Hof van Justitie EU 16-06-1999 ECLI:EU:C:1999:310

Ontbrekende rechtsgrondslag

De verwijzende rechter betoogt, dat artikel 11 van de basisverordening niet geacht kan worden een geldige rechtsgrondslag te vormen voor een uitvoeringsbepaling die voorziet in boeten ten laste van de kopers van melk, aangezien dit buiten de bevoegdheden van de Commissie betreffende de uitvoering van verordeningen valt.

Om te beginnen herinner ik eraan dat het Hof meer dan eens heeft geoordeeld, met name wat betreft de landbouwsector, dat „het begrip uitvoering ruim moet worden uitgelegd. Aangezien de Commissie als enige in staat is, de ontwikkeling ván de landbouwmarkten voortdurend en nauwlettend te volgen en de spoedmaatregelen te treffen die de situatie vereist, kan de Raad genoopt zijn, de Commissie op dit gebied een ruime beoordelings- en handelingsbevoegdheid te laten. De grenzen van die bevoegdheid moeten dan met name worden bepaald aan de hand van de wezenlijke algemene doelstellingen van de marktordening.”^(*)

In het kader van deze uitlegging heeft het Hof zich eveneens met zoveel woorden uitgelaten over de bevoegdheid van de Commissie om sancties op te leggen.^(*) Bijzonder duidelijk lijkt mij in dit verband het arrest in de zaak Duitsland/Commissie^(*), waarin het Hof heeft verklaard dat de artikelen 145 en 155 EG-Verdrag (thans, respectievelijk, de artikelen 202 EG en 211 EG) bij de regeling van de uitvoeringsbevoegdheid van de Commissie, „onderscheid maken tussen voorschriften die van wezenlijk belang zijn voor de te regelen materie en daarom aan de bevoegdheid van de Raad voorbehouden moeten blijven, en voorschriften waarvan de vaststelling, daar zij slechts uitvoerend van aard zijn, aan de Commissie kan worden overgedragen”. Volgens het Hof zijn alleen die voorschriften van wezenlijk belang, die de fundamentele doelstellingen van de communautaire politiek beogen te realiseren. Dit is evenwel niet het geval bij sancties die de uitvoering van die fundamentele doelstellingen beogen te waarborgen. Derhalve gaan „maatregelen waarbij sancties (...) worden ingesteld (...) niet het kader van de uitvoering van de beginselen van de basisverordeningen te buiten (...) Nu de Raad die bevoegdheid niet aan zich heeft gehouden, kon ze worden gedelegeerd aan de Commissie.”

In hetzelfde arrest beklemtoont het Hof eveneens, dat de Commissie, wanneer zij in de uitoefening van haar uitvoeringsbevoegdheid sancties vaststelt, geen uitdrukkelijke machtiging van de Raad nodig heeft, omdat deze laatste „wanneer hij in zijn basisverordening de hoofdzaken van de te regelen materie heeft vastgelegd, aan de Commissie de algemene bevoegdheid tot vaststelling van de voorschriften ter uitvoering ervan [kan] delegeren, zonder dat hij de belangrijkste elementen van de gedelegeerde bevoegdheden behoeft te preciseren en dat een in algemene termen geformuleerde bepaling daartoe een toereikende machtigingsgrondslag biedt.”^(*)

Uiteraard moeten bij de uitvoering bepaalde criteria in acht worden genomen. Het Hof heeft meer dan eens geoordeeld dat „de Commissie bevoegd is om alle maatregelen te treffen die nodig of doelmatig zijn voor de uitvoering van de basisverordening, voor zover zij niet in strijd zijn met de basisverordening”.^(*) Dit impliceert dat de Commissie bij de uitoefening van haar uitvoeringsbevoegdheid moet blijven binnen het kader van de uit te voeren bepalingen en de intenties en doelstellingen ervan in acht moet nemen.

Het is juist op dit laatste aspect van de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheid, dat de aandacht van de verwijzende rechter is geconcentreerd. Zich baserend op een letterlijke uitlegging van de achtste overweging van de considerans van de basisverordening^(*), betoogt hij dat de Raad, wanneer deze beklemtoont dat het enige middel ter vermijding van de aanzienlijke vertragingen die in het verleden bij de inning en de betaling van de heffing zijn opgetreden, bestaat in het opleggen van de heffing aan de koper en hem daarbij de middelen te verschaffen die noodzakelijk zijn om de inning bij de producenten te verzekeren, in werkelijkheid de genoemde vertragingen toeschrijft aan het feit dat de zuivelfabrieken in het verleden niet over alle noodzakelijke middelen beschikten om tijdig aan hun verplichtingen uit de communautaire regeling te kunnen voldoen. Naar de mening van de nationale rechter dient deze overweging van de considerans aldus te worden uitgelegd, dat de Raad bij de uitwerking van de hervorming van de extra heffing de voorkeur heeft gegeven aan een aanpak die de positie en de rechten van de kopers versterkte. De nationale rechter is trouwens van mening dat een dergelijke uitlegging het meest „zinvol” is, aangezien bij de hervorming van het stelsel van de extra heffing de zuivelfabrieken belast zijn met alle administratieve werkzaamheden rond het beheer van de melkquota, die met name voor de kleinere zuivelfabrieken, buitengewoon bezwaarlijk kunnen zijn.

Bij de uitvoering van de basisverordening is de Commissie daarentegen zijns inziens een heel andere weg ingeslagen. De nationale rechter leidt uit de vijfde en de zevende overweging van de considerans van de uitvoeringsverordening^(*) af, dat de Commissie de zuivelfabrieken verantwoordelijk stelt voor de genoemde vertragingen en het absoluut noodzakelijk acht, teneinde de goede werking van het stelsel te waarborgen, om een bijzonder ingrijpende maatregel te treffen waardoor de zuivelfabrieken worden gedwongen hun taken stipt te vervullen. Deze opvatting wordt dan geconcretiseerd in de voor de zuivelfabrieken buitengewoon zware sanctie van artikel 3, lid 2, van de uitvoeringsverordening.

De nationale rechter komt daarom tot de conclusie, dat het verschil in aanpak dat tussen de twee instellingen bestaat, tot gevolg heeft dat artikel 11 van de basisverordening niet geacht kan worden een geldige rechtsgrondslag voor de onderhavige litigieuze sanctie te vormen. Gezien het feit dat in het Verdrag evenmin passende rechtsgrondslagen kunnen worden ontdekt, zou de Commissie zijns inziens dan ook een specifieke machtiging van de Raad bij een krachtens artikel 145 van het Verdrag vastgestelde verordening nodig hebben gehad.

Het komt mij voor dat de argumenten van de verwijzende rechter niet moeten worden gevolgd. Zoals de Commissie in haar opmerkingen beklemtoont, verwijst de passage in de achtste overweging van de considerans van de basisverordening volgens welke de koper over de middelen moet beschikken om de heffing te kunnen innen, alleen naar de inhoud van artikel 2, lid 2, eerste alinea, van die verordening, die de zuivelfabrieken een grote vrijheid laat bij de keuze van de te hunner beschikking staande middelen tot inning van de heffing.^(*) Bijgevolg bestaat er geen enkele reden om aan te nemen, dat de Raad bij de vaststelling van zijn verordening op enigerlei wijze de positie van de kopers in bescherming heeft willen nemen dan wel zich verplicht heeft gevoeld de in het kader van de melkquotaregeling aan de zuivelfabrieken opgelegde administratieve lasten te „compenseren”. Mijns inziens volgt uit de regeling van de basisverordening in haar geheel bezien integendeel dat de Raad, toen hij de heffing aan de kopers oplegde en hen tegelijkertijd een ruime vrijheid liet met betrekking tot de inningsmodaliteiten, de kopers tot de voornaamste verantwoordelijken voor de correcte uitvoering van het stelsel van de extra heffing heeft willen maken. Zo gezien is het volkomen in overeenstemming met de door de Raad gedefinieerde richtsnoeren, wanneer een sanctie wordt vastgesteld als hier aan de orde is. Die sanctie valt bijgevolg volledig onder de in artikel 11 van de basisverordening aan de Commissie toegekende uitvoeringsbevoegdheden, dat daarom een geldige rechtsgrondslag vormt.

Schending van het evenredigheids- en het non-discriminatiebeginsel

De tweede in de verwijzingsbeschikking gestelde vraag betreft de geldigheid van artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de uitvoeringsverordening vanuit het oogpunt het evenredigheidsbeginsel. Met betrekking tot dit aspect zijn niet minder dan zes argumenten aangevoerd.

In de eerste plaats betogen met name de verwijzende rechter en de zuivelfabriek, dat de in de litigieuze bepaling vastgestelde sanctie in geen enkel opzicht rekening houdt met de duur van de vertraging bij de toezending van de gegevens betreffende de geleverde melk. Dit heeft tot gevolg dat het bedrag van de boete steeds gelijk is, of het nu gaat om een vertraging van enkele dagen, om bijzonder grote vertragingen of zelfs om een situatie waarin in het geheel geen mededeling is overgemaakt. Volgens de verwijzende rechter wordt de wanverhouding nog ernstiger door het feit dat, gezien de talloze verplichtingen die de zuivelfabrieken moeten vervullen, de tijd tussen het einde van het melkjaar, 31 maart, en de uiterste termijn voor de toezending van de afrekeningen betreffende de geleverde hoeveelheden melk, 15 mei, bijzonder kort kan zijn. Dit maakt het voor hen zeer moeilijk om de door de Commissie vastgestelde termijn in acht te nemen. De zuivelfabriek voert bovendien aan, dat de zojuist beschreven situatie eveneens schending van het beginsel van non-discriminatie oplevert, omdat de omstandigheid dat de boete niet wordt aangepast aan de duur van de vertraging, tot gevolg heeft dat situaties die wat hun negatieve gevolgen voor het stelsel betreft zeer verschillend zijn, op gelijke wijze worden behandeld.

In de tweede plaats voeren de Duitse regering en de zuivelfabriek aan, dat de datum van 15 mei volstrekt willekeurig is en op geen enkele wijze is gerelateerd aan de andere, in de regeling bepaalde verplichtingen. Een overschrijding van enkele dagen heeft dan ook geen enkele invloed op de uitvoering van de op de betaling van de heffing betrekking hebbende voorschriften. De zeer hoge boeten bij niet-inachtneming van de genoemde termijn zijn derhalve buitensporig en in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

In de derde plaats zou volgens de verwijzende rechter en de zuivelfabriek nog een oorzaak van de onevenredigheid liggen in het feit dat de boeten worden berekend op grond van de geleverde hoeveelheden melk en niet op basis van het bedrag van de eventueel verschuldigde extra heffing. Ook in dat geval heeft de??? keuze tot gevolg, dat het bedrag dat bij overschrijding van de termijn moet worden betaald, te hoog is in verhouding tot het door de Commissie nagestreefde doel, bestaande in een vlotte mededeling van de gegevens en stipte betaling van de heffing.

Ten slotte beroept de zuivelfabriek zich nog op drie andere omstandigheden op grond waarvan artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de uitvoeringsverordening in strijd met het evenredigheidsbeginsel geacht moet worden. De eerste omstandigheid is deze, dat de boete zelfs wordt opgelegd wanneer uit latere afrekeningen blijkt dat de zuivelfabriek geen heffing verschuldigd is. De tweede houdt verband met het feit dat de in de litigieuze bepaling vastgestelde sanctie wordt opgelegd op het moment waarop de vertraging in de mededeling van de gegevens wordt geconstateerd, zonder dat wordt onderzocht of die vertraging te wijten is aan gebrek aan goede wil bij de zuivelfabriek dan wel aan omstandigheden waarvoor zij niet verantwoordelijk is, zoals vertragingen van de kant van de nationale rekencentra bij de mededeling van de voor de opstelling van de afrekeningen noodzakelijke gegevens. De derde betreft het feit dat bij de vaststelling van de sanctie geen rekening wordt gehouden met eventuele problematische betrekkingen tussen de voor de uitvoering van de regeling van de extra heffing verantwoordelijke overheidsinstanties en de zuivelfabrieken.

Om te beginnen wil ik eraan herinneren aan de vaste rechtspraak: „Volgens het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, mogen handelingen van gemeenschapsinstellingen niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.”^(*)

Met betrekking tot de materie die thans aan de orde is, wijs ik er verder op dat het Hof verschillende malen heeft gepreciseerd, dat „waar het om de beoordeling van een ingewikkelde economische situatie gaat, zoals het geval is bij het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de gemeenschapswetgever over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt ten aanzien van de aard en de draagwijdte van de te nemen maatregelen”.^(*)

Aangaande met name sanctiebepalingen heeft de erkenning van deze ruime beoordelingsbevoegdheid het Hof vaak aanleiding gegeven om zelfs bijzonder zware en afschrikkende sancties volledig gerechtvaardigd te achten. Dit is met name het geval geweest in situaties waarin de sanctie was gerelateerd aan een hoofdverplichting of aan een verplichting waarvan de naleving van fundamenteel belang is voor de werking van een gemeenschappelijk stelsel als bijvoorbeeld een gemeenschappelijke marktordening.^(*)

De onderhavige zaak behoort ongetwijfeld tot de laatst bedoelde groep. Bij de beschrijving van de communautaire regeling heb ik al ten dele aangegeven, dat het stelsel van de extra heffing niet is gebaseerd op de geproduceerde hoeveelheid melk, maar veeleer op de verhandelde hoeveelheden. Voor elke lidstaat wordt een jaarlijkse gegarandeerde totale hoeveelheid vastgesteld, die vervolgens onder de producenten in individuele quota wordt verdeeld. Zoals met name volgt uit de derde overweging van de considerans van de basisverordening, wordt in het kader van die individuele quota onderscheid gemaakt tussen de hoeveelheden melk die voor levering aan de zuivelfabrieken worden toegewezen en de hoeveelheden die voor rechtstreekse verkopen worden toegewezen. Daarbij vertegenwoordigen de eerstgenoemde hoeveelheden praktisch de volledige bestemming van de melkproductie.^(*) Uit deze beknopte beschrijving blijkt duidelijk, dat de aan de zuivelfabrieken geleverde hoeveelheden melk het centrale element vormen in het hele systeem. Zij worden immers in het kader van deze regeling als „maatstaf” gebruikt. Bijgevolg moet de verplichting van de zuivelfabrieken om aan de bevoegde nationale instanties de door de producenten geleverde hoeveelheden melk mee te delen, als fundamenteel worden beschouwd, aangezien schending daarvan het hele functioneren van het stelsel van de extra heffing alsmede de werking van de gemeenschappelijk marktordening van melk en zuivelproducten in gevaar brengt.

Met betrekking tot de eerste reden die voor onevenredigheid van de in de onderhavige zaak bekritiseerde bepaling is aangevoerd, dient daarom te worden beoordeeld, of het feit dat de daarin vervatte sanctie geen boeten inhoudt die variëren naar gelang van de duur van de vertraging waarmee de zuivelfabriek haar eigen afrekeningen aan de nationale autoriteit heeft gezonden schending van het evenredigheidsbeginsel en met name van het noodzakelijkheidsvereiste oplevert, dan wel of dit gerechtvaardigd geacht kan worden gezien de beoordelingsvrijheid waarover de Commissie op grond van de aangehaalde rechtspraak beschikt.

Mijns inziens is de eerste oplossing de juiste. Het Hof heeft immers duidelijk vastgesteld dat ook bij sancties die gerelateerd zijn aan hoofdverplichtingen, de uitoefening van de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de communautaire wetgever op het gebied van het landbouwbeleid beschikt, in ieder geval moet blijven binnen de grenzen die door het evenredigheidsbeginsel worden gesteld.^(*)

Uit de wijze waarop het Hof dit beginsel in de genoemde zaken heeft toegepast, volgt mijns inziens dat wanneer het gaat om een verplichting tot inachtneming van een termijn, zoals in casu, een daaraan gerelateerde sanctie die geen boeten omvat die variëren naar gelang van de omvang van de overschrijding, alleen dan niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel wanneer de voorgeschreven termijn van dwingende aard is, dat wil zeggen wanneer kan worden aangetoond dat iedere vertraging, hoe klein ook, specifieke gevolgen heeft die afbreuk kunnen doen aan de goede werking van het betrokken communautaire stelsel. Wanneer een dergelijk dwingend karakter ontbreekt, betekent dit dat de door de schending van de verplichting veroorzaakte negatieve gevolgen voor het stelsel verschillen naar gelang van de omvang van de vertraging in de uitvoering. Bijgevolg moet een sanctie die aan deze omstandigheid voorbijgaat, geacht worden onevenredig te zijn, omdat zij voor het bereiken van het nagestreefde doel niet noodzakelijk is.^(*)

In dit opzicht is het arrest van het Hof in de zaak Lingenfelser^(*) van bijzonder belang. Aan de orde was een Commissieregeling op het gebied van de preventieve distillatie van tafelwijn, die bepaalde dat de distilleerder binnen een vastgestelde termijn een minimumaankoopprijs moest betalen aan de producent. Op overschrijding van die termijn stond een sanctie, bestaande in verlies van het gehele steunbedrag dat voordien door het bureau van interventie aan de distilleerder was betaald. Bij de beoordeling van de geldigheid van de zojuist beschreven bepaling overwoog het Hof om te beginnen, dat het doel van de vaststelling van de betrokken termijn was „ervoor te zorgen, dat de gewaarborgde minimumprijs over het algemeen binnen zodanige termijnen aan de producent wordt betaald, dat deze een winst maakt die vergelijkbaar is met die welke hij bij een normale verkoop zou maken” waarna het oordeelde: „Onder deze omstandigheden kan een overschrijding van de betalingstermijn, die niet tot gevolg heeft dat de transactie verloopt onder voorwaarden die zo sterk afwijken van de bij normale handelstransacties geldende voorwaarden, dat de producent erdoor wordt afgeschrikt, zijn wijn ter distillatie aan te bieden, niet worden geacht het eigenlijke doel van de distillatieregeling in gevaar te brengen”. Het Hof besliste dan ook: „Een bepaling die iedere termijnoverschrijding, hoe gering ook, met het verlies van het gehele steunbedrag sanctioneert, moet derhalve worden geacht onevenredig te zijn aan het met de invoering van de termijn nagestreefde doel.”

Interessant is eveneens de beslissing van het Hof in het arrest Pressler^(*), wederom op het gebied van de preventieve distillatie van wijn. In die zaak had de litigieuze bepaling betrekking op de verplichting van de marktdeelnemers om de bevoegde autoriteiten jaarlijks voor 7 september opgave te doen van de in voorraad zijnde hoeveelheden druivenmost en wijn. Aan de onder deze verplichting vallende personen die de opgave niet voor de vastgestelde datum hadden ingediend, werd een sanctie opgelegd die erop neerkwam dat zij werden uitgesloten van de maatregelen voor de preventieve distillatie. Ook in dit geval heeft het Hof de sanctie ongeldig verklaard. Het overwoog dat „een strikte handhaving van de termijn van 7 september (...) niet onontbeerlijk [lijkt] om te waarborgen, dat de Commissie (...) over voldoende inlichtingen over productie en voorraden in de wijnbouwsector beschikt. Mitsdien moet op de vraag (...) worden geantwoord, dat artikel 10 bis van verordening 2102/84 ongeldig is, voor zover marktdeelnemers daardoor van steun voor de distillatie worden uitgesloten, ongeacht de mate waarin de (...) op 7 september gestelde termijn (...) is overschreden.”^(*)

Wat de onderhavige zaak betreft is het specifieke doel van de sanctie van artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de verordening tot uitvoering van de regeling van de extra heffing, ervoor te zorgen dat de zuivelfabrieken de afrekeningen van de door de producenten geleverde hoeveelheden melk ieder jaar vóór 15 mei indienen. Die datum vormt een van de termijnen voor de administratieve verplichtingen van het stelsel van de extra heffing, die na elkaar moeten worden vervuld tot de voor de betaling van de heffing vastgestelde datum van 31 augustus is bereikt. De Commissie betoogde ter terechtzitting, dat wanneer de zuivelfabrieken de termijn van 15 mei niet in acht nemen, de daaruit voortvloeiende vertraging haar weerslag heeft op de volgende termijn en een kettingreactie veroorzaakt die de vervulling van alle verplichtingen, met inbegrip van de betaling van de extra heffing, vertraagt. Zij meent bijgevolg, dat een vertraging bij de indiening van de gegevens door de zuivelfabrieken daarom de werking van het gehele systeem in gevaar kan brengen.

Ofschoon blijkens het voorgaande de datum van 15 mei in de regeling inzake de extra heffing een belangrijke en volledig gerechtvaardigde termijn vormt, moet hieraan toch worden toegevoegd dat de Commissie niets heeft aangevoerd waaruit blijkt dat de betrokken termijn ook peremptoir is. Zij heeft namelijk niet aangetoond, dat iedere vertraging, zelfs een geringe, inderdaad doorwerkt op de volgende fase en daarom de zojuist beschreven negatieve gevolgen heeft. Deze lijken mij bijgevolg van zuiver hypothetische aard. Dit wordt nog bevestigd door het feit blijkens de verwijzingsbeschikking de bevoegde nationale instantie nog niet de afrekeningen op nationaal niveau ter hand had genomen toen zij de mededeling van de betrokken zuivelfabriek ontving.

Aangezien niet is aangetoond dat een geringe overschrijding van de voor de mededeling van de gegevens door de zuivelfabriek gestelde termijn de werking van het stelsel van de extra heffing in gevaar kan brengen, dient geconcludeerd te worden, dat een sanctie die een minimale overschrijding even streng straft als een veel grotere overschrijding, niet noodzakelijk is voor de door de Commissie nagestreefde doelstelling van een vlotte mededeling van de gegevens.

Overigens komt het mij voor, dat de Commissie zelf de zojuist door mij bereikte conclusie impliciet heeft bevestigd toen zij in 1998^(*) de in de onderhavige zaak bekritiseerde bepaling aldus wijzigde, dat boeten werden ingevoerd die variëren naar gelang van de duur van de vertraging bij de indiening van de afrekeningen door de zuivelfabrieken. In de vierde overweging van de considerans van de nieuwe verordening wordt namelijk uitdrukkelijk aangegeven dat „hoe meer de kopers te laat zijn bij het doorgeven van de gegevens, hoe ernstiger de consequenties zijn voor de bevoegde autoriteiten die de heffing vóór de uiterste datum moeten betalen”. Bovendien wordt in de vijfde overweging van de considerans vastgesteld, dat de ervaring heeft geleerd dat „ter verhoging van de doeltreffendheid van de boeteregeling en om te garanderen dat de hoogte van de boete in verhouding staat tot de ernst van de overtreding, de boete die bij een termijnoverschrijding van meer dan vijftien dagen geldt, moet worden verhoogd, en voor gevallen waarin sprake is van nog grotere termijnoverschrijdingen, telkens hogere boeten moeten worden vastgesteld”.^(*) Het lijkt mij daarom evident, dat de Commissie zelf niet alleen erkent dat het ter waarborging van de goede werking van het stelsel van de extra heffing niet noodzakelijk is om sancties te bepalen die geen rekening houden met de mate van de vertraging, maar ook dat aangepaste sancties juist doelmatig zijn.

Wanneer het voorgaande tot de conclusie leidt dat de sanctie van artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de uitvoeringsverordening om de voormelde redenen onevenredig is omdat zij geen rekening houdt met de mate van de overschrijding van de termijn, dient zij om dezelfde redenen in strijd met het beginsel van non-discriminatie te worden geacht, dat voor het communautaire landbouwbeleid uitdrukkelijk is vastgelegd in artikel 40, lid 2, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 34 EG). Indien immers de schade die overschrijding van de termijn van 15 mei aan het stelsel van de extra heffing berokkent, niet steeds gelijk is doch afhangt van de omvang van de vertraging, worden door de litigieuze bepaling zonder enige rechtvaardiging verschillende situaties op gelijke wijze behandelt.^(*)

Wat het tweede argument betreft waarmee de evenredigheid van de betrokken bepalingen wordt bestreden — willekeurigheid van de datum van 15 mei, verwijs ik naar het voorgaande.

Daarentegen ben ik van mening dat alle andere argumenten die door de verwijzende rechterlijke instantie en de partijen zijn aangevoerd, moeten worden verworpen.

Met betrekking tot het argument van de nationale rechter en de zuivelfabriek, dat de boete wordt berekend op basis van de geleverde hoeveelheden melk en niet op basis van het bedrag van de heffing, dient beklemtoond te worden dat, zoals ik al heb uiteengezet, de sanctie van artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de uitvoeringsverordening als specifiek doel heeft ervoor te zorgen dat de zuivelfabrieken de verplichting nakomen om de gegevens betreffende de door de producenten geleverde hoeveelheden melk mee te delen, in acht te nemen. Het is evident dat deze verplichting niet rechtstreeks verband houdt met de weliswaar ermee samenhangende, maar toch op zichzelf staande verplichting de extra heffing te betalen. Daaruit volgt, dat wanneer men aan dit criterium voor de vaststelling van het bedrag van de sanctie de voorkeur geeft, alle zuivelfabrieken van de betaling worden ontheven die, ofschoon zij de gegevens te laat hebben ingediend, op grond van de afrekeningen niet heffingplichtig zijn. Dit zou niet alleen discriminerend zijn, maar eveneens verhinderen dat het doel waarvoor de sanctie is ingesteld wordt bereikt. Zoals de Commissie immers heeft beklemtoond, zijn de mededelingen van de zuivelfabrieken die de som van de individuele referentiehoeveelheden niet hebben overschreden en die daarom niet heffingplichtig zijn, voor de afrekening op nationaal vlak van even groot belang als de mededelingen van de zuivelfabrieken die die hoeveelheden wel hebben overschreden. Ten slotte dient eveneens in aanmerking te worden genomen dat berekening van de sanctie in relatie tot de geleverde hoeveelheden melk een element van nuancering omvat, omdat het bedrag van de sanctie verschilt naar gelang van de omzet van de zuivelfabriek. Gezien deze overwegingen moet worden geconcludeerd dat het door de Commissie in de litigieuze bepaling vastgestelde criterium voor de berekening van de sanctie evenredig is aan het nagestreefde doel.

Met betrekking tot de laatste drie argumenten van de zuivelfabriek ten slotte volstaat mijns inziens de opmerking dat in geval van vertraging de boete wordt opgelegd ongeacht of de zuivelfabriek op grond van de afrekeningen al dan niet heffingplichtig is. Op dit punt verwijs ik naar hetgeen ik zojuist heb uiteengezet inzake het criterium voor de berekening van de sanctie. De twee andere door de zuivelfabriek aangevoerde argumenten zijn niet goed onderbouwd en lijken mij betrekking te hebben op eventuele problemen die kunnen ontstaan tussen de zuivelfabrieken en de op het gebied van het stelsel van de extra heffing bevoegde instanties. Als dit zo is, kunnen deze argumenten niet geacht worden relevant te zijn, omdat dit type problemen dit ook niet is voor de beoordeling van het al dan niet evenredig karakter van een communautair voorschrift.

Schending van beginselen van strafrecht

Het laatste gebrek waarop de zuivelfabriek zich met betrekking tot artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de uitvoeringsverordening beroept, is schending van rechtstatelijke beginselen van strafrecht. In wezen betoogt zij dat de sanctie die het onderwerp vormt van deze procedure, gezien haar omvang en belang strafrechtelijk van aard is. Haars inziens krijgt een sanctie een dergelijk karakter wanneer zij bepaalde grenzen overschrijdt. Dit is hier het geval omdat het bij de in het litigieuze voorschrift bepaalde sanctie geen rol speelt of de zuivelfabriek op basis van de betrokken afrekeningen al dan niet heffingplichtig is en omdat de berekening van de boeten uitsluitend plaatsvindt op grond van de geleverde hoeveelheden melk. De zuivelfabriek betoogt bovendien dat, gezien de hoge administratiekosten die het stelsel van de extra heffing voor haar meebrengt, de verplichting om een boete van een aanzienlijk bedrag te voldoen voor een termijnoverschrijding die van geen belang is, ongetwijfeld van strafrechtelijke aard is.

Bijgevolg moeten haars inziens bij de beoordeling van de geldigheid van betrokken sanctie de beginselen van het strafrecht worden toegepast, waaronder met name het beginsel „nulla poena sine culpa”. Aangezien bij de oplegging van de boeten geen rekening is gehouden met het al dan niet bestaan van schuld bij de zuivelfabriek die de vastgestelde termijn heeft overschreden, dient daarom geconcludeerd te worden dat de sanctie onwettig is.

Dit argument van de zuivelfabriek mist iedere grondslag: de hoogte van een communautaire sanctie kan niet van invloed zijn op de aard daarvan in die zin, dat wanneer het te betalen bedrag bijzonder hoog wordt, zij daardoor een strafsanctie zou worden.

In het algemeen wil ik erop wijzen, dat het Hof het nog nooit nodig heeft gevonden om de sanctiebevoegdheid van de Europese Gemeenschap specifiek te definiëren en dat het vermeden heeft het verschil tussen administratieve en strafsancties fundamenteel te behandelen.^(*) Het heeft er de voorkeur aan gegeven de grenzen van die bevoegdheid af te bakenen en de voornaamste kenmerken ervan vast te stellen. Het criterium dat in dit verband meestal door het Hof is gehanteerd, bestaat erin na te gaan, of de in het Verdrag bepaalde doelstellingen zijn bereikt.

Zoals ik al heb aangegeven^(*), heeft het Hof tot bovengenoemde kenmerken eveneens het afschrikkend karakter gerekend, dat wil zeggen de mate waarin de sanctie op doeltreffende wijze kan voorkomen dat de verplichting waaraan zij is gerelateerd, wordt geschonden. Inzonderheid uit de rechtspraak van het Hof betreffende de door de Commissie in mededingingszaken opgelegde geldboeten blijkt duidelijk, dat voor het Hof dit afschrikkende karakter sancties bijzonder hoge sancties rechtvaardigt^(*), zonder dat dit van enigerlei invloed is op het rechtskarakter van de sanctie als zodanig. Overigens heeft het Hof de strafrechtelijke aard van de door de Commissie in mededingingszaken opgelegde geldboeten uitdrukkelijk ontkend.^(*) De enige daaraan gestelde grens bestaat daarin, dat deze bedragen in overeenstemming moeten zijn met de ernst van de schending, hetgeen met name dient te worden beoordeeld naar de aan het communautaire stelsel berokkende schade.^(*)

De stelling van de zuivelfabriek is dus niets anders dan het op een andere manier aan de orde stellen van het probleem van de evenredigheid van de litigieuze sanctie. Ik ga daarom niet dieper op dit punt en volsta met te verwijzen naar hetgeen ik hierboven heb gezegd.

Het verzoek tot beperking van de gevolgen van het arrest

Thans blijf nog een laatste vraag te beantwoorden. Ter terechtzitting heeft de Commissie het Hof verzocht om, voor het geval het litigieuze voorschrift ongeldig mocht achten, de gevolgen van het arrest te beperken tot toekomstige gevallen, uitgezonderd de gevallen waarin reeds beroep is ingesteld. Dit om te voorkomen, dat het vertrouwen van de lidstaten in het gelijkheidsbeginsel en in de goede werking van de Gemeenschap wordt geschokt.

Het is thans wel als gevestigde rechtspraak te beschouwen, „dat een prejudicieel arrest waarin het Hof de ongeldigheid van een gemeenschapshandeling vaststelt, in beginsel net als een nietigverklaringsarrest terugwerkende kracht heeft tot de datum van inwerkingtreding van de handeling (...) Het Hof heeft echter de mogelijkheid, in het arrest zelf de gevolgen van een prejudiciële ongeldigverklaring van een gemeenschapsverordening in de tijd te beperken, wanneer dwingende redenen van rechtszekerheid dat rechtvaardigen.”^(*)

Gezien deze rechtspraak moet de mogelijkheid van beperking van de terugwerkende kracht van een arrest waarin de ongeldigheid van een handeling is vastgesteld, restrictief worden opgevat. Een dergelijke beslissing is namelijk alleen in uitzonderlijke gevallen gerechtvaardigd, wanneer zij noodzakelijk is ter bescherming van belangen die in de omstandigheden van het concrete geval zo zwaarwegend moeten worden geacht, dat zij moeten prevaleren boven het vereiste een doelmatige rechtsbescherming te waarborgen.

In het onderhavige geval zijn deze voorwaarden mijns inziens niet vervuld. Gezien de betrokken bepalingen en de feiten van de zaak bestaat er mijns inziens geen duidelijk gevaar voor ingrijpende veranderingen in te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen, hetgeen het Hof als voorwaarde beschouwt voor een eventuele doorbreking van het beginsel van de rechtszekerheid.^(*)

Ik ben daarom van mening, dat aan het verzoek van de Commissie om de terugwerkende kracht van een arrest, waarin eventueel de betrokken verordening ongeldig wordt verklaard, in de tijd te beperken, geen gevolg moet worden gegeven.