Arrest van het Hof (Zesde kamer) van 11 november 1999. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Bondsrepubliek Duitsland. - Niet-nakoming - Richtlijn 76/464/EEG van de Raad - Waterverontreiniging - Niet-uitvoering. - Zaak C-184/97.

Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum

1 Milieu - Waterverontreiniging - Richtlijn 76/464 - Verplichting om specifieke programma's op te stellen ter vermindering van verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen - Draagwijdte - Noodzaak van opstellen van programma's en kwaliteitsdoelstellingen

(Richtlijn 76/464 van de Raad, art. 6 en 7, en bijlage, lijsten I en II)

2 Milieu - Waterverontreiniging - Richtlijn 76/464 - Verplichting om specifieke programma's op te stellen ter vermindering van verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen - Begrip programma

(Richtlijn 76/464 van de Raad, art. 7)

3 Milieu - Waterverontreiniging - Richtlijn 76/464 - Verplichting om specifieke programma's op te stellen ter vermindering van verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen - Beïnvloede wateren - Begrip

(Richtlijn 76/464 van de Raad, art. 7, lid 1)

1 Stoffen van lijst I van richtlijn 76/464 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, waarvoor de Raad nog geen emissiegrenswaarden heeft vastgesteld zoals artikel 6 van de richtlijn voorschrijft, moeten voorlopig worden behandeld als stoffen van lijst II, waarvoor artikel 7 van de richtlijn geldt. Deze bepaling verlangt van de lidstaten met name, dat zij programma's met kwaliteitsdoelstellingen voor de wateren opstellen en voorts alle lozingen van stoffen van lijst II afhankelijk stellen van een voorafgaande vergunning waarin de aan de hand van bedoelde kwaliteitsdoelstellingen te berekenen emissienormen worden vastgelegd.

Hieruit volgt, dat wanneer een lidstaat emissiegrenswaarden vaststelt voor de stoffen van lijst II van de richtlijn, dit op zichzelf niet voldoende is om die lidstaat te bevrijden van de verplichting om de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde programma's op te stellen.

Wanneer een lidstaat geen programma's opstelt, kan dat het vergelijkend onderzoek van de verschillende waterbeschermingsregelingen van de lidstaten met het oog op de harmonisatie daarvan in gevaar brengen en aldus de integrale toepassing van de richtlijn beletten.

Wat de noodzaak tot naleving van kwaliteitsdoelstellingen betreft, draagt artikel 6, lid 2, van de richtlijn de Raad op kwaliteitsdoelstellingen vast te stellen voor de stoffen van lijst I, terwijl artikel 7, lid 3, van de richtlijn diezelfde verplichting oplegt aan de lidstaten voor de stoffen van lijst II. De gemeenschapswetgever hecht dus bijzondere waarde aan de vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen voor alle onder de richtlijn vallende stoffen.

Omdat het opstellen van programma's en kwaliteitsdoelstellingen noodzakelijk is, kan het feit dat het door de richtlijn nagestreefde resultaat eventueel werd verkregen door verbetering van de waterkwaliteit, de lidstaat niet ontslaan van zijn verplichting om de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde maatregelen vast te stellen.

2 De door de lidstaten krachtens artikel 7 van richtlijn 76/464 op te stellen programma's moeten specifieke programma's zijn, in die zin dat zij een totale en samenhangende benadering moeten inhouden, met het karakter van een concrete en gestructureerde planning die het hele nationale grondgebied omvat en betrekking heeft op de vermindering van de verontreiniging veroorzaakt door alle stoffen van lijst II die in de nationale context van elke lidstaat van belang zijn, gelet op de in diezelfde programma's vastgestelde kwaliteitsdoelstellingen voor de ontvangende wateren.

Daarom kunnen algemene regelingen of op zichzelf staande maatregelen van een lidstaat, die weliswaar een groot aantal normen ten behoeve van de bescherming van het water bevatten, maar geen kwaliteitsdoelstellingen voor een bepaalde waterloop of een bepaald watergebied, niet als programma's in de zin van artikel 7 van de richtlijn worden beschouwd.

3 Omdat de in artikel 7, lid 1, van richtlijn 76/464 bedoelde programma's zijn gericht op vermindering van de waterverontreiniging, strekt de verplichting om programma's op te stellen zich dus uit tot wateren waar lozingen van stoffen of energie plaatsvinden als bedoeld in de definitie van de term "verontreiniging" in artikel 1, lid 2, sub e, van de richtlijn.

Bijgevolg stelt de richtlijn de verplichting van de lidstaten om programma's met kwaliteitsdoelstellingen op te stellen, niet afhankelijk van de vaststelling dat het water daadwerkelijk is verontreinigd door stoffen van lijst II, die onder de regeling van artikel 7 van de richtlijn vallen, maar van feitelijke lozingen van die stoffen in het aquatisch milieu.

In zaak C-184/97,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur G. zur Hausen als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door E. Röder, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische zaken, en C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor bij dit ministerie, als gemachtigden,

verweerster,

betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet overeenkomstig artikel 7 van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB L 129, blz. 23), programma's op te stellen met kwaliteitsdoelstellingen ter vermindering van de verontreiniging door de in lijst II van de bijlage bij die richtlijn genoemde stoffen, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens het EG-Verdrag,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE

(Zesde kamer),

samengesteld als volgt: R. Schintgen, president van de Tweede kamer (rapporteur), waarnemend voor de president van de Zesde kamer, G. Hirsch en H. Ragnemalm, rechters,

advocaat-generaal: J. Mischo

griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 6 mei 1999,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 10 juni 1999,

het navolgende

Arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 9 mei 1997, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) verzocht om vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet overeenkomstig artikel 7 van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB L 129, blz. 23; hierna: "richtlijn"), programma's met kwaliteitsdoelstellingen op te stellen ter vermindering van de verontreiniging door de in lijst II van de bijlage bij die richtlijn genoemde stoffen, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens het EG-Verdrag.

De richtlijn

2 Volgens de eerste overweging van de considerans heeft de richtlijn tot doel, het aquatisch milieu van de Gemeenschap te beschermen tegen verontreiniging, met name door bepaalde stoffen die persistent, toxisch en bioaccumuleerbaar zijn; de bijlage bij de richtlijn bevat een overzicht van de families en groepen van die stoffen.

3 De richtlijn onderscheidt tussen twee categorieën gevaarlijke stoffen, die respectievelijk zijn opgenomen in lijst I en in lijst II van bedoelde bijlage.

4 Lijst I omvat bepaalde afzonderlijke stoffen, die in hoofdzaak zijn gekozen op basis van hun toxiciteit, persistentie en bioaccumulatie en deel uitmaken van de families en groepen van stoffen die in die lijst worden genoemd.

5 Blijkens de artikelen 2 en 3 van de richtlijn is het regime voor de op lijst I geplaatste stoffen gericht op beëindiging van de waterverontreiniging door die stoffen; voor elke lozing van die stoffen is een voorafgaande vergunning van de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat nodig, waarin emissienormen kunnen worden bepaald.

6 Voor die stoffen bepaalt artikel 6, leden 1 en 2, dat de Raad op voorstel van de Commissie grenswaarden vaststelt welke door de emissienormen niet mogen worden overschreden, alsmede kwaliteitsdoelstellingen, die voornamelijk dienen te worden bepaald op basis van de toxiciteit, de persistentie en bioaccumulatie van deze stoffen in levende organismen en sedimenten.

7 Lijst II omvat volgens het eerste streepje de stoffen die deel uitmaken van de families en groepen van stoffen genoemd in lijst I, waarvoor de Raad de in artikel 6 van de richtlijn bedoelde grenswaarden nog niet heeft vastgesteld. Thans vallen 99 stoffen van lijst I onder het eerste streepje van lijst II.

8 Lijst II omvat volgens het tweede streepje verder de stoffen waarvan de schadelijke werking op het milieu tot een bepaald gebied beperkt kan zijn en afhangt van de kenmerken en de plaats van het water waarin zij worden geloosd.

9 Het regime voor de op lijst II geplaatste stoffen is overeenkomstig artikel 2 van de richtlijn gericht op vermindering van de waterverontreiniging door die stoffen, met behulp van door de lidstaten te nemen passende maatregelen.

10 Die maatregelen worden omschreven in artikel 7 van de richtlijn, dat luidt als volgt:

"1. Ter vermindering van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de onder lijst II vallende stoffen, stellen de lidstaten programma's op; voor de uitvoering daarvan gebruiken zij met name de in de leden 2 en 3 vermelde middelen.

2. Voor iedere lozing die wordt verricht in de in artikel 1 bedoelde wateren en die één van de onder lijst II vallende stoffen kan bevatten, is een voorafgaande vergunning nodig, die door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat wordt verleend en waarin de emissienormen voor de lozing worden vastgesteld. Deze worden berekend aan de hand van de kwaliteitsdoelstellingen, die overeenkomstig lid 3 worden vastgesteld.

3. De in lid 1 bedoelde programma's bevatten kwaliteitsdoelstellingen voor het water, die worden opgesteld met inachtneming van de door de Raad aangenomen richtlijnen wanneer laatstgenoemde bestaan.

4. De programma's kunnen eveneens specifieke voorschriften bevatten die op de samenstelling en het gebruik van stoffen of groepen van stoffen alsmede producten betrekking hebben; in de programma's wordt rekening gehouden met de jongste technische ontwikkelingen die economisch te verwezenlijken zijn.

5. In de programma's worden de termijnen vastgesteld voor de tenuitvoerlegging hiervan.

6. De programma's en de resultaten van de toepassing hiervan worden in beknopte vorm aan de Commissie medegedeeld.

7. De Commissie organiseert regelmatig met de lidstaten een onderlinge vergelijking van de programma's, teneinde zich ervan te vergewissen dat de tenuitvoerlegging hiervan voldoende geharmoniseerd is. Indien zij zulks nodig acht, dient zij hiertoe voorstellen ter zake in bij de Raad."

11 Ingevolge artikel 10 van de richtlijn kunnen "een of meer lidstaten (...), in voorkomend geval, afzonderlijk of gezamenlijk, strengere voorschriften vaststellen dan die welke bij deze richtlijn worden beoogd".

12 Artikel 12 van de richtlijn bepaalt:

"1. De Raad neemt binnen een termijn van negen maanden met eenparigheid van stemmen een besluit over ieder voorstel van de Commissie dat uit hoofde van artikel 6 wordt gedaan (...)

(...)

2. De Commissie zendt, voor zover mogelijk binnen een termijn van zevenentwintig maanden na de kennisgeving van deze richtlijn, de eerste voorstellen toe die uit hoofde van artikel 7, lid 7, worden gedaan. De Raad neemt met eenparigheid van stemmen een besluit binnen een termijn van negen maanden."

De precontentieuze procedure

13 Naar de Commissie uiteenzet, had zij de Duitse regering bij schrijven van 4 april 1990 verzocht mee te delen, welke stoffen in het aquatisch milieu werden geloosd, welke kwaliteitsdoelstellingen in de lozingsvergunningen voor de verschillende wateren waren vastgelegd, en, mochten zulke doelstellingen ontbreken, wat de redenen hiervan waren en binnen welk tijdsbestek zij zouden worden opgesteld.

14 De Duitse instanties antwoordden op 21 september 1990, dat zij overeenkomstig artikel 10 van de richtlijn strengere voorschriften hadden vastgesteld dan in artikel 7 van de richtlijn waren voorgeschreven, aangezien het Wasserhaushaltsgesetz (hierna: "WHG") voor elke lozing van afvalwater in het aquatisch milieu een administratieve vergunning vereist. Bovendien zijn bij hiertoe vastgestelde administratiefrechtelijke bepalingen minimumvoorwaarden vastgelegd naar de laatste stand van de techniek; deze maken geen onderscheid tussen stoffen van lijst I en van lijst II en staan los van de toestand van het watermilieu. Bovendien hebben de Duitse autoriteiten richtlijnen per sector vastgesteld en passen zij parameters toe, die het grootste gedeelte van de in de richtlijn genoemde groepen van stoffen afdekken.

15 Van oordeel dat blijkens dit antwoord niet was voldaan aan de vereisten van de richtlijn, maande de Commissie de Duitse regering volgens de procedure van artikel 169 van het Verdrag bij schrijven van 4 februari 1992 aan, binnen een termijn van twee maanden haar opmerkingen te maken over de uitwerking en uitvoering van de programma's en de vaststelling van de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde kwaliteitsdoelstellingen.

16 In haar antwoord van 25 augustus 1992 bestreed de Duitse regering de noodzaak om programma's op te stellen en kwaliteitsdoelstellingen vast te stellen. Zij herhaalde, dat het WHG strengere eisen stelde dan de richtlijn, ten eerste omdat de voor de formulering van de minimumvereisten gebruikte parameters alle stoffen omvatten, ten tweede omdat in Duitsland blijkens onderzoek geen sprake is van waterverontreiniging, en ten slotte omdat de bevoegde autoriteiten van de deelstaten, op grond van hun beheersplannen, dan wel de Bondsregering krachtens de administratiefrechtelijke uitvoeringsbepalingen van § 7a WHG eisen kunnen stellen, zoals productiebeperking of lozingsverboden, die verder gaan dan de stand van de techniek.

17 De Commissie achtte deze uitleg van de Duitse autoriteiten niet overtuigend en zond de Duitse regering op 22 juni 1994 een met redenen omkleed advies, waarin zij stelde dat de Bondsrepubliek Duitsland artikel 7 van de richtlijn niet had omgezet. Zij verzocht de betrokken lidstaat om binnen een termijn van twee maanden de nodige maatregelen te nemen om aan de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen te voldoen.

18 Niet tevreden gesteld met het antwoord van de Duitse regering van 28 oktober 1994 op het met redenen omkleed advies, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.

De ontvankelijkheid

19 De Duitse regering heeft een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, inhoudende dat de Commissie het collegialiteitsbeginsel zou hebben veronachtzaamd bij de goedkeuring van het met redenen omkleed advies en vervolgens bij het instellen van het beroep.

20 Ter terechtzitting evenwel heeft de Duitse regering, gelet op het arrest van het Hof van 29 september 1998, Commissie/Duitsland (C-191/95, Jurispr. blz. I-5449, punten 27-51), de exceptie ingetrokken, zodat deze niet hoeft te worden onderzocht.

Ten gronde

21 Ter terechtzitting heeft de Commissie verklaard, dat het beroep alleen betrekking heeft op de 99 stoffen die thans vallen onder het eerste streepje van lijst II van de bijlage bij de richtlijn (hierna: de "litigieuze stoffen"). De gestelde niet-nakoming heeft dus alleen betrekking op die stoffen en niet op de onder het tweede streepje van die lijst genoemde stoffen.

22 De Commissie verwijt de Duitse regering, in strijd met de vereisten van artikel 7 van de richtlijn geen programma's met kwaliteitsdoelstellingen te hebben opgesteld ter vermindering van de waterverontreiniging door de litigieuze stoffen. De door de Duitse regering genoemde maatregelen, zoals de gebruikte parameters, de beheersplannen en de andere administratiefrechtelijke bepalingen, vormen geen programma's in de zin van artikel 7 van de richtlijn. Hoe dan ook zijn die maatregelen niet van dien aard, dat zij de waterverontreiniging door stoffen van ongespecificeerde herkomst kunnen terugdringen.

23 De Duitse regering voert drie middelen van verweer aan, inhoudende dat de lidstaten overeenkomstig artikel 10 van de richtlijn strengere maatregelen mogen vaststellen, dat de Commissie zelf passief is gebleven en aan de Raad geen voorstellen heeft gedaan inzake emissiegrenswaarden voor de litigieuze stoffen, en, subsidiair, dat de feitelijke omzetting van artikel 7 van de richtlijn wordt verzekerd door de Duitse waterbeschermingswetgeving, aangezien deze ten minste dezelfde kenmerken bezit als de door deze bepaling voorgeschreven programma's, zodat het WHG in feite een programma is dat aan de vereisten van die bepaling van de richtlijn beantwoordt.

Het eerste middel van verweer

24 Onder verwijzing naar artikel 10 van de richtlijn, dat de lidstaten toestaat strengere maatregelen vast te stellen dan door de richtlijn worden voorgeschreven, betoogt de Duitse regering, dat zij zulke maatregelen daadwerkelijk heeft vastgesteld door op de grondslag van § 7a WHG uniform geldende emissiegrenswaarden vast te stellen voor alle stoffen, zowel die van lijst I als die van lijst II. De administratieve vergunning die in Duitsland voor alle lozingen van die stoffen is vereist, ongeacht of de geloosde stof onder de ene dan wel de andere lijst valt, wordt slechts verleend wanneer die lozingen in overeenstemming met de emissiegrenswaarden gering blijven.

25 Als onweersproken staat vast, dat de Duitse regering voor het lozen van de litigieuze stoffen een stelsel van voorafgaande vergunningen heeft ingevoerd en emissienormen op basis van grenswaarden heeft vastgesteld. Tussen de Commissie en de Duitse regering is dus alleen in geschil, of niettegenstaande de door de Duitse autoriteiten reeds genomen maatregelen programma's moeten worden opgesteld en kwaliteitsdoelstellingen vastgelegd.

26 In de eerste plaats volgt naar de mening van de Duitse regering uit de opzet van de richtlijn, dat wanneer er eenmaal emissiegrenswaarden zijn ingevoerd, toezicht op de naleving daarvan volstaat om de volledige toepassing van de richtlijn te verzekeren, en is het opstellen van programma's en vastleggen van de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde kwaliteitsdoelstellingen in dat geval niet meer vereist.

27 Voor de vraag of er voor de litigieuze stoffen programma's moeten worden opgesteld, is van belang, dat ook al vallen die stoffen onder lijst I, de Raad daarvoor nog geen emissiegrenswaarden heeft vastgesteld zoals artikel 6 van de richtlijn voorschrijft. Die stoffen moeten dus voorlopig worden behandeld als stoffen van lijst II, waarvoor artikel 7 van de richtlijn geldt (zie, onder meer, arrest van 21 januari 1999, Commissie/België, C-207/97, Jurispr. blz. I-275, punten 34 en 35).

28 Deze bepaling verlangt van de lidstaten met name, dat zij programma's met kwaliteitsdoelstellingen voor de wateren opstellen en voorts alle lozingen van stoffen van lijst II afhankelijk stellen van een voorafgaande vergunning waarin de aan de hand van bedoelde kwaliteitsdoelstellingen te berekenen emissienormen worden vastgelegd.

29 Hieruit volgt, dat wanneer een lidstaat emissiegrenswaarden vaststelt voor de stoffen van lijst II, dit op zichzelf niet voldoende is om die lidstaat te bevrijden van de verplichting om de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde programma's op te stellen.

30 Bovendien zijn die programma's, anders dan de Duitse regering stelt, noodzakelijk, omdat in de gevallen waarin de Raad voor de stoffen van lijst I geen emissiegrenswaarden heeft vastgesteld, die programma's het enige middel vormen waarmee kan worden nagegaan, of de lidstaten krachtens de richtlijn maatregelen hebben genomen tegen de waterverontreiniging.

31 Nadat immers die programma's en de resultaten van de toepassing hiervan overeenkomstig artikel 7, lid 6, van de richtlijn in beknopte vorm aan de Commissie zijn medegedeeld, organiseert deze laatste overeenkomstig artikel 7, lid 7, van de richtlijn regelmatig met de lidstaten een onderlinge vergelijking van de programma's om zich ervan te vergewissen, dat de tenuitvoerlegging hiervan voldoende geharmoniseerd is, en om zo nodig bij de Raad voorstellen ter zake in te dienen, waarover deze laatste overeenkomstig artikel 12, lid 2, van de richtlijn beslist.

32 Dat betekent, dat wanneer een lidstaat geen programma's opstelt, dit het vergelijkend onderzoek van de verschillende waterbeschermingsregelingen van de lidstaten met het oog op de harmonisatie daarvan kan doorkruisen en aldus de integrale toepassing van de artikelen 7, lid 7, en 12, lid 2, van de richtlijn kan frustreren.

33 Wat meer in het bijzonder de noodzaak tot naleving van kwaliteitsdoelstellingen betreft, meent de Duitse regering van het opstellen van dergelijke doelstellingen te zijn bevrijd, nu door vaststelling van emissiegrenswaarden een beschermingssysteem is ingevoerd dat aan het bepaalde in artikel 6 van de richtlijn beantwoordt.

34 Dit argument is niet houdbaar. Terwijl artikel 6, lid 2, van de richtlijn de Raad opdraagt om kwaliteitsdoelstellingen vast te stellen voor de stoffen van lijst I, legt artikel 7, lid 3, van de richtlijn diezelfde verplichting op aan de lidstaten voor de stoffen van lijst II. De gemeenschapswetgever hecht dus bijzondere waarde aan de vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen voor alle onder de richtlijn vallende stoffen.

35 Het belang van de kwaliteitsdoelstellingen wordt nog versterkt door het bepaalde in artikel 6, lid 3, van de richtlijn: "De overeenkomstig lid 1 vastgestelde grenswaarden zijn van toepassing, behoudens in de gevallen waarin een lidstaat, volgens een door de Raad op voorstel van de Commissie vastgestelde controleprocedure, tegenover de Commissie kan aantonen dat de overeenkomstig lid 2 vastgestelde kwaliteitsdoelstellingen, of strengere door de Gemeenschap vastgestelde kwaliteitsdoelstellingen, in het gehele eventueel door de lozingen beïnvloede geografische gebied zijn bereikt en voortdurend worden gehandhaafd dankzij de actie die onder meer door deze lidstaat wordt gevoerd." Uit deze bepaling volgt, zoals de advocaat-generaal in punt 41 van zijn conclusie opmerkt, dat op het punt van de naleving van de grenswaarden wellicht een afwijking kan worden toegestaan, doch niet ten aanzien van de naleving van de kwaliteitsdoelstellingen.

36 Zoals de Commissie terecht opmerkt, zijn de programma's met kwaliteitsdoelstellingen ook nodig om gevallen van verontreiniging door stoffen uit diffuse bronnen af te dekken.

37 In de tweede plaats stelt de Duitse regering, dat artikel 7 van de richtlijn in casu geen toepassing vindt, omdat de methode van het vaststellen van emissiegrenswaarden die door de Duitse autoriteiten wordt gehanteerd, naar haar aard een strengere maatregel oplevert dan het opstellen van programma's en de naleving van kwaliteitsdoelstellingen. Zij betoogt in dit verband, dat de vaststelling van emissiegrenswaarden in de richtlijn erop is gericht de verontreiniging door stoffen van lijst I, die zij als de meest gevaarlijke beschouwt, te beëindigen, terwijl voor stoffen van lijst II, die minder gevaarlijk worden geacht, niet de beëindiging van de verontreiniging wordt verlangd, maar de vaststelling van programma's met kwaliteitsdoelstellingen teneinde die verontreiniging te doen verminderen. Door nu voor alle stoffen emissiegrenswaarden vast te stellen, meent de Duitse regering strengere maatregelen te hebben getroffen dan door de richtlijn worden verlangd.

38 Dat de door haar genomen maatregelen strenger zijn, ziet de Duitse regering bevestigd door de voortdurende verbetering van de waterkwaliteit in Duitsland. In hoeverre een nationale maatregel een strengere maatregel in de zin van artikel 10 van de richtlijn is, moet immers worden afgemeten aan de concreet bereikte verbetering van de waterkwaliteit. Voor 72 van de litigieuze stoffen zijn de door een groep deskundigen van de Commissie respectievelijk een comité van Duitse deskundigen voorgestelde kwaliteitsdoelstellingen thans reeds bereikt. Voor de overblijvende 27 stoffen zegt de Duitse regering niet over nadere gegevens te beschikken, omdat deze stoffen geen rol spelen of omdat sommige pesticiden in Duitsland zijn verboden dan wel omdat de kwaliteitsdoelstellingen bij technische mengsels niet door analyse kunnen worden geverifieerd. Uit de om de vijf jaar vervaardigde waterkwaliteitskaarten blijkt bovendien, dat de waterkwaliteit in Duitsland constant verbetert.

39 Ter zake is van belang, dat de vaststelling van emissiegrenswaarden door de Raad weliswaar de beëindiging van de waterverontreiniging door stoffen van lijst I tot doel heeft, maar dat die beëindiging niet door de enkele vaststelling van die grenswaarden kan worden bewerkstelligd, omdat dit uiteindelijk, zoals de advocaat-generaal in punt 45 van zijn conclusie opmerkt, volledig van het niveau van de gekozen waarden afhankelijk is.

40 Het argument van de Duitse regering, als zou uit de richtlijn zelf volgen dat de methode van emissiegrenswaarden op zich een strenger middel is dan de in artikel 7 bedoelde programma's, moet dus van de hand worden gewezen.

41 Het argument van de Duitse regering, dat de waterkwaliteit in Duitsland is verbeterd, voert nog niet tot de conclusie, dat de door haar gekozen methode strenger is dan de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde programma's. Gesteld al dat de waterkwaliteit in Duitsland is verbeterd, dan is dit resultaat waarop de Duitse autoriteiten bogen, niets anders dan wat zij met behulp van de overeenkomstig artikel 7 van de richtlijn opgestelde programma's hadden moeten bereiken, zoals de advocaat-generaal in punt 50 van zijn conclusie opmerkt.

42 Nu in de punten 27 tot en met 36 van dit arrest is vastgesteld, dat het opstellen van programma's en kwaliteitsdoelstellingen noodzakelijk is, kan het feit dat het door de richtlijn nagestreefde resultaat eventueel werd verkregen door verbetering van de waterkwaliteit, de Duitse regering niet ontslaan van haar verplichting om de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde maatregelen vast te stellen.

43 Het eerste middel van verweer van de Duitse regering moet daarom worden verworpen.

Het tweede middel van verweer

44 Volgens de Duitse regering is de haar voorgehouden niet-nakoming de consequentie van het stilzitten van de Commissie zelf. Voor de litigieuze stoffen, die vallen onder lijst I, had de Commissie immers conform haar verplichting uit hoofde van artikel 6 van de richtlijn voorstellen aan de Raad moeten voorleggen voor uniforme, op communautair niveau vast te stellen emissiegrenswaarden. Had zij dat gedaan, dan was de aan de Bondsrepubliek Duitsland verweten niet-nakoming zonder voorwerp geweest, omdat artikel 7 van de richtlijn dan niet meer op de litigieuze stoffen van toepassing zou zijn geweest. Het beroep van de Commissie tegen de Duitse regering wegens een niet-nakoming die aan haar eigen stilzitten is te wijten, is daarom in strijd met het algemene beginsel van de goede trouw.

45 Hierbij volstaat de vaststelling, dat de richtlijn zelf dwingend voorschrijft welke maatregelen de lidstaten moeten nemen ingeval de Raad de emissiegrenswaarden voor stoffen van lijst I niet vaststelt. Dit betekent, dat de richtlijn een lidstaat niet ontslaat van de nakoming van de verplichtingen waarin zij voorziet in afwachting van de door de Raad op de grondslag van artikel 6 te nemen maatregelen.

46 Overigens zou het eventuele stilzitten van de Commissie, waarover in een apart geding zou moeten worden beslist, geen enkele invloed hebben op het beroep wegens schending van het Verdrag (zie, in deze zin, arrest van 14 december 1962, Commissie/Luxemburg en België, 2/62 en 3/62, Jurispr. blz. 813, 825).

47 Het tweede middel van verweer van de Duitse regering moet daarom worden verworpen.

Het derde middel van verweer

48 De Duitse regering houdt staande, dat met de Duitse regeling de feitelijke omzetting van artikel 7 van de richtlijn is bewerkstelligd. Het WHG beantwoordt aan de vereisten van dit artikel, omdat het in wezen een programma behelst in de zin van het eerste lid van die bepaling. De vraag in hoeverre het WHG beantwoordt aan de vereisten die de richtlijn aan een programma stelt, moet volgens de Duitse regering worden beoordeeld naar het rechtskarakter, de inhoud, de bindende kracht en de uitvoeringstermijn van dat programma.

49 De bepaling van het rechtskarakter van de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde programma's valt volgens de Duitse regering onder de bevoegdheid van de lidstaten, die vrij zijn in de keuze van vorm en middelen.

50 Wat de inhoud van de programma's betreft, schrijft artikel 7 van de richtlijn voor, dat een voorafgaande vergunning verplicht wordt gesteld, hetgeen de Duitse regering heeft gedaan. Wat daarentegen de kwaliteitsdoelstellingen betreft, meent de Duitse regering, dat de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde programma's de vermindering van de waterverontreiniging beogen. Zolang er geen verontreiniging is, is ook de vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen niet vereist.

51 Op het punt van de bindende kracht stelt de Duitse regering, dat de kwaliteitsdoelstellingen, in tegenstelling tot de emissienormen in de lozingsvergunningen, geen bindende kracht kunnen hebben, omdat zij enkel het op milieugebied gewenste ideaal weergeven en op zich het gedrag van de burger niet kunnen beïnvloeden. Van de kwaliteitsdoelstellingen gaat pas bindende werking uit, wanneer daaraan wordt getoetst, in hoeverre de dwingende, tot de burger gerichte regels worden nageleefd.

52 De termijn ten slotte die ingevolge artikel 7, lid 5, van de richtlijn in een programma moet worden vastgelegd voor de uitvoering ervan, geldt volgens de Duitse regering slechts voor de in artikel 7, lid 3, van de richtlijn bedoelde kwaliteitsdoelstellingen.

53 Naast de in het WHG en in andere regelingen voorziene maatregelen inzake de samenstelling en het gebruik van stoffen of groepen van stoffen, zo vervolgt de Duitse regering, zijn in samenwerking met buurlanden verschillende grensoverschrijdende actieprogramma's ter vermindering van de waterverontreiniging vastgesteld, alsmede maatregelen in het kader van de bij verschillende internationale conferenties opgestelde aanbevelingen.

54 Met betrekking tot dit laatste middel moet worden vastgesteld, dat noch het WHG noch de andere door de Duitse regering genomen maatregelen kunnen worden beschouwd als een juiste uitvoering van de richtlijn, waarvoor, zoals reeds overwogen in punt 28 van dit arrest, de vaststelling van programma's met daarin vastgelegde kwaliteitsdoelstellingen is vereist.

55 Volgens de rechtspraak van het Hof moeten de krachtens artikel 7 van de richtlijn op te stellen programma's specifieke programma's zijn (zie, onder meer, arrest Commissie/België, reeds aangehaald, punt 39).

56 Tevens heeft het Hof uitgemaakt, dat de specificiteit van de betrokken programma's hierin bestaat, dat zij een totale en samenhangende benadering moeten inhouden, met het karakter van een concrete en gestructureerde planning die het hele nationale grondgebied omvat en betrekking heeft op de vermindering van de verontreiniging veroorzaakt door alle stoffen van lijst II die in de nationale context van elke lidstaat van belang zijn, gelet op de in diezelfde programma's vastgestelde kwaliteitsdoelstellingen voor de ontvangende wateren. Zij onderscheiden zich dus zowel van een algemeen saneringsprogramma als van een geheel van concrete maatregelen ter beperking van de waterverontreiniging (zie arrest Commissie/België, reeds aangehaald, punt 40).

57 Daaraan heeft het Hof toegevoegd, dat de in de voorafgaande vergunningen bepaalde emissienormen moeten worden berekend op basis van de in de betrokken programma's vastgestelde kwaliteitsdoelstellingen die het resultaat zijn van het onderzoek van de ontvangende wateren (zie arrest Commissie/België, reeds aangehaald, punt 41).

58 Daarom kunnen algemene regelingen of op zichzelf staande maatregelen van een lidstaat, die weliswaar een groot aantal normen ten behoeve van de bescherming van het water bevatten, maar geen kwaliteitsdoelstellingen voor een bepaalde waterloop of een bepaald watergebied, niet worden beschouwd als programma's in de zin van artikel 7 van de richtlijn.

59 Op het argument van de Duitse regering, dat zolang er geen sprake is van waterverontreiniging er ook geen kwaliteitsdoelstellingen hoeven te worden vastgesteld, moet worden geantwoord, dat de in artikel 7, lid 1, van de richtlijn bedoelde programma's zijn gericht op vermindering van de waterverontreiniging. De term "verontreiniging" omvat volgens de definitie van artikel 1, lid 2, sub e, van de richtlijn, "het direct of indirect door de mens lozen van stoffen of energie in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan de gezondheid van de mens in gevaar kan worden gebracht, het leven en de ecosystemen in het water kunnen worden geschaad, de mogelijkheden tot recreatie kunnen worden aangetast of een ander rechtmatig gebruik van het water kan worden gehinderd". De verplichting om programma's in de zin van artikel 7, lid 1, op te stellen strekt zich dus uit tot alle wateren waar zulke lozingen plaatsvinden.

60 Zoals de advocaat-generaal in punt 76 van zijn conclusie opmerkt, zal iedere lozing van een van de litigieuze stoffen het betrokken aquatisch milieu vroeg of laat verontreinigen.

61 Hieruit volgt, dat voor de verplichting van de lidstaten ingevolge de richtlijn om programma's met kwaliteitsdoelstellingen op te stellen, niet beslissend is, dat er daadwerkelijk verontreiniging van het water is vastgesteld door stoffen van lijst II, die onder de regeling van artikel 7 van de richtlijn vallen, maar dat er feitelijk lozingen van die stoffen in het aquatisch milieu plaatsvinden.

62 Het derde middel van verweer van de Duitse regering moet daarom eveneens worden verworpen.

63 Uit het voorgaande volgt, dat de Duitse regering artikel 7 van de richtlijn niet in nationaal recht heeft omgezet, hoewel zij daartoe verplicht was.

64 In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet overeenkomstig artikel 7 van de richtlijn programma's met kwaliteitsdoelstellingen op te stellen ter vermindering van de verontreiniging door 99 stoffen van lijst I van de bijlage bij genoemde richtlijn, welke stoffen volgens het eerste streepje van lijst II als stoffen van laatstgenoemde lijst moeten worden behandeld, de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens genoemde richtlijn op haar rusten.

Kosten

65 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Daar de Commissie heeft geconcludeerd tot verwijzing van de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten en de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient deze in de kosten te worden verwezen.

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

rechtdoende:

1) Door niet overeenkomstig artikel 7 van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, programma's met kwaliteitsdoelstellingen op te stellen ter vermindering van de verontreiniging door 99 stoffen van lijst I van de bijlage bij genoemde richtlijn, welke stoffen volgens het eerste streepje van lijst II als stoffen van laatstgenoemde lijst moeten worden behandeld, is de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet nagekomen die krachtens genoemde richtlijn op haar rusten.

2) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten.