Hof van Justitie EU 05-03-1998 ECLI:EU:C:1998:88

De eerste vraag

13. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de beginselen van het arrest Centro Servizi Spediporto — zie punt 11 — ook in dit geval van toepassing zijn.

14. Volgens het Hof was er om drie redenen geen sprake van een kartel. Om te beginnen hadden de vertegenwoordigers van de overheid in het centraal comité de meerderheid. Bovendien moest het centraal comité bij de vaststelling van zijn tariefvoorstellcn een aantal in de wet bepaalde criteria van openbaar belang in acht nemen. Ten derde had de overheid haar bevoegdheden op het gebied van de vaststelling van de tarieven niet aan particuliere marktdeelnemers overgedragen.⁽²⁾ Dienaangaande overwoog het Hof, dat het centraal comité de minister slechts voorstellen deed, en dat de minister bevoegd was deze goed te keuren, te verwerpen of te wijzigen, alvorens ze verbindend te verklaren. Bovendien moest de minister, alvorens de tarieven goed te keuren en verbindend te verklaren, de regio's en de vertegenwoordigers van de belanghebbende economische sectoren raadplegen en het advies van het interministerieel prijscomité inwinnen. Volgens het Hof bleek daaruit, dat de overheid haar bevoegdheid inzake de vaststelling van tarieven niet aan particuliere marktdeelnemers had overgedragen.⁽³⁾

15. De verwijzende rechter stelt thans de vraag, of daaraan iets verandert doordat de vertegenwoordigers van de overheid in het centraal comité niet langer de meerderheid hebben.

16. Volgens verweerster in het hoofdgeding moet aan de drie criteria van het arrest Centro Servizi Spediporto niet alternatief, maar cumulatief worden voldaan.

17. Verschillend van de zaak Centro Servizi Spediporto is ook, dat het toenmalige interministerieel prijscomité, wiens richtlijnen de minister bij de vaststelling van de tarieven moest volgen, niet meer bestaat. Voorts moet rekening worden gehouden met het feit, dat de minister bij de vaststelling van de tarieven in de praktijk enkel economische criteria hanteert, en de adviezen van het afgeschafte prijscomité en van de regio's buiten beschouwing laat. Bij de vaststelling van de tarieven gaat de overheid ook uit van modellen die niet meer aan de realiteit beantwoorden.

18. Ter terechtzitting heeft de Franse regering gesteld, dat de nationale regeling ondanks de wijziging van de meerderheid in het centraal comité in overeenstemming kan zijn met de mededingingsregels. Dat is evenwel slechts het geval, indien de belangen van de staat door de andere objectieve criteria afdoende worden gewaarborgd.

19. Ook volgens de Italiaanse regering kunnen de beginselen van het arrest Centro Servizi Spediporto op dit geval worden toegepast. Dat de samenstelling van het tariefcomité is gewijzigd ten gunste van de vertegenwoordigers van de ondernemingen, verandert niets. Beslissend is, dat het comité slechts voorstellen kan doen en bij de vaststelling van de tarieven rekening moet houden met het openbaar belang. Vóór de minister de definitieve tarieven vaststelt, moeten de regio's en de vertegenwoordigers van de verenigingen van de betrokken economische sectoren worden geraadpleegd. Belangrijk is ook, dat de voorstellen van het tariefcomité de minister niet binden, en dat de minister de reeds vastgestelde tarieven ambtshalve kan wijzigen.

20. Verder stelt de Italiaanse regering, dat het prijscomité weliswaar niet meer bestaat, maar dat daarvoor het waarnemingscentrum voor prijzen en tarieven in de plaats is gekomen.

21. Volgens de Commissie zijn de door het Hof genoemde criteria niet cumulatief. Zij willen parameters aanreiken om te beoordelen in hoeverre het algemeen belang moet worden gewaarborgd. De overige Italiaanse bepalingen betreffende de waarborg van het openbaar belang, de uitoefening van de controlebevoegdheid van de minister en de plicht om de regio's en de verenigingen van de betrokken economische sectoren te raadplegen, zijn niet veranderd. De principiële vaststellingen van het Hof in het arrest Centro Servizi Spediporto kunnen dus op dit geval worden toegepast. Dat impliceert evenwel, dat de nationale rechterlijke instanties de naleving van de voorschriften afdoende controleren en waarborgen.

22. Blijkens het arrest Centro Servizi Spediporto was de samenstelling van het tariefcomité zowel voor het Hof als voor de advocaat-generaal niet het enige criterium voor de beantwoording van de vraag, of er sprake was van een kartel, maar werd dit criterium gecombineerd met de verplichte inachtneming van de criteria van openbaar belang en met het behoud van het uiteindelijke beslissingsrecht van de overheid.

23. De wijziging van de meerderheid in het centraal comité volstaat niet om een schending van artikel 85 vast te stellen. In de oude samenstelling mocht worden aangenomen, dat de meerderheid van vertegenwoordigers van de overheid garandeerde dat het centraal comité het openbaar belang in acht nam. Na de wijziging zijn de andere criteria dus belangrijker geworden. Deze criteria moeten waarborgen, dat een lidstaat geen maatregelen kan treffen, die de volle werking van de mededingingsregels voor ondernemingen in de praktijk kunnen belemmeren. Krachtens het beginsel van gemeenschapstrouw (artikel 5, tweede alinea, van het Verdrag) moeten de lidstaten een eerlijke, onvervalste en werkbare mededinging waarborgen. Derhalve mogen zij de vorming van kartels niet voorschrijven, vergemakkelijken of versterken. De nationale rechters moeten onderzoeken, of de nationale rechtsvoorschriften de genoemde beginselen van de mededinging in de praktijk garanderen. Daarom krijgen de criteria van openbaar belang en de raadplegingsplicht in dit geval een grotere betekenis. Beide elementen moeten aldus zijn opgevat dat zij toetsing door de nationale rechter doorstaan, dat wil zeggen dat zij de volle werking van de mededingingsregels waarborgen en niet leiden tot delegatie van overheidsbevoegdheden.

24. Op de eerste vraag van de verwijzende rechter moet derhalve worden geantwoord, dat de artikelen 3, sub f en g, 5, 85 en 86 van het Verdrag zich niet verzetten tegen een nationale regeling volgens welke de verbindende tarieven voor het goederenvervoer over de weg door de overheid worden goedgekeurd en uitvoerbaar verklaard op basis van het voorstel van een comité waarin de belanghebbende marktdeelnemers de meerderheid hebben, wanneer is gewaarborgd dat die tarieven worden vastgesteld met inachtneming van in de wet bepaalde criteria van openbaar belang, en de overheid haar prerogatieven niet afstaat aan particuliere marktdeelnemers.

De tweede vraag

25. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de mededingingsregels van het Verdrag zich verzetten tegen een nationale regeling die de verbindende tarieven voor wegvervoersovereenkomsten ook van toepassing verklaart op andere soorten overeenkomsten betreffende andere diensten, zoals inzonderheid overeenkomsten op basis van een aanbesteding en/of bevrachtingsovereenkomsten.

26. In de verwijzingsbeschikking stelt hij, dat de automatische toepassing van de tarieven op andere sectoren dan het wegvervoer kan leiden tot ongelijke behandeling die niet alleen op de nationale markt maar ook op de communautaire markt distorsies kan veroorzaken. De tarieven worden berekend aan de hand van kosten die bij de uitvoering van bepaalde overeenkomsten in het geheel niet ontstaan. Zo worden verschillende situaties gelijk gesteld, doordat zij aan hetzelfde tariefstelsel worden onderworpen.

27. Volgens verweerster moet rekening worden gehouden met het feit, dat de vertegenwoordigers van een gereguleerde sector de prijzen vaststellen voor sectoren waarin gewoonlijk vrije concurrentie heerst. De mededingingsregels van het Verdrag staan derhalve in de weg aan de toepassing van de verbindende tarieven op andere soorten overeenkomsten.

28. Volgens de Italiaanse regering en de Commissie is er geen reden om deze vraag anders te behandelen dan de eerste vraag van de verwijzende rechter. In de zaak Centro Servizi Spediporto gaf het Hof reeds een uitlegging van de mededingingsregels in verband met artikel 3 van wetsdecreet nr. 82/93. Het staat aan de nationale rechter te bepalen, welk soort overeenkomst in deze casuspositie aan de orde is. Moeten bij de vaststelling van de tarieven de criteria van openbaar belang nog steeds in acht worden genomen en heeft de overheid haar bevoegdheid om de tarieven vast te stellen niet aan particuliere marktdeelnemers overgedragen, dan is het aan de nationale wetgever om te bepalen voor welke overeenkomsten de tarieven gelden. Beslissend is dus, dat de betrokken marktdeelnemers geen prijsafspraken maken en dat geen misbruik wordt gemaakt van een machtspositie op de markt.

29. Allereerst moet worden vastgesteld, dat het Hof in de zaak Centro Servizi Spediporto reeds te maken had met de hier te behandelen vragen.⁽⁴⁾

30. Met betrekking tot de criteria die bij de vaststelling van de tarieven in acht moeten worden genomen, gelden ook hier de overwegingen van het Hof in het arrest Centro Servizi Spediporto en de preciseringen in punt 24 van deze conclusie, die het gevolg zijn van de wijziging van de meerderheid in het tariefcomité.

31. In het arrest Centro Servizi Spediporto overwoog het Hof, dat niet kan worden aangenomen, dat een nationale regeling die voorziet in vaststelling door de overheid van de tarieven voor het goederenvervoer over de weg, tot gevolg heeft, dat de marktdeelnemers een collectieve machtspositie krijgen die wordt gekenmerkt door het ontbreken van onderlinge mededinging.⁽⁵⁾

32. Dit principe kan ook in deze zaak niet veranderen. De Italiaanse regeling stelt weliswaar ook tarieven vast voor overeenkomsten die geen loutere vervoersovereenkomsten zijn, maar de nationale wetgever heeft het nuttig geoordeeld, onder meer op overeenkomsten op basis van een aanbesteding en bevrachtingsovereenkomsten de verbindende tarieven toe te passen. In de procedure voor vaststelling van de tarieven moeten nog steeds de in de wet bepaalde criteria van openbaar belang in acht worden genomen, kan de minister het voorstel van het centraal comité afwijzen en moeten de regio's en de betrokken economische sectoren worden geraadpleegd.

33. Derhalve verzetten de artikelen 3, sub f en g, 5, 85 en 86 van het Verdrag zich niet tegen een nationale regeling die de verbindende tarieven voor wegvervoersoverecnkomsten ook van toepassing verklaart op andere soorten overeenkomsten betreffende andere diensten, zoals inzonderheid overeenkomsten op basis van een aanbesteding en/of bevrachtingsovereenkomsten, mits deze regeling in overeenstemming is met de hiervoor genoemde beginselen betreffende het openbaar belang en het vereiste, dat de overheid geen afstand doet van haar recht op het nemen van een eindbeslissing.

De derde vraag

34. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of het door het Hof in de arresten Reiff en Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft⁽⁶⁾ gehanteerde begrip „algemeen belang” overeenkomt met het begrip „openbaar belang”, dat het Hof in een overeenkomstige rechtssituatie heeft gehanteerd in het arrest Centro Servizi Spediporto.

35. Volgens de verwijzingsbeschikking is een antwoord op deze vraag noodzakelijk omdat verweerster in het hoofdgeding stelt, dat de criteria voor de vaststelling van de tarieven niet garanderen, dat de voorstellen van het centraal comité het algemeen belang dienen. Bij de uitlegging van de mededingingsregels van het gemeenschapsrecht heeft het Hof echter zowel de begrippen „algemeen belang” als „openbaar belang” gebruikt.

36. Volgens verweerster in het hoofdgeding kunnen beide begrippen, afhankelijk van de casuspositie, naar nationaal recht een andere betekenis hebben, en dus ook naar gemeenschapsrecht.

37. In de zaak Reiff mocht de tariefcommissie de tarieven niet enkel met inachtneming van de belangen van de vervoersector vaststellen, maar moest ook rekening worden gehouden met de belangen van de landbouwsector en van het midden- en kleinbedrijf, alsmede met de belangen van economisch zwakke en qua verkeersverbindingen ongunstig gelegen gebieden. De betrokken Duitse wet strekte ertoe, een optimale vervoersvoorziening tot stand te brengen, de mededingingsvoorwaarden van de vervoerstakken onderling aan te passen en een economisch redelijke taakverdeling tussen de vervoerstakken te verzekeren. Daartoe voorzag de wet in harmonisatie van de vervoersprestaties en de tarieven teneinde oneerlijke concurrentie te voorkomen, in het bijzonder tussen het wegvervoer, het spoorwegvervoer en de binnenvaart. Indien de tarieven waartoe de tariefcommissie had besloten, niet strookten met het algemeen belang, kon de bevoegde bondsminister bovendien zelf de tarieven vaststellen. Op grond daarvan concludeerde het Hof, dat de mededingingsregels van het Verdrag met name niet in de weg staan aan een nationale regeling inzake de vaststelling van tarieven, indien de leden van de tariefcommissie onafhankelijke deskundigen zijn, die de tarieven op basis van overwegingen van algemeen belang dienen vast te stellen. Het begrip „algemeen belang” kan derhalve slechts slaan op de belangen van iedereen, met name die van andere marktdeelnemers dan de vervoersondernemingen, en die van de benadeelde regio's.

38. In de zaak Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft kwam het Hof via soortgelijke overwegingen tot hetzelfde resultaat als in de zaak Reiff.

39. Ook in het arrest Centro Servizi Spediporto⁽⁷⁾ verwees het Hof naar de arresten Reiff en Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft. Het wees erop, dat het centraal comité bij de vaststelling van zijn voorstellen een aantal in de wet bepaalde en bij decreet nr. 56 nader omschreven criteria in acht moet nemen, maar ging niet in op de vraag, in hoeverre die criteria van openbaar belang in het Italiaanse recht zijn gedefinieerd. Uit de artikelen 52 en 53 van wet nr. 298 blijkt echter, dat de tarieven, gelet op de marktsituatie, een billijke vergoeding moeten waarborgen en dat de minister de regio's en de vertegenwoordigers van de verenigingen van de betrokken economische sectoren moet raadplegen.

40. Bij vergelijking van de drie arresten blijkt, dat het Hof telkens onderzocht, of het tariefcomité bij de vaststelling van de tarieven ook rekening moet houden met de belangen van andere marktdeelnemers dan degene die in dat comité vertegenwoordigd zijn, en of de minister vóór de vaststelling van de tarieven de belangen van de vertegenwoordigers van de verenigingen van de betrokken economische sectoren en van de regio's in aanmerking moet nemen. Er moet een basis zijn om te garanderen dat het belang van het algemeen voorrang krijgt op de particuliere belangen van individuele marktdeelnemers. De inaanmerkingneming en de garantie van die belangen vatte het Hof dan samen in de begrippen algemeen belang en openbaar belang. Daar het Hof voor de invulling van die twee begrippen echter dezelfde criteria hanteerde, kan dat enkel betekenen, dat zij met elkaar overeenkomen.

41. Derhalve moet op de derde vraag van de verwijzende rechter worden geantwoord, dat het door het Hof in de arresten Reiff en Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft gehanteerde begrip „algemeen belang” overeenkomt met het begrip „openbaar belang”, dat het Hof in een overeenkomstige rechtssituatie heeft gehanteerd in het arrest Centro Servīzi Spediporto.

De vierde vraag

42. Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de begrippen „algemeen belang” en „openbaar belang” door het gemeenschapsrecht worden gedefinieerd, of dit aan de afzonderlijke lidstaten wordt overgelaten.

43. Volgens Cuttica moeten deze begrippen door het gemeenschapsrecht worden gedefinieerd. De criteria voor de vaststelling van de tarieven mogen niet van lidstaat tot lidstaat verschillen. Om een werkbare mededinging tussen de lidstaten te waarborgen, moeten de tarieven in elke lidstaat volgens dezelfde criteria worden vastgesteld. Slechts op die manier kunnen distorsies in de intracommunautaire handel worden vermeden.

44. Volgens de Franse regering en de Commissie dient de nationale wetgever te definiëren wat onder de begrippen algemeen belang en openbaar belang moet worden verstaan. De nationale wetgever moet er bij de bepaling van de criteria evenwel op letten, dat doeltreffende controle door de overheid mogelijk blijft, onder meer om te beletten, dat het gemeenschapsrecht wordt geschonden.

45. Alles bij elkaar genomen is deze opvatting juist. Allereerst zij vastgesteld, dat het Hof de begrippen „algemeen belang” en „openbaar belang” steeds heeft gehanteerd wanneer moest worden onderzocht, of er sprake was van een kartel. Om het bestaan van een kartel te ontkennen overwoog het Hof onder meer, dat bij de vaststelling van de tarieven de in de wettelijke regelingen van de lidstaten gedefinieerde criteria van algemeen belang of openbaar belang in acht moesten worden genomen. Bij dat onderzoek heeft het Hof echter in geen enkel arrest gemeenschapsrechtelijke criteria voor die begrippen geformuleerd. Bovendien worden de begrippen algemeen belang of openbaar belang in geen van de hier toepasselijke gemeenschapsrechtelijke bepalingen genoemd of omschreven. Zoals ik in punt 23 al zei, moeten de lidstaten de volle werking van de mededingingsregels waarborgen. Nationale maatregelen moeten derhalve aansluiten bij de doelstellingen en het beleid van de Gemeenschap. Handelingen van de staat mogen er niet toe leiden, dat de eerlijke, onvervalste en werkbare mededinging wordt belet, belemmerd of vervalst. Wordt de vrije mededinging door het optreden van de overheid gereglementeerd, dan moet de naleving van de communautaire mededingingsregels door passende criteria worden gegarandeerd. Een gemeenschapsrechtelijke definitie van deze criteria — hier het openbaar belang en het niet delegeren van bevoegdheden van de overheid — die verder gaat dan de algemene beginselen van het mededingingsrecht is dan evenwel niet vereist. Ook op grond van het subsidiariteitsbeginsel moet deze bevoegdheid aan de lidstaten worden overgelaten. Ofschoon een nationale definitie in zekere mate tot verschillen tussen de lidstaten kan leiden, wordt daarmee tegelijk de mogelijkheid geschapen om recht te doen aan bijzondere nationale en regionale belangen. Het staat dus aan de nationale rechterlijke instanties te onderzoeken, of en in hoeverre de criteria van openbaar belang en het niet delegeren van overheidsbevoegdheden de volle werking van de mededingingsregels garanderen.

46. Derhalve moet op de vierde vraag van de verwijzende rechter worden geantwoord, dat de definitie en de controle van de begrippen „algemeen belang” en „openbaar belang” tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren.

De vijfde vraag

47. Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of er sprake is van criteria van openbaar belang, wanneer in de wettelijke regeling wordt uitgegaan van een standaardonderneming die niet meer overeenkomt met de reële toestand op de betrokken markt, de wettelijke regeling sinds 1978 niet meer is aangepast, de bevoegde instantie het voorgestelde tarief toetst aan de economische en technische gegevens van een standaardonderneming die niet representatief is voor de betrokken markt en het tarief de vervoersondernemingen een billijke vergoeding moet waarborgen. De verwijzende rechter betwijfelt dus, of onder deze omstandigheden de tarieven nog worden vastgesteld met inachtneming van de criteria van openbaar belang.

48. De Commissie meent, dat ofschoon in de geschetste situatie kan worden betwijfeld of de criteria zijn afgestemd op de relevante markt, het niettemin aan de nationale wetgever staat om de criteria van openbaar belang te bepalen, en aan de nationale rechter om toe te zien op de inachtneming daarvan.

49. Blijkens het antwoord op de vierde vraag behoort de bevoegdheid om op het betrokken gebied de criteria te bepalen die bij de vaststelling van de tarieven in acht moeten worden genomen in beginsel tot de lidstaten. Dat betekent, dat de lidstaten kunnen bepalen welke belangen de vertegenwoordigers van de economische sectoren in het comité, naast hun eigen belangen in aanmerking moeten nemen. Ook blijft het in beginsel aan de lidstaten om te bepalen welke belangen in aanmerking moeten worden genomen door de instantie die op voorstel van het tariefcomité de tarieven vaststelt. Principieel behoudt de betrokken lidstaat dus de bevoegdheid om bij wet te bepalen met welke concrete marktsituatie hij bij de vaststelling van de tarieven rekening houdt en hoe dat proces kan worden beïnvloed. Gaat de wettelijke regeling uit van een standaardonderneming, dan mag de definitie daarvan niet uitsluitend zijn afgestemd op een specifieke groep ondernemingen en hun particuliere belangen, maar moet zij representatief zijn voor de belangen van alle ondernemingen van de sector.

50. In laatste instantie dient de bevoegde nationale rechter te beoordelen, of de nationale regelingen het bestaan van een kartel kunnen uitsluiten, of daadwerkelijk rekening is gehouden met het openbaar belang en of de overheid haar prerogatieven niet aan particuliere marktdeelnemers heeft afgestaan. De nationale rechter dient er bij zijn uitspraak zorg voor te dragen, dat voor de mededinging een kader wordt gegeven zoals in het nationale recht en het gemeenschapsrecht is voorzien.

De zesde vraag

51. Met zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, hoe het begrip „collectieve overeenkomst” moet worden uitgelegd, opdat hij in staat is uit te sluiten, dat er sprake is van een door artikel 85 van het Verdrag verboden tariefafspraak.

52. Deze vraag is gesteld omdat de betaalde vergoeding volgens verweerster is gebaseerd op een collectieve overeenkomst tussen de in het centraal comité van het register vertegenwoordigde verenigingen en ondernemingen van de wegvervoerssector en verenigingen van gebruikers. Daar verzoekster evenwel heeft aangevoerd, dat deze overeenkomst als zodanig niet kan worden ingeroepen omdat zij niet bij één van die verenigingen is aangesloten, wil de verwijzende rechter vernemen, in welke gevallen een collectieve overeenkomst naar gemeenschapsrecht geoorloofd is, en derhalve ook verbindend voor een derde die geen lid is van een vereniging die haar heeft ondertekend.

53. Volgens de Commissie behoeft niet te worden onderzocht welke collectieve overeenkomst van toepassing is op de contractuele verhouding tussen de partijen in het hoofdgeding, maar wel, of collectieve overeenkomsten ook verbindend kunnen zijn voor marktdeelnemers die niet bij de sluiting daarvan betrokken waren. Dit is evenwel geen vraag van gemeenschapsrecht, zodat de casuspositie op dit punt uitsluitend naar nationaal recht moet worden beoordeeld.

54. In punt 29 van het arrest Centro Servizi Spediporto ging het Hof in op de mogelijkheid om krachtens artikel 13 van het ministerieel besluit van 18 november 1982 collectieve overeenkomsten te sluiten, Het stelde dienaangaande enkel vast, dat deze mogelijkheid niet tot gevolg heeft dat de mededinging wordt beperkt, maar dat zij bepaalde afwijkingen van de verbindende tarieven toelaat en derhalve van dien aard is, dat de mededingingsmogelijkheden worden verhoogd. Ook advocaat-generaal Léger merkte in punt 33 van zijn conclusie op, dat de collectieve overeenkomsten de mededinging niet beperken, doch door in een uitzondering op de toepassing van de „margetarieven” te voorzien, de manoeuvreerruimte van de marktdeelnemers vergroten.

55. De organen van de staat moeten het begrip „collectieve overeenkomst” definiëren en uitleggen, en moeten nagaan of het juist wordt toegepast. Ook voor het antwoord op de vraag, of een collectieve overeenkomst kan worden ingeroepen tegen een bij de sluiting daarvan niet betrokken onderneming, moet uitsluitend worden uitgegaan van nationaal recht, zodat het Hof deze vraag van de verwijzende rechter niet behoeft te beantwoorden.