Hof van Justitie EU 16-07-1998 ECLI:EU:C:1998:371

Verordening nr. 2220/85

3 Blijkens artikel 1 van verordening nr. 2220/85 worden in deze verordening de bepalingen vastgesteld voor de zekerheidstelling in het kader van, onder meer, de verordeningen houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen respectievelijk rijst, alsmede van de uitvoeringsverordeningen.

4 Artikel 20 omschrijft de verschillende soorten eisen die kunnen worden omvat door de verplichtingen voor de inachtneming waarvan die verordeningen het stellen van een zekerheid verlangen, en deelt die eisen in naar gelang van hun betekenis. De leden 1 tot en met 5 luiden als volgt:

„1.

Een verplichting kan primaire, secundaire en ondergeschikte eisen omvatten.

2.

Een primaire eis is een eis die van fundamentele betekenis is in verband met de doelstellingen van de verordening waarbij deze eis wordt opgelegd, en die bestaat in de verplichting om een handeling te verrichten of zich daarvan te onthouden.

3.

Een secundaire eis is een eis tot het in acht nemen van de uiterste termijn voor het nakomen van een primaire eis.

4.

Een ondergeschikte eis is iedere andere eis die bij een verordening wordt opgelegd.

5.

Deze titel is niet van toepassing wanneer de specifieke communautaire regeling de primaire eisen niet heeft vastgesteld.”

5 Artikel 21 omschrijft de voorwaarden waaronder de zekerheid wordt vrijgegeven, als volgt:

„De zekerheid wordt vrijgegeven zodra het bij de specifieke verordening voorgeschreven bewijs is geleverd dat aan alle primaire, secundaire en ondergeschikte eisen is voldaan.”

De artikelen 22 en 24 bepalen wat de gevolgen voor de zekerheid zijn van de schending van een primaire of secundaire eis. Met betrekking tot een primaire eis bepaalt artikel 22, leden 1 en 2, het volgende:

„1.

Een zekerheid wordt volledig verbeurd voor de hoeveelheid waarvoor een primaire eis niet is nagekomen.

2.

Een primaire eis wordt beschouwd als niet te zijn nagekomen wanneer het bij de specifieke verordening voorgeschreven bewijs niet wordt geleverd binnen de termijn die voor het leveren van dat bewijs is vastgesteld (...)”

6 Met betrekking tot een ondergeschikte eis bepaalt artikel 24, lid 1 :

„

Niet-nakoming van een of meer ondergeschikte eisen heeft het verbeuren van 15 % van het corresponderende gedeelte van de zekerheid tot gevolg.”

7 Met betrekking tot de termijnen voor het indienen van de bewijsstukken, bepaalt artikel 28:

„1.

Wanneer geen tijdslimiet is vastgesteld voor het indienen van de bewijsstukken voor het vrijgeven van een zekerheid, geldt als uiterste termijn:

1. 12 maanden na de uiterste datum waarop alle primaire eisen moeten zijn nagekomen, of

2. wanneer een dergelijke tijdslimiet niet is vastgesteld, 12 maanden na de datum waarop alle primaire verplichtingen zijn nagekomen.

2.

In geen geval mag de in lid 1 bedoelde termijn meer bedragen dan 3 jaar na de datum waarop de zekerheid voor een bepaalde transactie is gesteld, behoudens in geval van overmacht.”

Verordening nr. 2169/86

8 Verordening (EEG) nr. 2169/86 van de Commissie van 10 juli 1986 houdende nadere voorschriften voor de controle op en de betaling van de productierestituties in de sectoren granen en rijst (PB L 189, blz. 12), vastgesteld ter uitvoering van de verordeningen houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in die sectoren, bepaalt in artikel 7, lid 1, dat een restitutiecertificaat wordt afgegeven onder voorwaarde dat de fabrikant bij de bevoegde autoriteit een zekerheid stelt van 25 ECU per ton basiszetmeel, in voorkomend geval vermenigvuldigd met de in de bijlage vermelde coëfficiënt voor de soort zetmeel die zal worden gebruikt. Verordening (EEG) nr. 3642/87 van de Commissie van 2 december 1987 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2169/86 (PB L 342, blz. 10) heeft aan deze bepaling een nieuwe alinea toegevoegd, luidend als volgt: „Wanneer het op het certificaat vermelde product echter onder post 39.06 B I van het gemeenschappelijk douanetarief (GN-onderverdeling 3505 10 50) valt, bedraagt de zekerheid 105 % van de productierestitutie die voor de vervaardiging van het betrokken product wordt verleend.”

9 Artikel 7, lid 2, eerste volzin, van verordening nr. 2169/86 bepaalt het volgende:

„De primaire eis in de zin van artikel 20 van verordening (EEG) nr. 2220/85 is de verwerking binnen de geldigheidsduur van het certificaat van de in de aanvraag aangegeven hoeveelheid zetmeel tot de als zodanig vermelde goedgekeurde producten.”

10 Artikel 7, lid 4, van verordening (EEG) nr. 2169/86, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 165/89 van de Commissie van 24 januari 1989 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2169/86 (PB L 20, blz. 14), stelt de vrijgave van de zekerheid afhankelijk van een aanvullende voorwaarde wanneer het betrokken product onder GN-code 3505 10 50 valt:

„Onverminderd het bepaalde in lid 2, wordt de in lid 1, tweede alinea, bedoelde zekerheid eerst vrijgegeven, wanneer ten genoegen van de bevoegde autoriteit is aangetoond dat het product van GN-code 3505 10 50

1. werd gebruikt voor de bereiding van andere producten dan die welke in bijlage I zijn vermeld of

2. werd uitgevoerd naar derde landen.”

Verordening nr. 1722/93

11 Verordening nr. 1722/93, eveneens vastgesteld ter uitvoering van de verordeningen houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sectoren granen en rijst, neemt, zoals de dertiende overweging van de considerans vermeldt, de bepalingen van verordening nr. 2169/86 over, die zij aanpast aan de huidige marktsituatie, terwijl zij verordening nr. 2169/86 intrekt.

12 Artikel 8, lid 1, bepaalt dat een restitutiecertificaat wordt afgegeven op voorwaarde dat de fabrikant bij de bevoegde autoriteit een zekerheid stelt van 15 ECU per ton basiszetmeel of -aardappelmeel, in voorkomend geval vermenigvuldigd met de in bijlage II vermelde coëfficiënt voor de te gebruiken soort zet- of aardappelmeel.

13 Ingevolge artikel 8, lid 2, wordt die zekerheid vrijgegeven overeenkomstig de bepalingen van verordening nr. 2220/85, waarbij als primaire eis in de zin van artikel 20 van laatstgenoemde verordening geldt „de verwerking, binnen de geldigheidsduur van het certificaat, van de in de aanvraag vermelde hoeveelheid zet- of aardappelmeel tot goedgekeurde producten”.

14 Wanneer het betrokken product valt onder GN-code 3505 10 50, moet ingevolge artikel 9, lid 2, een tweede zekerheid worden gesteld, gelijk aan de restitutie voor de vervaardiging van het betrokken product.

15 Artikel 10, lid 1, bepaalt, dat die zekerheid eerst wordt vrijgegeven nadat is aangetoond dat bedoeld product:

1. is gebruikt voor de vervaardiging, binnen het douanegebied van de Gemeenschap, van andere dan de in bijlage II vermelde producten, of

2. is uitgevoerd naar derde landen. Bij rechtstreekse uitvoer uit de Gemeenschap naar derde landen wordt de zekerheid eerst vrijgegeven nadat de bevoegde autoriteit het bewijs heeft ontvangen dat het betrokken product het douanegebied van de Gemeenschap heeft verlaten.”

15 Verordening nr. 1722/93 is in werking getreden op 1 juli 1993. Artikel 14, tweede alinea, bevat de volgende overgangsbepaling:

„Met het oog op de vrijgeving van de zekerheid op grond van artikel 7 van verordening (EEG) nr. 2169/86 zijn de bepalingen van artikel 10 van toepassing op de dossiers die bij de inwerkingtreding van deze verordening nog in behandeling zijn.”

De kwalificatie van de litigieuze eis

23 Kyritzer merkt op, dat in de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 2169/86 en de twaalfde overweging van de considerans van verordening nr. 1722/93 uitdrukkelijk wordt verklaard, dat in deze verordeningen de primaire eisen dienen te worden vastgesteld waaraan de producenten dienen te voldoen en waarvan de naleving wordt verzekerd met een waarborg. De gemeenschapswetgever heeft weliswaar een bijzondere regeling getroffen voor de onder GN-code 3505 10 50 vallende producten, maar geenszins bepaald, dat de aanvullende eis inzake het reguliere gebruik van die producten een primaire eis vormt. Die kwalificatie is uitdrukkelijk voorbehouden aan de verwerking tot erkende producten, die eindigt met de vervaardiging van die producten.

24 De Commissie zet uiteen, dat de onder GN-code 3505 10 50 vallende producten een eigen regeling hebben ter voorkoming van fraude, zulks wegens de bijzondere aard van die producten. Aangezien deze opnieuw tot basisproducten kunnen worden verwerkt, kan de fabrikant ten onrechte productierestituties cumuleren. Het reguliere gebruik dat artikel 7 van verordening nr. 2169/86 voor de betrokken producten voorschrijft, moet worden beschouwd als het vervolg op de verwerking, en derhalve als een onderdeel daarvan. Ook al maakt verordening nr. 1722/93 onderscheid tussen het in artikel 8 bedoelde stadium van de verwerking en het in artikel 10 bedoelde stadium van het reguliere gebruik, dit neemt niet weg dat het vereiste van regulier gebruik op grond van het gestelde doel als primaire eis moet worden gekwalificeerd.

25 Om te beginnen moet eraan worden herinnerd, dat ofschoon de litigieuze zekerheid is gesteld krachtens artikel 7 van verordening nr. 2169/86, zij ingevolge artikel 14 van verordening nr. 1722/93 slechts kan worden vrijgegeven onder de in artikel 10 van deze laatste verordening gestelde voorwaarden. Op grond van deze omstandigheid, en mede gezien de overeenkomsten tussen de twee verordeningen, is het gerechtvaardigd dat deze tezamen in de beschouwing worden betrokken.

26 Artikel 7, lid 2, van verordening nr. 2169/86 en artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1722/93 kwalificeren de verwerking tot erkende producten uitdrukkelijk als primaire eis. Voor het overige blijkt uit de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 3642/87 en de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 165/89, waarbij in verordening nr. 2169/86 voor de onder GN-code 3505 10 50 vallende producten bijzondere bepalingen zijn ingevoerd, die in verordening nr. 1722/93 in grote lijnen zijn overgenomen, dat het vereiste van een regulier gebruik is gesteld met het oog op de bijzondere aard van veresterd zetmeel, dat opnieuw kan worden verwerkt tot een grondstof waarvan het gebruik tot indiening van een nieuwe aanvraag voor productierestituties kan leiden.

27 Het blijkt derhalve, dat de verwerking tot erkende producten de voornaamste door de gemeenschapswetgever gewilde verrichting is, en dat de bijzondere regeling voor onder GN-code 3505 10 50 vallende producten tot doel heeft, te verzekeren dat die verrichting onomkeerbaar is. Bijgevolg moet de bij artikel 7, lid 4, van verordening nr. 2169/86 ingevoerde en in artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1722/93 overgenomen verplichting tot regulier gebruik, ongeacht de plaats die zij in de toepasselijke bijzondere regelgeving inneemt, worden beschouwd als een bestanddeel van de verplichting tot verwerking. Waar de gemeenschapswetgever deze laatste verplichting uitdrukkelijk als primaire eis kwalificeert, moet deze kwalificatie derhalve worden geacht zich uit te strekken tot de verplichting tot regulier gebruik.

28 Deze uitlegging wordt gesteund door de betekenis die de verplichting tot regulier gebruik heeft voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de verordeningen waarbij zij is opgelegd. Immers, zoals de advocaat-generaal in punt 59 van zijn conclusie opmerkt, het lijdt geen twijfel, dat de bestrijding van fraude op het gebied van de verrichtingen waarbij zetmeel tot veresterd zetmeel wordt verwerkt, sinds 1987 een van de door de gemeenschapswetgever in de toepasselijke verordeningen nagestreefde doelstellingen is. Het reguliere gebruik van de verwerkte producten, het ter bereiking van dat doel gekozen middel, beantwoordt derhalve aan de in artikel 20, lid 2, van verordening nr. 2220/85 gegeven omschrijving van de primaire eis, te weten een eis die van fundamentele betekenis is in verband met de doelstellingen van de verordening waarbij zij is opgelegd.

De bewijstermijn

29 Aangaande de termijn waarbinnen het bewijs van het reguliere gebruik moet worden geleverd, heeft Kyritzer betoogd, dat aangezien artikel 28 van verordening nr. 2220/85 geen sanctie stelt op overschrijding van de erin voorziene termijnen en artikel 24 slechts een sanctie stelt op niet-inachtneming van een ondergeschikte eis, het bewijs van de inachtneming van een dergelijke eis achteraf kan worden geleverd.

30 Dit argument is niet steekhoudend, aangezien, gelijk hiervoor is geoordeeld, de litigieuze verplichting als een primaire eis moet worden beschouwd.

31 De Commissie heeft betoogd, dat op het reguliere gebruik de termijn moet worden toegepast die is voorzien voor de verwerking tot erkende producten, welke termijn op de datum waarop de litigieuze zekerheid werd gesteld, was bepaald in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 2169/86 en overeenstemde met de geldigheidsduur van het restitutiecertificaat.

32 Dit argument berust op een te beperkte lezing van artikel 14, tweede alinea, van verordening nr. 1722/93, waaruit duidelijk blijkt dat, met het oog op de vrijgeving van de zekerheid op grond van artikel 7 van verordening nr. 2169/86, artikel 10 van eerstgenoemde verordening van toepassing is op alle dossiers die — zoals het in casu in geding zijnde — op 1 juli 1993 nog in behandeling waren.

33 Artikel 10 van verordening nr. 1722/93 brengt wijziging in de voorheen geldende bewijs- en controlemodaliteiten met betrekking tot de inachtneming van de verplichting tot regulier gebruik. Het stelt evenwel geen bijzondere termijn voor de inachtneming van die verplichting, noch voor het indienen van de betrokken bewijsstukken. Derhalve moeten de bepalingen met algemene strekking van artikel 28 van verordening nr. 2220/85 worden toegepast, die de gevallen regelen waarin geen termijn is vastgesteld voor het indienen van de bewijsstukken voor het vrijgeven van een zekerheid.

34 Overeenkomstig artikel 28, lid 1, sub b, en lid 2, van verordening nr. 2220/85, moet het bewijs van het reguliere gebruik derhalve worden geleverd binnen een termijn van twaalf maanden, te rekenen vanaf de datum waarop aan deze verplichting is voldaan en, uiterlijk, binnen drie jaar, te rekenen vanaf de datum waarop de zekerheid is gesteld, behoudens overmacht. Indien die termijnen niet in acht worden genomen, wordt de zekerheid ingevolge artikel 22, leden 1 en 2, van verordening nr. 2220/85 volledig verbeurd.

35 Kyritzer heeft ook betoogd, dat de verbeurte van de zekerheid in geval van overschrijding van de termijn voor de indiening van de bewijsstukken voor het reguliere gebruik, de fabrikanten van onder GN-code 3505 10 50 vallende producten discrimineerde ten opzichte van die van andere erkende producten.

36 Dienaangaande volstaat het eraan te herinneren, dat het verschil tussen de behandeling van fabrikanten van onder GN-code 3505 10 50 vallende producten en die van fabrikanten van andere erkende producten, gerechtvaardigd is doordat aan de activiteit van eerstgenoemden gevaren voor fraude kleven. Aangezien het gaat om verschillende situaties, is het in overeenstemming met het nondiscriminatiebeginsel dat zij niet gelijk worden behandeld.

37 Kyritzer heeft ten slotte betoogd, dat volledige verbeurte van de zekerheid ingeval het bewijs van regulier gebruik niet binnen een bepaalde termijn wordt geleverd, schending van het evenredigheidsbeginsel oplevert.

38 Dit argument moet worden verworpen. In de eerste plaats wordt met deze sanctie het door de wetgever nagestreefde doel, de bestrijding van fraude, ontegenzeglijk bereikt. In de tweede plaats is de vaststelling van een termijn na het verstrijken waarvan de niet-indiening van de vereiste bewijsstukken wordt geacht niet-nakoming van de verplichting op te leveren, noodzakelijk om de nadelen te ondervangen die zouden kleven aan een onbeperkt voortbestaan van onzekerheid omtrent de al dan niet teruggave van de gestelde zekerheid.

39 Op de eerste vraag moet derhalve worden geantwoord, dat artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1722/93 aldus moet worden uitgelegd, dat het door deze bepaling voorgeschreven gebruik van een onder GN-code 3505 10 50 vallend product, een primaire eis in de zin van artikel 20, lid 2, van verordening nr. 2220/85 vormt, waarvan de inachtneming binnen de in artikel 28 van die verordening gestelde termijn moet worden bewezen, op straffe van volledige verbeurte van de zekerheid ingevolge artikel 22, leden 1 en 2, van die verordening.