Hof van Justitie EU 16-07-1998 ECLI:EU:C:1998:377

De toepasselijkheid van de overeenkomst

9. Om te beginnen stelt de Commissie, dat de overeenkomst niet meer van toepassing is op het onderhavige geschil. Doordat zij inmiddels gemultilateraliseerd is, heeft zij geen gelding meer. De overeenkomst was uiterlijk tot en met 31 december 1995 van toepassing of totdat de in de overeenkomst beschreven maatregelen door de NAFO werden aangenomen, ingeval zulks eerder gebeurde. Daar dergelijke internationale maatregelen zijn genomen, verviel de overeenkomst in haar eerdere versie.

10. Tegen dit argument brengt het Koninkrijk Spanje in, dat de overeenkomst krachtens artikel 228, lid 7, EG-Verdrag voor de Gemeenschap verbindend is. Latere gemeenschapsbepalingen mogen daarmee niet in strijd zijn. Bovendien heeft de Raad in zijn besluit van 22 december 1995 het afsluiten van de overeenkomst namens de Gemeenschap goedgekeurd. Daaruit volgt, dat de overeenkomst verder blijft gelden in haar oorspronkelijke versie.

11. Krachtens artikel 228, lid 7, van het Verdrag zijn de door de Gemeenschap gesloten internationale akkoorden verbindend voor de instellingen van de Gemeenschap en voor de lidstaten. Om de op voormelde datum geldende gemeenschapsregelingen aan de overeenkomst aan te passen heeft de Raad bij verordening nr. 3067/95 wijzigingen⁽⁶⁾ aangebracht in de tot dan toepasselijke verordening nr. 1956/88. Ten slotte is de overeenkomst bij besluit 95/586 namens de Gemeenschap goedgekeurd.

12. De opvatting van de Commissie, dat de overeenkomst niet meer van kracht is, kan slechts worden gevolgd, indien bij besluit 95/586 ook deel „E. Tenuitvoerlegging” van de overeenkomst van 20 april 1995 was goedgekeurd waarin het heet: „Deze goedgekeurde notulen blijven van toepassing totdat de hierin beschreven maatregelen door de NAFO zijn aangenomen, maar uiterlijk tot en met 31 december 1995.”

13. Volgens artikel 1, eerste alinea, van besluit 95/586 wordt de overeenkomst in de vorm van goedgekeurde notulen en de bijlagen daarbij, een briefwisseling en een notawisseling goedgekeurd en zijn de teksten van de in de eerste alinea bedoelde akten aan dit besluit gehecht. Deel E is dus niet uitdrukkelijk opgeheven. Toch lijkt de opvatting van de Commissie niet te kloppen. Waarom immers zou een hoe dan ook op 31 december 1995⁽⁷⁾ te vervallen overeenkomst nog op 22 december moeten worden goedgekeurd en daarenboven eerst later in werking treden (artikel 2)?

14. Blijkens de vierde overweging van de considerans van besluit 95/586 is „het in het belang van de Gemeenschap deze overeenkomst [definitief⁽⁸⁾] goed te keuren”. Daartegen kan worden ingebracht, dat een overweging van de considerans geen materieel recht tot stand kan brengen en dus de beperkte geldingsduur die precies door dit besluit is goedgekeurd, niet ongedaan kan maken. Ondanks de wat ongelukkig gekozen rechtsconstructie blijkt evenwel uit de vierde overweging van de considerans, dat de Raad kennelijk de wil heeft gehad de overeenkomst (definitief, dus zonder tijdslimiet) goed te keuren.

15. Aangezien de Spaanse regering zowel schending van de overeenkomst als van verordening nr. 1956/88 stelt en deze twee regelingen, voor zover het in casu van belang is, inhoudelijk soortgelijke bepalingen bevatten, kan de vraag of de overeenkomst toepasselijk is, in het kader van het onderzoek van de gegrondheid van het beroep uiteindelijk buiten beschouwing blijven.

De geldigheid van artikel 4 bis, lid 6, van verordening nr. 494/97

16. Bijgevolg dient te worden onderzocht, of de bestreden bepaling in strijd is met verordening nr. 1956/88, zoals gewijzigd bij verordening nr. 3067/95. Indien dit bevestigend wordt beantwoord, moet het verzoek van de Spaanse regering worden toegewezen.

17. Vooraf zij vastgesteld, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof wanneer een bepaling van afgeleid gemeenschapsrecht moet worden uitgelegd, dat zoveel mogelijk aldus dient te geschieden, dat zij in overeenstemming is met de bepalingen van het Verdrag. Eveneens dient een toepassingsverordening, indien mogelijk, aldus te worden uitgelegd, dat zij in overeenstemming is met de bepalingen van de basisverordening.⁽⁹⁾

18. Volgens de Spaanse regering volgt evenwel uit een eenvoudige vergelijking van de tekst van de betrokken bepalingen, dat de instemmingsvoorwaarde in verordening nr. 2868/88 ontbreekt. Aangezien deze voorwaarde evenwel in punt 10, sub iv, van de bepaling van de Raad staat, berust artikel 4 bis, lid 6, op een onjuiste rechtsopvatting. Evenmin kan de litigieuze bepaling aldus worden uitgelegd, dat deze voorwaarde erbij kan worden gedacht.

19. Daartegen voert de Commissie in de eerste plaats het argument aan, dat punt 10, sub iv, de instemmingsvoorwaarde bevat, alleen al omdat dit punt de vaststelling van een mogelijke overtreding in volle zee regelt. Aangezien bij het aan boord gaan van een vaartuig in volle zee de handhaving van de soevereiniteitsrechten van de vlaggenstaat in het geding komt, moet de vlaggenstaat dus instemmen met het aan boord gaan. Tegen deze achtergrond werd de regel van punt 10, sub iv, vastgesteld. De bestreden bepaling van verordening nr. 2868/88 betreft evenwel een inspectie in de haven. De instemming van de vlaggenstaat met het aan boord gaan is in de haven evenwel niet meer nodig, aangezien de soevereiniteitsrechten van de vlaggenstaat hier op een andere wijze doeltreffend kunnen worden beschermd. Noch de overeenkomst, noch verordening nr. 1956/88 laten een andere uitlegging toe.

20. Om ook met de situatie in volle zee rekening te houden, heeft de Commissie in artikel 4 ter, lid 2, van verordening nr. 494/97 de instemmingsvoorwaarde voor dit geval opgenomen.

21. Daartegen brengt de Spaanse regering in, dat punt 10, sub iv, zeker het geval betreft van een inspectie in de haven. Dit blijkt zowel uit de tekst als uit de systematiek van de toepasselijke bepalingen.

22. Aangezien punt 10, sub ii en iv, van verordening nr. 3067/95 en de artikelen 4 bis en 4 ter van verordening nr. 2868/88, ingevoegd bij verordening nr. 494/97, anders worden beoordeeld, dient om te beginnen de structuur van elk van deze bepalingen nader te worden onderzocht.

23. Er dient daar te worden van uitgegaan, dat de verordening van de Raad een complex van feiten regelt. Het begint met de vaststelling, dat een vaartuig schijnbaar een ernstige overtreding in volle zee heeft begaan. Het eindigt met een grondige inspectie van het betrokken vaartuig in een haven door een of meerdere inspecteurs. Verordening nr. 1956/88 heeft tot doel, bepalingen vast te stellen voor de toepassing van de regeling inzake gezamenlijke internationale inspectie. Bij de vaststelling daarvan is er veel voor te zeggen de betrokken regelingen in chronologische volgorde te plaatsen. Blijkens de tekst van verordening nr. 1956/88 is aldus te werk gegaan.

24. Zo dient allereerst te worden vastgesteld, dat een vaartuig schijnbaar een ernstige overtreding heeft begaan. Vervolgens kan het vaartuig, indien nodig, worden verzocht onmiddellijk een bepaalde haven aan te doen. Ten slotte kan het schip grondig worden onderzocht in de aangewezen haven.

25. Indien deze werkwijze wordt gekozen, dan regelt punt 10, sub iv, het verdere verloop van de controle in de haven. Voor zover de verdragsluitende partij van het vaartuig instemt, heeft elke NAFO-inspecteur de volgende rechten:

• hij mag aan boord gaan van het naar de haven koersende vaartuig,

• hij mag aan boord van het vaartuig blijven terwijl het onderweg is naar de haven, en

• hij mag aanwezig zijn bij de inspectie in de haven.

26. Hier blijkt alleen al uit de tekst van de bepaling, dat het betoog van de Commissie niet kan worden gevolgd. Kennelijk gaat het niet om de handhaving van de soevereiniteitsrechten bij controle van het vaartuig in volle zee. Ook blijkens vorenomschreven systematiek van de toepasselijke bepalingen heeft de regeling juist tot doel te bepalen hoe te werk te gaan vanaf het ogenblik waarop het vaartuig het bevel is gegeven een haven aan te doen, totdat de inspectie in de haven plaatsvindt.

27. Weliswaar heet het in punt 10, sub ii, van verordening nr. 3067/95, dat een vaartuig kan worden verzocht onmiddellijk koers te zetten naar een bepaalde haven met het oog op een grondige inspectie waarbij elke andere verdragsluitende partij die daaraan wenst deel te nemen, een NAFO-inspecteur kan afvaardigen. Beslissend is hier het woord afvaardigen.⁽¹⁰⁾ Gelet op de systematiek van de regeling van de gezamenlijke internationale inspecties betreft dit punt, zoals gezegd, in beginsel de situatie in volle zee. De aanwezigheid of afvaardiging van een NAFO-inspecteur kan dus slechts als een voorbereidende maatregel worden beschouwd. Als bijzondere bepaling regelt punt 10, sub iv, de situatie vanaf het ogenblik waarop het vaartuig het bevel is gegeven een haven aan te doen. Om hier aan boord te kunnen gaan en verder aan boord te kunnen blijven, hebben de krachtens punt 10, sub ii, vooraf afgevaardigde NAFO-inspecteurs de toestemming van de vlaggenstaat nodig.

28. Volgens artikel 4 bis, lid 6, dat bij verordening nr. 494/97 in verordening nr. 2868/88 is ingevoegd, wordt bij aankomst in de aangewezen haven het verdachte vaartuig onderworpen aan een grondige inspectie onder het gezag van de lidstaat waarvan het de vlag voert, eventueel in aanwezigheid van een NAFO-inspecteur van elke andere verdragsluitende partij die aan deze inspectie wenst deel te nemen. Uit de tekst van deze bepaling blijkt niet, dat hiertoe — zoals in verordening nr. 1956/88 — de toestemming van de vlaggenstaat noodzakelijk is.

29. Uit de tekst van deze bepaling blijkt evenwel al duidelijk, dat zij niet de situatie in volle zee betreft, zoals de Commissie stelt. Overeenkomstig de bepalingen van de overeenkomst en van verordening nr. 1956/88 is de Commissie ook in artikel 4 bis uitgegaan van een chronologische volgorde van de feiten. Zo bepalen de leden 1 tot en met 5 de werkwijze vanaf de ontdekking van een vermoedelijke overtreding totdat het vaartuig het bevel wordt gegeven een bepaalde haven aan te doen. Bijgevolg kan lid 6 alleen aldus worden gelezen, dat het de situatie beschrijft waarin het vaartuig zich bevindt vanaf het ogenblik dat het koers zet naar de haven.

30. Wat de verhouding tussen de artikelen 4 bis en 4 ter van verordening nr. 2868/88, ingevoegd bij verordening nr. 494/97, betreft, zij opgemerkt dat artikel 4 bis alleen betrekking heeft op door communautaire vaartuigen begane vermoedelijke overtredingen. Lid 2 luidt:

„Wanneer de Commissie (...) er (...) van in kennis is gesteld dat een vissersvaartuig vermoedelijk een ernstige overtreding (...) heeft begaan, ziet zij er in samenwerking met de lidstaat waarvan het vaartuig de vlag voert, op toe dat het vaartuig (...) wordt geïnspecteerd.”

Deze bepaling krijgt haar volle betekenis in het licht van de beschrijving van het vervolg van de procedure in artikel 4 ter, lid 1, wanneer de communautaire inspecteurs vermoeden „dat een vissersvaartuig dat de vlag van een verdragsluitende partij voert” een ernstige overtreding heeft begaan. Dan beslist de Commissie volgens lid 2, met instemming van de verdragsluitende partij waarvan het vaartuig de vlag voert, of een communautaire inspecteur aan boord zal blijven, terwijl het vaartuig onderweg is naar een aangewezen haven.

31. Dit betekent evenwel niets anders dan dat de artikelen 4 bis en 4 ter niet de verschillende situaties in volle zee respectievelijk in de haven regelen, maar veeleer uitgaan van de onderscheidingscriteria „communautair vissersvaartuig” respectievelijk „vissersvaartuig dat de vlag van een verdragsluitende partij voert”.

32. Het betoog van de Commissie dat zij in artikel 4 ter, lid 2, voor alle vissersvaartuigen die onder verordening nr. 1956/88 vallen, heeft voorzien in de instemmingsvoorwaarde, kan dus niet worden gevolgd.

33. Derhalve zij vastgesteld, dat artikel 4 bis, lid 6, van verordening nr. 2868/88, ingevoegd bij verordening nr. 494/97, niet uitdrukkelijk de in de basisverordening van de Raad gestelde instemmingsvoorwaarde voor het aan boord gaan van een vaartuig van een NAFO-inspecteur respectievelijk voor het aan boord blijven tijdens een inspectie in de haven bevat.

34. De vraag rijst evenwel, of de litigieuze bepaling niet aldus kan worden uitgelegd, dat zij met de bepalingen van de overeenkomst respectievelijk van verordening nr. 1956/88 verenigbaar is. Dit is in casu alleen mogelijk wanneer in de zin „bij aankomst in de aangewezen haven wordt het verdachte vaartuig onderworpen aan een grondige inspectie onder het gezag van de lidstaat waarvan het de vlag voert, eventueel in aanwezigheid van een NAFO-inspecteur van elke andere verdragsluitende partij die aan deze inspectie wenst deel te nemen”, het woord „eventueel” aldus kan worden uitgelegd, dat daarmee de instemming van de vlaggenstaat wordt bedoeld.

35. De Commissie die deze bepaling heeft vastgesteld, heeft zich niet op deze uitlegging beroepen. Haars inziens is de instemmingsvoorwaarde afdoende geregeld in artikel 4 ter, lid 2.

36. Van een uitlegging van artikel 4 bis, lid 6, conform verordening nr. 1956/88 door middel van het woord eventueel kan hier evenwel geen sprake zijn. Uit de systematiek, de tekst en de context van verordening nr. 1956/88 volgt, dat het de uitdrukkelijke wil van de verdragsluitende partijen was, inspecteurs van anderen slechts toe te laten in de haven aan boord van het vaartuig te gaan en er tijdens een inspectie te verblijven, wanneer de vlaggenstaat vooraf zijn toestemming heeft gegeven. Deze toch zeer belangrijke voorwaarde die in beginsel de handhaving van de soevereiniteitsrechten van de vlaggenstaat moet garanderen, kan niet door het woord eventueel worden vervangen. Dit woord slaat veeleer op het geval waarin een andere verdragsluitende partij wegens het voorval op volle zee gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid een inspecteur af te vaardigen.

37. Derhalve kan er niet van worden uitgegaan, dat met het woord eventueel de toestemming van de vlaggenstaat wordt bedoeld. Ten slotte wordt deze opvatting ook gestaafd door het betoog van de Commissie zelf, dat de in artikel 4 bis, lid 6, getroffen regeling geen instemmingsvoorwaarde inhoudt, en dat deze veeleer in artikel 4 ter, lid 2, is te vinden.

38. Uit een en ander volgt, dat artikel 4 bis, lid 6, van verordening nr. 2868/88, ingevoegd bij verordening nr. 494/97, in strijd is met verordening nr. 1956/88, gewijzigd bij verordening nr. 3067/95. Het verzoek van de Spaanse regering moet derhalve worden toegewezen en de litigieuze bepaling moet nietig worden verklaard.

39. Toetsing van verordening nr. 2868/88 aan de overeenkomst EG-Canada levert hetzelfde resultaat op, aangezien deze inhoudelijk met verordening nr. 1956/88 overeenstemt, doch op de geldigheid ervan hoeft niet te worden ingegaan, aangezien het resultaat toch hetzelfde is.⁽¹¹⁾