Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 11 februari 1999.

1 Bij beschikking van 23 juni 1997, binnengekomen bij het Hof op 27 juni daaraanvolgend, heeft de Korkein hallinto-oikeus (hoogste administratieve rechter) krachtens artikel 177 EG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten (PB L 158, blz. 59; hierna: "richtlijn").

2 Die vragen zijn gerezen in een administratieve procedure die AFS Intercultural Programs Finland ry (hierna: "AFS Finland"), een in Finland werkzame vereniging zonder winstoogmerk die scholierenuitwisselingen op internationale schaal coördineert, heeft ingeleid ter zake van de toepassing van de richtlijn, inzonderheid van artikel 7, op activiteiten als die waarmee zij zich bezighoudt.

3 Volgens de eerste overweging van de considerans van de richtlijn bestaat een van de belangrijkste doelstellingen van de Gemeenschap erin de interne markt, waarvan de toeristische sector een wezenlijk deel vormt, volledig te verwezenlijken; in de vijfde overweging spreekt de Raad zijn waardering uit voor het initiatief van de Commissie om de aandacht op het belang van het toerisme te vestigen en neemt hij nota van de door de Commissie opgestelde eerste aanzet voor een communautair beleid voor het toerisme; volgens de zevende overweging speelt het toerisme in de economieën van de lidstaten een steeds belangrijker rol en wordt een aanzienlijk gedeelte van het toerisme door pakketreizen gevormd.

4 Volgens artikel 1 is het doel van de richtlijn de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake op het grondgebied van de Gemeenschap verkochte of ten verkoop aangeboden pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten.

5 Artikel 2 van de richtlijn luidt als volgt:

"In deze richtlijn wordt verstaan onder:

1) $pakket': de van tevoren georganiseerde combinatie van niet minder dan twee van de volgende diensten, welke voor een gezamenlijke prijs wordt verkocht of ten verkoop aangeboden en een periode van meer dan 24 uur beslaat of een overnachting behelst:

a) vervoer,

b) logies,

c) andere, niet met vervoer of logies verband houdende toeristische diensten die een significant deel van het pakket uitmaken.

Afzonderlijke facturering van diverse onderdelen van eenzelfde pakket ontslaat de organisator of de doorverkoper niet van de verplichtingen van deze richtlijn;

2) $organisator': de persoon die niet-incidenteel pakketten samenstelt en deze rechtstreeks of via een doorverkoper verkoopt of ten verkoop aanbiedt;

(...)"

6 De artikelen 3 tot en met 6 van de richtlijn bevatten bepalingen inzake de bescherming van de consument tegen bepaalde risico's die inherent zijn aan pakketreizen, te weten misleidende elementen in de beschrijving van het pakket, wijze van betaling van de prijs van het pakket, problemen in verband met de verdeling van de aansprakelijkheid tussen de organisator en/of de doorverkoper van het pakket, enerzijds, en de verschillende dienstverrichters wier diensten deel uitmaken van het pakket, anderzijds.

7 Volgens artikel 4, lid 3, van de richtlijn kan de consument, indien hij niet kan deelnemen aan het pakket, na de organisator of de doorverkoper tijdig vóór het vertrek op de hoogte te hebben gebracht, zijn boeking overdragen aan een persoon die aan alle aan het pakket verbonden voorwaarden voldoet.

8 Artikel 7 van de richtlijn bepaalt: "De organisator en/of de doorverkoper die partij zijn bij de overeenkomst, dienen aan te tonen over voldoende garanties te beschikken om in geval van insolvabiliteit of faillissement te zorgen voor terugbetaling van de reeds voldane bedragen en voor repatriëring van de consument."

9 In Finland is bij twee wetten uitvoering gegeven aan de richtlijn, te weten bij valmismatkaliikelaki nr. 1080/1994 (wet betreffende reisorganisatoren) en bij valmismatkalaki nr. 1079/1994 (wet betreffende georganiseerde reizen).

10 Ingevolge wet nr. 1080/1994 dienen zij die zich bezighouden met georganiseerde reizen, te zijn ingeschreven in het door de Kuluttajavirasto (Dienst voor consumentenzaken; hierna: "Kuluttajavirasto") bijgehouden register. Volgens artikel 8 van die wet moet de reisorganisator met het oog op eventuele insolvabiliteit een door de Kuluttajavirasto goedgekeurde zekerheid stellen ter waarborging van de bij wet nr. 1080/1994 aan de reiziger toegekende rechten.

11 AFS Finland heeft volgens haar statuten tot doel, de internationale samenwerking en de uitwisseling tussen de verschillende culturen te bevorderen. Daartoe organiseert zij, evenals de in andere staten werkzame zusterorganisaties, uitwisselingsprogramma's voor scholieren tussen 16 en 18 jaar. Voor haar activiteiten is AFS Finland afhankelijk van de steun van verschillende donateurs en stichtingen en van vrijwilligerswerk. Ter financiering van haar activiteiten ontvangt zij steun van de Finse Staat.

12 AFS Finland stuurt twee keer per jaar scholieren naar het buitenland, gewoonlijk voor zes tot elf maanden. De scholieren gaan in het land van bestemming naar school en verblijven bij gezinnen waar zij gratis inwoning hebben. Zij worden op basis van gesprekken door AFS Finland geselecteerd en in gezinnen ondergebracht. Vervolgens organiseert de vereniging het vervoer van de scholieren naar het land van bestemming via lijnvluchten; de scholieren worden in de regel op de plaats van aankomst door de gastgezinnen afgehaald. Vóór het vertrek volgen zij met hun ouders cursussen ter voorbereiding op het leven in het buitenland.

13 10 % van de kosten van de uitwisseling wordt betaald wanneer de scholier voor het programma wordt aangenomen, gewoonlijk ongeveer tien maanden voor het vertrek. Het restant wordt vóór het begin van de reis in drie termijnen betaald. Bij vertrek ontvangt de scholier een tevoren aan de luchtvaartmaatschappij betaald retourticket. Een deel van de door AFS Finland ontvangen bedragen wordt gestort in een reservefonds, waaruit onder meer de terugreis van de scholier wordt betaald in geval van het retourticket geen gebruik kan worden gemaakt.

14 Op 25 augustus 1995 liet de Kuluttajavirasto AFS Finland weten, dat de uitwisselingsactiviteiten van die vereniging zijns inziens op één lijn waren te stellen met de georganiseerdereizenbranche. De Kuluttajavirasto gaf haar één maand de tijd om zich als reisorganisator te laten registreren, onder gelijktijdige mededeling dat, ingeval zij zich niet hiernaar voegde, het haar zou kunnen worden verboden haar activiteiten uit te oefenen. Toen AFS Finland aan dit verzoek om registratie geen gevolg gaf, gelastte de Kuluttajavirasto haar bij besluit van 14 oktober 1996 haar activiteiten te staken.

15 Tegen dat besluit stelde AFS Finland bij de Korkein hallinto-oikeus beroep tot nietigverklaring in, aanvoerende dat zij geen pakketreizen in de zin van de richtlijn verkoopt of ten verkoop aanbiedt.

16 In die omstandigheden heeft de nationale rechter besloten, de behandeling van de zaak te schorsen totdat het Hof uitspraak heeft gedaan over de volgende twee prejudiciële vragen:

"1) Valt een uitwisseling van scholieren die ongeveer een half of één jaar duurt en die niet is bedoeld als reis of toerisme, doch om de scholier naar school te laten gaan in een vreemd land en daar kennis te laten maken met de bevolking en de cultuur, waarbij de betrokken scholier kosteloos verblijft in een plaatselijk gezin en als gezinslid wordt beschouwd, geheel of ten dele binnen de werkingssfeer van richtlijn 90/314/EEG van de Raad betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten? Moet daarbij belang worden gehecht aan de niet-commerciële kenmerken van de organisatie van die uitwisseling, zoals het feit dat de deelnemers aan de uitwisseling slechts een deel van de reiskosten betalen, dat de uitwisseling in samenwerking met instellingen van algemeen nut in verschillende landen en overwegend door vrijwilligers wordt georganiseerd, en dat de uitwisseling wordt gesteund met middelen uit de cultuurbegroting van de staat?

2) Indien de hiervoor beschreven uitwisseling van scholieren binnen de algemene werkingssfeer van de richtlijn valt, wordt verzocht om een antwoord op de volgende vragen betreffende de gedetailleerde uitlegging van artikel 2 van de richtlijn:

a) Moet een langdurig en kosteloos verblijf in een gezin, waarin de scholier wordt opgenomen als gezinslid en wordt beschouwd als kind van het gezin, worden aangemerkt als logies in de zin artikel 2, punt 1, sub b?

b) Moeten de voorbereiding van de scholier en zijn ouders, de keuze van het gastgezin en de school in het gastland en het klaarmaken van de voor het gastland vereiste documenten worden aangemerkt als andere toeristische diensten in de zin van artikel 2, punt 1, sub c?"

17 Met het eerste deel van zijn eerste vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen, of de richtlijn van toepassing is op reizen:

- die bestaan in uitwisselingen van scholieren met een duur van ongeveer een half of één jaar;

- waarbij het de bedoeling is dat de scholier in het gastland een onderwijsinstelling bezoekt om kennis te maken met de bevolking en de cultuur, en

- gedurende welke de scholier kosteloos in een gastgezin verblijft en als gezinslid wordt beschouwd.

18 Volgens AFS Finland zou toepassing op haar activiteiten van de richtlijn, inzonderheid artikel 7, buitensporige kosten in verband met het stellen van zekerheden meebrengen, hetgeen voor iedere scholier een kostenstijging zou betekenen, waardoor de uitwisselingen van scholieren zowel internationaal als nationaal ongunstig zouden worden beïnvloed. Die uitwisselingen hebben tot doel, een opvoeding in een internationale geest te bevorderen alsmede de wens naar vrede en internationale verstandhouding aan te moedigen. Daartoe moet AFS Finland de jongeren naar de gastlanden vervoeren en gastgezinnen voor hen vinden, doch die combinatie van diensten wordt niet voor toeristische doeleinden georganiseerd en de reis kan niet worden beschouwd als een significant onderdeel van de ervaring die tijdens de scholierenuitwisseling wordt opgedaan.

19 Zij is voorts van mening, dat de bijzondere behoefte om de consument te beschermen, waarin de richtlijn wil voorzien, is ingegeven door de verscherpte concurrentie in de toeristische sector, doch dat verenigingen zonder winstoogmerk niet onder overeenkomstige concurrentievoorwaarden werkzaam zijn en hun werkwijze niet van dien aard is, dat afbreuk kan worden gedaan aan de bescherming van de consument. Een verplaatsing in het kader van een scholierenuitwisseling valt dus buiten de werkingssfeer van de richtlijn.

20 Volgens de Finse regering kan de richtlijn niet aldus worden uitgelegd, dat enkel de vakantiereiziger de door de richtlijn geboden bescherming geniet. Voor toepasselijkheid van de richtlijn is evenmin vereist, dat reizen in het kader van een economische activiteit worden georganiseerd of ten verkoop aangeboden. Enkel een incidenteel verrichte activiteit valt buiten de werkingssfeer ervan. Bovendien bevat de richtlijn geen enkele bijzondere voorwaarde met betrekking tot de vorm, het niveau of de duur van het logies. Volgens de definitie ervan wordt het pakket voor een gezamenlijke prijs verkocht of ten verkoop aangeboden. Dat het in het hoofdgeding gaat om kosteloos logies van bepaalde duur, doet niet ter zake waar het de toepassing van de richtlijn betreft. Waar het op aankomt, is dat de organisatie van het logies in het pakket is begrepen. De in verband met de scholierenuitwisseling gemaakte reis omvat dus de organisatie zowel van het vervoer als van het logies, zodat de uitlegging van het begrip "andere toeristische diensten" niet ter zake dienend is.

21 Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk volgt uit de algemene opzet en het doel van de richtlijn, dat deze van toepassing is op de toeristische sector en niet ziet op educatieve activiteiten als die welke AFS Finland ontplooit. Dat artikel 2, punt 1, sub c, van de richtlijn spreekt van "andere toeristische diensten", duidt er immers op, dat, wil het pakket binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen, de twee andere diensten eveneens moeten worden aangeboden in het kader van een toeristische dienst.

22 Volgens de Commissie is de richtlijn toepasselijk ongeacht het doel van de reis, zelfs al begeeft de consument zich bijvoorbeeld naar zijn plaats van bestemming om aldaar een opleiding te volgen. Scholierenuitwisselingen vallen evenmin buiten de werkingssfeer van de richtlijn op de enkele grond dat de organisator ervan op niet-commerciële basis werkzaam is. Voorts is de richtlijn van toepassing ook al betaalt de consument niet zelf alle reiskosten.

23 De Commissie vervolgt, dat het feit dat de toelating tot de uitwisselingsprogramma's afhankelijk is gesteld van een beoordeling van de persoonlijkheid van de scholier en van zijn vermogen om zich aan te passen aan de plaats waar het programma wordt uitgevoerd en aan het gezin dat hem wil opvangen, erop duidt dat het niet gaat om een pakket in de zin van de richtlijn. Zo berust de deelneming aan een scholierenuitwisseling niet op objectieve gegevens en kan het bepaalde in artikel 4, lid 3, van de richtlijn, ingevolge hetwelk de consument, indien hij niet kan deelnemen aan het pakket, het recht heeft zijn boeking over te dragen aan een persoon die aan alle aan het pakket verbonden voorwaarden voldoet, daarop geen toepassing vinden. Verder vormen de door AFS Finland georganiseerde scholierenuitwisselingen geen pakket in de zin van de richtlijn, op grond dat een langdurig en kosteloos verblijf in een gezin waar de scholier als gezinslid wordt beschouwd, niet kan worden aangemerkt als logies in de zin van de richtlijn. Ten slotte maken de toeristische diensten die in verband met de uitwisselingen worden verricht, geen significant deel van de pakketten uit.

24 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat volgens artikel 2, punt 1, van de richtlijn het pakket een van tevoren georganiseerde combinatie omvat van niet minder dan twee van de drie diensten "vervoer", "logies" en "andere, niet met vervoer of logies verband houdende toeristische diensten die een significant deel van het pakket uitmaken", wanneer de combinatie een periode van meer dan 24 uur beslaat of een overnachting behelst.

25 Vastgesteld moet worden dat, aangezien AFS Finland de reis van de scholieren naar het land van bestemming via lijnvluchten organiseert, de betrokken reizen het in artikel 2, punt 1, van de richtlijn vereiste element "vervoer" omvatten.

26 Wat de uitlegging van het begrip "logies" betreft, zij opgemerkt, dat ofschoon die dienst van oudsher onder bezwarende titel door hotels, pensions of soortgelijke etablissementen wordt verricht, het verblijf niet noodzakelijkerwijs dient plaats te vinden in een dergelijk etablissement dat die dienst onder bezwarende titel verricht, om van "logies" in de zin van de richtlijn te kunnen spreken.

27 Dat het in een pakketreis begrepen logies gewoonlijk van betrekkelijk korte duur is, kan evenmin worden beschouwd als een bepalend element van het begrip "logies" in de zin van de richtlijn. Zoals de Finse regering heeft verklaard, vallen ingevolge artikel 2, punt 1, van de richtlijn immers alle reizen die een periode van meer dan 24 uur beslaan, onder de definitie van "pakket", zonder dat een maximumduur is voorgeschreven.

28 Uit het voorgaande volgt evenwel niet noodzakelijkerwijs, dat het verblijf van een scholier in een gastgezin waar hij wordt opgenomen als gezinslid en wordt beschouwd als een kind van het gezin, als logies in de zin van de richtlijn moet worden gekwalificeerd. Immers, het soort van huisvesting, het feit dat zij gratis wordt verstrekt en de duur ervan zijn weliswaar als zodanig en afzonderlijk beschouwd geen bepalende elementen van het begrip "logies" in de zin van de richtlijn, doch bij elkaar genomen hebben zij tot gevolg, dat een opvang die al die kenmerken vertoont, niet als logies in de zin van de richtlijn kan worden aangemerkt.

29 Derhalve moet worden geconcludeerd, dat scholierenuitwisselingen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, niet het in artikel 2, punt 1, van de richtlijn vereiste element "logies" omvatten. Derhalve moet een standpunt worden bepaald met betrekking tot de vraag, of dergelijke uitwisselingen "andere, niet met vervoer of logies verband houdende toeristische diensten die een significant deel van het pakket uitmaken", behelzen.

30 Dienaangaande zij om te beginnen opgemerkt, dat de keuze van een school door de organisator van de pakketreis op zich niet kan worden beschouwd als een toeristische dienst in de zin van artikel 2, punt 1, sub c, van de richtlijn. Die dienst, die wordt aangeboden aan scholieren die aan internationale uitwisselingsprogramma's deelnemen, is specifiek gericht op de scholing van de deelnemers.

31 Vervolgens moet worden vastgesteld, dat de keuze van een gezin dat de scholier gedurende het verblijf opvangt, hoe dan ook een accessoire dienst in de zin van artikel 2, punt 1, sub c, van de richtlijn is en dus niet wordt gedekt door het begrip "andere toeristische diensten".

32 Aangaande ten slotte het klaarmaken van de voor het verblijf in een ander land vereiste documenten en de cursussen die de scholieren vóór het vertrek met hun ouders volgen ter voorbereiding op het leven in het buitenland, gesteld al dat deze kunnen worden geacht te vallen onder het begrip "andere toeristische diensten", dan nog voldoen zij niet aan een van de in artikel 2, punt 1, sub c, van de richtlijn genoemde criteria, te weten dat zij een significant deel van het pakket moeten uitmaken.

33 In die omstandigheden moet worden vastgesteld, dat scholierenuitwisselingen als de in casu in geding zijnde niet de noodzakelijke elementen omvatten om als pakketreizen in de zin van de richtlijn te kunnen worden aangemerkt.

34 Derhalve moet op het eerste deel van de eerste vraag worden geantwoord, dat de richtlijn niet van toepassing is op reizen:

- die bestaan in uitwisselingen van scholieren met een duur van ongeveer een half of één jaar;

- waarbij het de bedoeling is dat de scholier in het gastland een onderwijsinstelling bezoekt om kennis te maken met de bevolking en de cultuur, en

- gedurende welke de scholier kosteloos in een gastgezin verblijft en als gezinslid wordt beschouwd.

35 Gelet op het voorafgaande, behoeven de andere door de nationale rechter gestelde vragen niet te worden beantwoord.

HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),

uitspraak doende op de door de Korkein hallinto-oikeus bij beschikking 23 juni 1997 gestelde vragen, verklaart voor recht:

Richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten, is niet van toepassing op reizen:

- die bestaan in uitwisselingen van scholieren met een duur van ongeveer een half of één jaar;

- waarbij het de bedoeling is dat de scholier in het gastland een onderwijsinstelling bezoekt om kennis te maken met de bevolking en de cultuur, en

- gedurende welke de scholier kosteloos in een gastgezin verblijft en als gezinslid wordt beschouwd.

Richtlijn 90/314 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten, is niet van toepassing op reizen:

- die bestaan in uitwisselingen van scholieren met een duur van ongeveer een half of één jaar;

- waarbij het de bedoeling is dat de scholier in het gastland een onderwijsinstelling bezoekt om kennis te maken met de bevolking en de cultuur, en

- gedurende welke de scholier kosteloos in een gastgezin verblijft en als gezinslid wordt beschouwd.

Harmonisatie van wetgevingen - Pakketreizen, vakantiepakketten en rondreispakketten - Richtlijn 90/314 - Werkingssfeer - Internationale scholierenuitwisselingen - Daarvan uitgesloten - Concreet geval

(Richtlijn 90/314 van de Raad, art. 2, lid 1)

Kosten

36 De kosten door de Finse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.

In zaak C-237/97,

betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag van de Korkein hallinto-oikeus (Finland), in een administratieve procedure ingeleid door

AFS Intercultural Programs Finland ry,

" om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten (PB L 158, blz. 59),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE

(Vijfde kamer),

samengesteld als volgt: J.-P. Puissochet, kamerpresident, P. Jann, C. Gulmann (rapporteur), D. A. O. Edward en L. Sevón, rechters,

advocaat-generaal: A. Saggio

griffier: H. A. Rühl, hoofdadministrateur

gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:

- AFS Intercultural Programs Finland ry, vertegenwoordigd door M. Aspelin, advocaat te Helsinki,

- de Finse regering, vertegenwoordigd door H. Rotkirch, ambassadeur, hoofd van de dienst juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,

- de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door S. Ridley, van het Treasury Solicitor's Department, als gemachtigde, bijgestaan door J. Turner, Barrister,

- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. van Nuffel en K. Leivo, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden,

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de mondelinge opmerkingen van AFS Intercultural Programs Finland ry, vertegenwoordigd door M. Aspelin; de Finse regering, vertegenwoordigd door T. Pynnä, juridisch adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde; de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door S. Ridley, bijgestaan door J. Turner, en de Commissie, vertegenwoordigd door P. van Nuffel en K. Leivo, ter terechtzitting van 25 juni 1998,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 juli 1998,

het navolgende

Arrest