Hof van Justitie EU 29-10-1998 ECLI:EU:C:1998:517

De gemeenschapsregeling

Voor de wijnproductie in de Gemeenschap bestaat een gemeenschappelijke marktordening krachtens verordening nr. 822/87, die is vastgesteld op grond van de artikelen 42 en 43 EEG-Verdrag. Die verordening is onder meer gewijzigd bij's Raads verordeningen (EEG) nr. 1972/87 van 2 juli 1987 (PB L 184, blz. 26), (EEG) nr. 1441/88 van 24 mei 1988 (PB L 132, blz. 1), (EEG) nr. 1236/89 van 3 mei 1989 (PB L 128, blz. 31), (EEG) nr. 1325/90 van 14 mei 1990 (PB L 132, blz. 19), (EEG) nr. 1734/91 van 13 juni 1991 (PB L 163, blz. 6), (EEG) nr. 1756/92 van 30 juni 1992 (PB L 180, blz. 27) en (EEG) nr. 1566/93 van 14 juni 1993 (PB L 154, blz. 39).

Titel III van verordening nr. 822/87 voorziet in een prijsregeling en voorschriften betreffende de interventies en andere maatregelen tot sanering van de markt. Om de voor de kennis van de markt onontbeerlijke statistische gegevens te verkrijgen, is een stelsel van opgaven van de oogsten en van de voorraden ingevoerd, alsmede de opstelling van een jaarlijkse productie- en behoefteraming. Dienaangaande bepaalt artikel 31 van de verordening:

„1.

Jaarlijks wordt vóór 10 december een productie- en behoefteraming opgesteld teneinde de in de Gemeenschap beschikbare hoeveelheden te bepalen en de behoeften van de Gemeenschap te schatten, zulks met inbegrip van de te verwachten invoer uit en uitvoer naar derde landen.

2.

De productie- en behoefteraming vermeldt de beschikbare hoeveelheden en de behoeften van de Gemeenschap inzake wijn (...)

3.

De Commissie zendt aan de Raad voor elk wijnoogstjaar een definitieve balans over het voorafgaande wijnoogstjaar inzake de beschikbare hoeveelheden en het verbruik in de Gemeenschap.

4.

De uitvoeringsbepalingen van dit artikel worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 83.”

Volgens artikel 1, lid 6, van verordening nr. 822/87 vangt het wijnoogstjaar jaarlijks aan op 1 september en eindigt het op 31 augustus van het daaropvolgende jaar.

Met betrekking tot de in artikel 31, lid 4, van verordening nr. 822/87 bedoelde procedure wordt in de artikelen 82 en 83 van die verordening bepaald:

Artikel 82:

„1.

Er wordt een Comité van beheer voor wijn ingesteld, hierna ‚comité’ te noemen; het comité is samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten en staat onder voorzitterschap van een vertegenwoordiger van de Commissie.

2.

In het comité worden de stemmen van de lidstaten gewogen overeenkomstig het bepaalde in artikel 148, lid 2, van het Verdrag. De Voorzitter neemt niet aan de stemming deel.”

Artikel 83:

„1.

In de gevallen waarvoor in deze verordening uitdrukkelijk is voorgeschreven dat de in dit artikel vastgestelde procedure moet worden toegepast, leidt de voorzitter deze procedure bij het comité in, hetzij op eigen initiatief, hetzij op verzoek van de vertegenwoordiger van een lidstaat.

2.

De vertegenwoordiger van de Commissie dient een ontwerp in van de te nemen maatregelen. Het comité brengt over deze maatregelen advies uit binnen een termijn die de voorzitter kan vaststellen naar gelang van de urgentie van de aan een onderzoek onderworpen vraagstukken. Het comité spreekt zich uit met de meerderheid bedoeld in artikel 148, lid 2, van het Verdrag.

3.

De Commissie stelt maatregelen vast, die onmiddellijk van toepassing zijn.

(...)”

Teneinde het hoofd te bieden aan de overproductie van tafelwijn die leidt tot een ernstig gebrek aan evenwicht op de markt, is onder meer een verplichte distillatie van tafelwijn ingevoerd. De specifieke regeling ter zake staat in artikel 39 van verordening nr. 822/87, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1566/93, dat luidt als volgt:

Wanneer voor een wijnoogstjaar de markt voor tafelwijn en wijn die tot tafelwijn kan worden verwerkt, een ernstig gebrek aan evenwicht vertoont, wordt besloten tot verplichte distillatie van tafelwijn en van wijn die tot tafelwijn kan worden verwerkt.

Van een ernstig gebrek aan evenwicht op de markt als bedoeld in de eerste alinea, wordt geacht sprake te zijn:

1. wanneer de bij de aanvang van het wijnoogstjaar geconstateerde beschikbare hoeveelheden het normale gebruik met meer dan vier maanden overtreffen of

2. wanneer de productie meer dan 9 % hoger ligt dan het normale gebruik of

3. wanneer het gewogen gemiddelde van de representatieve prijzen van alle soorten tafelwijn bij de aanvang van een wijnoogstjaar en gedurende een nader te bepalen periode lager blijven dan 82 % van de oriëntatieprijs.

De Commissie bepaalt welke hoeveelheden voor verplichte distillatie moeten worden geleverd om de productieoverschotten te kunnen wegwerken en daardoor een met name wat de aan het einde van het wijnoogstjaar te verwachten beschikbare hoeveelheden en de prijzen betreft normale marktsituatie te kunnen herstellen.

De overeenkomstig lid 2 bepaalde totale te distilleren hoeveelheid wordt over de verschillende naar lidstaten gegroepeerde productiegebieden van de Gemeenschap verdeeld.

De in elk productiegebied te distilleren hoeveelheid is evenredig aan het geconstateerde verschil tussen:

• enerzijds, de productie van tafelwijn en van nader te bepalen producten in een voorstadium van tafelwijn in het betrokken gebied voor het betrokken wijnoogstjaar, en

• anderzijds, een uniform percentage van de gemiddelde productie van tafelwijn en van nader te bepalen producten in een voorstadium van tafelwijn in het betrokken gebied over drie opeenvolgende referentiewijnoogstjaren.

Tot en met het wijnoogstjaar 1993/1994

• bedraagt het uniforme percentage 85 %;

• zijn de opeenvolgende referentiewijnoogstjaren 1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984.

(...)

De overeenkomstig lid 3 bepaalde te distilleren hoeveelheid wordt over de verschillende tafelwijnproducenten van elk productiegebied verdeeld.

De door de producenten met distillatieverplichting te distilleren hoeveelheid is gelijk aan een nader te bepalen percentage van hun in hun productieopgave vermelde productie van tafelwijn en van nader te bepalen producten in een voorstadium van tafelwijn.

• Dit percentage resulteert uit een opklimmende schaal die wordt vastgesteld aan de hand van de opbrengst per hectare, en kan naar gebied verschillen op grond van de opbrengsten die in het verleden zijn behaald.

(...)

De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de in elk van de overeenkomstig lid 9 afgebakende productiegebieden geproduceerde hoeveelheden tafelwijn, uitgesplitst naar opbrengstklassen. Bij de uitwerking van deze gegevens wordt uitgegaan van de in artikel 3 bedoelde productieopgaven.

Op de grondslag van deze kennisgevingen wordt overgegaan tot:

1. vaststelling van de totale, in de Gemeenschap te distilleren hoeveelheid;

2. verdeling van deze hoeveelheid over de in lid 3 bedoelde productiegebieden;

3. bepaling, in samenwerking met de betrokken lidstaten, van het op de productie van elk der betrokken producenten toe te passen percentage om de voor elk gebied bepaalde te distilleren hoeveelheid te bereiken.

(...)

Volgens de procedure van artikel 83 worden vastgesteld:

(...)

• het besluit over te gaan tot de in lid 1 bedoelde distillatie;

• de bepalingen ter uitvoering van lid 2 en de in dat lid bedoelde totale te distilleren hoeveelheid;

• de criteria voor de afbakening van de in lid 3 bedoelde, naar lidstaat gegroepeerde productiegebieden en de afbakening van die gebieden;

• het uniforme percentage, de opeenvolgende referentiewijnoogstjaren en de verdeling van de te distilleren hoeveelheden over de in lid 3 bedoelde, naar lidstaat gegroepeerde gebieden;

• de opklimmende schaal en de percentages bedoeld in lid 4;

(...)

Indien zich tijdens de wijnoogstjaren 1987/1988 tot en met 1993/1994 moeilijkheden voordoen waardoor de uitvoering of een evenwichtige toepassing van de in lid 1 bedoelde verplichte distillatie in het gedrang kan komen, worden de nodige maatregelen voor een daadwerkelijke toepassing van de distillatie vastgesteld volgens de procedure van artikel 83.

Deze maatregelen:

(...)

1. kunnen een aanpassing inhouden van het in lid 3, derde alinea, eerste streepje, bedoelde percentage van 85, maar alleen in het geval waarin voor een bepaald wijnoogstjaar de verhouding tussen de beschikbare hoeveelheden tafelwijn en het normale gebruik daarvan aanmerkelijk is gewijzigd ten opzichte van die verhouding in de in lid 3, derde alinea, bedoelde referentiewijnoogstjaren [verordening nr. 1972/87].”

Bij verordening nr. 441/88 heeft de Commissie een aantal maatregelen vastgesteld waarbij de bij verordening nr. 822/87 ingevoerde verplichte distillatie nader is uitgewerkt. Artikel 4 van verordening nr. 441/88 luidt als volgt:

De in artikel 39, lid 3, van verordening (EEG) nr. 822/87 bedoelde productiegebieden worden bepaald met inachtneming van productieomstandigheden en klimaat, en van de tussen de lidstaten bestaande administratieve en juridische verschillen, met name ten aanzien van de interne organisatie van de wijnbereidingscoöperaties en de producentengroeperingen.

(...)”

Lid 2 van deze bepaling definieert de productiegebieden van de Gemeenschap als volgt: gebied 1 stemt overeen met Duitsland, gebied 2 met Luxemburg, gebied 3 met Frankrijk, gebied 4 met Italië, gebied 5 met Griekenland en gebied 6 met Spanje. Later is Portugal als gebied 7 aan die lijst toegevoegd.

Ten slotte bepaalt artikel 4, lid 3, van verordening nr. 441/88:

De productiegemiddelden voor tafelwijn en producten in een voorstadium van tafelwijn in de in lid 2 bedoelde gebieden zijn, voor de drie opeenvolgende wijnoogstjaren 1981/1982, 1982/1983 en 1983/1984, de volgende:

— gebied 1:	1 341 700 hl,
— gebied 2:	57 300 hl,
— gebied 3:	40 182 000 hl,
— gebied 4:	64 163 000 hl,
— gebied 5:	4 632 000 hl,
— gebied 6:	27 500 000 hl.”

Voor gebied 7 is later het gemiddelde van 7 250 000 hl ingevoegd.

Artikel 5 van deze verordening bepaalt:

Aan de hand van de in artikel 39, lid 5, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 822/87 bedoelde kennisgevingen van de lidstaten wordt de tafelwijnproductie voor elk gebied naar opbrengstklasse uitgesplitst. Deze klassen worden bepaald rekening houdende met de in het betrokken gebied te distilleren hoeveelheid tafelwijn, alsmede met het percentage dat deze hoeveelheid vertegenwoordigt ten opzichte van de tafelwijnproductie van het gebied. Bedoelde klassen worden vastgesteld uitgaande van, met name, de in verordening (EEG) nr. 3929/87 aangegeven opbrengstklassen.

Wanneer tot verplichte distillatie wordt besloten, wordt voor elk gebied een opklimmende schaal vastgesteld op basis van de in lid 1 bedoelde opbrengstklassen. Deze schaal wordt op een zodanig niveau vastgesteld dat, rekening houdende met de te verwachten vrijstellingen krachtens artikel 9, de totale hoeveelheid die de uitkomst vormt van de toepassing van deze schaal op de hoeveelheden binnen de onderscheiden opbrengstklassen voor een bepaald gebied, met de voor dat gebied te distilleren hoeveelheid overeenstemt.”

Artikel 12 van die verordening bevat voorschriften betreffende de levering door de wijnbouwers met het oog op distillatie, waaronder de termijn: de wijn moet uiterlijk in juli van het betrokken wijnoogstjaar worden geleverd.

De gevolgen van de niet-inachtneming van de termijn zijn geregeld in artikel 23 van verordening nr. 441/88, dat luidt als volgt:

„De verplichting tot distillatie van de door elke producent te leveren hoeveelheden blijft onverminderd bestaan bij het verstrijken van de (...) uiterste data (...)

Na die datum wordt de aankoopprijs voor de geleverde hoeveelheden en de prijs van de daaruit verkregen alcohol welke aan het interventiebureau wordt geleverd, verminderd met een bedrag dat gelijk is aan de voor de betrokken distillatie vastgestelde steun voor neutrale alcohol. Voor de distillatieproducten die niet aan het interventiebureau worden geleverd, wordt geen steun uitgekeerd.”

Daar de Commissie had vastgesteld, dat blijkens de productie- en behoefteraming voor het wijnoogstjaar 1993/1994 de situatie op de markt voor tafelwijn werd gekenmerkt door een gebrek aan evenwicht, besloot zij tot verplichte distillatie over te gaan. Dat besluit en de bepalingen ter uitvoering ervan zijn vastgesteld bij verordening nr. 343/94, waarvan artikel 1 bepaalt:

Voor het wijnoogstjaar 1993/1994 wordt besloten tot de in artikel 39, lid 1, van verordening (EEG) nr. 822/87 bedoelde distillatie.

De totale hoeveelheid te distilleren tafelwijn bedraagt 18 200 000 hl.

De hoeveelheden die in de in artikel 4, lid 2, van verordening (EEG) nr. 441/88 van de Commissie bedoelde gebieden moeten worden gedistilleerd zijn:

— gebied 1:	—
— gebied 2:	—
— gebied 3:	2 550 000 hl
— gebied 4:	12 150 000 hl
— gebied 5:	500 000 hl
— gebied 6:	3 000 000 hl
— gebied 7:	—

(...)”

Bij verordening nr. 465/94 begon de Commissie de te distilleren hoeveelheden van elk gebied te verdelen over de verschillende opbrengstklassen. Daar volgens de zesde overweging van de considerans van die verordening de Italiaanse Republiek de gegevens betreffende de tafelwijnproductie en ook de opsplitsing ervan in opbrengstklassen niet tijdig had toegezonden, zijn die voor die lidstaat vastgesteld bij verordening nr. 610/94. Artikel 1 van verordening nr. 465/94, zoals gewijzigd bij verordening nr. 610/94, luidt:

Ter uitvoering van artikel 5, lid 1, van verordening (EEG) nr. 441/88 wordt de productie van de oogst 1993/1994 opgesplitst in de volgende opbrengstklassen:

(...)

1. Gebied 4

   Productie verkregen met een opbrengst uitgedrukt in hectoliter per hectare van:

   — 45 of minder:	1 887 143 hectoliter,
   — meer dan 45 doch niet meer dan 70:	8 394 081 hectoliter,
   — meer dan 70 doch niet meer dan 90:	11 843 922 hectoliter,
   — meer dan 90 doch niet meer dan 110:	10 209 474 hectoliter,
   — meer dan 110 doch niet meer dan 125:	4 853 825 hectoliter,
   — meer dan 125 doch niet meer dan 140:	2 002 827 hectoliter,
   — meer dan 140 doch niet meer dan 170:	1 261 827 hectoliter,
   — meer dan 170 doch niet meer dan 200:	195 041 hectoliter,
   — meer dan 200:	238 774 hectoliter.

(...)

De gemiddelde opbrengst van gebied 4 bedraagt 77 hectoliter per hectare.”

Ten slotte is bij artikel 1, lid 1, van verordening nr. 3151/94, zoals gerectificeerd (PB 1994, L 341, blz. 76), de termijn voor de levering van wijn voor verplichte distillatie in het wijnoogstjaar 1993/1994 verlengd tot de 140ste dag na 11 september 1994, dat wil zeggen tot 29 januari 1995.

De nationale regeling

Artikel 4, lid 11, van het Italiaanse wetsbesluit van 7 september 1987, dat na amendering is omgezet in de wet van 4 november 1987 (hierna: „wet”), stelt een administratieve geldboete op de niet-nakoming van de distillatieverplichting van artikel 39 van verordening nr. 822/87 en de gemeenschapsbepalingen ter uitvoering van die verordening.

Het hoofdgeding

Zaninotto is een wijnbouwer uit de regio Treviso, Op 15 februari 1996 legde het Ministerie hem een geldboete op wegens overtreding van artikel 39 van verordening nr. 822/87, op grond dat hij in het wijnoogstjaar 1993/1994 zijn verplichting tot distillatie van tafelwijn niet was nagekomen, door 379,47 hl wijn niet voor verplichte distillatie te leveren.

Op 30 april 1996 kwam Zaninotto tegen de desbetreffende beschikking op bij de verwijzende rechter, die, omdat hij twijfelt omtrent de geldigheid van sommige gemeenschapsbepalingen inzake de verplichte distillatie van tafelwijn, de behandeling van de zaak heeft geschorst en het Hof zeven prejudiciële vragen heeft gesteld over de geldigheid van

1. artikel 1, lid 3, vierde streepje, van verordening nr. 343/94, artikel 1, lid 1, sub c, lid 2, tweede alinea, en lid 3 (en de bijlage, voor zover zij gebied 4 betreft), van verordening nr. 465/94, zoals gewijzigd bij verordening nr. 610/94 met betrekking tot gebied 4, wegens schending van het discriminatieverbod van artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag, alsmede schending van artikel 23 van verordening (EEG) nr. 441/88;

2. artikel 1, lid 3, vierde streepje, van verordening nr. 343/94, en artikel 1, leden 1, 2 en 3, van verordening nr. 465/94, zoals gewijzigd bij verordening nr. 610/94, wegens schending van het vertrouwensbeginsel;

3. artikel 1, lid 3, vierde streepje, van verordening nr. 343/94, en artikel 1, leden 1, 2 en 3, van verordening nr. 465/94, zoals gewijzigd bij verordening nr. 610/94, wegens schending van artikel 31 van verordening nr. 822/87, en overschrijding van bevoegdheid, doordat niet aan een wezenlijke voorwaarde van die bepaling was voldaan;

4. artikel 39, lid 4, van verordening nr. 822/87 wegens schending van het evenredigheidsbeginsel, voor zover daarin de hoeveelheid wordt vastgesteld die elke producent voor wie de verplichting geldt, moet laten distilleren; deze bepaling is volkomen ongeschikt ter verwezenlijking van het nagestreefde doel;

5. artikel 4, lid 2, vierde streepje, van verordening nr. 441/88;

6. artikel 1, lid 1, van verordening nr. 3151/94 wegens schending van de wet; schending van artikel 39, lid 1, van verordening nr. 822/87 en omdat niet is voldaan aan een wezenlijke voorwaarde;

7. artikel 1, lid 1, van verordening nr. 3151/94 wegens schending van het beginsel van de evenredigheid van gemeenschapsacties.”

De eerste vraag

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen, of de bepalingen waarbij de totale hoeveelheid tafelwijn is vastgesteld die in Italië in het wijnoogstjaar 1993/1994 moet worden gedistilleerd, namelijk 12 150 000 hl, geldig zijn. Allereerst vraagt hij, of de Italiaanse Republiek niet is gediscrimineerd in vergelijking met de andere lidstaten, vervolgens, of de betrokken bepalingen niet arbitrair zijn vastgesteld, voor zover de Italiaanse autoriteiten geen exacte gegevens hadden meegedeeld, en ten slotte, of de Commissie bij de berekening van de totale te distilleren hoeveelheid rekening mocht houden met de hoeveelheden die tijdens het vorige wijnoogstjaar in strijd met de wet niet waren gedistilleerd en dus nog op de markt waren.

De tweede vraag

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of artikel 1, lid 3, vierde streepje, van verordening nr. 343/94, en artikel 1, leden 1, sub c, en 2, tweede alinea, van verordening nr. 465/94, zoals gewijzigd bij verordening nr. 610/94, ongeldig zijn wegens schending van het vertrouwensbeginsel. Hij vraagt zich af, of de ongelijke verdeling van de te distilleren hoeveelheid, de kennelijke onnauwkeurigheden in de berekening van die hoeveelheid en de overdracht van de in het wijnoogstjaar 1992/1993 niet gedistilleerde hoeveelheden als voorraden van het wijnoogstjaar 1993/1994 niet het gewettigd vertrouwen hebben geschonden van de Italiaanse wijnbouwers die in het wijnoogstjaar 1992/1993 hun distillatieverplichting zijn nagekomen en derhalve dachten dat zij naderhand geen andere lasten meer zouden behoeven te dragen die in werkelijkheid betrekking hadden op het wijnoogstjaar 1992/1993 en hun slechts zijn opgelegd omdat andere wijnbouwers hun verplichtingen niet waren nagekomen.

Het is vaste rechtspraak, dat op het gebied van de gemeenschappelijke marktordeningen, waarvan de doelstelling meebrengt dat zij voortdurend worden aangepast aan wijzigingen in de economische situatie, ondernemers er niet op mogen vertrouwen, dat beperkingen die voortvloeien uit eventuele markt- of structuurpolitieke regels, voor hen niet zullen gelden (zie arrest van 15 februari 1996, Duff e. a., C-63/93, Jurispr. blz. I-569, punt 20). Voorts is een beroep op het vertrouwensbeginsel tegenover een gemeenschapsregeling slechts mogelijk, voor zover de Gemeenschap zelf eerst een situatie heeft geschapen die een gewettigd vertrouwen kan wekken (zie arrest van 10 januari 1992, Kühn, C-177/90, Jurispr. blz. I-35, punt 14). De argumenten die de verwijzende rechter tot staving van de gestelde schending van het gewettigd vertrouwen van de Italiaanse wijnbouwers heeft aangevoerd en waarbij verzoeker in het hoofdgeding zich heeft aangesloten, tonen evenwel niet aan, dat de Gemeenschap een dergelijke specifieke situatie heeft geschapen.

De derde vraag

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of artikel 1, lid 3, vierde streepje, van verordening nr. 343/94, en artikel 1, leden 1, sub c, en 2, tweede alinea, van verordening nr. 465/94, zoals gewijzigd bij verordening nr. 610/94, ongeldig zijn wegens bevoegdheidsoverschrijding door de Commissie, en met name wegens schending van artikel 31 van verordening nr. 822/87.

Hij vraagt zich meer bepaald af, of de Commissie de hoeveelheid die Italië moest distilleren niet verkeerd heeft vastgesteld, aangezien een juiste beoordeling van de opbrengst per hectare, die wordt berekend door het productievolume te delen door de aangebouwde oppervlakte bij gebreke van een betrouwbaar nationaal kadaster in dat gebied onmogelijk was. Ofschoon zij wettelijk daartoe verplicht is en ondanks de haar daarvoor toegekende termijnen heeft de Italiaanse Republiek namelijk nog steeds niet het noodzakelijke wijnbouwkadaster ingesteld. Daardoor heeft zij onjuiste gegevens meegedeeld. Het gehele mechanisme waarbij de te distilleren hoeveelheden over de producenten wordt verdeeld, wordt daardoor vervalst, hetgeen de wijnbouwers ernstige schade kan berokkenen.

Verzoeker in het hoofdgeding, die zich bij dit standpunt aansluit, voegt daaraan toe, dat de Commissie zeer goed wist dat de nationale gegevens onjuist waren. Onder die omstandigheden leidt de onwettigheid van de nationale handeling tot nietigheid van de daarop gebaseerde handelingen van de Commissie.

De Commissie betreurt, dat er in Italië ondanks de verplichting daartoe geen operationeel wijnbouwkadaster bestaat, maar wijst erop, dat een dergelijk kadaster slechts tot doel heeft om de controle te vergemakkelijken, en niet om gegevens betreffende de oogst en de voorraden van een bepaalde productie te leveren. Zoals ook de Spaanse regering heeft beklemtoond, worden de gegevens waarop de criteria inzake de opbrengst per hectare zijn gebaseerd, door de lidstaten regelmatig verstrekt op grond van productieopgaven van de wijnbouwers, en niet op basis van de oppervlakten, die enkel door een kadaster zouden kunnen worden bewezen.

Dienaangaande volgt uit artikel 39, lid 3, van verordening nr. 822/87, dat bij de vaststelling van de hoeveelheid tafelwijn die in elke lidstaat moet worden gedistilleerd geen rekening wordt gehouden met de oppervlakten waarvan de wijn afkomstig is, maar enkel met de in die staat geproduceerde hoeveelheid, die wordt bepaald aan de hand van de oogstopgaven. Het ontbreken van een wijnbouwkadaster had derhalve geen invloed op de vaststelling van de te distilleren hoeveelheden.

Ofschoon de gegevens in een wijnbouwkadaster de vaststelling van de opbrengst per hectare kunnen vergemakkelijken, die zoals gezegd wordt berekend door het productievolume te delen door de aangebouwde oppervlakte, rechtvaardigt niets de conclusie dat de berekening bij gebreke van een dergelijk kadaster wordt vervalst. Het is immers op basis van de verklaringen van de wijnbouwers dat de lidstaten de gegevens verzamelen waarop de criteria inzake de opbrengst per hectare worden gebaseerd, en die daarna aan de Commissie worden toegezonden. De juistheid van die gegevens is niet afhankelijk van het bestaan van een operationeel wijnbouwkadaster.

De vierde vraag

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of artikel 39, lid 4, van verordening nr. 822/87, volgens hetwelk de te distilleren hoeveelheid over de verschillende producenten van een gebied moet worden verdeeld op basis van de opbrengst per hectare, ongeldig is wegens schending van het evenredigheidsbeginsel.

Volgens verzoeker in het hoofdgeding is het door de Raad gehanteerde criterium van de opbrengst per hectare ongeschikt ter verwezenlijking van het doel van de sanering van de wijnmarkt, en is het veel te bezwarend voor de producenten zonder overschot, terwijl het tegelijk de productie van wijn van slechte kwaliteit aanmoedigt.

Hij beklemtoont daarnaast, dat het criterium van de opbrengst per hectare alleen niet geschikt is om de geringe kwaliteit van het product te bewijzen, noch om aan te tonen, dat er sprake is van overproductie. Wijnen met een hoge opbrengst zijn vaak zeer gemakkelijk te verkopen, hetgeen tot de absurde situatie leidt dat een producent met een distillatieverplichting die reeds zijn gehele productie heeft verkocht, een extra hoeveelheid moet kopen om die te doen distilleren.

Een even doeltreffend maar minder bezwarend middel dan de opbrengst per hectare is denkbaar, namelijk dat van de voorraden aan het einde van het wijnoogstjaar, waaruit duidelijk zou blijken of er sprake is van overproductie. De Commissie heeft zelf erkend dat dit criterium beter is dan dat van de opbrengst per hectare, aangezien zij dat criterium heeft aanvaard in haar voorstellen tot hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor wijn.

Volgens de Raad, de Commissie en de Spaanse regering staat de geldigheid van artikel 39, lid 4, van verordening nr. 822/87 evenwel buiten kijf. Huns inziens is de keuze voor de ene dan wel de andere interventiemaatregel, zoals het criterium van de opbrengst per hectare, een politieke keuze waarvoor de Raad specifiek verantwoordelijk is. De gemeenschapswetgever kan niet met zekerheid alle gevolgen van een maatregel voorzien. Indien later blijkt, dat bepaalde maatregelen minder doeltreffend zijn dan verwacht, betekent dat niet automatisch dat zij onwettig waren toen zij werden vastgesteld.

Volgens de Raad en de Commissie is het criterium van de opbrengst per hectare geschikt om het doel van de sanering van de markt te bereiken, daar hoge opbrengsten gewoonlijk samenvallen met wijn van mindere kwaliteit, die niet gemakkelijk kan worden afgezet. Het criterium van de opbrengst per hectare is ook noodzakelijk, daar er gelet op het nagestreefde doel geen alternatieven zijn: een criterium gebaseerd op de voorraden bij het einde van het wijnoogstjaar ware te moeilijk te controleren; een criterium op grond van de daling van de wijnbouwoppervlakte zou tot verminderde activiteiten van de wijnbouwers kunnen leiden maar met behoud van hoge opbrengsten; een criterium op grond van de prijs van wijn zou ertoe kunnen leiden dat alle goedkope wijn van de markt wordt verdrongen, zonder dat rekening wordt gehouden met de segmentering van de markt. Het evenredigheidsbeginsel is dus geëerbiedigd.

Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat ingevolge het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, handelingen van gemeenschapsinstellingen niet buiten de grenzen mogen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (zie, met name, arrest Crispoltoni e. a., reeds aangehaald, punt 41, en arrest van 5 mei 1998, National Farmers' Union e. a., C-157/96, Jurispr. blz. I-2211, punt 60).

Wat de rechterlijke toetsing van voormelde voorwaarden betreft, beschikt de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een discretionaire bevoegdheid, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 40 en 43 van het Verdrag toegekende politieke verantwoordelijkheid. Derhalve kan aan de wettigheid van een op dit gebied vastgestelde maatregel slechts afbreuk worden gedaan, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (zie de reeds aangehaalde arresten Crispoltoni e. a., punt 42, en National Farmers' Union e. a., punt 61).

Zoals de advocaat-generaal in punt 128 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is er in casu bij de keuze voor de verdeling van de lasten over de wijnproducenten van eenzelfde gebied volgens hun opbrengst per hectare geen sprake van een kennelijke fout, daar zij de last van de verplichte distillatie voornamelijk wil laten dragen door de producenten die de grootste verantwoordelijkheid dragen voor de overproductie op de markt van tafelwijn, en de producenten met geringe opbrengst niet bestraft. Deze maatregel kan dan ook niet als onevenredig aan het in de vierenveertigste overweging van de considerans van verordening nr. 822/87 gestelde doel, de overschotten van tafelwijn op de markt te absorberen, worden beschouwd.

Met betrekking tot het argument van verzoeker in het hoofdgeding, dat de Commissie in haar nieuwe aanpak voor de wettelijke regeling van de gemeenschappelijke marktordening voor wijn heeft erkend, dat het criterium inzake de voorraden aan het einde van het wijnoogstjaar beter geschikt is dan dat van de opbrengst per hectare, zij eraan herinnerd, dat de wettigheid van een gemeenschapshandeling niet kan afhangen van overwegingen die men achteraf met betrekking tot de doeltreffendheid van zodanige handeling kan doen gelden (arrest Crispoltoni e. a., reeds aangehaald, punt 43). Het is vaste rechtspraak, dat wanneer de gemeenschapswetgever met het oog op de vaststelling van een regeling de toekomstige gevolgen ervan dient te beoordelen en die gevolgen niet met zekerheid zijn te voorzien, zijn beoordeling slechts kan worden afgekeurd indien zij, gelet op de gegevens waarover de wetgever ten tijde van de vaststelling van de regeling beschikte, kennelijk onjuist is (zie arrest Crispoltoni e. a., reeds aangehaald, punt 43).

Nu is vastgesteld, dat de inaanmerkingneming van het criterium van de opbrengst per hectare kennelijk niet onjuist was toen het werd vastgesteld, kan het feit dat voor de toekomst andere criteria worden overwogen, derhalve geen achteraf intredende onwettigheid van het aanvankelijke criterium meebrengen.

De vijfde vraag

Met zijn vijfde vraag, die betrekking heeft op de geldigheid van artikel 4, lid 2, vierde streepje, van verordening nr. 441/88, oppert de verwijzende rechter twijfel omtrent de geldigheid van de beslissing van de Commissie om de productiegebieden van de Gemeenschap te doen samenvallen met het grondgebied van de lidstaten, in het bijzonder wijnbouwzone C met het Italiaanse grondgebied.

Volgens verzoeker in het hoofdgeding is het Italiaanse grondgebied zowel vanuit geografisch als vanuit oenologisch oogpunt zeer heterogeen. De Commissie heeft daarmee geen rekening gehouden en heeft dan ook de grenzen van haar discretionaire bevoegdheid overschreden.

Verder stelt hij, dat de indeling van de Commissie geen rekening houdt met de uiteenlopende ontwikkeling van de productie in de verschillende gebieden van de Gemeenschap ten gevolge van klimatologische invloeden en de gevolgen van de structuurpolitiek. Om die reden hadden de gebieden op grond van homogene kenmerken moeten worden afgebakend, en had niet het gehele Italiaanse grondgebied in één enkel gebied moeten worden ondergebracht, hetgeen irrationeel en onbillijk is.

De Commissie en de Spaanse regering menen evenwel, dat de vaststelling van de productiegebieden met het grondgebied van de verschillende lidstaten als uitgangspunt, administratief gezien de enige methode is die de nationale autoriteiten in staat stelt betrouwbare gegevens over de voorraden en de productie te verzamelen. Zo wordt de historische grondslag, namelijk de referentiewijnoogstjaren, op grond waarvan de noodzaak wordt vastgesteld om krachtens artikel 39, lid 3, van verordening nr. 822/87 tot verplichte distillatie over te gaan, gevormd door de gegevens die de lidstaten voor hun grondgebied verzamelen. Dit moet ook gelden voor de gegevens die de basis vormen voor de productie- en behoefteraming, die zelf aan de oorsprong ligt van een beslissing om al dan niet tot verplichte distillatie over te gaan. Voorts beklemtoont de Commissie, dat met betrekking tot het klimatologische en oenologische aspect de verschillende kenmerken van bepaalde productiegebieden in Italië hoe dan ook door de natuur worden gecompenseerd, zodat de verdeling uiteindelijk weer in evenwicht is. De Italiaanse regering was het trouwens met deze afbakening eens.

Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat het in een door lidstaten gevormde eenheid, zoals de Europese Gemeenschap, redelijk lijkt om voor administratieve doeleinden het grondgebied van die lidstaten als uitgangspunt te nemen. Zelfs indien de geografische en economische omstandigheden in de diverse delen van het nationale grondgebied niet identiek waren, mocht de Commissie bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid het gehele grondgebied van een lidstaat als een enkel gebied beschouwen, tenzij een dergelijke keuze kennelijk niet was afgestemd op de structuur van de betrokken lidstaat (zie, voor het vergelijkbare geval van het besluit van een lidstaat om zijn gehele grondgebied voor de tenuitvoerlegging van de extra heffing op melk in een regionaal kader als een enkel gebied te beschouwen, arrest van 21 februari 1990, Wuidart e. a., C-267/88—C-285/88, Jurispr. blz. I-435, punt 35).

Indien de beslissing van de Commissie om bij de indeling van de wijnproductiegebieden uit te gaan van het grondgebied van de lidstaten v/aar wijn wordt gebouwd, a priori een redelijke oplossing is, die overigens met instemming van de betrokken lidstaat is genomen, kan zij enkel naar aanleiding van serieuze argumenten in verband met bijzondere omstandigheden weer in geding worden gebracht. In casu kan een louter algemene verwijzing naar de verschillende klimatologische omstandigheden in Italië en de gevolgen van de structuurpolitiek, waarvoor geen enkel bewijs wordt aangevoerd, niet volstaan om dergelijke omstandigheden aan te tonen.

De zesde en de zevende vraag

Met zijn zesde en zijn zevende vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of artikel 1, lid 1, van verordening nr. 3151/94, waarbij de termijn voor de levering van tafelwijn aan de distilleerderijen voor het wijnoogstjaar 1993/1994, die krachtens artikel 12 van verordening nr. 441/88 normaliter in juli 1994 was verstreken, tot 29 januari 1995 is verlengd, geldig is. Volgens hem berust de verplichte distillatie als conjunctureel instrument op de premisse dat zij ertoe bijdraagt dat het gebrek aan evenwicht van het lopende wijnoogstjaar ongedaan wordt gemaakt, Indien de distillatie nadien plaatsvindt, geldt die premisse niet, en is de maatregel onwettig omdat hij is vastgesteld in strijd met artikel 39, lid 1, van verordening nr. 822/87 en met het evenredigheidsbeginsel, daar hij niet geschikt of noodzakelijk is ter verwezenlijking van het doel: de sanering tijdens het wijnoogstjaar 1993/1994.

Verzoeker in het hoofdgeding voegt daaraan toe, dat de overschotten van het wijnoogstjaar 1993/1994 in de praktijk in augustus 1994 reeds waren weggewerkt, en dat de producenten hun nieuwe oogst moesten aanspreken om aan hun distillatieverplichting te voldoen. Dat maakt de distillatie tot een louter formele verplichting zonder reëel en concreet doel.

Volgens de Commissie is het antwoord op deze vragen niet van belang voor de beslechting van het geding, daar verzoeker in het hoofdgeding geen gebruik heeft gemaakt van de door de verlenging van de termijn geboden mogelijkheid.

Dienaangaande blijkt uit de verwijzingsbeschikking, dat het Ministerie Zaninotto een sanctie heeft opgelegd omdat de hoeveelheden die hij in het wijnoogstjaar 1993/1994 moest leveren, niet zijn gedistilleerd. Dat veronderstelt dus, dat Zaninotto geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om later tot distillatie over te gaan en aldus aan de sanctie te ontsnappen.

De geldigheid van de ter discussie gestelde bepaling heeft dus kennelijk geen invloed op de beslechting van het hoofdgeding.

Volgens vaste rechtspraak moet in een dergelijke situatie worden geoordeeld, dat de aan het Hof voorgelegde prejudiciële vragen geen betrekking hebben op een uitlegging van het gemeenschapsrecht, die objectief noodzakelijk is voor de uitspraak die de verwijzende rechterlijke instantie moet doen (zie, met name, beschikking van 25 mei 1998, Nour, C-361/97, Jurispr. blz. I-3101, punt 15, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bijgevolg is het Hof niet bevoegd om de zesde en de zevende vraag te beantwoorden.

Mitsdien moet op de vragen van de Pretura circondariale di Treviso worden geantwoord, dat bij onderzoek van de gestelde vragen niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de daarin bedoelde bepalingen kunnen aantasten.

Kosten

De kosten door de Italiaanse en de Spaanse regering, de Raad en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.