Hof van Justitie EU 17-12-1998 ECLI:EU:C:1998:625

De kwalificatie als technisch voorschrift

14. Aan het Hof zijn meermaals vragen over de inhoud van dat begrip gesteld. Zo heeft het Hof moeten beslissen, of onder een technisch voorschrift in de zin van de richtlijn ook bepalingen moesten worden verstaan zoals: de goedkeuring die door de direction générale des télécommunications krachtens de Franse code des Postes et Télécommunications werd afgegeven voor apparatuur die in overeenstemming was met de specificaties die waren opgenomen in de bij het bericht gevoegde lijst⁽¹¹⁾; artikel 12 van de Belgische wet van 10 april 1990 op de bewakingsondernemingen, de beveilingsondernemingen en de interne bewakingsdiensten, waarin werd voorzien in de voorafgaande goedkeuring door de daartoe bij die wet en bij een koninklijk besluit ingestelde commissie, welke noodzakelijk was voor het in de handel brengen of het gebruik van alarmsystemen en hun componenten op het Belgisch grondgebied⁽¹²⁾; het Belgisch ministerieel besluit van 24 december 1993 betreffende de regeling van producten onderworpen aan milieutaks⁽¹³⁾, waarbij de verplichting werd opgelegd om op elk wegwerpartikel dat op het betrokken nationale grondgebied in de handel zou worden gebracht, een bij het Belgische Ministerie van Financiën verkrijgbaar kenteken aan te brengen⁽¹⁴⁾; het besluit van 9 november 1993 van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest met betrekking tot de kwaliteits- en veiligheidsnormen voor de verhuring van gemeubileerde woningen⁽¹⁵⁾, waarbij werd bepaald, dat elk brandbestrijdingsapparaat en alle aardgasinstallaties of aardgastoestellen, wanneer zij op een gedeelte van het Belgisch grondgebied in de handel zouden worden gebracht, het kenmerk „BENOR” moesten dragen⁽¹⁶⁾; de Regeling ademanalyse van 25 september 1987⁽¹⁷⁾, waarbij wordt bepaald, aan welke kenmerken ademanalyseapparaten moeten voldoen, in het bijzonder met betrekking tot de kwaliteit, de prestatie, de proefnemingen, de proefnemingsmethoden en de procedures ter beoordeling van de overeenstemming, teneinde door de opsporingsdiensten in het kader van alcoholonderzoeken te kunnen worden gebruikt.⁽¹⁸⁾ Thans is bij het Hof nog de vraag aanhangig, of de Belgische wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument⁽¹⁹⁾, waarbij wordt bepaald, dat producten zoals levensmiddelen, cosmetica, schoonmaakmiddelen en diervoeding, teneinde op het Belgisch grondgebied te kunnen worden verhandeld, moeten worden voorzien van een in de taal van de streek vermelde etikettering, in casu het Nederlands, als een technisch voorschrift in de zin van de richtlijn dient te worden aangemerkt.⁽²⁰⁾

15. Anders dan de partijen die in deze zaak opmerkingen hebben ingediend, ben ik van mening, dat het Hof reeds een omschrijving van het begrip „technisch voorschrift” in de zin van de richtlijn heeft gegeven.⁽²¹⁾

16. Ter omschrijving van dat begrip heeft het Hof steeds de bewoordingen zelf van artikel 1, punten 1 en 5, van de richtlijn overgenomen. Iets anders kon het Hof ook niet doen, want die bepaling is voldoende duidelijk, nauwkeurig en algemeen geformuleerd om te kunnen worden toegepast in de verschillende situaties die zich noodzakelijkerwijze in het kader van prejudiciële verwijzingen voordoen.⁽²²⁾ De bepaling vermeldt immers alle in aanmerking te nemen elementen, de wezenlijke kenmerken en de specifieke kwaliteiten die bepalend zijn voor dit begrip.

17. De reeds genoemde arresten CIA Security International en Bic Benelux hebben het Hof bovendien in staat gesteld, bepaalde bestanddelen van de definitie te preciseren.

18. Aan de bewoordingen van die arresten en van de richtlijn kunnen in wezen niet enkel de in aanmerking te nemen bestanddelen van de definitie van het begrip „technisch voorschrift” worden ontleend, maar ook wie de opsteller moet zijn en welke regeling hiervoor moet gelden (rechtsgevolg en sanctie bij niet-inachtneming van de specificaties die bij de aldus vastgestelde norm zijn opgelegd).

19. Wat betreft de wezenlijke kenmerken en de specifieke kwaliteiten waarmee dat begrip, de opsteller en de regeling kunnen worden vastgesteld, volgt uit artikel 1, punten 1 en 5, van de richtlijn, gelezen in samenhang met de arresten CIA Security International en Bic Benelux:

• wat de inhoud betreft van de norm die als technisch voorschrift moet worden aangemerkt: het is een reeks geformaliseerde gegevens betreffende de kenmerken van het product (bijvoorbeeld de productiemethodes en -procédés van landbouwproducten in de zin van artikel 38, lid 1, van het Verdrag);

• wat de opsteller ervan betreft: het voorschrift moet niet door een plaatselijke overheid zijn vastgesteld (het moet dus door een nationale overheid zijn vastgesteld);

• wat de werking ervan betreft: het voorschrift moet feitelijk en rechtens dwingend zijn en eigen rechtsgevolgen hebben⁽²³⁾;

• wat de sanctie op niet-inachtneming van het voorschrift betreft: het voorschrift moet worden nageleefd op straffe van een verbod om het product op het grondgebied van de lidstaat of een belangrijk deel van die staat in de handel te brengen of te gebruiken; met andere woorden, enkel een norm die „het intracommunautaire handelsverkeer al dan niet rechtstreeks daadwerkelijk of potentieel [kan] belemmeren”⁽²⁴⁾, kan als technisch voorschrift in de zin van de richtlijn worden aangemerkt.

20. Bovendien heeft het Hof verklaard, dat indien aan die voorwaarden is voldaan, de „richtlijn op technische voorschriften van toepassing is ongeacht op welke gronden die voorschriften zijn vastgesteld”.⁽²⁵⁾

21. Mestrunderen zijn voortbrengselen van veeteelt en daarom landbouwproducten in de zin van artikel 38, lid 1, van het Verdrag, waarin zij uitdrukkelijk worden genoemd.

22. Volgens de nationale regeling mogen de veehouders bij de productie van mestrunderen geen stoffen met groeibevorderende werking, zoals clenbuterol, gebruiken. Deze regeling omschrijft dus een specifieke productiemethode voor een landbouwproduct.

23. Die regeling is vastgesteld door de Nederlandse wetgever, dus door een nationale overheid.

24. Ten slotte lijdt het geen twijfel, dat de onderhavige nationale regeling dwingend is en dat bij niet-inachtneming ervan de handel in runderen waaraan stoffen met groeibevorderende werking zijn toegediend, op het betrokken nationale grondgebied wordt verhinderd. Daarom kan de regeling ook het intracommunautaire handelsverkeer van goederen rechtstreeks belemmeren.

25. Ik moet dus concluderen, dat de nationale regeling een technisch voorschrift is in de zin van artikel 1, punt 1, van de richtlijn.

De verplichting, dat technische voorschrift bij de Commissie aan te melden

26. Omdat de nationale regeling niet ingevolge artikel 8 van de richtlijn bij de Commissie is aangemeld, stellen de verdachten in het hoofdgeding op grond van het reeds genoemde arrest CIA Security International, dat de verwijzende rechter dient te beslissen, dat die regeling niet aan hen kan worden tegengeworpen. Hoewel de vraag niet formeel is gesteld, volgt uit de motivering van de verwijzingsbeschikking, dat het Hof de draagwijdte van de rechtstreekse werking van artikel 8 van de richtlijn dient vast te stellen en dient te verklaren, of de verdachten in het hoofdgeding zich in de omstandigheden van het geval op het arrest CIA Security International kunnen beroepen.

27. Er zij aan herinnerd, dat het Hof in dit arrest verklaart, dat artikel 8 van de richtlijn rechtstreekse werking heeft en dat particulieren dit artikel kunnen inroepen voor de nationale rechter, die een nationaal technisch voorschrift dat niet overeenkomstig de richtlijn is aangemeld, buiten toepassing dient te laten. In het arrest Lemmens (reeds aangehaald) heeft het Hof de draagwijdte van deze beslissing echter nader gepreciseerd.

28. In die zaak moest worden vastgesteld, welke invloed het feit dat een nationaal besluit betreffende de kenmerken waaraan door de opsporingsdiensten in het kader van alcoholonderzoeken gebruikte analyseapparaten moesten voldoen, niet van te voren was aangemeld, had op strafvervolgingen die waren ingesteld tegen automobilisten die werden verdacht van rijden onder invloed en waarvoor het bewijs van het alcoholgehalte van de adem was geleverd door middel van ademanalyseapparaten die overeenkomstig het aangevochten nationale besluit waren goedgekeurd.

29. Dienaangaande verklaarde het Hof voor recht: „Ook al leidt het niet mededelen van technische voorschriften, wat schending van een vormvoorschrift bij de vaststelling ervan oplevert, tot niet-toepasselijkheid van die voorschriften voor zover zij het gebruik of de verhandeling belemmeren van een product dat niet aan die voorschriften voldoet, dit betekent echter niet, dat het gebruik van een product dat aan de niet-aangemelde voorschriften voldoet, onwettig wordt.”⁽²⁶⁾

30. Het Hof merkte namelijk op, dat op de verdachten andere nationale regels waren toegepast dan die welke, omdat zij niet ingevolge de richtlijn bij de Commissie waren aangemeld, niet aan particulieren konden worden tegengeworpen, en dat „het gebruik van het product door de overheid geen belemmering voor het handelsverkeer [kon] scheppen, die had kunnen worden vermeden indien de mededelingsprocedure was gevolgd”.⁽²⁷⁾ Bij de betrokken regels ging het om regels welke rijden onder invloed verbieden en bestraffen, alsmede regels welke de bestuurder verplichten ademlucht te blazen in een voor het onderzoek van het alcoholgehalte bestemd apparaat, waarbij de uitkomst van dit onderzoek als bewijs in de strafprocedure dient.

31. Uit het arrest Lemmens moet dus worden afgeleid, dat het reeds genoemde arrest CIA Security International enkel gevolgen heeft voor de particulieren die kunnen aantonen belang erbij te hebben dat de technische voorschriften die in niet bij de Commissie aangemelde nationale regelingen zijn opgenomen, op basis van de richtlijn zijn gecontroleerd.

32. In de onderhavige zaak verhindert de betrokken nationale regeling elke verhandeling van runderen waarvan de groei door de toediening van verboden stoffen is bevorderd. Daarom vormt zij een rechtstreekse belemmering van het vrije verkeer van goederen. Evenmin lijdt het nauwelijks twijfel, dat de verdachten runderproducenten zijn, die deze stoffen in strijd met de bepalingen van de nationale regeling zijn gaan gebruiken. Dit rechtvaardigt de conclusie, dat zij belang erbij hebben dat de technische voorschriften in die regeling op basis van de richtlijn worden gecontroleerd, indien die regeling inderdaad binnen de werkingssfeer van de in artikel 8 van de richdijn vastgestelde aanmeldingsverplichting valt.

33. Bijgevolg moet nog worden nagegaan, of de nationale regeling binnen de werkingssfeer van artikel 8 valt, dan wel of zij tot de uitzonderingen van de artikelen 8, lid 1, of 10 van de richtlijn behoort.

34. Volgens artikel 8, lid 1, eerste alinea, van de richtlijn behoeven de lidstaten bij de mededeling aan de Commissie de betrokken norm enkel te vermelden, wanneer het ontwerp van het technisch voorschrift een eenvoudige omzetting van de internationale of Europese norm is.

35. Daarentegen zijn de lidstaten volgens artikel 10 van de richtlijn niet verplicht het ontwerp van een technisch voorschrift bij de Commissie aan te melden of haar daarvan in kennis te stellen, wanneer zij voldoen aan hun verplichtingen die voortvloeien uit communautaire richtlijnen.

36. Evenals de Commissie en de verschillende regeringen die opmerkingen hebben ingediend, ben ik van mening, dat de onderhavige nationale regeling niet binnen de werkingssfeer van de in artikel 8 vastgestelde aanmeldingsplicht valt. Immers, door te verbieden mestrunderen voorhanden of in voorraad te hebben, te kopen of te verkopen, waaraan stoffen met sympathico-mimetische werking zijn toegediend, of door te verbieden diergeneesmiddelen met sympathico-mimetische werking, in casu clenbuterol, toe te dienen aan mestrunderen van ouder dan 14 weken, heeft de Nederlandse regering voldaan aan verplichtingen die uit twee richtlijnen voortvloeien.

37. Uit artikel 4 van richtlijn 81/851/EEG van de Raad van 28 september 1981 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik⁽²⁸⁾, zoals gewijzigd bij richtlijn 90/676/EEG van de Raad⁽²⁹⁾, volgt dat geen enkel geneesmiddel voor diergeneeskundig gebruik in een lidstaat in de handel mag worden gebracht of aan dieren mag worden toegediend zonder dat de bevoegde nationale instantie, met uitsluiting van elke andere instantie, daarvoor een vergunning heeft afgegeven.

38. Bovendien moeten de lidstaten volgens de bewoordingen van richtlijn 86/469/EEG van de Raad van 16 september 1986 inzake het onderzoek van dieren en vers vlees op de aanwezigheid van residuen⁽³⁰⁾, de Commissie een plan voorleggen, waarin de te treffen nationale maatregelen worden aangegeven om de doelstelling van de richtlijn te verwezenlijken: het onderzoek van dieren, hun uitwerpselen en biologische vloeistoffen, van weefsel en vers vlees op de aanwezigheid van residuen. In het kader van die richtlijn zijn de onderhavige nationale maatregelen ingevolge artikel 18 in fine dan ook aangemeld en onderzocht door de Commissie, die deze op 30 maart 1989 bij beschikking 89/273/EEG⁽³¹⁾ heeft goedgekeurd. Een tweede aanmelding van de nationale regeling in het kader van de richtlijn zou duidelijk geen enkel nut hebben.

39. Bovendien verplicht artikel 9 van richtlijn 86/469 de lidstaten, de verhandeling van die dieren voor zowel menselijke als dierlijke consumptie te verbieden, indien de aanwezigheid van verboden stoffen in de gecontroleerde dieren is vastgesteld. Bij de onderhavige nationale regeling wordt dus slechts deze bij richtlijn 86/469 duidelijk en nauwkeurig omschreven sanctie geïmplementeerd.

40. Ten slotte is clenbuterol een van de residuen waarvan de aanwezigheid boven een bepaalde grens in het organisme van voor menselijke of dierlijke consumptie bestemde dieren door diezelfde richtlijn wordt verboden.⁽³²⁾

41. Bijgevolg gold voor de door de Nederlandse overheid vastgestelde nationale regeling, hoewel zij is aan te merken als een technisch voorschrift in de zin van de richtlijn, niet de in beginsel daaruit voortvloeiende aanmeldingsplicht.