Hof van Justitie EU 28-04-1998 ECLI:EU:C:1998:176

De voorafgaande beoordeling van het risico (eerste vraag)

De eerste vraag is pas duidelijk na kennisneming van de artikelen 3, 4 en 5 van richtlijn 90/394 en de structuur hiervan.

In dit stadium zij slechts opgemerkt, dat het bij deze vraag, kort gezegd, erom gaat, of de werkgevers (pompstationhouders) van rechtswege concrete maatregelen moeten nemen ter bescherming van hun personeel tegen de gevaren van benzeen in benzine, of dat zij zulke maatregelen pas moeten nemen nadat zij zich een oordeel hebben gevormd van het risico waaraan dat personeel is blootgesteld.

De desbetreffende bepalingen van de richtlijn luiden als volgt;

Artikel 3

1.

Deze richtlijn is van toepassing op werkzaamheden waarbij werknemers ten gevolge van hun werk aan carcinogene agentia worden of kunnen worden blootgesteld.

2.

Voor alle werkzaamheden waarbij zich het risico van blootstelling aan carcinogene agentia kan voordoen, moeten de aard, de mate en de duur van blootstelling van de werknemers worden bepaald teneinde alle risico's voor de veiligheid of de gezondheid van de werknemers te kunnen beoordelen en te kunnen vaststellen welke maatregelen moeten worden genomen.

Deze beoordeling moet op gezette tijden worden herhaald en in ieder geval telkens wanneer er een wijziging plaatsvindt van de omstandigheden die van invloed kunnen zijn op de blootstelling van werknemers aan carcinogene agentia.

De werkgever dient de verantwoordelijke instanties op hun verzoek mede te delen welke elementen bij deze beoordeling hebben meegespeeld (...)”

Artikel 4

1.

De werkgever vermindert het gebruik van een carcinogeen agens op het werk, met name door het agens, voor zover dat technisch uitvoerbaar is, te vervangen door een stof, een preparaat of een procédé die (dat) in de omstandigheden waaronder zij (het) wordt gebruikt, niet of minder gevaarlijk is voor de gezondheid of in voorkomend geval voor de veiligheid van de werknemers.

2.

Op verzoek van de verantwoordelijke instantie deelt de werkgever het resultaat van zijn onderzoek aan die instantie mede.”

Artikel 5

1.

Indien uit de resultaten van de in artikel 3, lid 2, bedoelde beoordeling blijkt dat er een risico voor de veiligheid of de gezondheid van de werknemers bestaat, moet de blootstelling van de werknemers worden voorkomen.

2.

Indien het technisch niet mogelijk is het carcinogene agens te vervangen door een stof, een preparaat of een procédé die (dat), in de omstandigheden waaronder zij (het) wordt gebruikt, niet of minder gevaarlijk is voor de veiligheid of de gezondheid, zorgt de werkgever ervoor dat de productie en het gebruik van het carcinogene agens plaatsvinden in een gesloten systeem, voor zover dat technisch uitvoerbaar is.

3.

Indien de toepassing van een gesloten systeem niet technisch uitvoerbaar is, zorgt de werkgever ervoor dat blootstelling van de werknemers wordt beperkt tot een zo laag mogelijk niveau als technisch uitvoerbaar is.

(...)”

Het lijkt mij duidelijk, dat het de wil van de gemeenschapswetgever was, op twee verschillende niveaus actie te ondernemen teneinde te voorkomen dat de gezondheid van de werknemers in gevaar werd gebracht door blootstelling aan carcinogene producten. Ten eerste heeft hij het gebruik van carcinogene producten logischerwijs zo veel mogelijk willen tegengaan, met name indien gebruikmaking van andere ongevaarlijke producten niet op onoverkomelijke bezwaren stuit.

Dit is het onderwerp van artikel 4, waarin, zoals zal zijn opgemerkt, de opgelegde verplichting tot vermindering of zo mogelijk vervanging een onvoorwaardelijk karakter heeft. De mate van blootstelling van de werknemers en de daaraan verbonden risico's doen er niet toe. Er kan geen sprake zijn van gebruik van een carcinogeen agens, wanneer dat kan worden voorkomen. Het is een drastische, doch volstrekt begrijpelijke en redelijke oplossing, waar het hier gaat om gevaarlijke, immers carcinogene, producten. Wie zal willen betwisten, dat de beste preventie een volledige uitsluiting van het risico is?

Helaas is deze oplossing soms onuitvoerbaar of slechts gedeeltelijk uitvoerbaar in die zin dat gebruik van het carcinogeen product alleen kan worden verminderd. In dat geval dient op een ander niveau — de blootstelling van de werknemers aan onvermijdelijk aanwezige schadelijke producten — te worden opgetreden, hetgeen de wetgever heeft gedaan door in artikel 5 van de richtlijn een aantal verplichtingen op te nemen. Doch op dit niveau is het, wegens de gebleken onmogelijkheid, niet meer zaak om het probleem weg te werken door het gebruik van het carcinogeen product uit te bannen, maar om het risico door de aanwezigheid van een dergelijk product tot een minimum te beperken door het zo mogelijk uit te schakelen althans te neutraliseren.

Hiertoe dient men zich allereerst een oordeel te vormen van dit risico, omdat moeilijk valt in te zien, hoe een risico van blootstelling kan worden afgeweerd, als men zich daarvan geen concrete voorstelling heeft gemaakt. De keuze van afdoende beschermingsmaatregelen hangt geheel af van de aard van het risico waaraan de werknemers van de onderneming zijn blootgesteld, en van de vraag in welke vorm het risico zich daar voordoet. Die vorm kan overigens in eenzelfde onderneming van werkplaats tot werkplaats sterk verschillen, zodat het risico in feite op elke arbeidspost afzonderlijk moet worden bepaald om een optimale bescherming te realiseren.

Met betrekking tot de maatregelen ter voorkoming of vermindering van blootstelling heeft de gemeenschapswetgever dan ook met opzet in artikel 5 van de richtlijn duidelijk aangegeven, dat die in de door hem genoemde volgorde ten uitvoer moeten worden gelegd, „indien uit de resultaten van de in artikel 3, lid 2, bedoelde beoordeling blijkt dat er een risico voor de veiligheid of de gezondheid van de werknemers bestaat”; zoals vermeld, moeten volgens deze laatste bepaling „de aard, de mate en de duur van de blootstelling van de werknemers worden bepaald”.

Het gaat derhalve om een perfect sluitende handeling van de gemeenschapswetgever met betrekking tot de beoogde gezondheidsbescherming van de werknemers. Zoals de Commissie zeer terecht opmerkt, is het de bedoeling van de richtlijn om de werkgever een logisch geordende reeks verplichtingen op te leggen, die als volgt zijn samen te vatten:

• uitschakeling of vervanging van het carcinogene agens uit het productieproces, voor zover technisch uitvoerbaar,

• maximale vermindering van het carcinogene agens in het proces, voor zover technisch uitvoerbaar,

• beoordeling van het risico van blootstelling van werknemers bij aanwezigheid van het carcinogene agens,

• vaststelling van maatregelen ter beperking van de blootstelling van werknemers tot het technisch mogelijke minimum.

Deze logica in de richtlijn is ogenschijnlijk echter niet zo terug te vinden in wetsbesluit nr, 626/94, waarbij de richtlijn werd omgezet in de Italiaanse rechtsorde. Dit heeft geleid tot de betwisting van Italiana petroli en tot de eerste vraag van de nationale rechter. De betrokken bepalingen van het besluit, de artikelen 62 en 63, luiden namelijk als volgt:

Artikel 62

1.

De werkgever voorkomt of vermindert het gebruik van een carcinogeen agens op het werk, met name door het agens, voor zover dat technisch uitvoerbaar is, te vervangen door een stof, een preparaat of een procédé die (dat) in de omstandigheden waaronder zij (het) wordt gebruikt, niet of minder schadelijk is voor de gezondheid en in voorkomend geval voor de veiligheid van de werknemers.

2.

Indien het technisch niet mogelijk is het carcinogene agens te vervangen, zorgt de werkgever ervoor, dat de productie of het gebruik van het carcinogene agens plaatsvindt in een gesloten systeem, steeds voor zover dat technisch uitvoerbaar is.

3.

Indien de toepassing van een gesloten systeem technisch niet uitvoerbaar is, zorgt de werkgever ervoor, dat blootstelling van de werknemers wordt beperkt tot een zo laag mogelijk niveau als technisch uitvoerbaar is.”

Artikel 63

1.

Behoudens het bepaalde in artikel 62, verricht de werkgever een beoordeling van de blootstelling aan carcinogene agentia, waarvan de resultaten worden vastgelegd in het document bedoeld in artikel 4, lid 2.

2.

Bij deze beoordeling wordt met name rekening gehouden met de kenmerken, de duur en de regelmaat van de verrichtingen, de hoeveelheden carcinogene agentia die worden geproduceerd of gebruikt, hun concentratie, en hun vermogen via de verschillende opnamewegen in het organisme door te dringen, waarbij eveneens wordt gelet op de verschijningsvorm van deze agentia, en wanneer zij zich in vaste toestand voordoen, of het dan om een compacte, gebroken of verpulverde massa gaat en of zij al dan niet zijn gevat in een vaste matrijs die een uitstroming beperkt of verhindert.

3.

Op grond van de resultaten van de in lid 1 bedoelde beoordeling neemt de werkgever de in deze titel aangegeven preventieve en beschermende maatregelen, zulks onder aanpassing ervan aan de bijzonderheden van de verschillende arbeidsomstandigheden. ”

Zoals men ziet, heeft de Italiaanse wetgever de communautaire bepalingen naar formulering getrouwelijk overgenomen doch iets anders gestructureerd. Immers, terwijl artikel 62 in lid 1, net zoals artikel 4 van de richtlijn, volstrekte voorrang geeft aan de wegneming van het carcinogene agens of, als dat niet mogelijk is, aan vermindering van het gebruik ervan, lijkt het in de leden 2 en 3 de werkgever te verplichten maatregelen te nemen om de blootstelling van de werknemers te beperken tot een technisch zo laag mogelijk niveau, en wel vóór de beoordeling van de risico's waaraan die werknemers blootstaan en ongeacht de resultaten van die beoordeling.

In verband hiermee vraagt de nationale rechter in wezen,

• of de artikelen 3,4 en 5 van richtlijn 90/394 aldus moeten worden uitgelegd, dat de verplichting om maatregelen te nemen ter vermindering en vervanging van het gebruik van het carcinogene product, alsmede maatregelen ter voorkoming en vermindering van de blootstelling van werknemers aan een dergelijk product afhankelijk is van het resultaat van de beoordeling van het risico als bedoel in artikel 3,

• of het alsdan in strijd is met de richtlijn, dat een regeling de werkgever de verplichting oplegt om maatregelen te nemen om de vermindering of vervanging en/of maximale vermindering van de blootstelling van de werknemers tot stand te brengen, ongeacht de concrete beoordeling van het risico en de vaststelling daarvan in de zin van artikel 3, waarbij op de niet-nakoming van deze verplichtingen zware strafsancties, tot gevangenisstraf toe, worden gesteld.

Vooropmerkingen

Vooraf zou ik hier twee opmerkingen willen maken.

Ten eerste: het Hof verkeert in de wat moeilijke positie uitspraak te moeten doen over maatregelen tot omzetting van een richtlijn, zonder dat de betrokken lidstaat zich voor het Hof heeft uitgelaten over de uitlegging van de bestreden bepalingen van zijn nationale wetgeving.

Beantwoordt de uitlegging van de artikelen 62 en 63, die de Italiaanse rechter geeft en die hem tot zijn vraagstelling heeft geleid, wel ten volle aan de wil van de Italiaanse wetgever? Heeft deze inderdaad bepaalde maatregelen ter verlaging van het niveau van blootstelling willen opleggen ook zonder enige nadere studie van de risico's waaraan de werknemers in feite zijn blootgesteld? Of zijn de bepalingen van de artikelen 62 en 63 alleen maar zo ingericht, dat de door de werkgever te nemen maatregelen ter vermindering van het risico in één artikel en alle bepalingen over de beoordeling van het risico in een ander artikel zijn samengebracht, zonder enige bedoeling om van de bepalingen van de richtlijn af te wijken? Kan lid 3 van artikel 63 ook niet zo worden uitgelegd, dat de werkgever verplicht is zich in alle gevallen een oordeel over het risico te vormen?

In het kader van de prejudiciële verwijzing kan het Hof zijn uitlegging van het nationale recht niet in de plaats stellen van die door de nationale rechter; het zal echter duidelijk zijn, dat wanneer het Hof bij zijn redenering uitgaat van de uiteenzetting van de eisen van het nationale recht, zoals deze door de nationale rechter wordt gegeven, dit niet kan worden opgevat als een standpunt van het Hof over een uitlegging die zijn bevoegdheid te buiten gaat.

Ten tweede zij opgemerkt, dat na de verwijzingsbeschikking richtlijn 97/42/EG van de Raad van 27 juni 1997 tot eerste wijziging van richtlijn 90/394 is vastgesteld.^(*) Deze richtlijn bevat met betrekking tot de vraag die hier aan de orde is, twee belangwekkende elementen. Enerzijds worden hierin de grenswaarden voor blootstelling aan benzeen vastgesteld, hetgeen in bijlage III bij de oorspronkelijke versie van richtlijn 90/394 was opengelaten, en anderzijds voegt zij in artikel 5 van die richtlijn een nieuw lid 4 toe, luidende: „de blootstelling mag de grenswaarde van een carcinogeen agens, zoals bepaald in bijlage III, niet overschrijden”.

Dat artikel 5 aldus is gewijzigd, lijkt erop te duiden, dat de gemeenschapswetgever heeft ingezien, dat de rol van de grenswaarde niet voldoende tot uiting was gekomen in de oorspronkelijke versie van de richtlijn. Die grenswaarde werd namelijk pas ter sprake gebracht in artikel 16, waarin werd bepaald:

„1.

De Raad stelt volgens de procedure van artikel 118 A van het Verdrag in richtlijnen grenswaarden vast op de grondslag van de beschikbare informatie, wetenschappelijke en technische informatie daarbij inbegrepen, ten aanzien van alle carcinogene agentia waarvan dit mogelijk is (...)

2.

De grenswaarden en andere daarmee rechtstreeks verband houdende bepalingen zijn opgenomen in bijlage III.”

Deze bijlage bevatte echter alleen maar de aanduiding „p. m.”.

Thans stelt bijlage III de grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling vast op 1 ppm (parts per million uitgedrukt in luchtvolume). Als overgangsmaatregel is een grenswaarde van 3 ppm toegelaten vanaf 27 juni 2000, de datum van inwerkingtreding van de nieuwe richtlijn, tot 27 juni 2003.

Maar houdt nu de nadere aanduiding in artikel 5, lid 4, dat „de blootstelling de grenswaarde van een carcinogeen agens, zoals bepaald in bijlage III, niet mag overschrijden” in, dat dit voortaan het enige criterium is waaraan de werkgevers zich moeten houden? Anders gezegd, komt aan het hoofdbezwaar van Italiana petroli dat de werkgevers worden onderworpen aan een vage en onbepaalde verplichting, namelijk om ervoor te zorgen „dat blootstelling van de werknemers wordt beperkt tot een zo laag mogelijk niveau als technisch uitvoerbaar is”, niet de grond te ontvallen, zodra de Italiaanse Republiek de wijziging van de richtlijn heeft omgezet?

Helaas is de toestand nog steeds onduidelijk, omdat de zojuist aangehaalde passage is blijven staan in lid 3 van artikel 5. De terechtzitting heeft hieromtrent niet meer klaarheid gebracht.

Verondersteld moet dan ook wel worden, dat de gemeenschapswetgever tegelijkertijd twee methoden heeft willen invoeren, die overigens niet onverenigbaar zijn.

Enerzijds worden de werkgevers verplicht permanent alle technische beschikbare middelen aan te wenden om de risico's waaraan de werknemers zijn blootgesteld, tot een minimum te beperken.

Anderzijds wordt een drempel vastgesteld, waarboven de blootstelling onaanvaardbaar wordt geacht. Het combineren van deze tweeledige aanpak, zoals de gemeenschapswetgever lijkt te doen, zal er uiteraard toe leiden, dat de exploitatie van ondernemingen waarin, om welke reden ook — technische onmogelijkheid of strafbare kwade wil van de werkgever — de blootstelling de gestelde grenswaarde overschrijdt, zal moeten worden gestaakt, maar ook dat de werkgever niet vrijuit gaat, die, zelfs wanneer de blootstelling van zijn personeel onder de grenswaarde ligt, niet al zijn beschikbare middelen heeft aangewend om die blootstelling tot een minimum te beperken.

Hoe loffelijk deze veeleisende houding ook is, het neemt niet weg, dat zij vanuit het oogpunt van de rechtszekerheid bezwaren meebrengt. De beoordeling, of een werkgever zijn verplichtingen nakomt, zal immers gelijktijdig moeten worden afgemeten aan een objectief element, de grenswaarde, en een minder objectief element, de inspanningen die zijn verricht in relatie tot de mogelijkheden naar de laatste stand van de techniek.

Het staat niet aan mij, af te doen aan de door de gemeenschapswetgever gekozen methode, vooral omdat ik heel goed inzie, dat de enkele vaststelling van een grenswaarde zou kunnen worden opgevat als een machtiging om de werknemers tot op zekere hoogte risico's te laten lopen, die afwendbaar waren als maar de nodige moeite werd gedaan, maar ik meen, dat het verschil tussen overschrijding van een grenswaarde en het niet-gebruiken van alle door de technische vooruitgang geboden mogelijkheden — een soortgelijk verschil als tussen een resultaatverbintenis en een inspanningverbintenis — in verhouding moet worden gezien tot de ernst van de strafbedreiging waaraan de werkgever in elk van beide gevallen blootstaat.

Inachtneming van de grenswaarde mag niet als alibi dienen bij nalatigheid van de werkgever, maar er moet wel rekening mee worden gehouden wanneer voor die nalatigheid een sanctie wordt opgelegd.

Na deze afbakening van de context waarin de vragen van de nationale rechter zijn gesteld, wend ik mij tot de eerste vraag, namelijk of de artikelen 62 en 63 van wetsbesluit nr. 626/94 een onjuiste omzetting van richtlijn 90/394 opleveren.

Het probleem is niet zo eenvoudig als het lijkt. Het is namelijk niet te herleiden tot de vraag, of de Italiaanse autoriteiten bij de vaststelling van de bepalingen van de artikelen 62 en 63 van het wetsbesluit binnen de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid zijn gebleven, die zij bij de omzetting van de richtlijn ontegenzeglijk bezitten krachtens artikel 189 EG-Verdrag.

Daar het hier om een richtlijn gaat, die valt onder het bereik van artikel 118 A van het Verdrag, namelijk de bescherming van de arbeidsomstandigheden, en aangenomen dat inderdaad sprake zou zijn van een onjuiste omzetting van de richtlijn, zal eveneens moeten worden nagegaan, of het hier niet in feite en eenvoudigweg een maatregel met een hogere graad van bescherming betreft, die een lidstaat krachtens lid 3 van artikel 118 A uitdrukkelijk gemachtigd is te nemen.

Op het eerste punt lijkt de rechtspraak van het Hof mij voldoende aanknopingspunten voor een gedachtenontwikkeling te bieden. Bij het tweede punt komen wij evenwel op onbetreden terrein, daar het Hof zich tot op heden niet nader heeft uitgesproken over de strekking van lid 3 van artikel 118 A. Toch meen ik, in zoverre mét de Commissie, dat het in het communautaire rechtsstelsel verankerde evenredigheidsbeginsel, waaraan de door een lidstaat ter uitvoering van een richtlijn genomen maatregelen kunnen worden afgemeten, evenzeer een geschikt middel is om zich uit te spreken over de vraag of een maatregel met een hogere graad van bescherming toelaatbaar is krachtens artikel 118 A.

De aan de lidstaten gelaten marge bij de omzetting van een richtlijn

Wat de omzetting van richtlijnen betreft, betwist niemand, dat de uitvaardiging van een richtlijn, die een geheel ander actiemiddel van de gemeenschapswetgever is dan de verordening, een optreden van de nationale autoriteiten meebrengt, dat niet strikt mechanisch is en ruimte laat voor een zekere mate van initiatief en beoordeling. Er kan geen sprake van zijn om bij wege van interpretatie op deze marge af te dingen. Wel moet echter worden gezegd, dat de lidstaat die gebruik maakt van die marge, de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht zal moeten blijven eerbiedigen.

Indien richtlijn 90/394 de lidstaten slechts zou verplichten zo doeltreffend mogelijk op te treden om te zorgen, dat de gezondheid van de werknemers niet in gevaar wordt gebracht door de aanwezigheid van carcinogene producten op de werkplaats, zou er zeker niets zijn te zeggen tegen de bij wetsbesluit nr. 626/94 gemaakte keuze.

Dit is echter niet zo omdat, zoals gezien, de artikelen 3, 4 en 5 van de richtlijn niet alleen het te bereiken doel vastleggen, maar hiertoe ook een strategie bepalen met een tweeledig plan van actie: aan de ene kant de actie tegen het gebruik zelf van carcinogene producten en aan de andere kant de actie tegen de blootstelling van de werknemers aan deze producten, waarvan de ene actie voorrang moet hebben en de andere actie afhangt van de concrete beoordeling van het gevaar waaraan de werknemers blootstaan.

Systematisch voorschrijven om bepaalde maatregelen te nemen ter beperking van het gevaar van blootstelling, ongeacht de beoordeling van dat gevaar, lijkt mij een manier van doen die sterk afwijkt van de door de gemeenschapswetgever bepaalde strategie. Alleen al hierom hel ik over tot de mening, dat sprake is van een onjuiste omzetting, hetgeen de Commissie, ondanks haar opmerking dat „deze bepalingen [de artikelen 62 en 63 van het wetsbesluit] wellicht niet ten volle conform lijken te zijn aan die van de richtlijn”, kennelijk niet zomaar wil aannemen.

Maar zelfs al zou men aannemen, dat de keuze van de Italiaanse autoriteiten binnen de door de richtlijn gelaten beoordelingsvrijheid valt, dan toch ben ik van mening, dat wij hier te maken hebben met een ontoelaatbare wijze van omzetting. Zij komt namelijk in botsing met het evenredigheidsbeginsel. Dit beginsel verlangt niet alleen, dat de maatregelen waarbij de marktdeelnemers lasten worden opgelegd, passend en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van het wettelijk nagestreefde doel, maar ook dat ingeval van een keuze tussen verschillende passende maatregelen de minst knellende wordt genomen en dat de opgelegde lasten niet onevenredig zijn ten opzichte van het gestelde doel.

Deze eisen zijn weliswaar aanvankelijk gesteld met betrekking tot de gemeenschapsregeling zelf, maar althans sinds het arrest Pastoors en Trans-Cap^(*) gelden zij stellig ook voor de nationale wetgever, wanneer het een door het gemeenschapsrecht bestreken gebied betreft.

Terwijl de in de richtlijn neergelegde strategie in elk opzicht aan deze eisen lijkt te voldoen, is dit in casu mijns inziens geenszins het geval met de door de Italiaanse wetgever aan de werkgevers opgelegde verplichtingen. Het verwondert mij, dat de Commissie gelijktijdig van mening kan zijn, dat de werkgevers veel zwaardere lasten worden opgelegd dan in de richtlijn voorzien en dat het evenredigheidsbeginsel niet wordt geschonden.

Het lijkt mij moeilijk te betwisten, dat wanneer bepaalde middelen tot vermindering van het gevaar van blootstelling worden voorgeschreven, die voor de werkgevers uiterst kostbaar kunnen blijken, zonder dat de aard en omvang van dat gevaar tevoren concreet zijn beoordeeld, weinig waarde aan het evenredigheidsbeginsel wordt gehecht. Veiligheid mag geen prijs hebben maar brengt wel kosten mee, en bij investeringen voor de veiligheid moet een minimum aan redelijkheid worden betracht en deze redelijkheid is in casu nu juist gelegen in de voorafgaande beoordeling.

De in artikel 118 A van het Verdrag toegelaten strengere eisen

Mag op grond van het feit dat artikel 118 A, lid 3, van het Verdrag de lidstaten de mogelijkheid laat strengere eisen te stellen dan in de gemeenschapsbepalingen zijn voorgeschreven, worden aangenomen, dat de Italiaanse wetgever bij de vaststelling van de artikelen 62 en 63 van het wetsbesluit, zoals door de Italiaanse rechter uitgelegd in zijn vragen, het gemeenschapsrecht niet heeft geschonden?

Ook hier, en anders dan de Commissie, geloof ik dit niet. Zonder hier nu alle in artikel 118 A besloten eventuele mogelijkheden te willen nagaan, meen ik, dat men voor een analyse van de strekking van dit artikel ervan moet uitgaan, dat de veiligheid van de werknemers, als element van sociaal beleid, onder het bereik van het gemeenschapsrecht valt en dat de lidstaten derhalve niet meer op dit gebied mogen optreden zonder acht te slaan op de handelingen van de Gemeenschap. Lid 3 van artikel 118 A mag zeker niet zo worden uitgelegd, dat de lidstaten hierdoor ongecontroleerde handelingsmogelijkheden krijgen daar waar het gaat om de bescherming van de gezondheid van werknemers, noch zelfs dat het hun vrijstaat voorbij te gaan aan de op gemeenschapsniveau afgetekende beleidsrichting en -strategie.

Zij worden eenvoudig, maar uitsluitend voor zover hun optreden in dezelfde lijn ligt als die van de Gemeenschap, gemachtigd strengere eisen te stellen, verder te gaan. Zij kunnen vooruitlopen op het gemeenschapsoptreden maar mogen niet eenzijdig de richting bepalen die zij willen volgen. Het optreden van de Gemeenschap en dat van de lidstaten moeten een samenhang vertonen en deze samenhang zou in gevaar worden gebracht, indien voor de artikelen 62 en 63 van het wetsbesluit een machtiging zou worden gezien in lid 3 van artikel 118 A van het Verdrag. Tussen hetgeen in de richtlijn en in die bepalingen is voorgeschreven, is er geen gradueel verschil, waarop niets valt aan te merken, maar een verschil in methode. In plaats van de pragmatische aanpak van de richtlijn worden in de aanpak van het wetsbesluit welbepaalde maatregelen voorgeschreven nog voordat het risico exact is beoordeeld en omschreven. Of met de methode van de Italiaanse wetgever evengoede resultaten voor het wegnemen van het risico worden bereikt als met de methode van de gemeenschapswetgever, doet er in dit verband niet toe.

Doch gebruikmaking van de in artikel 118 A voor de lidstaten geopende mogelijkheid strengere maatregelen uit te vaardigen, ontkomt in ieder geval niet aan het evenredigheidsbeginsel en de conclusies waartoe ik met betrekking tot de schending van dit beginsel door de artikelen 62 en 63 van het wetsbesluit ben gekomen ter zake van de uitvoering van de richtlijn, doen mutatis mutandis evenzeer opgeld bij de toetsing van de Italiaanse maatregelen aan artikel 118 A.

Opgemerkt zij hier nog, dat volgens artikel 118 A, lid 2, in de betrokken richtlijnen moet worden vermeden zodanige administratieve, financiële en juridische verplichtingen op te leggen dat zij de oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen zouden kunnen hinderen. Dit geldt ook voor nationale maatregelen met een „hogere graad van bescherming”.

Ik meen derhalve, dat zelfs wanneer artikel 118 A in het debat wordt betrokken, de Italiaanse wetgever niet de in artikel 5 van de richtlijn bedoelde maatregelen kon opleggen, onafhankelijk van het resultaat van de in artikel 3 hiervan voorgeschreven beoordeling.

Op één punt wil ik nog even ingaan. Zoals de Commissie en de Franse regering hebben opgemerkt en in tegenstelling tot hetgeen Italiana petroli betoogt, zijn de procedurele uitzonderingsbepalingen van artikel 100 A EG-Verdrag niet van toepassing op artikel 118 A. Artikel 100 A, lid 4, tweede alinea, verplicht de lidstaten de Commissie kennis te geven van strengere nationale maatregelen dan voorgeschreven in een richtlijn. De Commissie „bevestigt de betrokken bepalingen nadat zij heeft nagegaan dat zij geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen”.

Een dergelijke bepaling staat niet in artikel 118 A. Zoals de gemachtigde van de Franse regering echter terecht opmerkt, wil dit niet zeggen, dat de Commissie geen middel heeft om controle uit te oefenen op strengere nationale maatregelen. De tekst houdende omzetting van een richtlijn, moet namelijk aan de Commissie worden meegedeeld langs de gebruikelijke kanalen van kennisgeving van nationale maatregelen ter uitvoering van het gemeenschapsrecht.

Overigens gaat het bij een nieuwe maatregel die niet precies in het kader van een richtlijn wordt getroffen, meestal om kennisgevingen die zijn voorgeschreven in richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften.^(*)

Mitsdien ware naar mijn mening op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden, dat het evenredigheidsbeginsel alsmede artikel 118 A van het Verdrag en de artikelen 3, 4 en 5 van richtlijn 90/394 in de weg staan aan de vaststelling van nationale bepalingen betreffende de bescherming van de gezondheid en van de veiligheid van werknemers tegen het risico van blootstelling aan carcinogene agentia, waarbij bepaalde maatregelen ter vermindering van het risico van blootstelling worden voorgeschreven die onder alle omstandigheden moeten worden genomen, onafhankelijk van het resultaat van de beoordeling van het risico.

De verlaging van het benzeengehalte in benzine tot „nog lagere grenswaarden” (derde vraag)

Daar de derde vraag eveneens over richtlijn 90/394 gaat, lijkt het mij dienstig die te behandelen in aansluiting op de eerste vraag. De nationale rechter vraagt in wezen, of de artikelen 3, 4 en 5 van de richtlijn de werkgevers, dat wil zeggen de pompstationhouders en de ontwerpers en eigenaars van de inrichting van die stations, inzake de verlaging van het benzeengehalte in brandstoffen bijkomende, onbepaalde verplichtingen opleggen ten opzichte van richdijn 85/21 O/EEG van de Raad van 20 maart 1985 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake het loodgehalte in benzine^(*) (die het benzeengehalte in benzine vanaf 1 oktober 1989 tot ten hoogste 5 % beperkt) en van Italiaans wetsbesluit nr. 246/96 (dat die grens tot 1,4 % vanaf 1 juli 1997 en tot 1 % vanaf 1 juli 1999 verlaagt).

Met andere woorden: kan van pompstationhouders worden verlangd, dat zij zich van benzine voorzien met een lager benzeengehalte dan de benzine die hun wordt geleverd door de raffinaderijen van de onderneming waarvan zij de wederverkopers zijn, indien dit nodig zou blijken om de blootstelling van hun werknemers aan benzeen te verminderen?

Het antwoord op deze vraag lijkt mij voor de hand te liggen. De doeleinden van richtlijn 85/210 en van richtlijn 90/394 zijn, zoals de Commissie opmerkt, niet met elkaar in tegenspraak maar verschillend; de eerste beoogt de openbare gezondheid en in het algemeen het milieu te beschermen en de tweede ziet op de bescherming van de werknemers als personen die in het bijzonder zijn blootgesteld aan het risico van carcinogene stoffen.

Het behoeft geen betoog, dat de pompstationhouders slechts de producten kunnen verhandelen die hun leveranciers hun verschaffen, en dus geen enkel vat hebben op het benzeengehalte van de brandstoffen die zij verkopen. Het enige dat inzake het benzeengehalte in die brandstoffen van hen mag worden verwacht, is dat de grenswaarde wordt aangehouden die is vastgesteld in wetsbesluit nr. 246/96 dat — naar moet worden erkend — niet in strijd is met het gemeenschapsrecht, aangezien het daarin vastgestelde benzeengehalte, dat lager is dan in richtlijn 85/210, overeenkomstig artikel 100 A van het Verdrag bij de Commissie is aangemeld zonder aanleiding te geven tot bezwaar.

Het heeft geen enkele zin te stellen, dat artikel 4 van richtlijn 90/394 hen verplicht het benzeengehalte tot een nog lagere waarde te verlagen, omdat dit op hun niveau uiteraard technisch niet mogelijk is.

Zij blijven daarentegen wel onderworpen aan de eisen betreffende de bescherming van de werknemers tegen het risico van blootstelling. Blijkens de processtukken is dit risico, ongeacht het benzeengehalte in benzine, a priori niet uit te sluiten, daar in het netwerk van pompstations in Italië het systeem van zelfbediening niet zeer verbreid is, zodat daar werknemers permanent belast zijn met het voltanken van auto's van klanten. Derhalve dienen de werkgevers in beginsel de in artikel 3 van de richtlijn voorgeschreven beoordeling van het risico te verrichten en, naar gelang van de resultaten hiervan, zo nodig de in artikel 5 van de richtlijn genoemde maatregelen te nemen.

De Commissie oppert, zonder hierop werkelijk dieper in te gaan, dat dit anders zou kunnen liggen voor de brandstofproducenten die volgens richtlijn 90/394 zouden kunnen worden verplicht het benzeengehalte verder te verlagen dan de grenswaarde in wetsbesluit nr. 246/96, hetwelk zelf verder gaat dan richtlijn 85/210. Ik acht het niet nodig in dit debat te treden voor de beantwoording van de derde prejudiciële vraag, die volgens mij alleen betrekking heeft op de verplichting van de pompstationhouders.

Ik vind het in ieder geval nauwelijks aannemelijk, dat de producenten, als verkopers van brandstoffen aan hun afnemers, zich verplichtingen kunnen zien opgelegd door richtlijn 90/394, die specifiek is gericht op de verplichtingen van werkgevers jegens hun personeel.

Ik concludeer, dat de artikelen 3, 4 en 5 van richtlijn 90/394 aldus moeten worden uitgelegd, dat zij de werkgevers, in casu de pompstationhouders, geen verplichtingen opleggen tot verlaging van het benzeengehalte in de door hen verhandelde brandstoffen, zodra die brandstoffen voldoen aan de maximale grenswaarde die is vastgesteld in richtlijn 85/210 of in een nationale bepaling die strenger, doch in overeenstemming met het gemeenschapsrecht is.

De termijn voor de aanpassing van de arbeidsmiddelen (tweede vraag)

Ik kom dan ten slotte tot de tweede door de nationale rechter gestelde prejudiciële vraag, namelijk of artikel 4, lid 1, sub b, van richtlijn 89/655 in de weg staat aan een nationale uitvoeringsregeling die, eventueel in strijd met het redelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, een uniforme termijn van drie maanden vaststelt voor haar inwerkingtreding — dat wil zeggen zonder onderscheid te maken tussen nieuwe installaties en bestaande installaties die een aanpassing behoeven—, waarbij de werkgever die na afloop van die termijn zijn personeel geen behoorlijke installaties laat gebruiken, met zware strafsancties wordt bedreigd.

Voor een goed begrip van deze vraag dienen eerst de bepalingen van de richtlijn te worden bezien en dan de wijze waarop die bij wetsbesluit nr. 626/94 in de Italiaanse rechtsorde zijn omgezet.

De lidstaten dienden uiterlijk 31 december 1992 aan de richtlijn te voldoen. Artikel 4 van de richtlijn, houdende voorschriften betreffende de arbeidsmiddelen, bepaalt:

Onverminderd artikel 3 moet de werkgever aanschaffen en/of gebruiken:

(...)

1. arbeidsmiddelen die, indien zij op 31 december 1992 reeds ter beschikking van de werknemers staan in de onderneming en/of inrichting, uiterlijk vier jaar na deze datum voldoen aan de in de bijlage opgenomen minimumvoorschriften.”

In Italië heeft de omzetting, om redenen die niet zijn meegedeeld, vertraging opgelopen, daar de betrokken bepalingen pas bij wetsbesluit nr. 626/94 van 13 november 1994 tot stand zijn gekomen. Artikel 36 hiervan bepaalt: „elk arbeidsmiddel dat gevaar meebrengt als gevolg van de ontsnapping van gassen, dampen of vloeistoffen of van de uitstoot van poeder, moet zijn voorzien van passende afzuig- of opvangapparatuur bij de gevaarscheppende uitstootbron”; deze verplichting, die uiteraard ook pompstations betreft, werd van kracht op 13 februari 1995.

De nationale rechter ziet zich nu voor het volgende vraagpunt gesteld: de gemeenschapsrichtlijn van 1989, die op 31 december 1992 moest zijn omgezet, laat tot 31 december 1996 de tijd om de bestaande installaties aan te passen, terwijl de Italiaanse wetgever, die pas op 13 november 1994 werkzaam is geworden, voorschrijft dat die aanpassing tot stand moet zijn gebracht op 13 februari 1995, dus binnen een termijn van drie maanden. Is een dergelijk gedrag van de Italiaanse autoriteiten gemeenschapsrechtelijk acceptabel?

Dit is de eigenlijke vraag die wordt gesteld en ik geloof, dat het Hof zich daaraan moet houden, dat wil zeggen, dat het mij nodig noch nuttig lijkt een theoretische beschouwing te gaan wijden aan de mogelijkheid voor een lidstaat die de dreiging van een beroep wegens niet-nakoming ziet opdoemen, om de door de overheid opgelopen vertraging met de toepassing van het gemeenschapsrecht bij wijze van spreken weg te werken door van het bedrijfsleven een praktisch onmiddellijke nakoming te verlangen van nieuwe bepalingen die, zoals de gemeenschapswetgever ten volle besefte, een aanpassingsperiode vergen.

In deze zaak zou weliswaar reeds het enkele feit dat de op 31 december 1992 vastgestelde omzettingstermijn niet in acht was genomen, de Italiaanse Republiek op een nietnakomingsberoep zijn komen te staan. Maar de opgelopen vertraging doorkruiste niet definitief de mogelijkheid voor de Italiaanse pompstations om op de in de richtlijn gestelde datum —31 december 1996 — naar de gemeenschapsnormen te werken. Het is dan ook moeilijk in te zien, waarom de Italiaanse wetgever op de gedachte is gekomen de afloopdatum voor de aanpassing van de bestaande installaties op 13 februari 1995 vast te stellen en zo de ondernemers bijna twee jaren te ontnemen, die hun zeer van pas zouden zijn gekomen om hun installaties in orde te brengen.

Door een dergelijke keuze heeft de Italiaanse wetgever het gemeenschapsrecht naar mijn mening geschonden en wel om verschillende redenen.

In de eerste plaats meen ik, dat de vaststelling van een termijn van drie maanden rechtstreeks ingaat tegen de geest van de richtlijn, volgens welke de werkgevers een voldoende termijn zou worden gelaten, die luidens de richtlijn zelf vier jaar kon belopen. Zoals duidelijk uit artikel 4 van de richtlijn blijkt, waren die vier jaar een maximum; de opvatting dat een termijn van vier jaar de werkgevers rechtens toekwam, zou neerkomen op een miskenning van de beoordelingsmarge waarover elke lidstaat moet beschikken voor de omzetting van een richtlijn. Het zou mijns inziens volstrekt geoorloofd zijn geweest de aanpassing tegen 13 februari 1995 voor te schrijven, als de richtlijn per 31 december 1992 was omgezet, zoals had gemoeten. Iedereen weet immers, dat het soms nuttig is wat sneller te lopen en dat met een geforceerde mars soms grote overwinningen zijn bereikt. Omgekeerd heeft het geen enkele zin van een marathondeelnemer te verwachten dat hij even snel gaat als een hardloper op de 100 meter. Dit nu is wat, mutatis mutandis, de Italiaanse Staat verlangt van de pompstationhouders.

De gemeenschapswetgever heeft niet uit een overmaat van voorzichtigheid een aanpassingsperiode voorzien die lang genoeg is, omdat alleszins duidelijk is, dat voor de aanpassing van duizenden brandstofverkooppunten zowel zeer aanzienlijke investeringen nodig zijn als technische werkzaamheden die veel personeel over langere tijd vereisen. Derhalve is, zoals ik reeds bij de eerste vraag heb opgemerkt, sprake van een optreden van de Italiaanse autoriteiten, dat in strijd is met het door de gemeenschapswetgever voorgeschreven optreden.

Het verschil in methode is des te schrijnender, omdat het ernstig afbreuk kan doen aan de geloofwaardigheid van het gemeenschapsoptreden op het gebied van bescherming van de werknemers; immers, onmogelijk te vervullen eisen ondermijnen het gezag van de wetgever en geven aanleiding tot vijandige reacties van de rechtssubjecten die met gemak hun stilzitten kunnen rechtvaardigen onder het motto dat niemand is gehouden het onmogelijke te doen.

Aldus kom ik tot de tweede reden waarom ik, evenals Italiana petroli, meen, dat de vaststelling van een termijn van drie maanden te kort is: het evenredigheidsbeginsel dat, zoals hiervoor uiteengezet, door de lidstaten in acht moet worden genomen bij de uitvoering van richtlijnen, is geschonden.

Mijns inziens was niet te rechtvaardigen, dat de werkgevers aan wie in de richtlijn zelf geen enkele verplichting werd opgelegd, zelfs als zij hiervan al lang op de hoogte konden zijn, voor de aanpassing van hun installaties werden beroofd van het grootste deel van het tijdvak tussen 13 november 1994, de datum van de feitelijke omzetting, en 31 december 1996, de in de richtlijn dwingend vastgestelde datum voor de naleving van de nieuwe normen.

Ik merk nog op dat, evenmin als voor de maatregelen in het kader van richtlijn 90/394, artikel 118 A van het Verdrag met vrucht kan worden ingeroepen om de vaststelling van een zo korte termijn dat die onverenigbaar is met richtlijn 89/655, verenigbaar te maken met het gemeenschapsrecht, omdat een onredelijke maatregel niet toelaatbaar is te maken door die als maatregel ter verhoging van de bescherming aan te merken.

Ten slotte dan nog twee andere eventuele bezwaren. Worden de lidstaten niet ertoe aangezet richtlijnen zo laat mogelijk om te zetten, op grond dat de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht — zoals het evenredigheidsbeginsel — reeds gelden

• vóór de uiterste datum die in de richtlijn voor haar omzetting is aangegeven,

• vóór de uiterste datum die in de richtlijn is aangegeven voor de tenuitvoerlegging van een daarin vervatte verplichting?

Wat het eerste deel van de vraag betreft, is het volgens mij niet erg, dat een lidstaat een richtlijn pas aan het eind van de gestelde termijn omzet, omdat hij geenszins verplicht is dit eerder te doen.

Wat het tweede geval betreft (dat zich in deze zaak voordoet), blijkt mijns inziens uit bovenstaande overwegingen, dat het niet altijd in het belang van een juiste toepassing van een richtlijn is om geen gebruik te maken van de door de Raad gestelde termijn voor de tenuitvoerlegging van een bepaalde verplichting. Men loopt dan immers het gevaar, onmogelijk na te komen eisen te stellen en daarmee het gezag van de wetgever te ondermijnen.

In een ander opzicht wil ik ook nog stelling nemen nopens een opmerking van de Commissie over de strafsancties. Volgens haar, als ik haar goed heb begrepen, doet de kwestie van de onevenredighcid zich niet zozeer voor met betrekking tot de korte duur van de aan de ondernemers gelaten termijn, maar veeleer met betrekking tot de zwaarte van de sancties bij niet-nakoming van die termijn (gevangenisstraf van drie tot zes maanden).

Dienaangaande wil ik opmerken, dat — ook op dit punt — het gezag van de wetgever zou worden ondermijnd, wanneer de ondernemers verplichtingen worden opgelegd die binnen de gestelde termijnen zeer moeilijk zijn na te komen, terwijl hun door de vaststelling van een zeer lichte sanctie wordt te kennen gegeven, dat men eigenlijk niet verwacht dat zij zich aan die termijnen zullen houden.

Ik concludeer mitsdien ten aanzien van de tweede vraag, dat het evenredigheidsbeginsel en artikel 4, lid 1, sub b, van richtlijn 89/655 in de weg staan aan een nationale regeling die een zo korte termijn vaststelt, dat het niet mogelijk is de installaties behoorlijk aan te passen in de door de richtlijn vastgestelde zin.

Conclusie

Aan het slot van de uiteenzettingen waartoe de gestelde vragen aanleiding gaven, geef ik het Hof in overweging te antwoorden:

1. op de eerste vraag, dat het evenredigheidsbeginsel alsmede de artikelen 118 A van het Verdrag en 3, 4 en 5 van richtlijn 90/394/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende de bescherming van de werknemers tegen de risico's van blootstelling aan carcinogene agentia op het werk (zesde bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1 van richtlijn 89/391/EEG), in de weg staan aan de vaststelling van nationale bepalingen betreffende de bescherming van de gezondheid en van de veiligheid van werknemers tegen het risico van blootstelling aan carcinogene agentia, waarbij bepaalde maatregelen ter vermindering van het risico van blootstelling worden voorgeschreven, die onder alle omstandigheden moeten worden genomen, onafhankelijk van het resultaat van de beoordeling van het risico;

2. op de derde vraag, dat de artikelen 3, 4 en 5 van richtlijn 90/394 aldus moeten worden uitgelegd, dat zij de pompstationhouders geen verplichtingen opleggen tot verlaging van het benzeengehalte in de door hen verhandelde brandstoffen, zodra die brandstoffen voldoen aan de maximale grenswaarde die is vastgesteld in richtlijn 85/210/EEG van de Raad van 20 maart 1985 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake het loodgehalte van benzine, of in een nationale bepaling die strenger, doch in overeensteming met het gemeenschapsrecht is;

3. op de tweede vraag, dat het evenredigheidsbeginsel en artikel 4, lid 1, sub b, van richtlijn 89/655/EEG van de Raad van 30 november 1989 betreffende minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid bij het gebruik door werknemers van arbeidsmiddelen op de arbeidsplaats (tweede bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 89/391/EEG), in de weg staan aan een nationale regeling die voor de aanpassing van de bestaande installaties aan de normen een zo korte termijn vaststelt, dat daarin het door de richtlijn aangegeven resultaat niet kan worden bereikt.