Hof van Justitie EU 13-10-1998 ECLI:EU:C:1998:475

Conclusie van advocaat-generaal

J. Mischo

van 13 oktober 1998^(*)

Met het onderhavige beroep verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat de Portugese Republiek, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om volledig en naar behoren te voldoen aan richtlijn 85/33 7/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten^(*) (hierna „richtlijn”), de krachtens artikel 189, derde alinea, EG-Verdrag en artikel 12 van die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Het betrokken artikel 12 bepaalt, dat de lidstaten de nodige maatregelen treffen om binnen drie jaar na de kennisgeving van de richtlijn, aan de bepalingen ervan te voldoen. De kennisgeving heeft op 3 juli 1985 plaatsgevonden.

Ook al is de Portugese Republiek eerst met ingang van 1 januari 1986 tot de Europese Gemeenschappen toegetreden, zij was krachtens de artikelen 392 en 395 van de Toetredingsakte^(*) verplicht de nodige maatregelen om de richtlijn uit te voeren, in werking te doen treden op dezelfde datum als de andere lidstaten, namelijk 3 juli 1988.

Bij verschillende brieven deelde de Portugese regering de Commissie de teksten mee, die tot doel hadden de richtlijn uit te voeren, onder meer Decreto-Lei nr. 186/90 van 6 juni 1990.

Op 25 januari 1993 deelde de Commissie, die van mening was dat die teksten geen volledige uitvoering van de richtlijn verzekerden, de Portugese regering mee, waarom volgens haar de uitvoering niet volledig was, en verzocht zij de Portugese regering, binnen een termijn van twee maanden haar opmerkingen te maken, overeenkomstig artikel 169 EG-Verdrag.

De Portugese regering deelde bij verschillende brieven haar opmerkingen mee, en wees onder meer op de vaststelling van een nieuwe wettelijke regeling.

Toen de Commissie vaststelde dat deze nieuwe wettelijke regeling een bevredigend antwoord op een van haar grieven gaf, liet zij die vallen. Zij zond de Portugese Republiek echter op 6 augustus 1996 een met redenen omkleed advies over de grieven die zij handhaafde.

De Portugese Republiek antwoordde bij brief van 17 december 1996, dat een werkgroep was opgericht, met het doel de nodige wettelijke bepalingen op te stellen om de door de Commissie opgeworpen problemen op te lossen.

Toen de Commissie de aangekondigde teksten niet ontving, heeft zij, bij verzoekschrift van 15 april 1997, het onderhavige beroep ingesteld.

In haar verzoekschrift heeft de Commissie tegen de Portugese wettelijke regeling negen grieven aangevoerd.

Op 23 oktober 1997 bezorgde de Portugese Republiek het Hof de teksten van Decreto-Lei nr. 278/97 van 8 oktober 1997, alsook van Decreto Regulamentar nr. 42/97 van 10 oktober 1997, beide houdende wijziging van bepaalde eerder vastgestelde teksten tot uitvoering van de richtlijn.

Na onderzoek van die documenten deelde de Commissie mee, dat zij gedeeltelijk afstand deed van haar beroep, en nog slechts enkele van de in haar verzoekschrift geformuleerde grieven handhaafde, namelijk die bedoeld in deel II, punt 17, sub i, hiervan. Met deze grief verwijt de Commissie de Portugese Republiek, dat Decreto-Lei nr. 186/90 luidens artikel 11, lid 2, ervan niet van toepassing is op projecten waarvan de vergunningsprocedure liep op de datum van zijn inwerkingtreding, namelijk 7 juni 1990.

In haar brief over de gedeeltelijke afstand van beroep wijst zij erop, „dat het Decreto-Lei en het Decreto Regulamentar geen einde maken aan de met het gemeenschapsrecht strijdige situatie, zoals zij ze in punt 11.17. i van haar verzoekschrift heeft uiteengezet, aangezien zowel de gewijzigde als de wijzigende nationale wettelijke regeling, krachtens artikel 11, lid 2, van Decreto-Lei nr. 186/90 en artikel 3 van Decreto-Lei nr. 278/97, de projecten waarvoor de vergunningsaanvragen zijn ingediend vóór de inwerkingtreding van die nationale wettelijke regeling, maar na 3 juli 1988 (datum waarop de bepalingen van de richtlijn, krachtens de artikelen 2 en 12 ervan, toepasselijk zijn geworden), uitdrukkelijk aan de door de richtlijn opgelegde verplichtingen onttrekken. De Commissie handhaaft dus haar verzoek tot vaststelling van de niet-nakoming wat de grief betreft, in de termen waarin zij ze in haar verzoekschrift heeft voorgedragen, en in het licht van 's Hofs rechtspraak ter zake (...)”

Ondanks zijn ietwat dubbelzinnige karakter, moet deze brief volgens mij niet aldus worden uitgelegd, dat hij een nieuwe grief formuleert tegen artikel 3, lid 2, van Decreto-Lei nr. 278/97, dat eveneens bepaalt dat sommige wijzigingen die het aan Decreto-Lei nr. 186/90 aanbrengt, slechts van toepassing zullen zijn op projecten waarvoor na de inwerkingtreding van dat Decreto-Lei nr. 278/97 een vergunningsaanvraag is ingediend. De Commissie zou daartoe natuurlijk niet het recht hebben gehad, aangezien het om een nieuw verzoek, niet gedekt door de precontentieuze procedure en het verzoekschrift, zou gaan.

De grief betreft dus enkel de projecten waarvan de vergunningsprocedure liep op 7 juni 1990. Het staat echter vast, dat de omstreden bepaling, namelijk artikel 11 van Decreto-Lei nr. 186/90, door de in 1997 vastgestelde teksten niet is gewijzigd.

De Portugese regering erkent, dat er een „kennelijke niet-inachtneming van de uitvoeringsdatum” van de richtlijn is geweest, Om de gegrondheid van het beroep te betwisten, beroept de Portugese Republiek zich op het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel dat teksten niet met terugwerkende kracht mogen worden toegepast. Volgens de verwerende regering verlangt een door de Portugese rechtsorde vastgesteld en in artikel 12 van het Portugees burgerlijk wetboek neergelegd beginsel, dat de wet slechts voor de toekomst beschikt. Iedere afwijking van dit beginsel moet ernstig worden onderzocht in het licht van voornoemde beginselen, en de wettelijk beschermde belangen of gewettigde verwachtingen van particulieren mogen in geen geval ter discussie worden gesteld:

Zij voegt eraan toe, dat de in artikel 11 van Decreto-Lei nr. 186/90 bedoelde projecten, namelijk die waarvan de vergunningsaanvraag is ingediend na 3 juli 1988, maar vóór de datum van inwerkingtreding van de nationale wettelijke regeling, weinig talrijk waren, en dat over elk van die projecten een milieueffectbeoordeling is opgemaakt.

Wat Decreto-Lei nr. 278/97 betreft, merkt de Portugese Republiek op, dat zij ervoor heeft gezorgd, dat van de retroactieve toepassing slechts die bepalingen werden uitgesloten welke een ernstige schending meebrachten van de rechten en gewettigde verwachtingen van de particulieren op wie de uit de betrokken wettelijke regeling voortvloeiende verplichtingen rusten.

De Portugese Republiek is derhalve van mening, dat de vaststelling van een niet-nakoming, wat deze grief betreft, geen zin zou hebben, aangezien de Portugese rechtsorde zelf de retroactieve toepassing van de wet verbiedt in gevallen waarin dat een schending van de rechten en gewettigde verwachtingen van particulieren zou meebrengen.

Dat betoog kan niet worden aanvaard. Uit het arrest Bund Naturschutz in Bayern e. a.^(*) volgt immers, dat de richtlijn niet aldus kan worden uitgelegd, dat de lidstaten vrijstelling mogen verlenen van de verplichting inzake de milieueffectrapportage, voor projecten waarvan de vergunningsprocedures zijn ingeleid na de uiterste datum 3 juli 1988.

Bovendien moet, indien de Portugese regering zich met dat betoog op de voorschriften van haar nationale recht wil baseren om zich aan haar door het gemeenschapsrecht opgelegde verplichtingen te onttrekken, worden geantwoord, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof een lidstaat zich niet kan beroepen op nationale bepalingen, praktijken of situaties ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van door een richtlijn gestelde verplichtingen of termijnen.

Ik voeg daaraan toe, dat zelfs indien de Portugese regering zich op de door het gemeenschapsrecht zelf geponeerde beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen had willen beroepen, haar betoog evenmin relevant zou zijn geweest. Weliswaar moet een lidstaat, wanneer hij bepalingen van gemeenschapsrecht uitvoert, de algemene beginselen van dat recht in acht nemen, maar deze verplichting vindt haar grenzen in de draagwijdte zelf van die beginselen. Enerzijds brengen die beginselen hun gevolgen teweeg in de sfeer van de betrekkingen tussen overheid en particulieren, die geenszins in het geding zijn in de onderhavige zaak, waar enkel de vraag rijst, of de Commissie al dan niet terecht de vaststelling verlangt, dat de Portugese Republiek de krachtens de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen. Anderzijds valt niet in te zien, hoe het in strijd zou kunnen zijn met de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen, zoals hun draagwijdte door 's Hofs rechtspraak is bepaald, vergunningsaanvragen waarvan het onderzoek aan de gang is, aan nieuw ingevoerde vereisten te onderwerpen. Zoals de Commissie immers in repliek heeft opgemerkt, „bestaat, zolang het administratieve vergunningsbesluit voor de ingediende projecten niet is vastgesteld, voor de opdrachtgevers geen verworven recht”.

In het kader van een —van nature objectieve— niet-nakomingsprocedure kan niet worden aanvaard, dat een lidstaat die niet binnen de gestelde termijnen heeft gehandeld, zich, met het oog op een situatie die hij zelf heeft geschapen, kan verschuilen achter beginselen tot bescherming van de particulier, om te ontsnappen aan de vaststelling waartoe de door de Commissie naar voren gebrachte objectieve gegevens leiden.

Ik ben dan ook van mening, dat het beroep van de Commissie gegrond is en moet worden aanvaard.

Ook zou het Hof, zoals de Commissie vordert, de Portugese Republiek overeenkomstig artikel 69, lid 5, van zijn Reglement voor de procesvoering in de kosten moeten verwijzen.

Conclusie

Mitsdien geef ik het Hof in overweging:

• vast te stellen dat de Portugese Republiek, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om volledig en naar behoren te voldoen aan richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, de krachtens artikel 12, lid 1, van die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;

• de Portugese Republiek in de kosten te verwijzen.