natuurlijke en rechtspersonen van de lidstaten, wanneer het gaat om situaties die op grondgebieden waar het Verdrag volledig van toepassing is, worden beheerst door het gemeenschapsrecht.”^(*) Aangezien de toegang tot arbeid een van die situaties is, concludeerde het Hof, dat artikel 4 hierop van toepassing is, niettegenstaande de niettocpasselijkheid op het eiland Man van de communautaire regeling inzake het vrije verkeer van werknemers.^(*)

Deze beginselen moeten in deze procedure worden toegepast. De hier aan het Hof gestelde vraag luidt —ik herhaal het nogmaals —, of een uitzettingsbevel zoals jegens Pereira Roque is uitgevaardigd door de Lieutenant Governor van Jersey, verenigbaar is met het in artikel 4 van het Protocol neergelegde verbod van discriminatie.

Ik merk terstond op, dat artikel 4 in casu toepasselijk moet worden geacht, niettegenstaande de hierboven vermelde niet-toepasselijkheid op het eiland Jersey van de communautaire regeling inzake het vrije verkeer van werknemers. In de onderhavige context (zie punten 18 en 19 supra) is een dergelijke bepaling ontegenzeglijk van grote invloed op de praktische mogelijkheden voor een gemeenschapsonderdaan als Pereira Roque om werk op het eiland te vinden^(*) (of zich hier als gezinslid ten laste van een werknemer te vestigen).

Het argument van de regering van het Verenigd Koninkrijk, dat de uitspraak in Barr en Montrose Holdings aldus moet worden uitgelegd, dat immigratiecontrole volledig buiten de werkingssfeer van artikel 4 van het Protocol valt, lijkt mij dan ook van generlei waarde.

Ten aanzien van het gestelde discriminerende karakter, ten gunste van Britse onderdanen, van de maatregelen tot uitzetting uit Jersey die de Lieutenant Governor ingevolge Section 3(5)(b), van de Immigration Act 1971 mag nemen, zijn enkele opmerkingen op zijn plaats over de bevoegdheid die staten ter zake naar internationaal recht hebben.

Het bepalen van de nationaliteit is het wezenlijke middel om de menselijke dimensie van de staat te definiëren en in het internationaal recht wordt dit traditioneel gezien als een uitsluitend aan de staat toekomend prerogatief^(*), niettegenstaande eventuele beperkingen die uit het gewoonterecht of uit verdragen kunnen voortvloeien.^(*)

Ook in het gemeenschapsrecht heeft het Hof altijd de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaten erkend om eenzijdig de voorwaarden te bepalen voor de verkrijging en het verlies van hun respectieve nationaliteit, mits —vermoedelijk wegens de indirecte gevolgen daarvan voor de omvang van de personele werkingssfeer van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden^(*) —die bevoegdheid met inachtneming van het gemeenschapsrecht wordt uitgeoefend.^(*)

Het Verdrag betreffende de Europese Unie, waarbij het burgerschap van de Unie in het leven is geroepen^(*), heeft op generlei wijze inbreuk gemaakt op de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten om de nationaliteit vast te stellen, zoals duidelijk blijkt uit de relevante verdragsbepalingen en de aan de Slotakte gehechte Verklaring betreffende de nationaliteit van een lidstaat.^(*)

Tot slot kunnen inhoud en draagwijdte van het begrip nationaliteit verschillen naar gelang van de doeleinden van nationaal en gemeenschapsrecht. Dit nu doet zich in casu voor, omdat de onderdanen van de Britse eilanden, ofschoon zij naar nationaal recht in alle opzichten Brits onderdaan zíjn en onder de definitie van „Brits onderdaan” in de zin van de Oprichtingsverdragen vallen, zoals geformuleerd in de Verklaring van 1983 van de regering van het Verenigd Koninkrijk, geen rechten kunnen ontlenen aan de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van personen.^(*)

Ook de inreis en uitwijzing van vreemdelingen zijn kwesties die traditioneel tot de exclusieve bevoegdheid van de staat behoren, aangezien dit bevoegdheden van zelfbescherming zijn die nauw verweven zijn met essentiële algemene belangen en de soevereiniteit van elke staat.

Dit beginsel blijft van kracht, ook al wordt thans erkend, dat de discretionaire bevoegdheid tot uitzetting van vreemdelingen wier aanwezigheid op het grondgebied ongewenst is, wordt begrensd door de bilaterale betrekking, met wederzijdse rechten en verplichtingen, tussen de staat die de vreemdeling toegang verschaft en de staat waarvan de vreemdeling onderdaan is. Binnen deze relatie rust op laatstgenoemde staat de verplichting zijn eigen onderdanen die wettig uit een andere staat zijn uitgewezen, op zijn grondgebied toe te laten, terwijl de staat van ontvangst op zijn beurt verplicht is vreemdelingen op zijn grondgebied redelijk en billijk te behandelen.

Dienovereenkomstig wordt de discretionaire uitzettingsbevoegdheid van een staat beperkt door de functie en het doel ervan, hetgeen betekent dat deze bevoegdheid te goeder trouw (dat wil zeggen niet met een ander oogmerk, zoals genocide, onteigening of overlating van het individu aan vervolging in zijn staat van herkomst) en op goede gronden (zoals schending van de regels inzake immigratiecontrole van de staat van ontvangst, betrokkenheid bij criminele activiteiten of andere beleidsoverwegingen of overwegingen van openbare veiligheid) moet worden uitgeoefend. De betrokken staat moet de redenen voor uitzetting bovendien grondig afwegen tegen de belangen van de vreemdeling (daaronder begrepen diens individuele rechten, het recht niet van zijn familie te worden gescheiden, zijn eigendommen en andere mogelijke banden met de staat van verblijf, alsmede zijn gewettigde verwachtingen).^(*)

Dit verklaart onder meer, waarom de uitoefening van de uitzettingsbevoegdheid (of de bevoegdheid om binnenkomst of verblijf te weigeren) alleen betrekking kan hebben op vreemdelingen.

Dit is tevens erkend in de communautaire rechtspraak, als uitdrukking van een beginsel van internationaal publiekrecht, dat het Verdrag in de betrekkingen tussen de lidstaten ongemoeid heeft gelaten. Het Hof heeft beslist, dat uitzettingsmaatregelen van lidstaten jegens vreemdelingen uit andere lidstaten — conform de voorwaarden van artikel 48, lid 3, van het Verdrag en richtlijn 64/221 en in elk geval om andere redenen dan de niet-inachtneming van formaliteiten betreffende de controle op vreemdelingen — niet tot discriminerende beperkingen van het vrije verkeer van personen leiden.^(*)

In het licht van het voorgaande ben ik — in antwoord op de eerste prejudiciële vraag — van mening, dat de bij artikel 4 van het Protocol aan de autoriteiten van Jersey opgelegde verplichting om personen van de Gemeenschap op dezelfde manier te behandelen, in casu niet is geschonden door de enkele omstandigheid dat onderdanen van andere lidstaten, in tegenstelling tot Britse onderdanen, zijn onderworpen aan immigratiecontrole op het eiland en kunnen worden blootgesteld aan dwangmaatregelen om hen van het grondgebied te verwijderen.

Aangezien het Protocol een integraal deel van het Verdrag uitmaakt (zie punt 8 supra), moet de verplichting om „alle natuurlijke of rechtspersonen van de Gemeenschap op dezelfde wijze [te behandelen]”, logischerwijs worden uitgelegd in het licht van het gemeenschapsrecht.

Dienaangaande zij gewezen op de door het Hof krachtens artikel 6 (voorheen artikel 7) van het Verdrag geformuleerde beginselen betreffende het algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit, waarvan voornoemd artikel 4 redelijkerwijs als de overeenkomstige bepaling in het Protocol kan worden beschouwd.^(*) Volgens de rechtspraak van het Hof moeten lidstaten in beginsel dezelfde behandeling toepassen op vreemdelingen van andere staten van de Gemeenschap als op hun eigen onderdanen, hetgeen niet belet dat een verschillende behandeling van beide categorieën personen gerechtvaardigd kan zijn en dus niet tot met het gemeenschapsrecht strijdige discriminerende gevolgen leidt^(*) in situaties die volgens nict-willekeurige en redelijke criteria als juridisch verschillend zijn aan te merken.

Op het specifieke terrein van de gelijke behandeling van werknemers vindt het algemene beginsel van artikel 6 in de praktijk toepassing door middel van de artikelen 48 tot en met 51 van het Verdrag. Het algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit leidt er in dit verband toe, dat onderdanen van andere lidstaten niet anders mogen worden behandeld dan die van de staat van ontvangst wat betreft de voorwaarden van toegang tot de arbeidsmarkt, met name ter zake van beloning, ontslag, herindiensttreding en sociale bescherming.^(*)

Het Hof heeft echter beslist, dat er geen sprake is van onwettige discriminatie, wanneer een lidstaat zijn eigen wetgeving inzake immigratiecontrole op basis van objectieve criteria op werknemers van andere lidstaten toepast, mits die wetgeving geen buitensporige beperkingen met zich brengt van het recht op binnenkomst en verblijf van die werknemers.^(*)

Ongeacht de vraag of het baljuwschap Jersey internationaalrechtelijk of anderszins deel uitmaakt van het Verenigd Koninkrijk (zie punt 4 supra), lijdt het met betrekking tot de nationaliteit geen enkele twijfel, dat onderdanen van Jersey Brits onderdaan zijn en de communautaire nationaliteit hebben.^(*) Beslissingen over kwesties als nationaliteit behoren duidelijk bij uitsluiting tot de bevoegdheidssfeer van het Verenigd Koninkrijk.^(*)

Aangezien alle Britse onderdanen bovendien recht van verblijf in elk deel van het Verenigd Koninkrijk hebben, kan jegens hen geen administratieve maatregel tot uitwijzing uit het grondgebied ervan worden uitgevaardigd.^(*) Ook beslissingen omtrent de inreis en uitzetting van vreemdelingen zijn zonder meer bij uitsluiting aan het Verenigd Koninkrijk voorbehouden.^(*)

In tegenstelling tot de stelling van Pereira Roque dus, is de uitzetting van Britse onderdanen door de autoriteiten van Jersey — dat wil zeggen, de uitzetting van onderdanen van het Verenigd Koninkrijk uit het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk— uitgesloten op grond van een beginsel van internationaal publiekrecht en vloeit deze onmogelijkheid niet voort uit een wetgevende handeling die, naar wordt gesteld, tot de discretionaire bevoegdheid van de staat behoort.

In deze omstandigheden zie ik niet in, gelet op het duidelijke verschil tussen de positie van Britse onderdanen en die van vreemdelingen, ook al zijn zij gemeenschapsonderdanen, hoe het feit dat de autoriteiten van Jersey bevoegd blijven om onderdanen van een lidstaat van de Gemeenschap uit te wijzen of hen de binnenkomst of het verblijf op het eiland te weigeren, tot discriminatie kan leiden.

Bovenal — zoals de Lieutenant Governor, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie onderstrepen-— zou de tegengestelde oplossing tot kennelijk onlogische resultaten leiden. Aangezien de uitzettingsbevoegdheid van de autoriteiten van Jersey niet is onderworpen aan de inhoudelijke en procedurele beperkingen van artikel 48, lid 3, van het Verdrag en richtlijn 64/221 (zie punt 44 infra), zouden gemeenschapsonderdanen op het eiland (op wiens grondgebied de regels inzake het vrije verkeer niet van toepassing zijn) een absoluut en onbeperkt recht van verblijf genieten dat veel ruimer is dan het recht dat zij in andere lidstaten hebben (zie punt 21 supra).

Bijgevolg stel ik — onder voorbehoud van de hiernavolgende preciseringen (zie punten 46-52 infra) — het volgende antwoord op de eerste vraag van de Royal Court voor: artikel 4 van het Protocol brengt geen verbod met zich mee om onderdanen van een andere lidstaat dan het Verenigd Koninkrijk uit het grondgebied van Jersey uit te zetten. De vrijstelling van immigratiecontrole op het grondgebied van Jersey en het uitzettingsverbod gelden slechts voor Britse onderdanen die met de onderdanen van Jersey zijn verbonden door de band van gemeenschappelijk staatsburgerschap.

De tweede prejudiciële vraag

Wat de twee resterende vragen betreft, is het in beginsel uitgesloten, dat de inhoudelijke en procedurele beperkingen van artikel 48, lid 3, van het Verdrag en richtlijn 64/221^(*) van toepassing zijn op administratieve handelingen van de autoriteiten van Jersey.

Deze conclusie vloeit mijns inziens voort uit de uitspraak van het Hof in de hierboven aangehaalde zaak Barr en Montrose Holdings.^(*) De in artikel 4 van het Protocol neergelegde verplichting tot gelijke behandeling kan niet aldus worden uitgelegd, dat daaraan een indirect argument kan worden ontleend om communautaire regelingen op het grondgebied van de Britse eilanden toe te passen die volgens artikel 227, lid 5, sub c, van het Verdrag en artikel 1 van Protocol nr. 3 niet daarop kunnen worden toegepast, zoals de regeling inzake het vrije verkeer van werknemers.

Dit gezegd zijnde, zal ik thans enkele wezenlijke preciseringen aanbrengen.

Ik zal kort stilstaan bij de exacte inhoud (los van de toepassing van de inhoudelijke en procedurele beperkingen van artikel 48, lid 3, van het Verdrag en richtlijn 64/221 die, zoals vermeld, niet van belang zijn voor het hoofdgeding) van het beginsel van gelijke behandeling van nationale en buitenlandse werknemers, dat de lidstaten in beginsel —wat betreft het recht op binnenkomst en verblijf— in acht moeten nemen, gelet op inzonderheid de recente erkenning van het burgerschap van de Europese Unie, dat tezamen met het nationale staatsburgerschap wordt verkregen en verloren gaat.

Het gemeenschapsrecht koerst steeds duidelijker af op de gelijkstelling van de rechten van andere onderdanen van de Gemeenschap aan die van onderdanen van de lidstaat van ontvangst. Niet alleen is bij het Verdrag betreffende de Europese Unie het burgerschap van de Unie^(*) gecreëerd, doch daarnaast heeft ook het Hof enige tijd geleden erkend —om maar een voorbeeld te noemen^(*) — dat tussen deze twee categorieën personen eenzelfde gelijkstelling moest gelden wat betreft de toegang tot de burgerlijke en strafrechter.^(*)

Op het gebied van de immigratiecontrole is het vrij duidelijk, dat een uitzettingsmaatregel voor een gemeenschapsonderdaan die zich wettig gevestigd heeft en geïntegreerd is op het grondgebied van een andere lidstaat — en wiens situatie dus in verschillende opzichten vergelijkbaar is met die van een onderdaan van die staat — aanmerkelijk ernstiger en „meer bestraffende” gevolgen heeft dan, laten we zeggen, een weigering van meet af aan om hem op het grondgebied toe te laten, aangezien uitzetting noodzakelijkerwijs het achterlaten van werk of school, familie, vrienden en woning impliceert.

Onderdanen van een lidstaat daarentegen die voor ernstige misdrijven zijn veroordeeld, moeten, omdat zij niet kunnen worden uitgezet, weliswaar hun eventueel strenge straf uitzitten, doch mogen dit altijd binnen hun eigen staat doen. Los van het gezag van het meergenoemde beginsel van internationaal publiekrecht echter kan men zich de legitieme vraag stellen, waarom geen gelijke behandeling kan en moet worden gegeven aan gemeenschapsonderdanen die wettig zijn geëmigreerd naar en zich hebben gevestigd op het grondgebied van de betrokken staat.^(*)

Mitsdien ben ik van mening, dat, ofschoon lidstaten volgens het gemeenschapsrecht nog steeds andere gemeenschapsonderdanen mogen uitwijzen, de verplichting tot gelijke behandeling vereist — los van de inhoudelijke en procedurele eisen van artikel 48, lid 3, van het Verdrag en richtlijn 64/221 — dat dergelijke maatregelen jegens die categorie immigranten meer en meer uitzondering worden en worden beperkt tot gevallen waarin de voortgezette aanwezigheid van de vreemdeling op het grondgebied van de staat een werkelijke, voldoende ernstige bedreiging voor diens fundamentele belangen vormt.^(*)

Mutatis mutandis geldt mijns inziens hetzelfde voor de grenzen waarbinnen de autoriteiten van Jersey onderdanen van andere lidstaten op het gebied van de immigratiecontrole anders mogen behandelen dan Britse onderdanen.

Meer concreet kan ik mij niet achter de opmerkingen van de Commissie scharen, dat, door de kern van het onderzoek van de gelijke behandeling te verschuiven van de mogelijkheid tot vaststelling van de maatregel naar de strengheid van de maatregel in verhouding tot de ter rechtvaardiging ervan ingeroepen feiten, uiteindelijk het evenredigheidsbeginsel — een aparte en afzonderlijke regel van gemeenschapsrecht, die niet in het Protocol voorkomt— wordt toegepast, in strijd met het door het Hof in de zaak Barr en Montrose Holdings geformuleerde beginsel.

In werkelijkheid is volgens mij eerder sprake van het tegendeel: gesteld dat de autoriteiten van Jersey bevoegd zijn om niet-Britse gemeenschapsonderdanen uit te zetten, is slechts voldaan aan de verplichting om op alle natuurlijke personen van de Gemeenschap, ongeacht hun nationaliteit, hetzelfde stelsel toe te passen, wanneer de door de autoriteiten van het eiland discretionair uitgevaardigde uitzettingsmaatregclen aan een fundamentele eis van evenredigheid voldoen.^(*)

Anders gezegd, op dit terrein is het in feite de evenredigheid die de gelijkheid van behandeling verzekert: juist omdat Britse onderdanen niet kunnen worden uitgezet, mogen de autoriteiten van Jersey krachtens artikel 4 van het Protocol onderdanen van andere lidstaten dan het Verenigd Koninkrijk slechts uitwijzen, wanneer de voortgezette aanwezigheid van de immigrant uit de Gemeenschap op het grondgebied van het eiland een werkelijke, voldoende ernstige bedreiging vormt voor de fundamentele belangen van de plaatselijke gemeenschap, zoals de belangen op het gebied van de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid.

Wat met name het beroep op de rechtvaardigingsgronden „openbare orde” en „openbare veiligheid” betreft — die door de autoriteiten van het eiland moeten worden uitgelegd en toegepast met inachtneming van de fundamentele belangen van de gemeenschap van Jersey op het in geding zijnde tijdstip— vloeit uit het beginsel van non-discriminatie tevens voort, dat het persoonlijk gedrag van een gemeenschapsonderdaan geen werkelijke, voldoende ernstige bedreiging kan vormen voor de fundamentele belangen van het baljuwschap, indien soortgelijk gedrag van Britse onderdanen voor de autoriteiten van Jersey gewoonlijk geen aanleiding vormt tot repressieve maatregelen die, ofschoon van een ander type, in de praktijk bedoeld zijn om dat gedrag te bestrijden.

Uitgaande van deze premisse ben ik het met de Commissie eens, dat —teneinde te kunnen beoordelen of het hanteren, in een individueel geval, van het middel van uitzetting jegens een met-Britse gemeenschapsonderdaan een evenredige maatregel is, dat wil zeggen een maatregel waarbij de verplichting tot gelijke behandeling van artikel 4 van het Protocol in acht is genomen— een vergelijking met de praktijk van „binding over” van de strafrechtelijke instanties van Jersey de meest aangewezen vergelijking is (zie punt 15 supra).

Ofschoon over laatstgenoemde beperkende maatregel in zekere zin wordt onderhandeld met de overtreder en de gevolgen ervan in de tijd zijn beperkt, vertonen de twee soorten maatregelen belangrijke overeenkomsten, zoals advocaat-generaal Warner in de zaak Saunders heeft erkend.^(*) In dat opzicht acht ik de opmerkingen van de Lieutenant Governor en de regering van het Verenigd Koninkrijk — die de Royal Court gedetailleerd zal kunnen onderzoeken— dat de strafrechters van Jersey het instrument van „binding over” veelvuldig hanteren ten aanzien van personen die voor diefstal zijn veroordeeld en dat deze maatregelen bijna altijd personen betreffen die uit het Verenigd Koninkrijk afkomstig zijn, niet zonder belang.

Tot slot brengt het in artikel 4 van het Protocol neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit, uitgelegd in bovenstaande zin, voor de autoriteiten van Jersey de verplichting met zich mee, in elk individueel geval waarin de eventuele uitzetting van een gemeenschapsonderdaan aan de orde is, de door de te treffen maatregel te beschermen belangen af te wegen tegen de fundamentele rechten van het betrokken individu. Deze rechten omvatten met name het recht op privé- en gezinsleven, waarbij tevens rekening wordt gehouden met de duur van zijn eerder verblijf op het grondgebied van het baljuwschap.

De derde prejudiciële vraag

Het antwoord op de derde vraag van de Royal Court moet mijns inziens evenwel luiden, dat artikel 4 van het Protocol de bevoegde autoriteiten van Jersey niet verbiedt een onderdaan van een andere lidstaat uit het grondgebied van het eiland uit te zetten, ook al zouden de overwegingen van openbare orde waarop dat besluit is gebaseerd, in de praktijk de uitzetting van de betrokkene uit het Verenigd Koninkrijk niet rechtvaardigen.

Dit antwoord vloeit voort uit de hierboven uiteengezette premisse. Op het gebied van uitzetting moeten de autoriteiten van Jersey de begrippen „openbare orde” en „openbare veiligheid” uitleggen en toepassen met inachtneming van de fundamentele belangen van de samenleving van Jersey, aangezien de rechtspraak van het Hof —volgens welke het begrip openbare orde, als een beperking op de fundamentele beginselen van gelijke behandeling en vrij verkeer, strikt en onder toezicht van de gemeenschapsinstellingen moet worden uitgelegd^(*) — niet van toepassing is op Jersey of op handelingen van de bestuursorganen ervan.

Deze oplossing heeft evenwel belangrijke gevolgen voor het — niet uitdrukkelijk door de Royal Court aan de orde gestelde — vraagpunt van de doeltreffendheid, op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk buiten Jersey, van een bevel van de eilandautoriteiten tot uitzetting uit het grondgebied van het baljuwschap.

Zoals hierboven vermeld^(*), bepaalt bijlage 4, paragraaf 3, van de Immigration Act 1971, dat een dergelijk bevel van kracht is in het gehele Verenigd Koninkrijk, behoudens voor zover de British Secretary of State in een individueel geval de gevolgen van de maatregel uitdrukkelijk tot het grondgebied van het eiland beperkt,

Een dergelijke automatische uitbreiding moet echter worden uitgesloten wegens de niet-toepasselijkheid op Jersey van de in artikel 48, lid 3, EG-Verdrag en richtlijn 64/221 vervatte inhoudelijke en procedurele beperkingen die voor uitzetting gelden, waardoor het mogelijk is, dat een uitzettingsmaatregel wordt getroffen op basis van rechtvaardigingsgronden die niet geheel overeenkomen met die welke krachtens het gemeenschapsrecht voor het Verenigd Koninkrijk gelden. Met andere woorden, de uitbreiding van de werkingssfeer van de uitzettingsmaatregel tot het gehele grondgebied van het Verenigd Koninkrijk moet geregeld zijn in een uitdrukkelijke bepaling,

Mitsdien schaar ik mij achter het standpunt dat de Commissie heeft geformuleerd voor het geval de Secretary of State niet uitdrukkelijk bepaalt, dat de territoriale gevolgen van een bepaalde uitzettingsmaatregel van de Lieutenant Governor jegens een niet-Britse gemeenschapsonderdaan beperkt zijn tot het grondgebied van Jersey. Aan een dergelijke omissie kunnen de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in geen geval de bevoegdheid ontlenen om de betrokken persoon de toegang tot het nationale grondgebied (behalve uiteraard het grondgebied van Jersey) te ontzeggen, indien die weigering op de betrokken maatregel is gegrond.

Conclusie

In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door de Royal Court of Jersey gestelde prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:

1. Artikel 4 van Protocol nr. 3 bij de Akte betreffende de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de Europese Gemeenschappen heeft niet tot gevolg, dat onderdanen van een andere lidstaat dan het Verenigd Koninkrijk niet uit het grondgebied van het baljuwschap Jersey kunnen worden uitgezet, ook al zijn Britse onderdanen niet aan immigratiecontrole op dat grondgebied onderworpen en kunnen zij er niet worden uitgezet.

2. Artikel 4 van het Protocol verbiedt de bevoegde autoriteiten van Jersey echter, een onderdaan van een andere lidstaat dan het Verenigd Koninkrijk Jersey uit te zetten, tenzij de verdere aanwezigheid van die persoon op het grondgebied van het baljuwschap een werkelijke, voldoende ernstige bedreiging voor de fundamentele belangen van Jersey vormt, zoals die in verband met de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid.

De autoriteiten van het eiland moeten deze begrippen uitleggen en toepassen met inachtneming van de fundamentele belangen van de samenleving van Jersey op het in geding zijnde tijdstip.

In het bijzonder kan het persoonlijk gedrag van een niet-Britse gemeenschapsonderdaan niet als een werkelijke, voldoende ernstige bedreiging voor de fundamentele belangen van Jersey worden beschouwd, indien kan worden aangetoond dat soortgelijk gedrag van Britse onderdanen voor de autoriteiten van Jersey gewoonlijk geen aanleiding vormt tot het treffen van beperkende maatregelen die, ofschoon van een ander type, in de praktijk bedoeld zijn om dergelijk gedrag te bestrijden, zoals een ‚binding over’-beschikking.

Bovendien moeten ter beoordeling van de gegrondheid van een uitzettingsbevel de in geding zijnde belangen worden afgewogen tegen de fundamentele rechten van het betrokken individu, zoals, inzonderheid het recht op privé- en gezinsleven, waarbij tevens rekening moet worden gehouden met de duur van zijn eerdere verblijf op het grondgebied van het baljuwschap.

1. Artikel 4 van het Protocol verbiedt de bevoegde autoriteiten van Jersey niet, een onderdaan van een lidstaat het grondgebied van het eiland uit te zetten, wanneer de overwegingen van openbare orde waarop die autoriteiten hun beslissing baseren, in de praktijk niet tot uitzetting van die persoon uit het Verenigd Koninkrijk zouden leiden. Een uitzettingsbevel van de autoriteiten van Jersey jegens een onderdaan van een lidstaat geldt echter niet buiten het grondgebied van het eiland, zelfs niet wanneer een uitdrukkelijke maatregel van de British Secretary of State tot beperking van de territoriale werkingssfeer van het bevel ontbreekt.”