Hof van Justitie EU 12-10-2000 ECLI:EU:C:2000:558

De toepasselijke bepalingen

Volgens artikel 1 van de basisverordening wordt bij deze verordening ten behoeve van producenten van akkerbouwgewassen een stelsel van compensatiebedragen ingesteld. Als „akkerbouwgewassen” in de zin van deze verordening moeten worden aangemerkt de gewassen die zijn opgenomen in bijlage I, die, in de ten tijde van de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie, onderscheid maakt tussen granen, oliehoudende zaden en eiwithoudende gewassen.

Artikel 2, lid 1, van de basisverordening bepaalt, dat de in de Gemeenschap gevestigde producenten van akkerbouwgewassen onder de in titel I van deze verordening aangegeven voorwaarden een compensatiebedrag kunnen aanvragen. Volgens artikel 2, lid 2, tweede alinea, wordt het compensatiebedrag toegekend voor een met akkerbouwgewassen ingezaaide oppervlakte of een overeenkomstig artikel 7 van dezelfde verordening uit productie genomen oppervlakte.

De artikelen 4, 5 en 6 van de basisverordening bepalen, hoe het compensatiebedrag voor elk van de in punt 3 van dit arrest genoemde akkerbouwgewassen wordt berekend.

Om voor de compensatiebedragen in aanmerking te komen, dienen de producenten overeenkomstig artikel 2, lid 5, van de basisverordening een deel van hun areaal uit productie te nemen, voor welke verplichting zij een compensatie ontvangen.

Artikel 7 van de basisverordening bepaalt de modaliteiten van deze verplichting om grond uit productie te nemen, die geldt voor elke producent die compensatiebedragen aanvraagt in het kader van de algemene regeling.

Artikel 7, leden 3 en 4, eerste alinea, van de basisverordening luidt:

De lidstaten nemen adequate milieubeschermingsmaatregelen die beantwoorden aan de specifieke situatie van de uit productie genomen grond.

De braakgelegde grond mag worden gebruikt voor de productie van grondstoffen voor de vervaardiging, in de Gemeenschap, van niet specifiek voor voeding of vervoedering bestemde producten, op voorwaarde dat doeltreffende controlesystemen kunnen worden toegepast.”

Artikel 7, lid 5, van de basisverordening stelt het bedrag van de compensatie voor de braakleggingsverplichting vast op het niveau van het compensatiebedrag voor graan.

Artikel 9, eerste alinea, van de basisverordening bepaalt:

„Aanvragen voor het compensatiebedrag en braakleggingsaangiften kunnen niet worden ingediend voor gronden die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik waren.”

Artikel 2, eerste alinea, van de op grond van artikel 12 van de basisverordening vastgestelde toepassingsverordening bepaalt:

„Onverminderd het bepaalde in artikel 7, lid 4, van verordening (EEG) nr. 1765/92, wordt onder ‚uit productie nemen van de grond’ verstaan, het aan de productie onttrekken van een oppervlakte die het jaar voordien met het oog op het oogsten van een gewas bebouwd is geweest.”

Artikel 3, lid 2, van de toepassingsverordening luidt:

„De uit productie genomen grond moet zo worden onderhouden dat hij voor de landbouw geschikt blijft. De grond mag niet worden gebruikt voor andere vormen van landbouwproductie dan die bedoeld in artikel 7, lid 4, van verordening (EEG) nr. 1765/92, en ook niet voor een andere winstgevende bestemming die met akkerbouw onverenigbaar is.”

Artikel 3, lid 3, van de toepassingsverordening bepaalt:

„De lidstaten nemen passende, op de specifieke situatie van de uit productie genomen grond afgestemde maatregelen ter bescherming van het milieu. (...)”

Artikel 3, lid 4, van de toepassingsverordening luidt:

„Om voor de bij verordening (EEG) nr. 1765/92 ingestelde regeling in aanmerking te komen, moeten de uit productie genomen oppervlakten:

• in de twee aan de aanvraag voorafgaande jaren door de aanvrager zijn geëxploiteerd, behalve in bijzondere, aan de hand van door de betrokken lidstaat vastgestelde objectieve criteria, naar behoren gestaafde gevallen (...);

• uit productie worden genomen voor een periode die uiterlijk op 15 januari ingaat en ten vroegste op 31 augustus eindigt. De lidstaten bepalen evenwel onder welke voorwaarden de telers vanaf 15 juli een gewas mogen inzaaien dat in het daaropvolgende jaar wordt geoogst en aan welke voorwaarden moet worden voldaan om in lidstaten waar traditioneel ‚transhumance’ gebeurt, de grond vanaf 15 juli voor beweiding te mogen gebruiken. (...)”

Artikel 4, lid 1, van de toepassingsverordening bepaalt:

„Aan de verplichting tot braaklegging in het kader van wisselbouw als bedoeld in artikel 7, lid 1, tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 1765/92 (...) wordt geacht te zijn voldaan wanneer geen van de braakgelegde percelen in de vijf voorgaande jaren uit productie is genomen in het kader van de buitengewone braaklegging als bedoeld in artikel 2, lid 6, of in het kader van de braaklegging als bedoeld in artikel 7. Een eerder uit productie genomen perceel mag echter opnieuw worden ingebracht als de teler geen grond meer heeft om de vorengenoemde periode in acht te kunnen nemen.”

Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad van 27 november 1992 tot instelling van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 355, blz. 1), waaronder de bij de basisverordening ingestelde steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen, bepaalt in artikel 6, lid 1, eerste streepje, dat, om in aanmerking te komen voor de toepassing van één of meer communautaire regelingen, elk bedrijfshoofd voor elk jaar een steunaanvraag „oppervlakten” moet indienen, waarin worden vermeld: de percelen landbouwgrond, voederarealen inbegrepen, waarvoor een maatregel voor het uit productie nemen van bouwland wordt toegepast, en de percelen landbouwgrond die zijn braakgelegd.

In artikel 4 van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 391, blz. 36), wordt gepreciseerd, welke gegevens de steunaanvraag „oppervlakten” dient te bevatten.

Artikel 6, lid 1, van deze verordening bepaalt:

„De administratieve controles en de controles ter plaatse worden uitgevoerd op zodanige wijze dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen en premies is gewaarborgd. ”

Artikel 9 van verordening nr. 3887/92 bepaalt de sancties die worden toegepast wanneer de bevoegde autoriteiten hebben vastgesteld, dat de in de steunaanvraag „oppervlakten” aangegeven oppervlakte verschilt van de bij de controles feitelijk geconstateerde oppervlakte. Zo staat in lid 2 van genoemde bepaling onder meer te lezen, dat er geen aan de oppervlakte gekoppelde steun wordt toegekend wanneer de in een steunaanvraag „oppervlakten” aangegeven oppervlakte meer dan 20 % groter is dan de geconstateerde oppervlakte. Volgens lid 2, laatste alinea, wordt in artikel 9 onder „geconstateerde oppervlakte” verstaan de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde voorwaarden is voldaan.

Het hoofdgeding en de prejudiciële vraag

Op 16 april 1997 diende Cooke bij het MAFF een steunaanvraag „oppervlakten” in met betrekking tot 60,64 ha graangewassen, 23,90 ha oliehoudende zaden en 5 ha braakgelegde grond. Vaststaat, dat deze braakgelegde grond in 1996 was ingezaaid met Italiaans raaigras, een niet-blijvende grassoort. Cooke beweert, dat dit gras in de loop van 1996 werd gemaaid en ingekuild, een bewering die door het MAFF niet kan worden geverifieerd.

Op 17 september 1997 wees het MAFF Cooke's aanvraag af op grond dat de braakgelegde grond niet voldeed aan de voorwaarden om te worden aangemerkt als uit productie genomen grond, voor zover hij het jaar voordien niet met het oog op het oogsten van een gewas bebouwd was geweest in de zin van artikel 2, eerste alinea, van de toepassingsverordening. Bijgevolg kreeg Cooke een sanctie opgelegd en verloor zij haar recht op alle door haar aangevraagde steun, ook die voor de graangewassen en de oliehoudende zaden, waarmee in totaal een bedrag van 28 000 GBP gemoeid was.

Nadat Cooke op 26 september 1997 bezwaar had aangetekend tegen dat besluit, kwam het MAFF omstreeks 2 oktober daaraanvolgend met een nieuw besluit, waarbij het zijn afwijzing van Cooke's aanvraag bevestigde.

Op 28 januari 1998 werd aan Cooke verlof verleend tot het instellen van „judicial review” bij de verwijzende rechter. In het kader van die procedure voert zij onder meer aan, dat het MAFF zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld, dat als gevolg van het feit dat de braakgelegde grond in het aan de braakleggingsperiode voorafgaande jaar was ingezaaid met gras, dat nadien was gemaaid of uitgetrokken en verwijderd, deze grond het jaar daarop niet als uit productie genomen grond in de zin van de gemeenschapsregeling kon worden beschouwd.

Het MAFF stelt daarentegen dat, gelet op het doel van de braakleggingsregeling, namelijk de vermindering van de landbouwproductie, het uit productie nemen van grond alleen dan recht geeft op een compensatiebedrag, indien de betrokken grond in het aan de braakleggingsperiode voorafgaande jaar met het oog op een dergelijke productie bebouwd is geweest.

Van oordeel, dat in deze omstandigheden de beslechting van het geschil afhangt van de uitlegging van artikel 2, eerste alinea, van de toepassingsverordening, heeft de High Court of Justice (England tk, Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de navolgende prejudiciële vraag voor te leggen:

„Moet de zinsnede ‚een oppervlakte die het jaar voordien met het oog op het oogsten van een gewas bebouwd is geweest’in artikel 2 van verordening (EG) nr. 762/94 van de Commissie van 6 april 1994 houdende toepassingsbepalingen inzake het uit productie nemen van grond als bedoeld in verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad, aldus worden uitgelegd, dat hieronder ook grond valt die het jaar voordien is ingezaaid met gras, wanneer dat gras is gemaaid en ingekuild?”

Met het oog op de beantwoording van deze vraag zij in de eerste plaats opgemerkt, dat volgens de tweede overweging van de considerans van de basisverordening met de bij deze verordening ingestelde steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen wordt beoogd, tot een beter marktevenwicht te komen door de prijzen in de Gemeenschap van de genoemde akkerbouwgewassen gelijk te trekken met die op de wereldmarkt, en het inkomensverlies dat het gevolg is van de verlaging van de regelingsprijzen, te compenseren door middel van een compensatiebedrag voor de producenten die de betrokken gewassen inzaaien.

Volgens artikel 2, lid 2, tweede alinea, van de basisverordening wordt dit compensatiebedrag niet alleen toegekend voor oppervlakten die zijn ingezaaid met akkerbouwgewassen als bedoeld in bijlage I bij deze verordening, maar ook voor oppervlakten die uit productie zijn genomen overeenkomstig de braakleggingsverplichting waaraan de producenten van die akkerbouwgewassen ingevolge de artikelen 2, lid 5, tweede alinea, en 7 van de basisverordening moeten voldoen, indien zij in aanmerking willen komen voor een compensatiebedrag voor hun landbouwproductie.

In de tweede plaats moet worden vastgesteld, dat artikel 2, eerste alinea, van de toepassingsverordening naar de letter enkel verlangt, dat de braaklegging waartoe wordt overgegaan met het oog op de verkrijging van een compensatiebedrag overeenkomstig de basisverordening, en die zelf recht geeft op een compensatie, oppervlakten betreft die in het aan de braakleggingsperiode voorafgaande jaar met het oog op het oogsten van een gewas bebouwd zijn geweest.

Geen van de bepalingen van de toepasselijke gemeenschapsregeling verlangt, dat de overeenkomstig de artikelen 2, lid 5, en 7 van de basisverordening uit productie genomen grond het jaar voordien is ingezaaid met bepaalde gewassen, inzonderheid met een van de in bijlage I bij deze verordening genoemde akkerbouwgewassen.

Volgens artikel 7, lid 3, van de basisverordening en artikel 3, leden 2 en 3, van de toepassingsverordening moet de uit productie genomen grond zo worden onderhouden, dat hij voor de landbouw geschikt blijft en de bescherming van het milieu gewaarborgd is. Ook staat artikel 7, lid 4, van de basisverordening toe, dat de braakgelegde grond wordt gebruikt voor de productie van grondstoffen voor de vervaardiging, in de Gemeenschap, van niet specifiek voor voeding of vervoedering bestemde producten.

Geen van deze bepalingen heeft evenwel betrekking op de wijze waarop de uit productie genomen grond in het aan de braakleggingsperiode voorafgaande jaar moet zijn onderhouden of gebruikt, het enige punt dat in het hoofdgeding aan de orde is.

De enige bepaling van de gemeenschapsregeling die bepaalde oppervlakten van de bij de basisverordening ingestelde steunregeling uitsluit wegens het gebruik ervan vóór de braaklegging, is artikel 9 van deze verordening, waarvan de eerste alinea bepaalt, dat aanvragen voor het compensatiebedrag en braakleggingsaangiften niet kunnen worden ingediend voor gronden die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik waren.

In deze omstandigheden moet worden aangenomen, dat alle gronden die in het aan de braakleggingsperiode voorafgaande jaar met een of ander gewas zijn ingezaaid, met uitzondering van de in artikel 9, eerste alinea, van de basisverordening bedoelde gronden, onder de definitie van artikel 2, eerste alinea, van de toepassingsverordening vallen en in aanmerking komen voor compensatiebedragen wegens braaklegging, mits zij met het oog op het oogsten van een gewas bebouwd zijn geweest.

Een oppervlakte die is ingezaaid met niet-blijvend gras, bestemd om te worden gemaaid en ingekuild, en die derhalve niet als grasland in gebruik is gebleven, moet worden geacht bebouwd te zijn geweest met het oog op het oogsten van een gewas.

Deze conclusie strookt met de doelstellingen van de bij de basisverordening ingestelde steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen, waarvan het uit productie nemen van grond een wezenlijk bestanddeel vormt.

Elke braaklegging van bebouwde grond, ongeacht het betrokken gewas, dus ook de braaklegging van een stuk land dat voordien bebouwd is geweest met gras met het oog op een oogst, draagt immers bij tot een vermindering van de oppervlakten die met akkerbouwgewassen kunnen worden ingezaaid in de zin van de basisverordening, welke vermindering op haar beurt ertoe bijdraagt, dat een beter marktevenwicht wordt bereikt, als bedoeld in de tweede considerans van genoemde verordening.

Wanneer de steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen enkel werd toegepast met betrekking tot land dat in het aan de braakleggingsperiode voorafgaande jaar bebouwd is geweest met akkerbouwgewassen in de zin van de basisverordening, zouden bovendien, zoals de advocaatgeneraal in punt 44 van zijn conclusie heeft opgemerkt, de producenten ertoe kunnen worden aangezet, hun land in dat jaar met dergelijke gewassen in te zaaien, waardoor de beoogde stabilisering van de markt zou worden bemoeilijkt.

Gelet op bovenstaande overwegingen moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord, dat artikel 2, eerste alinea, van de toepassingsverordening aldus moet worden uitgelegd, dat de zinsnede „een oppervlakte die het jaar voordien met het oog op het oogsten van een gewas bebouwd is geweest”, doelt op grond die is ingezaaid met gras dat naderhand is gemaaid en ingekuild.

De werking in de tijd van dit arrest

Voor het geval de prejudiciële vraag bevestigend zou worden beantwoord, vraagt de regering van het Verenigd Koninkrijk het Hof, de werking van zijn arrest in de tijd te beperken.

Tot staving van dit verzoek voert de regering van het Verenigd Koninkrijk in de eerste plaats aan, dat de bevoegde nationale autoriteiten te goeder trouw zijn geweest bij hun uitlegging van artikel 2, eerste alinea, van de toepassingsverordening. Ondanks dat zij de Commissie tussen 1992 en 1997 herhaaldelijk om opheldering en informatie dienaangaande hadden verzocht, had deze instelling hen namelijk niet gewezen op het feit dat zij die bepaling verkeerd uitlegden.

De regering van het Verenigd Koninkrijk stelt in de tweede plaats, dat een bevestigende beantwoording van de prejudiciële vraag, zonder een beperking van de werking van het arrest in de tijd, tot grote administratieve en praktische complicaties zou leiden, aangezien de bevoegde autoriteiten wel 10 000 sedert 1993 behandelde dossiers opnieuw zouden moeten onderzoeken met inachtneming van de door het Hof gegeven uitlegging.

Er zij aan herinnerd, dat het Hof slechts bij uitzondering, met toepassing van een aan de communautaire rechtsorde inherent algemeen beginsel van rechtszekerheid, aanleiding kan vinden om voor iedere belanghebbende beperkingen te stellen aan de mogelijkheid, met een beroep op een door het Hof uitgelegde bepaling te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen weer in geding te brengen (arrest van 23 mei 2000, Buchner e.a., C-104/98, Jurispr. blz. I-3625, punt 39). Om tot een dergelijke beperking te kunnen besluiten, moet zijn voldaan aan twee essentiële criteria: de goede trouw van de belanghebbende kringen en het gevaar van ernstige verstoringen (arrest van 28 september 1994, Vroege, C-57/93, Jurispr. blz. I-4541, punt 21).

De administratieve en praktische moeilijkheden waartoe een hernieuwd onderzoek van een grote hoeveelheid dossiers volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk zou leiden, kunnen niet als ernstige verstoringen worden aangemerkt, met name omdat het in beginsel aan de betrokken producenten is om te bewijzen, dat zij in het jaar voorafgaand aan de braaklegging uit hoofde waarvan zij in aanmerking wensten te komen voor de in de basisverordening voorziene steunmaatregelen, de betrokken grond hadden ingezaaid met niet-blijvend gras, dat later door hen werd gemaaid en ingekuild.

Bovendien heeft de Commissie weliswaar verscheidene brieven van de regering van het Verenigd Koninkrijk onbeantwoord gelaten, maar uit de schriftelijke opmerkingen van deze regering blijkt, dat zij al in juli 1997 wist dat de Commissie twijfelde of de door het Verenigd Koninkrijk gehanteerde uitlegging wel juist was, en dat de Commissie tijdens een bilaterale bijeenkomst op 30 september 1997 duidelijk te kennen had gegeven, dat zij die uitlegging niet deelde.

Geen van deze omstandigheden heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk evenwel van mening doen veranderen, zoals blijkt uit het feit dat zij begin oktober 1997 haar afwijzing van Cooke's aanvraag om een compensatiebedrag bevestigde en voor de nationale rechter haar eigen uitlegging bleef verdedigen.

In deze omstandigheden kan de regering van het Verenigd Koninkrijk in het kader van de onderhavige procedure voor het Hof niet staande houden, dat zij als gevolg van de houding van de Commissie in redelijkheid mocht aannemen, dat artikel 2, eerste alinea, van de toepassingsverordening niet betrekking had op grond als die waarom het in het hoofdgeding gaat.

Mitsdien zijn er geen termen aanwezig om de werking van dit arrest in de tijd te beperken.

Kosten

De kosten door de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Deense, de Finse en de Zweedse regering, alsmede de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.