Hof van Justitie EU 30-09-1999 ECLI:EU:C:1999:469

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 30 september 1999

Conclusie van advocaat-generaal

A. Saggio

van 30 september 1999^(*)

Met dit krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) ingesteld beroep verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof om vast te stellen dat de Franse Republiek de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens het EG-Verdrag en richtlijn 93/15/EEG van de Raad van 5 april 1993 betreffende de harmonisatie van de bepalingen inzake het in de handel brengen van en de controle op explosieven voor civiel gebruik^(*) (hierna: „richtlijn”).

De toepasselijke regeling

Artikel 9 van de richtlijn voorziet in een vergunningsregeling voor het vervoer van onder de richtlijn vallende explosieven binnen de Gemeenschap. Artikel 9, lid 3, bepaalt in het bijzonder, dat de verwerver, dat wil zeggen degene voor wie de explosieven bestemd zijn, om explosieven te mogen overbrengen, van de bevoegde autoriteit van de plaats van bestemming een overbrengingsvergunning moet hebben gekregen. De bevoegde autoriteit gaat na of degene voor wie de explosieven bestemd zijn, wettelijk bevoegd is explosieven te verwerven en of hij in het bezit is van de vereiste licenties of vergunningen. Indien de bevoegde autoriteit de overbrenging toestaat, „verstrekt zij degene voor wie de explosieven zijn bestemd een vergunning waarin alle in lid 7 opgesomde inlichtingen zijn vermeld” (lid 5).

Indien geen bijzondere beveiligingseisen nodig zijn, mag een lidstaat de overbrenging van explosieven op zijn grondgebied of op een deel daarvan zonder voorafgaande kennisgeving toestaan. De bevoegde autoriteit van de plaats van bestemming „geeft dan een overbrengingsvergunning van bepaalde duur af” (artikel 9, lid 6).

Voor de overbrenging van munitie van de ene naar de andere lidstaat is eveneens een vergunningsregeling voorzien (artikel 10 en volgende). De vergunning wordt in dat geval afgegeven door de lidstaat waar de munitie zich bevindt.

Artikel 10, lid 3, bepaalt, dat iedere lidstaat „aan wapenhandelaars het recht [kan] toekennen om, zonder voorafgaande vergunning in de zin van lid 2, munitie van zijn grondgebied naar een in een andere lidstaat gevestigde wapenhandelaar over te brengen. Hij verleent daartoe een machtiging voor drie jaar, die te allen tijde bij een gemotiveerd besluit kan worden geschorst of ingetrokken.” Artikel 10, lid 4, preciseert bovendien: „Iedere lidstaat verstrekt de andere lidstaten een lijst van munitie waarvoor de vergunning om deze naar zijn grondgebied over te brengen, zonder zijn voorafgaande toestemming mag worden verleend.”

Artikel 11 van de richtlijn bepaalt, dat een lidstaat, in afwijking van de artikelen 9 en 10, „indien de veiligheid ernstig in gevaar wordt gebracht of dreigt te worden gebracht door het ongeoorloofd in bezit hebben of gebruik van (...) explosieven of munitie, alle noodzakelijke maatregelen inzake het in bezit hebben of gebruik van explosieven of munitie [kan] treffen om voornoemd ongeoorloofd in bezit hebben of gebruik te voorkomen”.

Op grond van artikel 12 van de richtlijn moeten de lidstaten „gegevensuitwisselingsnetten voor de toepassing” van de richtlijn opzetten.^(*)

Bovendien bepaalt artikel 13 van de richtlijn, dat vragen met betrekking tot de toepassing van de richtlijn worden behandeld door een comité dat de Commissie bijstaat, dat uit vertegenwoordigers van de lidstaten bestaat en wordt voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Commissie.

De feiten en het procesverloop

De bepalingen van de artikelen 9, 10, 11, 12, 13 en 14 van de richtlijn moesten vóór 30 september 1993 door de lidstaten ten uitvoer zijn gelegd en aan de Commissie zijn meegedeeld (artikel 19 van de richtlijn).

Toen de Commissie bij het verstrijken van die termijn geen enkele mededeling van de Franse regering had ontvangen, zond zij die regering op 13 april 1994 een aanmaningsbrief waarin zij haar verweet dat zij had verzuimd de bepalingen tot uitvoering van de richtlijn vast te stellen en met het verzoek, haar opmerkingen daarover kenbaar te maken.

De Franse regering antwoordde bij brief van 4 juli 1994, dat een omzettingsdecreet voor explosieven voor civiel gebruik in de herfst van 1995 zou worden bekendgemaakt.

Op 26 november 1996 zond de Franse regering de Commissie de tekst van decreet nr. 96-1046 van 26 november 1996^(*), dat uitvoering gaf aan de bepalingen van de richtlijn betreffende het op de markt brengen, de controle van de conformiteit en het EG-merkteken alsmede de sancties die gelden indien inbreuk wordt gemaakt op dit merkteken.

De Commissie was echter van mening, dat dit decreet geen uitvoering gaf aan de andere bepalingen van de richtlijn, met name de bepalingen betreffende het vervoer van explosieven en munitie in de Gemeenschap (artikelen 9, 10 en 11) en betreffende het uitwisselen van gegevens (artikelen 12 en 14).

Daar zij van de Franse autoriteiten geen mededeling van de omzetting van die andere bepalingen ontving, zond de Commissie haar op 30 april 1997 een met redenen omkleed advies uit hoofde van artikel 169 van het Verdrag.

Omdat daarop geen antwoord volgde, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld, strekkende tot vaststelling dat de Franse Republiek, door niet binnen de gestelde termijn de nodige maatregelen te treffen om aan de artikelen 9, 10, 11, 12 en 14 van de richtlijn te voldoen, de krachtens het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Argumenten van partijen

De Franse regering betwist de conclusies van de Commissie en stelt dat zij, wat munitie betreft, de relevante bepalingen van de richtlijn heeft omgezet, terwijl zij met betrekking tot explosieven melding maakt van objectieve problemen die de toepassing van het bepaalde van artikel 9 van de richtlijn zouden hebben verhinderd.

Wat het eerste aspect betreft, stelt zij dat de bepalingen van artikel 10 van de richtlijn betreffende het vervoer van munitie in nationaal recht zijn omgezet bij titel V van decreet nr. 95-589 van 6 mei 1995 betreffende de toepassing van het decreet van 18 april 1939 houdende vaststelling van de regeling voor oorlogsmaterieel, wapens en munitie^(*) (met name bij de artikelen 92, 93 en 94 van sectie 2 van titel V). Artikel 95 van decreet nr. 95-589 verwijst voor de vaststelling van de voorwaarden voor verlening van voorafgaande vergunningen en de uitzonderingen daarop naar een toepassingsbesluit.

Overeenkomstig de voorschriften van artikel 12 van de richtlijn bepaalt artikel 101 van decreet nr. 95-589, dat de minister belast met douanezaken op het moment van vaststelling van voormeld toepassingsbesluit elke betrokken lidstaat de gegevens zal zenden voor de toepassing van de artikelen 9 en 10 van de richtlijn.

Tegelijkertijd met haar eerste memorie heeft de Franse regering de tekst van het ontwerp-toepassingsbesluit overgelegd en voorts heeft zij ter terechtzitting verklaard, dat dit ontwerp op 25 mei 1999 door de regering was aangenomen en, na op 4 juni 1999 te zijn bekendgemaakt in het Journal officiel, op 15 juni 1999 in werking was getreden.

De omzetting van artikel 11 van de richtlijn is volgens de Franse regering verzekerd door artikel 80 van decreet nr. 95-589, dat de minister belast met douanezaken de bevoegdheid verleent om alle noodzakelijke maatregelen te treffen, indien de openbare orde ernstig in gevaar wordt gebracht of dreigt te worden gebracht door het ongeoorloofd in bezit hebben of gebruik van explosieven of munitie.

Wat het vervoer van explosieven betreft, betwist de Franse regering de niet-omzetting van de artikelen 9 en 11 van de richtlijn niet. Zij stelt echter, dat zij objectieve problemen heeft ondervonden bij de uitvoering van de voorschriften van artikel 9. Haars inziens heeft omzetting van artikel 9 geen zin en is deze slechts voorlopig, indien zij niet gepaard gaat met de vaststelling van een geharmoniseerd document dat als overbrengingsvergunning geldt. Bij de huidige stand is het immers mogelijk, dat in geval van vervoer van explosieven naar Frankrijk de door dat land afgegeven vergunning door de autoriteiten van een andere lidstaat niet geldig wordt geacht, en wel mede omdat de juridische vorm van het document vandaag de dag van land tot land zeer varieert. Bij vervoer van Frankrijk naar een andere lidstaat kan de door de richtlijn voorziene regeling, daar de richtlijn niet is omgezet door alle staten die verplicht zijn dit te doen (hetgeen volgens de Franse regering door voormelde objectieve problemen wordt veroorzaakt), thans niet functioneren, zodat de Commissie, om de doelstellingen van de richtlijn te verwezenlijken, een beschikking zou moeten geven waarbij een geharmoniseerde vergunning verplicht wordt gesteld.

De Franse regering beklemtoont dat zij, geconfronteerd met die problemen, niet werkeloos heeft toegezien. De Franse delegatie heeft tijdens twee vergaderingen van het op basis van artikel 13 van de richtlijn ingestelde comité, gehouden op 6 december 1996 respectievelijk 23 april 1998, de vaststelling van een geharmoniseerd document voor het vervoer van explosieven voorgesteld. Uit de notulen van de vergadering van april 1998 blijkt volgens haar, dat een voorstel voor een geharmoniseerd document binnen het comité ter stemming zou worden voorgelegd, waarna terzake een beschikking van de Commissie zou worden vastgesteld. De Franse regering beklemtoont, dat tot op heden geen stemming van het comité heeft plaatsgevonden en dat de Commissie evenmin een beschikking heeft gegeven.

Dat de richtlijn met betrekking tot het vervoer van explosieven niet is omgezet, komt dus doordat die bepalingen onduidelijk en onvoldoende nauwkeurig zijn. De Commissie is grotendeels hiervoor verantwoordelijk, aangezien zij tot op heden niet de door artikel 13 genoemde toepassingsmaatregelen heeft vastgesteld, hetgeen volgens deze regering ook blijkt uit de notulen van het comité.

De Commissie betwist dat de richtlijn een dergelijke verplichting bevat. Artikel 9 verlangt immers op geen enkele wijze, dat een geharmoniseerd document voor de overbrengingsvergunning wordt vastgesteld en onderwerpt de verplichting tot uitvoering van die bepaling evenmin aan een dergelijke voorwaarde.

Anders dan de Franse regering, acht de Commissie de bepalingen van de richtlijn wel voldoende nauwkeurig en zij stelt dat zelfs indien dit niet het geval was, deze omstandigheid niet kan rechtvaardigen dat een lidstaat de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet nakomt. Voorts kan een lidstaat zich ter rechtvaardiging van zijn eigen verzuim niet op eventuele vertragingen van andere lidstaten bij de omzetting van de richtlijn beroepen.

Met betrekking tot de bepalingen van de richtlijn betreffende munitie beklemtoont de Commissie, dat decreet nr. 95-589 haar nooit is meegedeeld en dat zij daarvan pas gedurende de administratieve procedure kennis heeft genomen, hetgeen een schending van de verplichting tot mededeling van artikel 19 van de richtlijn vormt. Tijdens de mondelinge behandeling heeft de Commissie bovendien gesteld, dat het toepassingsbesluit van dat decreet haar nog steeds niet formeel is meegedeeld.

Kortom, volgens de Commissie staat op z'n minst vast, dat de Franse Republiek bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies genoemde termijn, de omzetting van de bepalingen betreffende munitie, en met name van de in de artikelen 10 en 12 van de richtlijn bedoelde bepalingen, nog niet had voltooid.

Het bestaan van de niet-nakoming

Om te beginnen moet worden opgemerkt, dat het middel inzake de niet-omzetting van artikel 14 van de richtlijn betreffende informatie over ondernemingen uit de sector explosieven die in het bezit zijn van een vergunning of een machtiging, geen deel meer uitmaakt van dit beroep. De reden hiervoor is dat de Commissie na de bekendmaking door de Franse regering van het omzettingsdecreet van 10 februari 1998 (JORF van 14 maart 1998, blz. 3837) in repliek dit middel heeft ingetrokken.^(*)

De aan de Franse Republiek verweten niet-nakoming die voorwerp van het geding blijft en waarover het Hof zich dus zal moeten uitspreken, bestaat in wezen uit twee aspecten: in de eerste plaats, de niet-omzetting van de bepalingen van de richtlijn betreffende het vervoer van explosieven (artikelen 9, 11 en 12) en, in de tweede plaats, de niet-omzetting van de bepalingen betreffende het vervoer van munitie (artikelen 10, 11 en 12).

De niet-omzetting van de bepalingen betreffende het vervoer van explosieven

Wat het eerste aspect betreft, wil ik meteen duidelijk maken dat ik het niet eens kan zijn met de argumenten die de Franse regering tot staving van de niet-omzetting van de bepalingen van de richtlijn aanvoert.

Het feit dat de richtlijn onvoldoende nauwkeurig is, aangezien de Commissie niet de relevante toepassingsmaatregelen heeft vastgesteld — in feite het verplichtstellen van een geharmoniseerd document voor de verlening van vergunningen — verandert niets aan de verplichting om de richtlijn om te zetten en om dit binnen de daartoe gestelde termijn te doen.

In dit verband moet vóór alles worden opgemerkt, dat in de richtlijn nergens wordt gesproken van de vaststelling van een geharmoniseerd document. Dat binnen het comité herhaaldelijk is gesproken van de noodzaak om een dergelijk document op te stellen en dat de Commissie zich zelf in die zin heeft uitgesproken, betekent niet dat de verplichting om artikel 9 van de richtlijn ten uitvoer te leggen wordt opgeschort. Daartoe volstaat het om in herinnering te brengen, dat volgens de rechtspraak van het Hof^(*) verklaringen in notulen een beperkte waarde hebben, in dier voege dat zij niet in aanmerking kunnen worden genomen voor de uitlegging van een bepaling van gemeenschapsrecht, wanneer de inhoud ervan niet in de tekst van de betrokken bepaling is terug te vinden en dus geen rechtskracht heeft. Die logica volgend kunnen verklaringen in notulen van een op basis van de richtlijn opgericht comité natuurlijk zeker niet in aanmerking worden genomen voor de uitlegging van bepalingen van die richtlijn.

Vervolgens moet worden opgemerkt dat, anders dan de Franse regering lijkt te stellen, in de tekst van artikel 13 geen enkele vermelding is te vinden van de vermeende verplichting voor de Commissie om een dergelijke handeling vast te stellen. Dit artikel bevat immers uitsluitend de algemene verplichting voor de Commissie om het comité in het kader van de toepassing van de richtlijn „een ontwerp van de te nemen maatregelen voor te leggen”, waarover het comité zijn advies geeft, alsmede de eveneens algemene verplichting voor de Commissie om maatregelen vast te stellen „die onmiddellijk van toepassing zijn”.

Evenmin ben ik het eens met de stelling van de Franse regering, dat de niet-omzetting van artikel 9 van de richtlijn in elk geval gerechtvaardigd wordt door de niet-omzetting van die bepaling door de andere lidstaten, en ik heb hiervoor een aantal redenen.

Om te beginnen berust die stelling niet op gegevens die vaststaan. Uit het dossier blijkt veeleer het tegendeel. Volgens de verklaringen die de vertegenwoordiger van de Commissie tijdens de mondelinge behandeling heeft afgelegd, hebben namelijk alle andere lidstaten de richtlijn, daaronder begrepen de bepalingen van artikel 9, in nationaal recht omgezet.

In elk geval is het vaste rechtspraak van het Hof dat „een lidstaat zich ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet kan beroepen op de omstandigheid dat andere lidstaten hun verplichtingen evenmin zijn nagekomen en evenmin nakomen. In de door het Verdrag gevestigde rechtsorde kan de uitvoering van het gemeenschapsrecht door de lidstaten niet afhankelijk worden gesteld van een voorwaarde van wederkerigheid.”^(*)

Rest nog te onderzoeken, of de aan de Franse Republiek verweten niet-nakoming algemeen kan worden gerechtvaardigd door de omstandigheid dat dit land praktische problemen bij de omzetting van artikel 9 heeft ondervonden.

Dit argument is ongegrond. Daartoe volstaat het eraan te herinneren, dat het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld dat „bij de uitvoering van een communautair besluit aan de dag getreden moeilijkheden een lidstaat niet het recht [geven] zich eenzijdig van de nakoming zijner verplichtingen ontslagen te achten”.^(*)

Dit geldt vooral wanneer het institutionele stelsel van de Gemeenschap of de structuur van de betrokken regeling „de betrokken lidstaat de nodige middelen [verschaft] om te bereiken dat, met inachtneming van de beginselen van de gemeenschappelijke markt en de gerechtvaardigde belangen van de andere lidstaten, in de mate van het redelijke met zijn moeilijkheden rekening zou worden gehouden”.^(*)

Dit blijkt in casu het geval te zijn, aangezien het in artikel 13 van de richtlijn bedoelde comité nu juist tot taak heeft vragen over de toepassing van de richtlijn te beantwoorden. Het is immers in kader van dit comité dat is besloten een geharmoniseerd document op te stellen om de procedure van artikel 9 te vergemakkelijken.

Uit dit gegeven kan echter niet worden afgeleid, dat dit artikel op zich onduidelijk is en dat het zonder die toepassingsmaatregelen niet in nationaal recht kan worden omgezet. Dit wordt overigens aangetoond door de omstandigheid dat de lidstaten, met uitzondering van de Franse Republiek, de betrokken bepaling reeds in hun eigen rechtsorde hebben omgezet.

Voorts wordt de niet-nakoming van de Franse Republiek volgens het oordeel van het Hof in het arrest van 12 februari 1987, Commissie/België^(*), niet opgeheven door het feit dat zij heeft voorgesteld die bepaling door de opstelling van een geharmoniseerd document te wijzigen of aan te vullen, noch door het feit dat de Commissie een voorstel in die zin heeft ingediend.

Op dit punt moet er eveneens aan worden herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld, dat „het feit dat de gemeenschapsinstellingen wijzigingen in richtlijnen aanbrengen, de lidstaten niet [kan] ontslaan van hun verplichting zich binnen de gestelde termijn naar die richtlijnen te voegen”.^(*)

Hieruit volgt dat de door de Franse regering genoemde problemen geen rechtvaardiging kunnen vormen voor de niet-nakoming van de krachtens het gemeenschapsrecht op haar rustende verplichtingen.

De niet-omzetting van de bepalingen betreffende het vervoer van munitie

Voor dit aspect moet er vóór alles aan worden herinnerd, dat de Franse regering pas tijdens de mondelinge behandeling heeft laten weten, dat op 25 mei 1999 het toepassingsbesluit van decreet nr. 95-589^(*) was vastgesteld.

Dat met dit besluit de omzetting van de bepalingen betreffende het vervoer van munitie in nationaal recht mogelijk is voltooid, kan geen invloed hebben op de afloop van de zaak. Het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn is immers, ook wat het tijdstip betreft, bepalend voor de niet-nakoming van de staat en het procesbelang verdwijnt niet bij tardieve uitvoering vóór de instelling van het beroep of in de loop van het geding, behalve indien de Commissie het beroep intrekt, hetgeen in casu, althans op dit punt, niet het geval is.^(*)

Er moet dus wel worden vastgesteld, dat de Franse Republiek bij het verstrijken van de betrokken termijn nog niet de maatregelen tot toepassing van de richtlijn had vastgesteld die thans in voormeld decreet zijn opgenomen. Dit decreet, waarvan de bepalingen betreffende de artikelen 10 en 11 van de richtlijn slechts konden worden toegepast na de vaststelling van het reeds genoemde besluit, kan in geen geval worden aangemerkt als een normatieve handeling welke die artikelen volledig en nauwkeurig kan omzetten.^(*) Dit standpunt is in overeenstemming met hetgeen het Hof heeft bevestigd in zijn arrest van 18 december 1997, Commissie/België^(*), namelijk dat een nationale wet die geen enkele materiële bepaling tot omzetting van de richtlijn bevat, maar enkel een bevoegdverklaring van een autoriteit om later de nodige materiële bepalingen vast te stellen, niet kan worden geacht de richtlijn volledig en nauwkeurig om te zetten.

Maar zelfs al zou de Commissie het beroep op dit punt, dat wil zeggen met betrekking tot de niet-omzetting van de bepalingen betreffende het vervoer van munitie, intrekken, dan nog is de niet-omzetting van de bepalingen betreffende het vervoer van explosieven in elk geval bewezen en niet-gerechtvaardigd. Er kan daarom geen enkele twijfel over bestaan dat de Franse Republiek de krachtens artikel 189 EG-Verdrag (thans artikel 249 EG) en de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen. Zoals bekend, is de richtlijn voor de lidstaten immers verbindend ten aanzien van de te bereiken resultaten, en kunnen de betrokken lidstaten niet slechts een aantal van die resultaten verwezenlijken.^(*)

Kosten

Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dat is gevorderd. Derhalve moet de Franse Republiek overeenkomstig de conclusie van de Commissie worden verwezen in de kosten.

Conclusie

Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging:

vast te stellen dat de Franse Republiek, door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan de artikelen 9, 10, 11 en 12 van richtlijn 93/15/EEG van de Raad van 5 april 1993 betreffende de harmonisatie van de bepalingen inzake het in de handel brengen van en de controle op explosieven voor civiel gebruik, de krachtens het EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.