Hof van Justitie EU 17-12-1998 ECLI:EU:C:1998:629

Juridische context, feiten en procesverloop

De juridische context en de feiten aan de oorsprong van het geding worden in de bestreden beschikking beschreven als volgt:

Het eiland Aruba maakt deel uit van de met de Gemeenschap geassocieerde landen en gebieden overzee (hierna: ‚LGO’). De associatie van de LGO met de Gemeenschap wordt geregeld in het vierde deel van het EG-Verdrag en in het krachtens artikel 136, tweede alinea, van het Verdrag vastgestelde besluit 91/482/EEG van de Raad van 25 juli 1991 betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Economische Gemeenschap (PB L 263, biz. 1; hierna: ‚LGO-besluit’).

Artikel 133, lid 1, van het Verdrag bepaalt, dat de goederen van oorsprong uit de LGO bij hun invoer in de lidstaten delen in de algehele afschaffing van douanerechten, die overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag tussen de lidstaten heeft plaatsgevonden.

In zijn oorspronkelijke versie bepaalde artikel 101, lid 1, van het LGO-besluit:

‚Producten van oorsprong uit de LGO mogen met vrijdom van douanerechten en heffingen van gelijke werking in de Gemeenschap worden ingevoerd.’

Artikel 102 van ditzelfde besluit bepaalde:

‚De Gemeenschap past bij de invoer van producten van oorsprong uit de LGO geen kwantitatieve beperkingen, noch maatregelen van gelijke werking toe.’

Artikel 108, lid 1, eerste streepje, van het LGO-besluit verwijst voor de definitie van het begrip ‚producten van oorsprong’ en de desbetreffende methoden van administratieve samenwerking naar bijlage II bij dit besluit (hierna: ‚bijlage II’).

Volgens artikel 1 van bijlage II wordt een product als van oorsprong uit de LGO, uit de Gemeenschap of uit de staten in Afrika, het Caribisch Gebied en de Stille Oceaan (hierna: ‚ACS-staten’) beschouwd, indien het aldaar ofwel geheel en al is verkregen, ofwel toereikend is verwerkt.

Artikel 6, lid 2, van deze bijlage bepaalt, dat wanneer geheel en al in de Gemeenschap of in de ACS-staten verkregen producten in de LGO worden be-of verwerkt, zij worden geacht geheel en al in de LGO te zijn verkregen. Krachtens deze regel, de zogenoemde ‚ACS/LGO-oorsprongscumulatie’, kon suiker van oorsprong uit de ACS-staten, die in de LGO een bepaalde be- of verwerking had ondergaan, dus onbelemmerd met vrijdom van douanerechten in de Gemeenschap worden ingevoerd.

Het LGO-besluit geldt volgens artikel 240, lid 1, voor een op 1 maart 1990 ingaande periode van 10 jaar. Volgens lid 3, sub a en b, van dat artikel stelt de Raad vóór het verstrijken van de eerste periode van vijf jaar met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie, naast de financiële steun van de Gemeenschap voor de tweede periode van vijf jaar, in voorkomend geval, de wijzigingen van het LGO-besluit vast die de bevoegde autoriteiten van de LGO hierop eventueel wensen aan te brengen, of die de Commissie eventueel voorstelt op grond van haar eigen ervaring of in verband met wijzigingen waarover tussen de Gemeenschap en de ACS-staten wordt onderhandeld.

In een mededeling aan de Raad over de tussentijdse herziening van de associatie van de LGO met de Europese Gemeenschap [document COM(94) 538 def. van 21 december 1994] heeft de Commissie diverse aanpassingen van deze associatie voorgesteld.

Op 16 februari 1996 heeft de Commissie bij de Raad een voorstel ingediend voor een besluit tot tussentijdse aanpassing van het LGO-besluit (PB C 139, blz. 1). In de zesde en de zevende overweging van de considerans van dit voorstel stelde de Commissie, dat de vrije toegang voor alle producten van oorsprong uit de LGO en de handhaving van de ACS/LGO-oorsprongscumulatie hadden geleid tot de vaststelling, dat twee communautaire doelstellingen met elkaar in botsing konden komen, namelijk de ontwikkeling van de LGO en het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

In een streven om het risico van deze botsing op te heffen, heeft de Raad besluit 97/803/EG van de Raad van 24 november 1997 tot tussentijdse herziening van besluit 91/482/EEG betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Economische Gemeenschap vastgesteld (PB L 329, blz. 50; hierna: ‚besluit 97/803’).

In de zevende overweging van de considerans van dit besluit wordt verklaard:

‚(...) dat nieuwe verstoringen moeten worden voorkomen door maatregelen die de regelmaat van het handelsverkeer bevorderen en tegelijkertijd verenigbaar zijn met het gemeenschappelijk landbouwbeleid’.

Hiertoe zijn bij besluit 97/803 in het LGO-besluit de artikelen 108 bis en 108 ter ingevoegd, die voor respectievelijk rijst en suiker de ACS/LGO-oorsprongscumulatie toestaan ten belope van een bepaalde jaarhoeveelheid.

Zo wordt in artikel 108 ter, leden 1 en 2, van het LGO-besluit bepaald:

(...) de oorsprongscumulatie ACS/LGO als bedoeld in artikel 6 van bijlage II [wordt] toegestaan ten belope van een jaarhoeveelheid van 3 000 ton suiker.

Voor de toepassing van de in lid 1 bedoelde ACS/LGO-cumulatieregels wordt persing tot suikerklontjes of kleuring als voldoende beschouwd om een product LGO-oorsprongskarakter te verlenen.’

Bij besluit 97/803 zijn eveneens de artikelen 101, lid 1, en 102 van het LGO-besluit gewijzigd, die thans luiden als volgt:

‚Artikel 101

1.

Producten van oorsprong uit de LGO mogen vrij van invoerrechten in de Gemeenschap worden ingevoerd.

(...)

Artikel 102

Onverminderd de artikelen 108 bis en 108 ter past de Gemeenschap bij de invoer van producten van oorsprong uit de LGO geen kwantitatieve beperkingen, noch maatregelen van gelijke werking toe.’

Op 17 december 1997 stelde de Commissie verordening (EG) nr. 2553/97 betreffende de afgifte van invoercertificaten voor bepaalde producten van de GN-codes 1701, 1702, 1703 en 1704 met ACS/LGO-oorsprongscumulatie vast (PB L 349, biz. 26; hierna: ‚toepassingsverordening’). Deze verordening, die op 19 december 1997 in werking was getreden, is evenwel pas van toepassing met ingang van 1 januari 1998.

Bij artikel 8, derde alinea, van deze verordening is in een overgangsregeling voorzien; deze bepaling luidt als volgt:

‚Invoercertificaten waarvoor aanvragen zijn ingediend tussen 10 en 31 december 1997, worden (...) door de lidstaten afgegeven na voorafgaande toestemming van de diensten van de Commissie, in de volgorde waarin ze zijn ingediend, en voor niet meer dan de voor de Gemeenschap beschikbare maximumhoeveelheid van 3 000 ton.’

Feiten en procesverloop

Sedert april 1997 exploiteert verzoekster op het eiland Aruba een suikerfabriek en exporteert zij suiker naar de Gemeenschap.

Aangezien op Aruba geen suiker wordt geproduceerd, koopt verzoekster de suiker bij in ACS-staten gevestigde rietsuikerraffinaderijen. Deze suiker wordt naar Aruba getransporteerd en daar be- en verwerkt tot gereed product. De been verwerking bestaat uit: het reinigen van de suiker, het malen van de suiker (de zogenaamde ‚milling’, waardoor de suiker de gewenste korrelgrootte krijgt, al naar gelang de specificatie van de afnemer) en het verpakken. Verzoeksters fabriek heeft volgens haar een minimum be- en verwerkingscapaciteit van 34 000 ton suiker per jaar.

Op 19 december 1997 diende verzoekster krachtens artikel 8, derde alinea, van de toepassingsverordening bij de bevoegde nationale instantie een aanvraag voor afgifte van een invoercertificaat voor 3 010 ton suiker in. Die aanvraag werd op 22 december 1997 aan de Commissie voorgelegd.

Bij een tot de bevoegde nationale instantie gerichte beschikking van 23 december 1997 (VI/51329;...) verklaarde de Commissie deze aanvraag niet-ontvankelijk, op grond dat zij betrekking had op een hoeveelheid die de in artikel 8, derde alinea, van de toepassingsverordening voorziene maximale hoeveelheid te boven ging’

Bij op 10 maart 1998 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift stelde rekwirante beroep tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie in.

Bij op 10 april 1998 ter griffie van het Gerecht ingeschreven afzonderlijke akte diende zij tevens krachtens artikel 185 EG-Verdrag een verzoek in tot opschorting van de uitvoering van de beschikking van de Commissie tot de uitspraak van het Gerecht in de hoofdzaak en subsidiair krachtens artikel 186 EG-Verdrag een verzoek om voorlopige maatregelen, strekkende tot een verbod aan de Commissie om gedurende die periode de bepalingen van de toepassingsverordening en/of artikel 108 ter van het LGO-besluit toe te passen, voor zover op basis van deze bepalingen de invoer in de Gemeenschap van suiker met LGO-oorsprong wordt beperkt.

De bestreden beschikking

Bij de bestreden beschikking heeft de president van het Gerecht, na de voorwaarde betreffende de spoedeisendheid te hebben onderzocht, het verzoek in kort geding afgewezen.

Om te beginnen heeft de president van het Gerecht „om te bepalen welke eisen in casu aan het bewijs moeten worden gesteld” (punt 63 van de bestreden beschikking), herinnerd aan het doel van besluit 97/803 en het algemene kader waarin het was genomen. Vervolgens verklaarde hij in punt 66, dat „de Raad bij de vaststelling van besluit 97/803 gebruik heeft gemaakt van zijn discretionaire bevoegdheid ten aanzien van de keuze van de meest geschikte maatregel ter voorkoming van verstoringen op de communautaire suikermarkt”.

In punt 67 van de bestreden beschikking werd verklaard: „Teneinde te voorkomen dat de rechter in kort geding door opschorting van de uitvoering van de (...) beschikking [van de Commissie] waarbij toepassing aan de bepalingen van artikel 108 ter van het LGO-besluit wordt gegeven, afbreuk doet aan deze discretionaire bevoegdheid, kan verzoeksters vordering slechts worden toegewezen, indien de spoedeisendheid van de gevorderde maatregelen onbetwistbaar voorkomt.”

Uitgaande van deze premisse heeft de rechter in kort geding vervolgens de schade onderzocht die rekwirante stelde te hebben geleden. Hij stelde vast, dat deze schade een zuiver financieel karakter had. De rechter in kort geding overwoog dan ook, dat de gestelde schade in beginsel kon worden becijferd en in voorkomend geval achteraf kon worden vergoed, zodat zij, uitzonderlijke omstandigheden daargelaten, niet als onherstelbaar kon worden beschouwd.

Uit de bestreden beschikking blijkt, dat vervolgens, teneinde te beoordelen of in casu dergelijke uitzonderlijke omstandigheden bestonden, is onderzocht, of de betrokkene in een situatie zou komen te verkeren die haar bestaan zelf kon bedreigen of haar marktaandeel onherstelbaar kon wijzigen.

Wat het economisch voortbestaan van de onderneming betreft, verklaarde de rechter in kort geding in punt 78 van de bestreden beschikking, dat rekwirante noch in de processtukken, noch in de „talrijke documenten die amper een week voor de terechtzitting zijn overgelegd — en die overigens niet zijn aanvaard omdat geen redenen waren gegeven voor de laattijdige overlegging”, voldoende gegevens had verstrekt over haar vermogenstoestand en haar rentabiliteit. De rechter in kort geding verbond daaraan in punt 80 de conclusie, dat rekwirante niet het bewijs van een voor haar dreigend faillissement had geleverd, ofschoon de bewijslast op haar rustte.

In de punten 81 tot en met 83 voegde de rechter in kort geding daaraan toe, dat een gedwongen ontbinding van de vennootschap en een gedwongen verkoop van haar activa in elk geval slechts een extra schade zou meebrengen, die zuiver financieel was, omdat de toepassing van de beschikking van de Commissie reeds tot de tijdelijke beëindiging van haar activiteiten en de sluiting van haar bedrijf had geleid, waardoor haar werknemers technisch werkloos waren geworden, zodat zelfs een dreigend faillissement, gesteld dat dit zou zijn aangetoond, de gevorderde opschorting van tenuitvoerlegging niet kon rechtvaardigen.

Met betrekking tot het risico van een onherstelbare wijziging van haar positie op de markt had rekwirante volgens punt 84 van de bestreden beschikking geen enkele aanwijzing verstrekt, op grond waarvan kon worden aangenomen dat zij na een eventueel arrest waarbij de beschikking van de Commissie nietig werd verklaard, niet opnieuw in de Gemeenschap zou kunnen afzetten en haar positie op de markt weer zou kunnen terugwinnen.

Na te hebben geconcludeerd dat in casu niet aan de voorwaarde betreffende de spoedeisendheid was voldaan, heeft de rechter in kort geding in punt 87 het verzoek afgewezen zonder de andere middelen en argumenten te onderzoeken, die rekwirante ter rechtvaardiging van de gevraagde maatregelen had aangevoerd.

Argumenten van rekwirante en de regering van Aruba

Na een aantal inleidende opmerkingen betreffende de verschillende procedures ten gronde die thans voor de gemeenschapsrechter en nationale rechters aanhangig zijn, alsmede een uiteenzetting over de schade die zij zou lijden als gevolg van de vaststelling van de beschikking van de Commissie, voert rekwirante tot staving van haar hogere voorziening elf afzonderlijke middelen aan, die enerzijds worden gegroepeerd in vier procedurele middelen en anderzijds in zeven materiële middelen. De regering van Aruba ondersteunt de door rekwirante in het bijzonder met betrekking tot het tweede middel aangevoerde argumenten.

Argumenten van de andere partijen bij de procedure

Beoordeling

Het vijfde, het zesde, het negende en het elfde middel, waarmee in hun geheel bezwaar wordt gemaakt tegen de criteria op basis waarvan in de bestreden beschikking de voorwaarde betreffende de spoedeisendheid is beoordeeld, dienen tezamen te worden onderzocht.

Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak de opschorting van de tenuitvoerlegging en de voorlopige maatregelen door de rechter in kort geding kunnen worden verleend, indien vaststaat, dat de opschorting of de voorlopige maatregelen op het eerste gezicht feitelijk en rechtens gerechtvaardigd voorkomen (fumus boni juris) en dat zij spoedeisend zijn, in die zin dat zij noodzakelijk zijn ter voorkoming van ernstige en onherstelbare schade aan de belangen van de verzoeker en reeds vóór de beslissing in de hoofdzaak effect moeten sorteren. Zij moeten bovendien voorlopig zijn, in die zin dat zij niet vooruitlopen op de rechtspunten of feitelijke punten in geding, noch de gevolgen van de later in de hoofdzaak te nemen beslissing bij voorbaat ongedaan maken [beschikking van 19 juli 1995, Commissie/Atlantic Container Linee, a., C-149/95 P(R), Jurispr. blz. I-2165, punt 22].

In het kader van dit algemene onderzoek beschikt de rechter in kort geding over een ruime beoordelingsbevoegdheid en kan hij, met inachtneming van de bijzonderheden van de zaak, vrij bepalen hoe en in welke volgorde deze verschillende voorwaarden moeten worden onderzocht, wanneer geen enkele gemeenschapsrechtelijke regel hem voor de beoordeling van de noodzaak van voorlopige maatregelen een vooraf vastgesteld onderzoeksschema voorschrijft (beschikking Commissie/Atlantic Container Line e. a., reeds aangehaald, punt 23).

In casu is enkel de voorwaarde betreffende de spoedeisendheid onderzocht en zijn de argumenten van partijen betreffende de fumus boni juris van het verzoek in de beschikking trouwens niet vermeld. Na in punt 85 van de bestreden beschikking te hebben vastgesteld, dat rekwirante niet had aangetoond, dat zij ernstige en onherstelbare schade dreigde te lijden, en in punt 86, dat bijgevolg niet aan de voorwaarde betreffende de spoedeisendheid was voldaan, heeft de rechter in kort geding in punt 87 het verzoek in kort geding afgewezen zonder de andere middelen en argumenten die rekwirante ter rechtvaardiging van de gevraagde opschorting van de uitvoering had aangevoerd, te onderzoeken.

Om te bepalen welke eisen in casu aan het bewijs van de spoedeisendheid moesten worden gesteld, heeft de rechter in kort geding, na in de punten 64 en 65 de doelstellingen van besluit 97/803 te hebben onderzocht, in punt 66 beklemtoond, dat „de Raad bij de vaststelling van besluit 97/803 gebruik heeft gemaakt van zijn discretionaire bevoegdheid ten aanzien van de keuze van de meest geschikte maatregel ter voorkoming van verstoringen op de communautaire suikermarkt”. Volgens punt 67 van de bestreden beschikking kon de vordering van rekwirante bijgevolg slechts worden toegewezen, indien de spoedeisendheid van de gevorderde maatregelen onbetwistbaar voorkwam.

Het staat vast, dat de voorwaarden voor een opschorting van de uitvoering of voor een andere voorlopige maatregel cumulatieve voorwaarden zijn, zodat het verzoek mocht worden afgewezen op de enkele grond, dat niet aan de voorwaarde betreffende de spoedeisendheid was voldaan.

Voor zover in de bestreden beschikking evenwel in het kader van het onderzoek dat enkel de spoedeisendheid van de gevraagde maatregelen betrof, een verband wordt gelegd tussen het bestaan van een discretionaire bevoegdheid van de Raad en de mate van spoedeisendheid die als voorwaarde voor de toewijzing van een voorlopige maatregel moet worden bewezen, is deze beschikking in strijd met het recht.

Stellig kan het bestaan van een discretionaire bevoegdheid van de Raad een relevante factor zijn voor de beoordeling van de mate van spoedeisendheid in het kader van een afweging van de betrokken belangen. Ook kan het vereiste van een duidelijke spoedeisendheid — gecumuleerd met een bijzonder steekhoudende fumus boni juris — gerechtvaardigd zijn op grond van de aard van de gevraagde voorlopige maatregel of de gevolgen die deze kan hebben [zie in deze zin beschikking van 29 januari 1997, Antonissen/Raad en Commissie, C-393/96 P(R), Jurispr. blz, I-441, punt 41, die betrekking heeft op een soort van maatregel die eerder dan andere feitelijk tot onomkeerbare gevolgen kan leiden, en de beschikking Nederland/Raad, reeds aangehaald, punten 28 en 33, die de situatie betreft, waarin een urgent genomen beslissing van de rechter in kort geding in de praktijk nagenoeg definitieve gevolgen zou hebben].

Het bestaan van een discretionaire bevoegdheid van de instelling die de betrokken handeling heeft vastgesteld, kan evenwel niet zonder enige beoordeling van de fumus boni juris en zonder enige afweging van de betrokken belangen op zichzelf bepalend zijn voor de kwalificatie van de eisen welke voor de voorwaarde betreffende de spoedeisendheid gelden.

De in de bestreden beschikking gevolgde aanpak zou erop neerkomen, dat de doeltreffendheid van de rechtsbescherming in kort geding wordt uitgesloten of althans aanzienlijk beperkt, wanneer een in het kader van een ruime beoordelingsbevoegdheid vastgestelde handeling in geding zou zijn. Zij zou er in het bijzonder toe kunnen leiden, dat voorlopige maatregelen die noodzakelijk zouden kunnen blijken om de doeltreffendheid van het arrest in de hoofdzaak veilig te stellen in gevallen waarin de fumus boni juris bijzonder sterk zou zijn en de belangenafweging in het voordeel zou uitvallen van de partij die de maatregel vraagt, worden afgewezen op de enkele grond, dat de spoedeisendheid niet onbetwistbaar zou zijn.

Met inachtneming van deze vaststellingen dienen de bezwaren van de Raad en de Commissie betreffende de ontvankelijkheid van het negende en het elfde middel van de hogere voorziening te worden onderzocht.

Zoals de Raad en de Commissie hebben opgemerkt, dient een hogere voorziening te worden beperkt tot de rechtsvragen, zonder dat de feitelijke beoordelingen van de rechter in kort geding weer in geding kunnen worden gebracht (beschikking Commissie/Atlantic Container Line e. a., reeds aangehaald, punt 18). Bovendien is het Hof in beginsel niet bevoegd om de bewijzen te onderzoeken die het Gerecht tot staving van zijn vaststelling of beoordeling van de feiten in aanmerking heeft genomen [beschikking van 25 juni 1998, Nederlandse Antillen/Raad, C-159/98 P(R), Jurispr. blz. I-4147, punt 68].

In casu is de schending van het recht in de bestreden beschikking, voor zover zij ten gevolge heeft dat een onbetwistbare spoedeisendheid wordt vereist, van invloed op de conclusie waartoe de rechter in kort geding is gekomen bij zijn beoordeling van het ernstige en onherstelbare karakter van de door rekwirante gestelde schade.

De motivering van de bestreden beschikking bevestigt, dat het vereiste van het bewijs van een onbetwistbare spoedeisendheid bepalend is geweest voor deze beoordeling.

Zo blijkt uit punt 78 van de bestreden beschikking (zie punt 12 van onderhavige beschikking), dat de vaststelling dat er geen sprake was van spoedeisendheid, gedeeltelijk is gebaseerd op conclusies die zijn getrokken uit verschillende door rekwirante overgelegde documenten, terwijl deze documenten niet als bewijsmiddelen waren toegelaten en noodzakelijkerwijs slechts zeer oppervlakkig konden worden onderzocht.

Ten slotte lijkt eveneens uit de bestreden beschikking te volgen, dat op grond van het criterium van de onbetwistbare spoedeisendheid een bijzonder strikte toepassing is gegeven aan de rechtspraak betreffende het ernstige en onherstelbare karakter van de schade die een onderneming in een geval als het onderhavige dreigt te lijden. Dit geldt in het bijzonder voor de redenering in de punten 81 tot en met 83 van de bestreden beschikking, volgens welke, zakelijk weergegeven, rekwirante geen opschorting van de uitvoering van de beschikking van de Commissie meer kon verkrijgen louter omdat deze beschikking reeds de tijdelijke beëindiging van haar activiteiten en de sluiting van haar bedrijf ten gevolge had gehad, waardoor haar werknemers technisch werkloos waren geworden.

Bijgevolg dient de hogere voorziening te worden toegewezen en de bestreden beschikking te worden vernietigd.

Krachtens artikel 54, eerste alinea, van 's Hofs Statuut-EG vernietigt het Hof in geval van gegrondheid van de hogere voorziening de beslissing van het Gerecht. Het kan dan zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening naar het Gerecht verwijzen.

Aangezien onderhavige zaak niet in staat van wijzen is, dient zij voor afdoening naar het Gerecht te worden verwezen.