Hof van Justitie EU 29-03-2001 ECLI:EU:C:2001:187

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 29 maart 2001

Conclusie van advocaat-generaal

S. Alber

van 29 maart 2001⁽¹⁾

I — Inleiding

1. Bij verzoekschrift van 20 juli 1998, ingeschreven ter griffie van het Hof op 21 juli 1998, heeft de Franse regering krachtens artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG) verzocht om nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 6 mei 1998 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1994 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven⁽²⁾, voorzover hierin voor de Franse Republiek negatieve correcties worden aangebracht bij de extra heffing op melk, in verband met bedragen waarvan de invordering nog niet heeft plaatsgevonden omdat deze nog aan de orde is in gedingen bij de Franse rechterlijke instanties. Het betreft hier heffingen die door de overschrijding van melkquota opeisbaar zijn geworden. Zie voor nadere details hierover de punten 43 en volgende.

2. De litigieuze beschikking is op 15 mei 1998 aan de Franse regering betekend. In totaal werd de Franse Republiek belast voor een bedrag van 114 387 058 FRF, dat als volgt is verdeeld over de met de verschillende melkjaren overeenstemmende begrotingsjaren:

Melkjaar 1985/1986:	642 358 FRF
Melkjaar 1988/1989:	14 466 984 FRF
Melkjaar 1989/1990:	38 756 717 FRF
Melkjaar 1991/1992:	60 520 999 FRF

3. De Franse regering is van mening dat deze negatieve correcties in strijd zijn met het gemeenschapsrecht en in het bijzonder met de artikelen 2, 3, 5 en 8 van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.⁽³⁾ De litigieuze bedragen staan op geen enkele wijze in verband met onregelmatigheden of nalatigheden in de zin van deze verordening en worden integendeel pas opeisbaar wanneer zij op grond van een executoriaal vonnis kunnen worden teruggevorderd.

4. De Franse Republiek concludeert dat het het Hof behage:

beschikking 98/358/EG van de Commissie van 6 mei 1998 nietig te verklaren voorzover hierin „negatieve correcties” worden aangebracht bij de extra heffing op melk, die overeenkomen met de bedragen waarvan de invordering aan de orde is in gedingen die bij de bevoegde nationale rechterlijke instanties aanhangig zijn.

5. De Commissie concludeert dat het het Hof behage:

het beroep te verwerpen;
verzoekster in de kosten te verwijzen.

6. De Spaanse regering heeft ter ondersteuning van de conclusies van de Franse regering in de procedure geïntervenieerd. Zij is als interveniente toegelaten bij beschikking van de president van het Hof van 17 december 1998. In de procedure heeft geen mondelinge behandeling plaatsgevonden.

II — Relevante bepalingen

1) Extra heffing op melk

7. Verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten.⁽⁴⁾

Bij artikel 1 is verordening nr. 804/68 met het volgende artikel aangevuld:

„Artikel 5 quater

1.
Gedurende vijf opeenvolgende tijdvakken van 12 maanden, te beginnen op1 april 1984, wordt ten laste van de producenten of kopers van koemelk een extra heffing ingesteld. Deze heffing heeft ten doel de groei van de melkproductie te beheersen [...]. De eerste periode vangt evenwel aan op 2 april 1984.
De heffing wordt in elk gebied van de lidstaten toegepast volgens één van de volgende formules:
Formule A

Voor elke melkproducent geldt een heffing over de hoeveelheden melk en/of melkequivalent die hij aan een koper heeft geleverd en die gedurende het betrokken tijdvak van 12 maanden een vast te stellen referentiehoeveelheid overschrijden.

Formule B

Voor elke koper van melk of andere zuivelproducten geldt een heffing over de hoeveelheden melk of melkequivalent die hem door producenten zijn geleverd en die gedurende het betrokken tijdvak van 12 maanden een vast te stellen referentiehoeveelheid overschrijden.

De koper die de heffing verschuldigd is, berekent deze alleen door in de prijs die wordt betaald aan die producenten die hun leveranties hebben verhoogd, in evenredigheid met hun bijdrage tot de overschrijding van de referentiehoeveelheid van de koper.

2.
De heffing is voor elke melkproducent eveneens verschuldigd over de hoeveelheden melk en/of melkequivalent die hij rechtstreeks voor consumptie heeft verkocht en die gedurende het betrokken tijdvak van 12 maanden een vast te stellen referentiehoeveelheid overschrijden.

3.
De som van de in lid 1 bedoelde referentiehoeveelheden mag, onder voorbehoud van lid 4, niet meer bedragen dan een gegarandeerde totale hoeveelheid die gelijk is aan de som van de hoeveelheden melk die in de betrokken lidstaat in het kalenderjaar 1981 zijn geleverd aan bedrijven die melk of andere zuivelproducten bewerken of verwerken, verhoogd met 1 %.
Deze gegarandeerde totale hoeveelheid bedraagt voor: [...]
[...]

4.
Er wordt een ‚communautaire reserve’ gevormd om aan het begin van elk tijdvak van 12 maanden de gegarandeerde hoeveelheden aan te vullen van die lidstaten waar de toepassing van de heffing leidt tot bijzondere moeilijkheden die een nadelige invloed kunnen hebben op de voorzienings- of productiestructuur. [...]

5.
De in dit artikel bedoelde heffingen worden geacht deel uit te maken van de interventies ter regulering van de landbouwmarkten en worden aangewend voor de financiering van de uitgaven in de zuivelsector.

6
tot en met 8 [...].”

8. Verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelproducten⁽⁵⁾, in de versie van verordening (EEG) nr. 1305/85 van de Raad van 23 mei 1985 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 857/84.⁽⁶⁾

Artikel 9 van deze verordening luidt:

„Artikel 9

1.
Voor de toepassing van de formules A en B wordt de heffing geïnd bij wijze van jaarlijkse stortingen. Te dien einde wordt voor elke heffingplichtige een afrekening opgesteld aan het einde van de betrokken periode van twaalf maanden op de grondslag van de daadwerkelijke overschrijding gedurende deze periode van zijn jaarlijkse referentiehoeveelheid. Halfjaarlijkse voorlopige aangiften worden vastgesteld volgens nader vast te stellen regels.

2.
In geval van toepassing van formule A wordt de heffing door de koper bij elke producent geïnd.
[...]

3.
[...]

4.
De lidstaten zijn gemachtigd voor de eerste twee perioden van twaalf maanden de geïnde heffing te bestemmen voor financiering van de in artikel 4, lid 1, sub a, bedoelde maatregelen. Deze bepaling is slechts van toepassing voorzover de werkelijk aan de kopers geleverde hoeveelheden en de hoeveelheden van de rechtstreekse verkoop die werkelijk heeft plaatsgevonden onderscheidenlijk de globale gegarandeerde hoeveelheid bedoeld in artikel 5 quater, lid 3, van verordening (EEG) nr. 804/68 en de totale hoeveelheid bedoeld in artikel 6, lid 2, van de onderhavige verordening voor de betrokken lidstaat niet overschrijden.
Bij overschrijding van een van deze hoeveelheden wordt het bedrag van de geïnde heffingen overeenkomend met de geconstateerde overschrijding aan de Gemeenschap overgemaakt.”

9. Verordening (EEG) nr. 1546/88 van de Commissie van 3 juni 1988 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van de bij artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 ingestelde extra heffing.⁽⁷⁾

De relevante bepalingen van deze verordening zijn de artikelen 15 en 19. Zij luiden:

„Artikel 15

1.
Binnen 45 dagen na afloop van het eerste halfjaar zenden de kopers de bevoegde instantie een verklaring toe waarin het volgende wordt vermeld:

[...]

bij toepassing van formule B, voor alle producenten samen, de in het eerste halfjaar gekochte hoeveelheden melk of melkequivalent; in deze verklaring moet ook worden vermeld welk percentage van de jaarlijkse referentiehoeveelheid van de koper de aankopen in het eerste halfjaar uitmaken.

2.
Binnen 45 dagen na afloop van elke periode van twaalf maanden zenden de kopers de bevoegde instantie een verklaring toe waarin het volgende wordt vermeld:

[...]

bij toepassing van formule B, voor alle producenten afzonderlijk, de hoeveelheden melk of melkequivalent:

die in totaal in de betrokken periode van twaalf maanden zijn gekocht,

waarmee, in voorkomend geval, de jaarlijkse referentiehoeveelheid van de betrokken koper wordt overschreden.

3.
[...]

4.
De in de leden 1, 2 en 3 bedoelde kopers moeten het bedrag van de eventueel verschuldigde heffing binnen drie maanden na afloop van elke periode van twaalf maanden aan de bevoegde instantie overmaken.
[...]

Artikel 19

1.
De lidstaten nemen de nodige aanvullende maatregelen om:

ervoor te zorgen dat de heffing wordt geïnd, en met name de controlemaatregelen en de maatregelen om te garanderen dat de betrokkenen op de hoogte worden gesteld van de strafrechtelijke maatregelen of van de bestuursrechtelijke sancties die bij overtreding van deze verordening tegen hen kunnen worden getroffen;

[...]

2.
[...]

3.
De lidstaten delen de Commissie mede:

[...]

[...]

aan het einde van elke betrokken periode van twaalf maanden: alle dienstige inlichtingen over de tenuitvoerlegging van de in het tweede streepje bedoelde bepaling, en voor de eerste periode van twaalf maanden vóór 1 februari 1986;

binnen drie maanden na afloop van elke periode: de in artikel 15, leden 1 en 2, bedoelde gegevens;

[...]”

2) Algemene regels betreffende de financiering van het landbouwbeleid

10. Overeenkomstig artikel 5 quater, lid 5, van verordening nr. 856/84 (zie boven, punt 7) worden de heffingen wegens overschrijding van de melkquota geacht deel uit te maken van de interventies ter regulering van de landbouwmarkten. Voor deze interventies geldt in het algemeen verordening nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid:

„Artikel 1

1.
Het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, hierna te noemen het ‚Fonds’, vormt een onderdeel van de begroting der Gemeenschappen.
Het omvat twee afdelingen:

de afdeling Garantie,

de afdeling Oriëntatie.

2.
De afdeling Garantie financiert:

[...]

de interventies ter regulering van de landbouwmarkten.

3.
[...]

4.
[...]

Artikel 3

1.
Op grond van artikel 1, lid 2, sub b, worden gefinancierd de interventies ter regulering van de landbouwmarkten, waartoe volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten wordt overgegaan.

2.
[...]

3.
[...]

Artikel 4

1.
De lidstaten wijzen de diensten en organen aan, die zij machtigen tot uitbetaling van de in de artikelen 2 en 3 bedoelde uitgaven vanaf het ogenblik waarop deze verordening van toepassing wordt. [...]

2.
De Commissie stelt aan de lidstaten de nodige middelen ter beschikking, opdat de aangewezen diensten en organen de in lid 1 bedoelde betalingen overeenkomstig de communautaire voorschriften en de nationale wetgevingen verrichten.
De lidstaten zien erop toe dat deze middelen onverwijld en uitsluitend voor de beoogde doeleinden worden gebruikt.

3.
De diensten en organen stellen ten minste eenmaal per jaar rapporten en samenvattende rekeningen betreffende de in lid 1 bedoelde uitgaven op. [...]

4.
[...]

Artikel 5

1.
[...]

2.
De Commissie, na raadpleging van het in artikel 11 bedoelde Comité van het Fonds,

beslist: [...]

keurt voor het einde van het volgende jaar, aan de hand van de in lid 1, sub b, genoemde documenten, de rekeningen van de diensten en organen goed.

3.
[...]

Artikel 6 en 7

Artikel 8

1.
De lidstaten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:

zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd;

onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,

de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.

De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de daartoe getroffen maatregelen en met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures.

2.
Indien algehele terugvordering uitblijft, draagt de Gemeenschap de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, behalve die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of organen van de lidstaten te wijten zijn.
De teruggevorderde bedragen worden overgemaakt aan de diensten of organen die de betalingen hebben verricht en worden door deze in mindering gebracht op de door het Fonds gefinancierde uitgaven.

3.
[...]”.

11. Verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 729/70 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.⁽⁸⁾

Bij deze verordening is artikel 8, lid 2, tweede alinea, van verordening 729/70 als volgt gewijzigd:

„De teruggevorderde bedragen worden overgemaakt aan de erkende betaalorganen en worden door deze in mindering gebracht op de door het Fonds gefinancierde uitgaven. De rente over teruggevorderde of te laat gestorte bedragen wordt overgemaakt aan het Fonds.”

Bovendien is artikel 5 opnieuw geformuleerd en is lid 2, sub c, toegevoegd:

„Artikel 5

1.
[...]

2.
Na raadpleging van het Comité van het Fonds

[...]

[...]

neemt de Commissie een besluit over de bedragen die moeten worden onttrokken aan de in de artikelen 2 en 3 bedoelde communautaire financiering, wanneer zij constateert dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht.

[...]”

III — Standpunten van partijen

a) De Franse regering

12. De Franse regering stelt met een beroep op verordening nr. 729/70, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1287/95, en de rechtspraak van het Hof⁽⁹⁾ dat de Commissie in het kader van de goedkeuring van de rekeningen slechts die bedragen kan afwijzen die zijn terug te voeren op een onjuiste of achterwege gebleven toepassing van het gemeenschapsrecht. In verband met artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 bestrijdt zij dat de litigieuze bedragen van beschikking 98/358 samenhangen met onregelmatigheden of nalatigheden.

13. De Franse regering herinnert eraan dat de extra heffing op melk is ingevoerd bij verordening nr. 856/84, waarbij in de basisverordening (EEG) nr. 804/68⁽¹⁰⁾ een artikel 5 quater is ingelast, alsmede bij de verordeningen nrs. 857/84, (EEG) 1371/84⁽¹¹⁾ en 1546/88. De melkproductie moest daardoor worden teruggedrongen tot het niveau van de referentiehoeveelheden die aan de lidstaten waren toegekend. De referentiehoeveelheid van een lidstaat is de som van alle individuele referentiehoeveelheden, overeenkomstig artikel 5 quater van verordening nr. 804/68 zoals gewijzigd bij verordening nr. 856/84.

14. In Frankrijk functioneert het gewoonlijk als quotastelsel aangeduide stelsel van referentiehoeveelheden aldus, dat in eerste instantie aan de kopers van de melk⁽¹²⁾ een referentiehoeveelheid wordt toegekend. De kopers zijn op hun beurt verantwoordelijk voor de toekenning van individuele referentiehoeveelheden aan de producenten. Voor ieder melkjaar, dat loopt van 1 april tot en met 31 maart van het volgende jaar, wordt een vergelijking van de referentiehoeveelheden met de daadwerkelijk geproduceerde hoeveelheid melk opgesteld. Aan het eind van ieder melkjaar deelt het Office national interprofessionel du lait et des produits laitiers (hierna: „Onilait”) aan iedere koper mee, wat zijn definitieve referentiehoeveelheid is en in hoeverre de werkelijke situatie daarmee overeenstemt, dat wil zeggen of de som van de individuele referentiehoeveelheden eventueel is overschreden. De hoogte van de extra heffing die ten laste van de koper komt, wordt bepaald door de omvang van een eventuele overschrijding. Onilait deelt dit bedrag, samen met een verzoek om betaling, mee aan de koper die daartegen bij de bestuursrechter in beroep kan gaan. De bedragen die de beschikking 98/235 ten laste van de Franse Republiek brengt, zijn aan de orde in dergelijke procedures. In geen ervan is tot op heden definitief beslist.

15. De in die procedures omstreden bedragen mogen echter niet worden behandeld als verband houdend met onregelmatigheden bij de controle. De extra heffing is geen reguliere inkomstenbron voor de gemeenschapsbegroting. De heffing behoeft alleen dan te worden betaald wanneer de totale gegarandeerde hoeveelheid van de lidstaat is overschreden. In tegenstelling tot het vanaf 1992 toepasselijke extraheffingsstelsel in de sector melk en zuivelproducten⁽¹³⁾ was voordien slechts sprake van de door de lidstaten ingevorderde bedragen. De Commissie maakt eveneens onderscheid tussen de periode voor 1992 en daarna.

16. De Franse regering stelt, teneinde alle misverstanden te voorkomen, dat ook naar haar mening de bedragen opeisbaar zijn zodra zij op grond van een executoriaal vonnis kunnen worden geïnd. Anderzijds staat verordening nr. 729/70 de Commissie niet toe om bedragen ten laste van lidstaten te brengen die zij niet hebben kunnen innen.

17. De Franse regering stelt dat de lidstaten op grond van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 727/70 zelfs in geval van onregelmatigheden slechts verplicht zijn de Commissie te informeren wanneer er contentieuze procedures aanhangig zijn. Daarenboven is het stellen van een termijn voor de invordering van de bedragen in strijd met de grondbeginselen van behoorlijk bestuur, zoals die tot uitdrukking komen in artikel 8 van verordening nr. 729/70.

18. In ieder geval staat vast dat de Commissie de regels met betrekking tot de invordering van bedragen die voorwerp zijn van een contentieuze procedure, meerdere malen heeft gewijzigd. Vanaf mei 1993 hebben de interne beheersregels van de Commissie geleid tot een kunstmatige bevriezing van de in gerechtelijke procedures verhaalde bedragen en tot de vaststelling van een termijn voor overmaking van de ingevorderde bedragen — telkens op 30 juni na afsluiting van het melkjaar — voor de melkjaren 1988/1989 tot en met 1992/1993.

19. Die praktijk heeft tot het paradoxale gevolg geleid dat de Commissie betalingen van Onilait na afloop van de termijn heeft geweigerd, hoewel de Commissie er recht op had. Wegens de bestaande moeilijkheden heeft de Commissie in 1994 een speciale post „Contentieuze procedures die van de goedkeuring van de rekeningen zijn uitgesloten” gecreëerd. Bij gebreke van een schriftelijke toelichting hebben de Franse autoriteiten zich aan de dienovereenkomstige, mondeling gegeven aanwijzingen gehouden. Op de desbetreffende post dienden uitsluitend de bedragen te worden geboekt waarvoor in eerdere goedkeuringen van de rekeningen een voorbehoud was gemaakt en waarvoor de begrotingsjaren nog niet waren afgerekend.

20. Er is een gebrek aan samenhang en transparantie bij het beheer van de posten betreffende de contentieuze procedures. Deze handelwijze is niet in overeenstemming met de grondbeginselen van behoorlijk bestuur.

21. De Franse regering zet vervolgens het systeem van inning van vorderingen op grond van een publiekrechtelijke verplichting uiteen. Zo is de directeur van Onilait bevoegd om aan het slot van een bestuursrechtelijke procedure een executoriale titel te verstrekken waartegen bestuursrechtelijk beroep open staat. Ingrijpen in een dergelijke procedure is in strijd met het grondbeginsel van de scheiding der machten, dat een algemeen rechtsbeginsel van gemeenschapsrecht is en uit de constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeit.

22. De Franse regering verwijst vervolgens naar het arrest van 21 september 1983 in de gevoegde zaken 205/82 tot en met 215/82⁽¹⁴⁾, waarin het Hof in punt 31 heeft geoordeeld:

„Wanneer de nationale autoriteiten bij de terugvordering van gemeenschapssteun dezelfde regels en modaliteiten toepassen als in vergelijkbare gevallen waarin het gaat om louter nationale financiële prestaties, kan in beginsel niet worden aangenomen dat deze regels en modaliteiten in strijd zijn met de in artikel 8 van verordening nr. 729/70 voorziene verplichting van de nationale autoriteiten om op onregelmatige wijze toegekende geldsommen terug te vorderen, en daarmede afbreuk doen aan de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht. [...].”

23. De Franse regering betoogt daarenboven dat de door de Commissie benadrukte noodzakelijke efficiëntie van het stelsel in Frankrijk is gewaarborgd. Van alle lidstaten met een aanzienlijke melkproductie zijn er in de Franse Republiek de minste quotaoverschrijdingen geweest. De litigieuze bedragen zijn overigens evenmin buitengewoon hoog; wel gaat het om in totaal elf contentieuze procedures.

b) De Commissie

24. Om te beginnen brengt de Commissie de oorsprong en de wijze van functioneren van de melkquotaregeling in herinnering. In dat kader heeft de Franse Republiek voor formule B van artikel 5 quater van verordening nr. 804/68 gekozen, dat wil zeggen voor de inning van de heffing bij de kopers.⁽¹⁵⁾ Krachtens artikel 15, lid 4, van verordening nr. 1546/88 dienen de kopers binnen drie maanden na afloop van iedere periode van twaalf maanden de heffing te betalen. De lidstaten dienen volgens artikel 19, lid 1, sub a, van dezelfde verordening de nodige aanvullende maatregelen te treffen om „ervoor te zorgen dat de heffing wordt geïnd”. Volgens artikel 9, lid 4, tweede alinea, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1305/85, „wordt het bedrag van de geïnde heffingen overeenkomend met de geconstateerde overschrijding aan de Gemeenschap overgemaakt.”

25. De inning van de heffing heeft een sleutelfunctie binnen de melkquotaregeling. De tijdige en volledige inning is derhalve essentieel voor het functioneren van de regeling. De heffing verschilt bijvoorbeeld fundamenteel van een steunregeling.

26. De Commissie betoogt verder dat de Franse regering zich ten onrechte op artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 baseert. Het gaat niet om „ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen” in de zin van lid 1 van dit artikel. De grondslag voor de betaling is integendeel artikel 15, lid 4, van verordening nr. 1546/88.

27. In een melkprijsjaar zonder overschrijding van de totale gegarandeerde hoeveelheid behoeven de lidstaten geen heffing aan de Gemeenschap af te dragen, alleen bij overschrijding van die hoeveelheid. De hoogte van deze heffing wordt op basis van de door de lidstaten overeenkomstig artikel 19, lid 3, van verordening nr. 1546/88 verschafte gegevens bepaald. De lidstaat is verplicht ervoor te zorgen dat alle verschuldigde heffingen worden geïnd. Slechts voor bedragen waarvan vaststaat dat zij zonder welke nalatigheid dan ook van de lidstaat niet inbaar zijn, kan de lidstaat worden gedechargeerd.

28. De omstandigheid dat een koper de hoogte van de door hem verschuldigde heffing betwist, is niet van invloed op de verplichting van de lidstaat om tegenover de Gemeenschap voor de totale verschuldigde heffing in te staan. De uitkomst van een individuele contentieuze procedure kan slechts dan van invloed zijn op de verplichting van de lidstaat wanneer er een wijziging voor de totale geleverde hoeveelheid uit voortvloeit. Tot dat moment kan de Commissie zich op de door de nationale autoriteiten verstrekte gegevens baseren. Dat is in geen geval een schending van de scheiding der machten. De goedkeuring van de rekeningen speelt slechts een rol in de verhouding tussen de Gemeenschap en de lidstaat en raakt de verhouding tussen de heffingplichtige en de lidstaat niet.

29. Wat de aanvankelijke praktijk van de goedkeuring van de rekeningen betreft, erkent de Commissie dat zij een zekere soepelheid heeft toegestaan met betrekking tot aanhangige contentieuze procedures. De lidstaten zijn zich echter bewust geweest van deze voor hen gunstige handelwijze. Een lidstaat kan niet op handhaving van de praktijk vertrouwen en vervolgens een latere verrekening van de bedragen bestrijden. Dit zou erop neerkomen dat de lidstaat niet meer verplicht zou zijn de inning van de vorderingen voort te zetten. Het zou eveneens betekenen dat de Commissie nooit een termijn zou mogen stellen.

30. Het enkele feit dat bepaalde bedragen na zes tot twaalf jaar nog steeds niet zijn geïnd, toont aan dat de Franse autoriteiten niet de vereiste zorgvuldigheid in acht hebben genomen.

31. De wijziging van de praktijk van de Commissie heeft de financiële situatie van de lidstaten niet veranderd. De negatieve correcties bij een goedkeuring van de rekeningen betekenen dat de later geïnde bedragen aan de nationale begroting toevloeien. Zijn ze daarentegen oninbaar, komen ze ten laste van de gemeenschapsbegroting voorzover er geen sprake is van nalatigheid van de lidstaat. De lidstaat wordt derhalve behandeld zoals bij de toepassing van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70.

32. Ten slotte: de juridische basis voor de termijnstelling is niet verordening nr. 729/70, maar de verplichting om de heffing in totaliteit te betalen en niet uitsluitend de geïnde bedragen. Naar de mening van de Commissie hebben de Franse autoriteiten niet alle maatregelen genomen om te zorgen voor de invordering van de heffing.

33. In geval van onregelmatigheden in de zin van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 729/70 is de Commissie bevoegd, indien bepaalde bedragen niet zijn geïnd, aan te nemen dat zij oninbaar zijn en te bepalen of zij ten laste moeten worden gebracht van de begroting van de lidstaat of van de begroting van de Gemeenschap. Dat geldt te meer in een geval als het onderhavige.

c) De Spaanse regering

34. De Spaanse regering brengt om te beginnen de wettelijke basis van de extra heffing op melk in herinnering.⁽¹⁶⁾ Geen van de desbetreffende bepalingen biedt de mogelijkheid om in het kader van de goedkeuring van EOGFL⁽¹⁷⁾ -rekeningen negatieve correcties aan te brengen voor heffingen waarvan de invordering op grond van aanhangige procedures nog niet heeft kunnen plaatsvinden. De schuldenaars van de heffing zijn de producenten respectievelijk de kopers. De lidstaat is tegenover de Gemeenschap verplicht met de nodige zorgvuldigheid overeenkomstig zijn nationale recht de betalingen in te vorderen en deze aan de Gemeenschap over te maken.

35. De Commissie gedraagt zich tegenstrijdig wanneer zij enerzijds de extra heffing op melk in het algemene kader van de door het EOGFL gefinancierde uitgaven betrekt en daarvan de door de lidstaten nog niet betaalde heffingen aftrekt, en anderzijds de toepasselijkheid van artikel 8, leden 1, tweede alinea, en 2, van verordening nr. 729/70 bestrijdt en slechts op de verplichting van de lidstaat krachtens artikel 15, lid 4, van verordening nr. 1546/88 wijst, net zoals zij eveneens de toepasselijkheid van de beginselen van het arrest Deutsche Milchkontor⁽¹⁸⁾ bestrijdt.

36. Het probleem kan alleen worden opgelost indien de verplichtingen van de lidstaat tegenover de Gemeenschap in het kader van de invordering van de extra heffing op melk worden gedefinieerd. Slechts wanneer de lidstaat tegenover de Gemeenschap een betalingsplicht heeft — onafhankelijk van de betalingsplicht van de producent of de koper — is de handelwijze van de Commissie te billijken. Uitsluitend onder deze voorwaarde kan de Commissie haar jaarlijkse schuld tegenover de lidstaat (terugbetaling door het EOGFL van de door de lidstaat voorgeschoten betalingen) verrekenen met de vordering die zij wegens de extra heffing op melk op de lidstaat heeft.

37. Naar de mening van de Spaanse regering bestaat er geen zelfstandige betalingsplicht van de lidstaten, maar slechts de plicht de geïnde bedragen respectievelijk de tegenwaarde van de op grond van nalatigheden niet geïnde bedragen aan de Commissie over te maken. Een betalingsplicht tegenover de Gemeenschap kan slechts ontstaan wanneer de lidstaat de heffing daadwerkelijk heeft geïnd.

38. De eis van de Commissie tot overschrijving van de heffingen die op grond van aanhangige contentieuze procedures niet inbaar zijn, betekent dat de plicht tot betaling van de heffing als een eigen betalingsverplichting van de lidstaten wordt beschouwd. Dit zou een derde verplichting toevoegen aan de verplichtingen van de lidstaten tot zorgvuldige inning van de heffingen enerzijds en de overschrijving van deze bedragen aan de Commissie anderzijds. Zoals de Commissie tussen de regels door ook erkent, is de lidstaat echter niet verplicht andere bedragen aan de Gemeenschap te betalen dan die welke hij bij de schuldenaars van de heffingen heeft geïnd.

39. Aangezien er geen uitdrukkelijke wettelijke basis voor een eigen betalingsverplichting van de lidstaat is te vinden, rijst de vraag of de handelwijze van de Commissie eventueel op systematische gronden te rechtvaardigen is. De Spaanse regering betoogt evenwel dat de financiële belangen van de Gemeenschap niet zijn geschonden. De Gemeenschap heeft geen uitgaven gedaan. Het gaat evenmin erom dat de lidstaat aan een individu een voordeel verschaft dat door het gemeenschapsrecht niet wordt gebillijkt.

40. De door de Commissie naar voren gebrachte noodzakelijke doeltreffendheid van het stelsel wordt door haar concrete handelwijze niet versterkt. Door de lidstaat een betalingsverplichting op te leggen wordt het verloop van de gerechtelijke procedures niet beïnvloed.

41. Wat de verplichtingen van de lidstaten betreft, is het arrest Deutsche Milchkontor⁽¹⁹⁾ toepasselijk. Een lidstaat kan geen nalatigheid bij de inning van heffingen worden verweten, uitsluitend omdat contentieuze procedures langer duren dan wenselijk is. In geen geval kan het voeren van contentieuze procedures met de nagelaten inning van heffingen worden gelijkgesteld, zeker niet wanneer deze procedures de inning van de heffingen inclusief rente tot doel hebben.

42. In Spanje heeft de schuldenaar van de heffing dezelfde beroepsmogelijkheden als bij beroepsprocedures tegen een belastingvordering krachtens nationaal recht.

IV — Beoordeling

43. De extra heffing op melk is in de voor het onderhavige geschil toepasselijke vorm in 1984 ingevoerd bij verordening nr. 856/84 (zie hierboven, punt 7). Reeds in 1977 is bij verordening (EEG) nr. 1079/77⁽²⁰⁾ voor de eerste maal een mede verantwoordeli j kheidshef f ing ter beëindiging van een gebrek aan evenwicht tussen aanbod en vraag op de markt voor zuivelproducten ingevoerd. De marktsituatie werd reeds in die tijd door structurele overschotten gekenmerkt.⁽²¹⁾ Ondanks deze „oorspronkelijke” medeverantwoordelijkheidsheffing namen de geleverde hoeveelheden melk verder toe⁽²²⁾, zodat de gemeenschapswetgever de „extra heffing op melk”, die aan het onderhavige geschil ten grondslag ligt, heeft ingevoerd. Weliswaar in eerste instantie voor een periode van vijf jaar; deze is vervolgens echter met negen jaar verlengd. Bij het aflopen van deze bijzondere regeling werd met ingang van 1 april 1993 een herziene en gestroomlijnde⁽²³⁾ versie van een „extra heffing in de sector melk en zuivelproducten” ingevoerd bij verordening (EEG) nr. 3950/92⁽²⁴⁾, derhalve voor de periode na de voor het onderhavige geschil relevante jaren.

44. Kenmerkend voor de extra heffing op melk die aan het onderhavige geschil ten grondslag ligt, is de aan de lidstaten gelaten keuze tussen formule A of formule B bij de inning van de heffing. Terwijl volgens formule A de melkproducent die zijn referentiehoeveelheid overschrijdt de heffing moet betalen, betaalt volgens formule B de koper, dat wil zeggen in principe de zuivelfabriek, een heffing over de geleverde hoeveelheden melk die een referentiehoeveelheid overschrijden. De koper wentelt echter de te betalen heffing af op de producenten die hun leveringen hebben verhoogd.⁽²⁵⁾ De Franse Republiek heeft besloten om formule B toe te passen.

45. De extra heffing op melk kan bijgevolg als een heffing „aan de bron” van de melkproductie worden gekenmerkt. De heffing wordt verschuldigd zodra meer melk wordt geproduceerd dan de vastgestelde referentiehoeveelheid. Aangezien reeds in de bepaling waarbij de extra heffing op melk is ingevoerd, artikel 5 quater, lid 1, van verordening nr. 804/68 zoals gewijzigd bij verordening nr. 856/84, wordt bepaald dat „ten laste van de producenten of kopers van koemelk een extra heffing [wordt] ingesteld”, is het volkomen duidelijk op wie de betalingsverplichting rust. Dit is principieel tevens een gemeenschapsrechtelijke verplichting waarvan de tenuitvoerlegging — zoals gebruikelijk binnen het landbouwrecht van de Gemeenschap — een zaak van de lidstaat is. De vaststelling van de individuele referentiehoeveelheden, waarvan overschrijding de verschuldigdheid van de heffing meebrengt, is derhalve — met inachtneming van de gemeenschapsrechtelijke voorschriften — eveneens een zaak van de lidstaten.

46. Toch bestaat er daarbij echter een bovengrens, die in artikel 5 quater, lid 3, van verordening nr. 804/68 zoals gewijzigd bij verordening nr. 856/84, wordt geformuleerd. Volgens deze bepaling mag de som van de in lid 1 bedoelde individuele referentiehoeveelheden, derhalve afhankelijk van de gekozen formule de referentiehoeveelheid van de producent respectievelijke de koper, in principe niet meer bedragen dan een „gegarandeerde totale hoeveelheid” van de lidstaat. De vaststelling van de „gegarandeerde totale hoeveelheid” sluit daarbij in principe aan bij de melkproductie in een referentiejaar (1981 respectievelijk 1983)⁽²⁶⁾, waarbij de „gegarandeerde totale hoeveelheid” van de lidstaten vervolgens niet meer mag bedragen dan de gegarandeerde totale hoeveelheid op gemeenschapsniveau. Om dat te waarborgen was het noodzakelijk „gegarandeerde totale hoeveelheden” per lidstaat vast te stellen, wat bij artikel 5 quater, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 804/68 zoals gewijzigd bij verordening nr. 856/84, is geschied.

47. Er werd voorzien in een zekere flexibiliteit door de vorming van een „communautaire reserve”⁽²⁷⁾, welke overigens in het kader van de in 1992 ingevoerde „extra heffing in de sector melk en zuivelproducten” in de gegarandeerde totale hoeveelheden van de lidstaten is opgenomen.⁽²⁸⁾

48. De theoretische indeling van de extra heffing op melk is geregeld in artikel 5 -quater, lid 5, van verordening nr. 804/68, zoals gewijzigd bij verordening nr. 856/84. Volgens deze bepaling worden de in dat artikel bedoelde heffingen geacht „deel uit te maken van de interventies ter regulering van de landbouwmarkten”. Bovendien wordt in de bepaling een bestemming voor de gelden vastgelegd, namelijk „de financiering van de uitgaven in de zuivelsector”. Artikel 9, lid 4, van verordening nr. 857/84 zoals gewijzigd bij verordening nr. 1305/85 (zie boven, punt 8), bevat daartoe nadere bepalingen.

49. Door de indeling van de heffing bij de interventies ter regulering van de landbouwmarkten kan de Commissie haar betrekken in de jaarlijkse afrekening die zij voor de lidstaten opstelt over de financiering van het gemeenschappelijke landbouwbeleid.

50. Verordening nr. 729/70, de basisverordening betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, bepaalt in artikel 1, lid 1, dat het EOGFL een onderdeel vormt van de begroting van de Gemeenschappen. Daar wordt ook de principiële onderverdeling gemaakt in een afdeling Garantie en een afdeling Oriëntatie. Overeenkomstig lid 2 van het artikel financiert de afdeling Garantie onder andere „de interventies ter regulering van de landbouwmarkten”.⁽²⁹⁾ Artikel 3 van deze verordening preciseert dat de interventies ter regulering van de landbouwmarkten worden gefinancierd, waartoe volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten wordt overgegaan. Waar de extra heffing op melk in artikel 5 quater, lid 5, van verordening nr. 804/68, zoals gewijzigd bij verordening nr. 856/84, in het kader van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten door de gemeenschapswetgever als onderdeel van de interventies ter regulering van de landbouwmarkten is gekwalificeerd, valt de budgettaire behandeling ervan in het kader van het EOGFL, afdeling Garantie.

51. De omstandigheid dat het Fonds normaliter de door de lidstaten voorgeschoten uitgaven in de vorm van interventies ter regulering van de landbouwmarkten voor zijn rekening neemt, terwijl het bij de extra heffing op melk om een ontvangst gaat, is slechts een boekhoudkundig detail aangezien de extra heffing als negatieve uitgave wordt behandeld. Nu de extra heffing eenmaal als deel van de interventies ter regulering van de landbouwmarkten is gedefinieerd en dus onder het EOGFL, afdeling Garantie, valt, is de verdere administratieve en budgettaire behandeling van de heffing een gevolg van deze principiële rangschikking die volgt uit de desbetreffende bepalingen.

52. Bovendien mag niet worden vergeten dat de extra heffing op melk in de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten is ingebed, wat tot gevolg heeft dat er in beginsel een interventieregeling voor zuivelproducten geldt met de daaruit voortvloeiende gegarandeerde prijzen voor melk en zuivelproducten.⁽³⁰⁾ Uitsluitend de melk die bovenop de vastgestelde referentiehoeveelheid wordt geproduceerd, wordt met de extra heffing belast. Zij valt derhalve in zekere zin buiten het kader van de gegarandeerde prijs. De extra heffing op melk kan ook daarom worden beschouwd als een negatieve uitgave.

53. Overeenkomstig artikel 4, lid 1, van verordening nr. 729/70 wijzen de lidstaten de diensten en organen aan, die zij machtigen tot uitbetaling van de bedoelde uitgaven. Volgens lid 2 van dat artikel stelt de Commissie de lidstaten de nodige middelen voor deze betalingen ter beschikking. Volgens lid 3 stellen de diensten en organen van de lidstaten ten minste eenmaal per jaar rapporten en samenvattende rekeningen op.

54. Volgens artikel 5, lid 2, sub b, van verordening nr. 729/70 keurt de Commissie voor het einde van het volgende jaar, aan de hand van de in lid 1 genoemde documenten, de rekeningen van de diensten en organen goed. Volgens artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1287/95, neemt de Commissie een besluit over de bedragen die moeten worden onttrokken aan de communautaire financiering, wanneer zij constateert dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht.

55. De Commissie heeft de bestreden beschikking 98/358 gegeven op basis van de genoemde bepalingen, zoals uit de eerste, tweede en vijfde overweging van de considerans kan worden opgemaakt. De negende overweging van de considerans van deze beschikking luidt letterlijk:

„Overwegende dat correcties noodzakelijk zijn ten aanzien van de extra heffingen voor melk voor de melkjaren 1985/1986 tot 1992/1993, die nog steeds open staan ten gevolge van juridische geschillen tussen de kopers/producenten enerzijds, en de bevoegde autoriteiten van bepaalde lidstaten anderzijds; dat deze negatieve correcties voor Frankrijk, België, Luxemburg, het Verenigd Koninkrijk en Nederland respectievelijk 114 387 058 FRF [...] bedragen; dat de Commissie zich niettemin de mogelijkheid voorbehoudt om de onder de huidige goedkeuring van de rekeningen gemaakte correcties opnieuw te onderzoeken, indien al naargelang het resultaat van de juridische procedures, blijkt dat bedragen niet langer verschuldigd of niet meer teruggevorderd kunnen worden.”

56. Deze motivering behoort bij het bestreden deel van de beschikking, waarvan de rechtmatigheid in de onderhavige procedure moet worden getoetst. Bijgevolg dient te worden onderzocht of de Commissie gerechtigd was de negatieve correcties voor de extra heffing op melk aan te brengen.

57. Aangezien de litigieuze beschikking uitdrukkelijk is gegrond op verordening nr. 729/70, dient om te beginnen in deze verordening naar een wettelijke basis voor de negatieve correcties te worden gezocht. De Franse regering noemt in dit opzicht terecht artikel 8 van verordening nr. 729/70. In lid 1 van dit artikel worden de verplichtingen van de lidstaten omschreven, die eruit bestaan dat overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen de nodige maatregelen worden getroffen om zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en ten slotte om de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen. Artikel 8, lid 1, tweede alinea, bevat een verplichting voor de lidstaten om de Commissie in kennis te stellen van de daartoe getroffen maatregelen en „met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures”.

58. Artikel 8, lid 2, bevat vervolgens een verdeling van de financiële gevolgen in het geval dat wegens onregelmatigheden of nalatigheden algehele terugvordering uitblijft. In principe draagt de Gemeenschap de financiële gevolgen, behalve die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of organen van de lidstaten te wijten zijn. In dat geval dient de lidstaat de financiële gevolgen te dragen.

59. Met betrekking tot de gang van zaken bij invorderingsprocedures bepaalt artikel 8, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 729/70, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1287/95, dat de teruggevorderde bedragen worden overgemaakt aan de erkende betaalorganen en door deze in mindering worden gebracht op de door het Fonds gefinancierde uitgaven. De rente over teruggevorderde of te laat gestorte bedragen wordt overgemaakt aan het Fonds.

60. De Franse regering is van mening dat aangezien de Franse autoriteiten noch onregelmatigheden, noch nalatigheden kunnen worden verweten, de vooralsnog niet geïnde extra heffingen niet ten laste van de Franse Republiek kunnen worden gebracht. Overigens legt de bepaling haar met betrekking tot aanhangige gerechtelijke procedures uitdrukkelijk slechts een informatieverplichting op.

61. Tegen de achtergrond van artikel 8 van verordening nr. 729/70 is deze argumentatie volstrekt sluitend.

62. De Commissie betwist echter de toepassing van dit artikel op de voorliggende feiten en wijst erop dat de verplichting van de lidstaten tot betaling van de extra heffing voortvloeit uit artikel 15, lid 4, van verordening nr. 1546/88. Zoals hierboven onder punt 9 aangegeven, luidt artikel 15, lid 4, eerste alinea, als volgt:

„De in de leden 1, 2 en 3 bedoelde kopers moeten het bedrag van de eventueel verschuldigde heffing binnen drie maanden na afloop van elke periode van twaalf maanden aan de bevoegde instantie overmaken.”

63. Deze bepaling bevat, naar de letter althans, slechts een regeling van de betalingsverplichting van de koper als schuldenaar van de extra heffing. Over de behandeling van aanhangige gerechtelijke procedures in het kader van de goedkeuring van de rekeningen spreekt de bepaling zich niet uit. De argumentatie van de Commissie zou echter in die zin begrepen kunnen worden dat — gezien deze in de tijd duidelijk gedefinieerde plicht tot betaling van de schuldenaar — ervan moet worden uitgegaan dat de lidstaat vanaf dat moment geacht moet worden de bedragen reeds te hebben geïnd respectievelijk, voorzover dat nog niet is geschied, dat deze te zijnen laste komen. Evenwel blijft onduidelijk of de lidstaat deze overnameverplichting heeft omdat nalatigheden of onregelmatigheden van zijn kant worden verondersteld dan wel omdat hij na afloop van de termijnen die aan de schuldenaars van de heffingen zijn verleend, een eigen betalingsplicht tegenover de Gemeenschap heeft.

64. Het feit dat volgens de Commissie in haar opvatting een maatstaf wordt gehanteerd vergelijkbaar met die in artikel 8 van verordening nr. 729/70, duidt op de eerste van beide mogelijkheden. Haar opmerking dat er na twaalf jaar procederen van moet worden uitgegaan dat de lidstaat niet de nodige zorgvuldigheid in acht heeft genomen, kan op dezelfde wijze worden begrepen. Dit argument duidt erop dat de Commissie de lidstaat per slot van rekening nalatigheden verwijt en dat zij derhalve gerechtigd is de negatieve correcties aan te brengen.

65. Nalatigheden zijn echter moeilijk vast te stellen, aangezien artikel 8, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 729/70 uitdrukkelijk slechts een informatieplicht met betrekking tot aanhangige procedures bevat. De duur van slechts enkele van deze procedures zou dan als nalatigheid moeten worden beschouwd. Dat levert met name dan een moeilijkheid op, wanneer deze procedures, bezien tegen de achtergrond van het stelsel van rechtspraak van de lidstaat, in vergelijking met zuiver nationale rechtsgedingen niet buitengewoon langer duren. Uitgaande van een regulier verloop van de procedure kan de duur ervan — hoe onaangenaam die in individuele gevallen ook zijn mag — niet als nalatigheid of onregelmatigheid van de lidstaat worden beschouwd. Zolang de nationale rechterlijke instanties evenals de nationale autoriteiten in de zin van het arrest Deutsche Milchkontor⁽³¹⁾ bij de invordering van heffingen „dezelfde regels en modaliteiten toepassen”⁽³²⁾ als in vergelijkbare gevallen waarin het gaat om louter nationale heffingen, is er in beginsel geen strijd met de in artikel 8 van verordening nr. 729/70 voorziene verplichting van de nationale autoriteiten. De Commissie heeft naast de onaangenaam lange duur van de procedures niets naar voren gebracht waaruit een plichtsverzuim van de nationale autoriteiten tegenover de Gemeenschap zou kunnen worden afgeleid.

66. De vraag kan derhalve slechts zijn of de verplichting van de lidstaten tot overmaking van de geïnde respectievelijk te innen extra heffing op melk aan de begroting van de Gemeenschap een zelfstandige resultaatsverplichting is die losstaat van de betalingsverplichting van de schuldenaar van de heffing. De Commissie heeft daarvoor evenwel geen rechtsgrondslag vermeld. Deze kan echter in artikel 9, lid 4, tweede alinea, van verordening nr. 857/84, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1305/85, worden gelezen. Zoals hierboven onder punt 8 is vermeld, luidt deze bepaling:

„Bij overschrijding van een van deze hoeveelheden⁽³³⁾ wordt het bedrag van de geïnde heffingen overeenkomend met de geconstateerde overschrijding aan de Gemeenschap overgemaakt.”

67. Deze formulering suggereert dat een overschrijding van de gegarandeerde totale hoeveelheid van de lidstaat⁽³⁴⁾ onmiddellijk een verplichting van de lidstaat tegenover de Gemeenschap tot overmaking van de desbetreffende heffingen tot gevolg heeft.

68. De invoering van een gegarandeerde totale hoeveelheid als zodanig zou deze benadering kunnen ondersteunen. Zij is een zelfstandige doelstelling die losstaat van de individuele referentiehoeveelheden. Ook wanneer zij de som van alle individuele referentiehoeveelheden vormt en bovendien tevens als bovengrens van deze individuele referentiehoeveelheden kan worden beschouwd, heeft zij een zelfstandige betekenis tegenover de Gemeenschap.

69. Binnen de systematiek van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten heeft de gegarandeerde totale hoeveelheid echter nog een andere functie. Zoals hiervoor reeds is uiteengezet⁽³⁵⁾, geeft zij aan tot welke hoeveelheid geproduceerde melk een prijs door de Gemeenschap wordt gegarandeerd.

70. De regulerende functie van de prijsgarantie enerzijds en de bovengrens voor de door de lidstaat te verdelen individuele referentiehoeveelheden anderzijds staan daarbij voorop. Het enkele bestaan van een gegarandeerde totale hoeveelheid voor iedere lidstaat impliceert derhalve niet noodzakelijkerwijs dat bij overschrijding van deze hoeveelheid automatisch een eigen betalingsverplichting van de lidstaat ontstaat.

71. Verschillende aspecten ondersteunen op hun beurt deze opvatting. Ten eerste is er noch in de oorspronkelijke versie van verordening nr. 856/84, noch in die van verordening nr. 857/84 sprake van een verplichting van de lidstaten tot het betalen van heffingen bij overschrijding van de gegarandeerde totale hoeveelheden.

72. Het reeds aangehaalde artikel 9, lid 4, tweede alinea, van verordening nr. 857/84 werd pas bij verordening nr. 1305/85 ingelast, in een regeling die uitging van een voor twee jaar geldende bestemming van de heffing. De lidstaten mochten de gelden bestemmen ter financiering van de „melk-vergoeding” in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 857/84.⁽³⁶⁾ Uit deze bepaling kan derhalve geenszins worden afgeleid dat het aan de Gemeenschap over te maken bedrag van de geïnde heffing overeenkomend met de geconstateerde overschrijding absoluut en in alle gevallen van overschrijding van de gegarandeerde totale hoeveelheid moet worden betaald.

73. Daar komt nog een pragmatisch argument bij, namelijk dat de rekeningen door de Commissie op basis van de gegevens van de lidstaten worden goedgekeurd.⁽³⁷⁾ Zolang er echter nog procedures aanhangig zijn, kunnen nog geen definitieve gegevens over de uitputting respectievelijk de overschrijding van de gegarandeerde totale hoeveelheid worden verstrekt.

74. Er is derhalve veel te zeggen voor de opvatting dat het bij de betalingsverplichting van de lidstaten om een verplichting gaat die is afgeleid van de oorspronkelijke gemeenschapsrechtelijke verplichting van de melkproducent respectievelijk de koper tegenover de Gemeenschap.

75. In artikel 15, lid 4, van verordening nr. 1546/88, dat de Commissie als grondslag voor de betalingsverplichting van de lidstaat noemt, wordt uitsluitend bepaald dat de kopers het bedrag van de verschuldigde heffing aan de bevoegde instantie overmaken. Bijgevolg zegt deze bepaling niets over de gestelde betalingsverplichting van de lidstaten. Aangezien de bepaling pas in 1988 is vastgesteld, kan zij bovendien niet de periode bestrijken tussen de invoering van de extra heffing op melk in 1984 en de vaststelling van deze bepaling als grondslag voor de gestelde betalingsverplichting van de lidstaten.

76. De handelwijze van de Commissie pleit overigens ook tegen een eigen betalingsverplichting van de lidstaten. Gedurende vele jaren heeft zij bij de goedkeuring van de rekeningen in verband met de aanhangige procedures een voorbehoud gemaakt. De Commissie wijst er terecht op dat aan deze handelwijze als zodanig geen rechten kunnen worden ontleend, afgezien van een eventueel ontstaan van een gewettigd vertrouwen. Nochtans is het een indicatie dat ook de Commissie niet is uitgegaan van een eigen betalingsverplichting van de lidstaten. Anders is haar afwachtende houding onbegrijpelijk.

77. Bovendien zou ik op de motivering van de Commissie in de bestreden beschikking willen wijzen. Wanneer daar wordt gesteld dat „de Commissie zich niettemin de mogelijkheid voorbehoudt om de onder de huidige goedkeuring van de rekeningen gemaakte correcties opnieuw te onderzoeken, indien al naargelang het resultaat van de juridische procedures, blijkt dat bedragen niet langer verschuldigd of niet meer teruggevorderd kunnen worden”, dan is kennelijk ook naar de mening van de Commissie de afloop van de procedures van belang voor de betalingsverplichting van de lidstaten.

78. Dat bevestigt de gemeenschapsrechtelijke betalingsverplichting van de producenten respectievelijk de kopers, die uitdrukkelijk uit de desbetreffende bepalingen is af te leiden, en de daaraan verbonden afgeleide verplichting van de lidstaten.

79. Deze verplichting is reeds in de basisverordening vastgelegd⁽³⁸⁾ en is in de opvolgende verordeningen bevestigd.⁽³⁹⁾ Zelfs binnen het sedert 1992 geldende stelsel van de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten, dat in casu wegens de in aanmerking te nemen periode niet relevant is, is aan de principiële aanwijzing van de producent respectievelijk de afnemer als heffingplichtige vastgehouden.⁽⁴⁰⁾

80. De tot slot door de Commissie als argument naar voren gebrachte noodzakelijke doeltreffendheid van het stelsel, te weten een onverwijlde invordering van de heffingen bij de schuldenaars die voor de overproductie verantwoordelijk zijn, wordt niet noodzakelijk groter door de betalingsverplichting van de lidstaten. Het gaat hier om de opstelling van de autoriteiten tegenover de schuldenaars van de heffing. Voorzover het aanhangige procedures betreft staat evenwel vast dat de autoriteiten van de lidstaten — in Frankrijk Onilait — reeds door middel van aanslagen betaling van de betrokken bedragen hebben gevorderd en hun vordering voor de bestuursrechtelijke instanties doorzetten, want anders waren de zaken al zonder beslissing afgedaan.

81. Aangezien er bijgevolg vanuit moet worden gegaan dat de verplichting van de lidstaten tegenover de Gemeenschap slechts een afgeleide is van de oorspronkelijke betalingsverplichting van de producenten respectievelijk de kopers, kunnen ook geen bedragen ten laste van de lidstaat worden gebracht, waarover nog niet bij gewijsde is beslist. Het beroep van de Franse regering dient derhalve gegrond te worden verklaard.

V — Kosten

82. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover zulks is gevorderd. Aangezien de Commissie in mijn opvatting in het ongelijk wordt gesteld, dient zij te worden verwezen in de kosten. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen hun eigen kosten. Het Koninkrijk Spanje draagt derhalve zijn eigen kosten.

VI — Conclusie

83. Gelet op het bovenstaande stel ik het Hof voor als volgt te beslissen:

beschikking 98/358/EG van de Commissie van 6 mei 1998 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1994 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, wordt nietig verklaard voorzover hierin voor de Franse Republiek negatieve correcties worden aangebracht voor een bedrag van 114 387 058 FRF in verband met de extra heffing op melk voor de melkjaren 1985/1986 tot en met 1992/1993;
de Commissie wordt verwezen in haar eigen kosten alsmede in die van de Franse Republiek;
het Koninkrijk Spanje draagt zijn eigen kosten.