Hof van Justitie EU 17-05-2001 ECLI:EU:C:2001:279

Motiveringsplicht van de Commissie ten aanzien van handelingen op het gebied van staatssteun

Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 253 EG vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en moet zij de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking brengen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Blijkens genoemde rechtspraak is niet vereist dat de motivering alle feitelijk of juridisch relevante aspecten specificeert, aangezien bij de beantwoording van de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 253 EG voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. De aan de motivering te stellen eisen worden dus bepaald door de omstandigheden van het geval, in het bijzonder de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben.^(*)

Het Hof zelf heeft daaraan toegevoegd dat het feit dat de bestreden beschikking op de richtsnoeren gebaseerd is, een bijzondere betekenis voor de inhoud van het motiveringsvereiste heeft.^(*)

Volgens de rechtspraak van het Gerecht hoeft de Commissie in de motivering van haar beschikkingen op mededingingsgebied niet op alle argumenten in te gaan die belanghebbenden tot staving van hun verzoek aanvoeren, en kan zij volstaan met een uiteenzetting van de feiten en juridische overwegingen die in het bestek van haar beschikking van wezenlijk belang zijn.^(*) Het Hof heeft deze rechtspraak in hogere voorziening bevestigd.^(*)

Misbruik van bevoegdheid

Misbruik van bevoegdheid is een van meest frequent aangevoerde middelen in beroepen tot nietigverklaring van een handeling. Het bestaan ervan is evenwel bijzonder moeilijk aan te tonen. Het Hof neemt misbruik van bevoegdheid aan wanneer een instelling haar bevoegdheden uitoefent uitsluitend of althans overwegend om andere dan de aangegeven doeleinden te bereiken, dan wel om te ontkomen aan de toepassing van een procedure die het Verdrag speciaal heeft voorzien voor omstandigheden als die van het concrete geval.^(*) Volgens het Hof valt misbruik van procedure door een instelling met het doel de bijzondere complexiteit ervan te vermijden door het volgen van een andere, meer eenvoudige procedure, onder misbruik van bevoegdheid en is nietigverklaring van de onwettige handeling in dat geval gerechtvaardigd.^(*)

Vaste rechtspraak is voorts dat misbruik van bevoegdheid slechts aanwezig wordt geacht, indien genoegzaam bewezen is dat de auteur van het bestreden besluit een ander dan het in de betrokken regeling beoogde doel heeft nagestreefd.^(*)

Eerste middel: misbruik van bevoegdheid en gebrekkige motivering bij de definitie van de categorie „jongeren”

De Italiaanse regering betoogt in concreto dat de beschikking in de omschrijving van de categorie „jongeren” niet logisch is. Ofschoon de statistische gegevens die in de administratieve procedure zijn verstrekt aantonen dat, gelet op de bijzondere kenmerken van de jongerenwerkloosheid in Italië en inzonderheid in de regio Mezzogiorno, dit fenomeen de leeftijdsgroep tot 32 jaar treft, meent de Commissie dat deze categorie enkel personen jonger dan 25 jaar of, wanneer zij een universitair diploma hebben, 29 jaar omvat. De richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun leggen echter geen enkele grens vast. Deze leeftijdsbeperking introduceert een onaanvaardbaar element van rigiditeit in het begrip „jongeren”, dat moeilijk te rijmen is met de algemene betekenis van het begrip in genoemde richtlijnen, die varieert naargelang de specifieke kenmerken van de verschillende arbeidsmarkten, terwijl is aangetoond dat in Italië en met name in Zuid-Italië om een aantal sociale en economische redenen de leeftijdsgrens van de categorie jongeren absoluut hoger is dan het in de bestreden beschikking vastgelegde plafond van 25 jaar.

De Commissie betoogt dat de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun weliswaar geen leeftijdsgrens bepalen, maar dat de acties van zowel de Gemeenschap als de lidstaten ten gunste van deze groep in het algemeen betrekking hebben op personen jonger dan 25 jaar. Het vaststellen van een variabele en arbitraire grens op grond van de kenmerken van de verschillende nationale arbeidsmarkten zou dan ook niet objectief zijn en geen logisch verband houden met deze acties.

Ik ben het met de Italiaanse regering eens, dat de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun niet definiëren welke personen deel uitmaken van de categorie jongeren, wanneer het erom gaat de verenigbaarheid van een steunregeling met de gemeenschappelijke markt te beoordelen. Ook ben ik met haar van mening dat het positief kan zijn dat het begrip een algemeen karakter heeft, nu de leeftijdsgrens die de categorie jongeren definieert, varieert naargelang de specifieke kenmerken van de verschillende arbeidsmarkten. Dit verschilt verder per lidstaat, afhankelijk van de onderwijsprogramma's, de leeftijdgrens voor de schoolplicht, alsmede het aantal en de duur van de universitaire cycli.

Ik ben het echter niet met haar eens dat deze redenen een lidstaat, hoe hoog zijn werkloosheidscijfer ook is, het recht kunnen geven eenzijdig te beslissen dat de werknemers die specifieke moeilijkheden ondervinden bij hun toetreding of herintreding tot de arbeidsmarkt, tot de leeftijd van 32 jaar in het algemeen en 35 jaar of zelfs 45 jaar in bepaalde regio's^(*) tot de categorie „jongeren” behoren, met recht op de bijbehorende werkgelegenheidssteun. In punt 78 van de beschikking merkt de Commissie op dat, hoewel de werkloosheid in Zuid-Italië ernstiger is, niet gesteld kan worden dat het percentage werkzoekenden hoger is in de leeftijdsklasse 25-34 jaar dan in de leeftijdsklasse 15-24 jaar. In punt 81 verwijst de Commissie voorts naar een verslag over de situatie van jongeren, dat door de Italiaanse autoriteiten is overgelegd en waaruit blijkt dat „in de leeftijdsklasse 15-24 jaar 65 % van de werklozen verklaart sedert meer dan een jaar werkzoekend te zijn (langdurige werkloosheid); dit percentage loopt op tot 68 % voor de leeftijdsklasse 25-34 jaar.^(*) Op grond van deze gegevens is de Commissie derhalve van mening dat dit verschijnsel moet worden onderzocht uit hoofde van de structurele werkloosheid en niet via een verhoging van de leeftijdsgrens voor de definitie van de categorie ‚jongeren’”.

We mogen niet uit het oog verliezen dat de Commissie de verenigbaarheid van een steunregeling in een communautair kader dient te beoordelen. Dit houdt in dat elke afwijking van de in artikel 87, lid 1, EG vastgestelde principiële onverenigbaarheid zo uniform en constant mogelijk moet worden geformuleerd, uitgelegd en toegepast, daar dit de enige manier is om de coherentie en de gelijke behandeling bij de toepassing van de regels inzake staatssteun te waarborgen.

Ten behoeve van deze uniformiteit en gezien het ontbreken van een definitie van de categorie „jongeren” in de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun^(*), hield de Commissie er reeds bij de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG rekening mee dat de op communautair vlak ten gunste van jongeren toegepaste maatregelen en de door de meerderheid van de lidstaten vastgestelde maatregelen betrekking hebben op personen jonger dan 25 jaar.^(*) Ditzelfde criterium noemt zij in punt 76 van de beschikking. Zoals de Commissie bovendien in punt 85 preciseert, nam zij na onderzoek van de door de Italiaanse autoriteiten en Confindustria verstrekte gegevens met betrekking tot de leeftijd waarop in Italië universitaire diploma's worden verkregen (26,8 tegenover een Europees gemiddelde van 25,7), aan dat uitsluitend voor de houders van een universitair diploma de statistische gegevens en de institutionele elementen in verband met de studieduur een uitbreiding van de categorie „jongeren” tot de leeftijdsklasse 25-29 jaar kunnen rechtvaardigen.

De Commissie heeft mijns inziens op exhaustieve wijze de criteria uiteengezet op grond waarvan zij de leeftijdsgrens van de categorie jongeren heeft gesteld op 25 jaar respectievelijk, voor de houders van een universitair diploma, op 29 jaar, zodat de bestreden beschikking niet gebrekkig gemotiveerd is.

Wat het gestelde misbruik van bevoegdheid betreft, heeft Italië niet aangetoond dat de Commissie met het vaststellen van deze leeftijdsgrenzen andere doeleinden nastreefde dan zij in het kader van het onderzoek van staatssteun behoort na te streven.

Ik meen dan ook dat dit middel dient te worden afgewezen.

Tweede middel: schending van het recht, misbruik van bevoegdheid en gebrekkige motivering bij de beoordeling van de gevallen waarin het bedrag van de steun in verhouding is tot de schepping van werkgelegenheid

Italië betoogt dat de overweging van de Commissie in punt 91 van de beschikking ongegrond is. De Commissie had met objectieve elementen moeten aantonen dat uitsluitend in het geval van de steun voor werknemers met specifieke moeilijkheden om voor de eerste maal of opnieuw tot de arbeidsmarkt toe te treden — dat wil zeggen jongeren beneden 25 jaar, jongeren met een universitair diploma tot 29 jaar en langdurig werklozen (langer dan een jaar werkloos) — of de steun voor de schepping van nieuwe arbeidsplaatsen, de totale steun niet hoger is dan noodzakelijk om de schepping van arbeidsplaatsen te stimuleren.

De Commissie merkt op dat zij, nadat zij had vastgesteld dat de leer- en werkervaringsovereenkomsten het karakter van steun hadden aangezien zij de mededinging vervalsten door versterking van de financiële positie en van de speelruimte van de begunstigde ondernemingen ten opzichte van de ondernemingen die geen steun ontvingen, tot de overtuiging was gekomen dat enkel de steun voor werknemers die nog geen werk hadden gevonden of hun werk hadden verloren, alsmede de steun voor de schepping van nieuwe arbeidsplaatsen, verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt. Uitsluitend in deze gevallen was de totale steun niet hoger dan noodzakelijk om de schepping van nieuwe arbeidsplaatsen te stimuleren, in aanmerking genomen de op de werkgever rustende opleidingsverplichting en de bijzonder ernstige werkloosheid in Italië.

Ik kan het met Italië op dit punt niet eens zijn en wel om twee redenen. In de eerste plaats is voor een beoordeling van de punten 91 en 92 van de beschikking een aantal van de voorgaande punten van belang, te weten de punten 76 tot en met 90, die de gegevens en de redenering waarop de Commissie zich baseert, bevatten.

In de tweede plaats moest de Commissie zich bij de beoordeling van de werkgelegenheidssteun houden aan de criteria van hoofdstuk IV van de richtsnoeren, dat betrekking heeft op de toepassing van de uitzonderingsbepalingen van artikel 87, leden 2 en 3, EG. Volgens de richtsnoeren behoort de Commissie positief te staan tegenover steun voor de schepping van werkgelegenheid. Het feit dat deze vergezeld gaat van een beroepsopleiding van de werknemer is een belangrijk element voor een gunstige beoordeling daarvan. Volgens punt 21, vierde streepje, van de richtsnoeren moet de Commissie evenwel ervoor te zorgen dat het steunniveau niet hoger is dan noodzakelijk om de schepping van arbeidsplaatsen te stimuleren.

In dit verband heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de in de punten 91 en 92 van de beschikking beschreven steun voldoet aan de bepalingen van de richtsnoeren en in aanmerking komt voor de afwijking die voor werkgelegenheidssteun is voorzien. Zij heeft hierbij rekening gehouden met de opleidingsverplichting die in de overeenkomsten is voorzien, de bijzonder ernstige werkloosheid in Italië, de evenredige verhouding tussen de verlaagde socialezekerheidsbijdragen en de werknemersbijdragen, alsmede de gradering van de maatregel naar gelang van de specifieke kenmerken van de betrokken regio's.

De Commissie heeft zich bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de Italiaanse steunregeling met de gemeenschappelijke markt aan de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun gehouden, zodat geen sprake is van een schending van het recht. De beschikking is niet gebrekkig gemotiveerd, nu de gronden voorde in punt 92 geformuleerde conclusie over de verenigbare steun in de punten 86 tot en met 91 zijn uiteengezet. Italië heeft buitendien op geen enkele wijze aangetoond dat de Commissie bij haar beslissing over de gevallen waarin het bedrag van de steun in verhouding staat tot de schepping van werkgelegenheid, andere doelen heeft nagestreefd dan zij in het kader van het onderzoek van staatssteun behoort na te streven.

Dit middel dient bijgevolg eveneens te worden afgewezen.

Derde middel: gebrekkige motivering van de kwantificering van de onverenigbaar verklaarde steun

Verzoekster betoogt dat de redenering van de Commissie in verband met de kwantificering van de onverenigbare steun niet logisch is en dat duidelijke criteria ontbreken voor de beoordeling van de modaliteiten van de bevordering van de werkgelegenheid, aangezien de Commissie, buiten de restrictief gedefinieerde gevallen, heeft geweigerd om de leer- en werkervaringsovereenkomsten als maatregelen voor het scheppen van nieuwe werkgelegenheid aan te merken. In punt 86 van de beschikking heeft de Commissie nochtans toegegeven, dat de voorwaarde voor de indienstneming, namelijk dat de onderneming minstens 60 % van de werknemers wier overeenkomst in de voorgaande 24 maanden is verstreken, in dienst houdt^(*), een verdere stimulans lijkt voor de ondernemingen om het behoud van de arbeidsplaatsen voor een langere periode te garanderen. Volgens verzoekster betreft het een bijzonder efficiënte keten van voordelen, omdat misbruik door ondernemingen via het stelselmatig aantrekken van personeel op overeenkomsten van bepaalde in plaats van overeenkomsten van onbepaalde tijd, wordt verhinderd en de ondernemingen tot aanstelling worden gestimuleerd. Gezien de in de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun geformuleerde criteria had de Commissie het niveau van de steun moeten onderzoeken met inachtneming van de problemen van het midden- en kleinbedrijf en van de nadelige situatie waarin de betrokken regio zich bevindt.

De Commissie wijst erop dat de litigieuze indienstneming steun voor het behoud van werkgelegenheid is wanneer in de begunstigde onderneming geen arbeidsplaatsen worden geschapen voor werknemers die nog geen arbeidsplaats hebben of hun arbeidsplaats verloren hebben, of wanneer de indienstneming werknemers betreft die geen specifieke moeilijkheden ondervinden om tot de arbeidsmarkt toe te treden of opnieuw een arbeidsplaats te vinden. Deze steun voor het behoud van werkgelegenheid is niet beperkt tot de gebieden die in aanmerking komen voor de afwijking van artikel 87, lid 3, sub a, EG, maar is van toepassing op het hele nationale grondgebied en is bovendien noch degressief, noch beperkt in de tijd.

Ik deel de visie van verzoekster niet. De richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun maken weliswaar een onderscheid tussen steun voor het behoud van werkgelegenheid, die aan een onderneming wordt gegeven om werknemers niet te ontslaan en wordt berekend naar het totaal aantal werknemers dat op het moment van de toekenning ervan in dienst is, en steun voor de schepping van werkgelegenheid voor diegenen die nog geen arbeidsplaats hebben gehad of hun arbeidsplaats verloren hebben; deze steun wordt berekend naar het aantal geschapen arbeidsplaatsen. Punt 17 van de richtsnoeren preciseert dat voor de schepping van werkgelegenheid wordt uitgegaan van de nettotoename van het aantal arbeidsplaatsen en dat loutere vervanging van een werknemer zonder uitbreiding van het personeelsbestand niet als schepping van werkgelegenheid wordt beschouwd.

Op basis van deze criteria komt de Commissie in de punten 93 tot en met 96 tot de slotsom dat de steun voor indienstneming die niet ten goede komt aan jongeren beneden 25 jaar, jongeren met een universitair diploma tot 29 jaar of werklozen die langer dan een jaar werkloos zijn, of niet bestemd is voor de schepping van nieuwe arbeidsplaatsen, steun voor het behoud van werkgelegenheid is, die gelijkgesteld wordt met bedrijfssteun. De Commissie merkt in dit verband op dat alhoewel de steun aan de ondernemingen wordt verleend voor indienstneming op basis van leer- en werkervaringsovereenfcomsten en niet om werknemers niet te ontslaan, niet de voorwaarde wordt gesteld dat nieuwe arbeidsplaatsen worden geschapen, maar uitsluitend dat er geen ontslagen mogen zijn gevallen.

Dergelijke steun kan alleen worden goedgekeurd wanneer hij overeenkomstig het bepaalde in artikel 87, lid 2, sub b, EG dient tot herstel van schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen. Onder bepaalde voorwaarden kan steun voor het behoud van werkgelegenheid worden goedgekeurd in de regio's die in aanmerking komen voor de afwijking van artikel 87, lid 3, sub a, wanneer de steun dus bestemd is ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst.

Ik ben met de Commissie van mening dat deze steun, die bestemd is voor het behoud van werkgelegenheid, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard moet worden, aangezien hij zich niet beperkt tot de gebieden die in aanmerking komen voor de afwijking van artikel 87, lid 3, sub a, EG, maar van toepassing is op het hele nationale grondgebied, hij evenmin het in lid 2, sub b, van voormeld artikel genoemde geval betreft en ook niet degressief of beperkt in de tijd is.

De kwantificering van de in de beschikking onverenigbaar verklaarde steun is derhalve voldoende gerechtvaardigd, zodat het middel moet worden afgewezen.

Vierde middel: schending van het recht, misbruik van bevoegdheid en gebrekkige motivering met betrekking tot de maatregelen van artikel 15 van wet nr. 196/97

Overeenkomstig deze bepaling komen ondernemingen uit gebieden van doelstelling nr. 1 die de leer- en werkervaringsovereenkomsten na het verstrijken van de looptijd van maximaal 24 maanden omzetten in overeenkomsten van onbepaalde duur, gedurende een periode van nog eens één jaar in aanmerking voor dezelfde voordelen. De Italiaanse regering betoogt dat de stelling van de Commissie in punt 103 van de beschikking, dat de omzetting van overeenkomsten van bepaalde duur in overeenkomsten van onbepaalde duur geen extra arbeidsplaatsen schept omdat de arbeidsplaatsen, ook al hebben zij geen stabiel karakter, reeds geschapen zijn, onjuist is. Het stelsel voorziet immers in een kettingreactie: door een voordeel toe te kennen bij het omzetten van leer- en werkervaringsovereenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur, worden de bedrijven gestimuleerd om nieuwe arbeidsplaatsen te creëren.

De Commissie betoogt dat de omzetting van overeenkomsten van bepaalde duur in overeenkomsten van onbepaalde duur geen nieuwe arbeidsplaatsen schept, aangezien de arbeidsplaatsen, ook al hadden zij geen stabiel karakter, reeds bestonden. Dergelijke maatregelen dienen haars inziens niet de schepping van nieuwe arbeidsplaatsen en evenmin het behoud van bestaande werkgelegenheid; zij verschaffen uitsluitend een stabiel karakter aan tot dusver onzekere arbeidsplaatsen.

Ook in dit opzicht verschil ik om diverse redenen van mening met de Italiaanse regering. In de eerste plaats heeft de Commissie het recht niet geschonden door zich op het standpunt te stellen dat uitsluitend de omzetting van overeenkomsten van bepaalde duur in overeenkomsten van onbepaalde duur, waarbij wordt voldaan aan de verplichting om het aantal arbeidsplaatsen te verhogen in vergelijking met de bestaande arbeidsplaatsen, in overeenstemming is met het bepaalde in de richtsnoeren. Hoe gunstig deze omzetting voor de werknemer en de stabiliteit van de werkgelegenheid in het algemeen ook moge zijn, de regeling continueert met nog een jaar de voordelen die de werkgever reeds gedurende de looptijd van twee jaar van de overeenkomst heeft genoten, en de toekenning van die extra voordelen is niet gebonden aan de voorwaarde dat een nieuwe arbeidsplaats wordt geschapen.

In de tweede plaats is deze beoordeling evenmin onvoldoende gemotiveerd, nu de Commissie in de punten 97 tot en met 110 de redenen uiteenzet op basis waarvan zij in punt 111 concludeert dat de overige steunmaatregelen voor de omzetting van die overeenkomsten in overeenkomsten van onbepaalde duur, waarbij niet wordt voldaan aan de verplichting het aantal in de onderneming bestaande arbeidsplaatsen te verhogen, steun voor het behoud van werkgelegenheid is, gelijk te stellen met bedrijfssteun, die niet voldoet aan de verenigbaarheidsvoorwaarden van artikel 87, lid 2, EG noch aan die van lid 3.

Ten slotte heeft de Italiaanse regering evenmin aangetoond dat de Commissie door aldus te beslissen, een ander doel heeft nagestreefd dan zij op het gebied van staatssteun volgens het Verdrag behoort na te streven.

Gelet op het voorgaande moet het middel derhalve worden afgewezen.

Vijfde middel: schending en verkeerde toepassing van artikel 87, lid 3, sub a, EG en gebrekkige motivering bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steun voor behoud van werkgelegenheid

Verzoekster verwijt de Commissie dat zij de steun voor het behoud van werkgelegenheid niet heeft getoetst aan de gemeenschapsbepaling die voorziet in de mogelijkheid deze steun verenigbaar te verklaren wanneer hij is bedoeld ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is, of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst. Wat de verdeling van de steun over het grondgebied betreft, kan de Commissie niet eenvoudigweg stellen dat deze op het hele nationale grondgebied van toepassing is, nu de vermindering met meer dan 25 % enkel wordt toegekend aan de ondernemingen die actief zijn in gebieden waar een grote onevenwichtigheid in de werkgelegenheid bestaat. Zo gezien, worden verminderingen van de socialezekerheidsbijdragen die steun voor het behoud van werkgelegenheid zouden kunnen vormen, uitsluitend toegekend in de gebieden waar ernstige werkloosheid heerst.^(*)

De Commissie herhaalt dat de in de beschikking onderzochte steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, omdat hij niet beperkt is tot de gebieden bestreken door de uitzondering van artikel 87, lid 3, sub a, EG, maar van toepassing is op het hele nationale grondgebied, niet degressief of beperkt in de tijd is en evenmin voldoet aan de in de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun bepaalde voorwaarden.

In tegenstelling tot de Italiaanse regering meen ik dat de Commissie artikel 87 EG niet verkeerd heeft toegepast. De gevallen waarin steun voor het behoud van werkgelegenheid toegestaan kan worden, zijn immers gedetailleerd omschreven in punt 22 van de richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun, en komen overeen met de gevallen van artikel 87, lid 2, sub b, en lid 3, sub a, EG.

In het onderhavige geval behoefde slechts onderzoek gedaan te worden naar de mogelijke toepassing van de in lid 3, sub a, voorziene uitzondering, op basis waarvan steun bestemd voor de bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst, verenigbaar verklaard kan worden. Overeenkomstig 's Hofs rechtspraak blijkt uit het gebruik van de begrippen „abnormaal” en „ernstig” in de sub a vervatte uitzonderingsbepaling, dat deze enkel geldt voor streken waar de economische situatie, vergeleken met die van de gehele Gemeenschap, bijzonder ongunstig is.^(*)

Blijkens punt 3.5 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen^(*) is aan deze voorwaarden voldaan indien de regio, die overeenkomt met een geografische eenheid van het niveau II van de Nomenclatuur van territoriale eenheden voor de statistiek, een bruto binnenlands product per inwoner (gemeten in koopkrachtstandaard) heeft van niet meer dan 75,0 % van het communautaire gemiddelde. Punt 4.17 van deze richtsnoeren bepaalt verder dat exploitatiesteun van tijdelijke aard moet zijn en geleidelijk moet afnemen.

Aangezien de in de Italiaanse regeling voorziene steun van toepassing was op de regio's van de Mezzogiorno en op de regio's met een hoger werkloosheidsniveau dan het nationale gemiddelde, is het duidelijk dat deze steun zich niet beperkte tot de regio's die in aanmerking komen voor de afwijking van artikel 87, lid 3, sub a. Bovendien was de steun noch beperkt in de tijd, noch degressief.

Mijns inziens is de motivering waarop de Commissie haar beoordeling van de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van de in de Italiaanse regeling voorziene steun voor het behoud van werkgelegenheid heeft gebaseerd, voldoende gelet op de redenering in de punten 93 tot en met 96 van de bestreden beschikking.

Bijgevolg dient ook dit middel te worden afgewezen.

Zesde middel: schending van artikel 87 EG en gebrekkige motivering wat betreft de gevolgen van de onverenigbaar verklaarde steun voor bet intracommunautaire handelsverkeer en de mededinging

In de punten 62 en volgende van de bestreden beschikking onderzoekt de Commissie de gevolgen van de Italiaanse regeling inzake de steun voor de sluiting van leer- en werkervaringsovereenkomsten. Zij stelt daarin dat de werkgelegenheidssteun als geregeld in wet nr. 862/84 een voordeel was dat eenvormig, automatisch, zonder onderscheid en op basis van objectieve criteria van toepassing was op alle ondernemingen, zodat hij geen steun in de zin van 87, lid 1, EG vormde, maar een algemene maatregel. De sinds 1990 aangenomen wetten maakten de verminderingen evenwel afhankelijk van de plaats van vestiging van de begunstigde onderneming en de sector waartoe deze behoort, waardoor sommige ondernemingen grotere verminderingen genieten dan hun concurrenten. Deze selectieve verminderingen, ongeacht of ze op individuele, regionale of sectorale grondslag worden verleend, vormen voor wat het verschil in de vermindering betreft staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG die de mededinging vervalst en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden.

De Commissie vervolgt dat deze steun de mededinging vervalst, aangezien hij de financiële positie en de actiemogelijkheden van de begunstigde ondernemingen versterkt in vergelijking met hun concurrenten. Dit beïnvloedt het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig, met name ingeval de ondernemingen een deel van hun productie uitvoeren naar andere lidstaten. Zelfs wanneer deze ondernemingen niet uitvoeren, wordt de nationale productie toch begunstigd doordat de steun het voor in andere lidstaten gevestigde ondernemingen moeilijker maakt hun producten naar de Italiaanse markt uit te voeren.

Op grond van deze redenen concludeert de Commissie: 1) dat de onderzochte maatregelen in principe verboden zijn krachtens artikel 87, lid 1, EG en artikel 62, lid 1, van de EER-overeenkomst en alleen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt geacht kunnen worden indien één van de in genoemde verdragen vermelde uitzonderingen erop van toepassing is; en 2) dat de steunregeling aangemeld had moeten worden toen het nog om een voornemen ging, zoals voorgeschreven door artikel 88, lid 3. Bij gebreke van een dergelijke kennisgeving is de steun gemeenschapsrechtelijk onwettig en kan hij slechts verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden geacht indien hij in aanmerking komt voor één van de afwijkingen waarin het Verdrag voorziet.

Verzoekster erkent dat dit juist is, maar meent dat de Commissie in het licht van de bijzonderheden van de Italiaanse werkgelegenheidssteun de gevolgen voor het handelsverkeer en de mogelijkheid van verstoring van de mededinging minstens in enkele woorden had moeten toelichten; deze punten zijn niet duidelijk wanneer men uitgaat van bestaande factoren als het beperkte steunkarakter dat na eliminatie van de geoorloofde componenten resteert, en het feit dat het onverenigbaar verklaarde deel bestemd is voor het midden- en kleinbedrijf met minder dan vijftien werknemers, ambachtelijke bedrijven of bedrijven in gebieden in recessie.

Het Hof heeft partijen verzocht om ter terechtzitting, die 4 april 2001 plaatsvond, in te gaan op twee kwesties: 1) of de vermindering van sociale lasten die is toegekend aan ondernemingen die niet tot de productiesector behoren, het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloed in de zin van artikel 87, lid 1, EG; en 2) of de bestreden beschikking in dit opzicht toereikend is gemotiveerd.

De vertegenwoordiger van de Italiaanse regering wees erop dat de bestreden beschikking zwijgt over de feitelijke en concrete gevolgen van de steun op het handelsverkeer tussen de lidstaten. Zijns inziens heeft de vermindering van de sociale lasten ten gunste van kleinschalige dienstverlenende ondernemingen, distributeurs of ambachtelijke bedrijven, alle gevestigd in Zuid-Italië, geen gevolgen voor dit handelsverkeer. Hij merkte voorts op dat het bijzonder onrechtvaardig zou zijn nu van deze bedrijven, die vertrouwend op de wettigheid van de vermindering van de socialezekerheidsbijdragen werknemers in dienst hebben genomen op basis van leer- en werkervaringsovereenkomsten, te verlangen dat zij het betreffende bedrag aan de staat terugbetalen.

De Commissie merkte op dat zij volgens de rechtspraak van het Hof slechts de kenmerken van een steunregeling behoeft te onderzoeken om te beoordelen of de regeling op grond van de hoge steunbedragen of -percentages, de kenmerken van de gesteunde investeringen of andere daarin vastgelegde modaliteiten de begunstigden een merkbaar voordeel verschaft ten opzichte van hun concurrenten en voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan het handelsverkeer tussen de lidstaten.^(*)

Bij de uitgebreide Italiaanse steunregeling heeft het onderzoek zich beperkt tot de productiesector. Zij wijst erop dat wat de gevolgen van de bestreden maatregel voor het handelsverkeer tussen lidstaten betreft, volgens vaste rechtspraak de betrekkelijk geringe omvang van een steun of de betrekkelijk geringe omvang van de betrokken onderneming niet a priori de mogelijkheid uitsluit dat het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed.^(*) De Commissie beklemtoont dat de betrokken steunregeling niet bij haar was aangemeld en dat zij in een dergelijk geval niet verplicht is alle sectoren en elke steunmaatregel afzonderlijk te analyseren. Eerst op het moment dat tot terugvordering wordt overgegaan, moet per geval worden nagegaan of de steun in strijd is met het Verdrag. Als voorbeeld van sectoren waarin de steun het handelsverkeer ongunstig zou beïnvloeden, noemde zij het bank- en verzekeringswezen en de transportsector. In de sectoren detailhandel, sociale diensten en kleinschalige restauratie zouden de gevolgen daarentegen verwaarloosbaar zijn.

Ook in dit opzicht kan ik het niet met de Italiaanse regering eens zijn. De Commissie had de gevolgen van de steun voor het handelsverkeer en de vervalsing van de mededinging reeds bewezen voordat zij overging tot het onderzoek van de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt. Hoe dan ook, zou de Commissie in haar beschikking de werkelijke invloed van de reeds verleende steun moeten aantonen, dan zou dit lidstaten die steun verlenen zonder zich te houden aan de in artikel 88, lid 3, EG neergelegde aanmeldingsplicht, bevoordelen boven lidstaten die hun steunmaatregelen in het ontwerpstadium aanmelden.^(*)

Bovendien kan een lidstaat niet met een beroep op een regeling als de Italiaanse, steunmaatregelen toepassen die op zich beschouwd als met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar zijn aan te merken.

Ik ben dan ook van mening dat geen sprake is van schending van artikel 87 EG, nu de Commissie, nadat een deel van de Italiaanse werkgelegenheidssteun onverenigbaar was verklaard, niet nogmaals de gevolgen ervan voor het communautaire handelsverkeer en de mededinging behoefde te onderzoeken.

Op grond van het voorgaande acht ik dit middel eveneens ongegrond.

Zevende middel: verkeerde toepassing van de „de minimis”-regel

De Italiaanse regering betoogt dat de Commissie de de minimis-regel verkeerd heeft toegepast door onlogische maxima te hanteren. Nadat zij de Italiaanse regeling slechts gedeeltelijk onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt had verklaard, had de Commissie niet bij elke steunmaatregel voor ondernemingen die werknemers in dienst namen op basis van leer- en werkervaringsovereenkomsten, de limiet van 100 000 euro over een periode van drie jaar mogen toepassen. Haars inziens had deze limiet slechts toegepast mogen worden op het als onverenigbaar beschouwde deel van de vermindering. Het onderscheid tussen een verenigbare vermindering en een onverenigbare vermindering zou anders geen zin hebben.

De Commissie merkt op dat artikel 87 EG niet de interventies omvat die vallen onder de de minimis-regel, volgens welke de maatregelen ten behoeve van ondernemingen die leer- en werkervaringsovereenkomsten hebben afgesloten of die deze overeenkomsten hebben omgezet in overeenkomsten van onbepaalde duur, in totaal niet meer dan 100 000 euro mogen bedragen over een periode van drie jaar. De de minimis-regel kan de overige maatregelen niet rechtvaardigen.

De Italiaanse regering geeft een onjuiste uitlegging aan de regel. In haar mededeling inzake de minimis-steun^(*) verklaart de Commissie dat zij met het oog op administratieve vereenvoudiging en in het belang van het midden- en kleinbedrijf een steunniveau in een absoluut bedrag vaststelt, waaronder zij artikel 87, lid 1, EG niet toepasselijk acht en voorafgaande aanmelding dus niet noodzakelijk is. Zij merkt verder op dat, hoewel iedere vorm van financiële overheidssteun die aan een onderneming wordt verleend de mededinging kan vervalsen, niet alle steun een merkbare invloed heeft op het handelsverkeer en de mededinging tussen de lidstaten, zoals in het geval van zeer geringe steunbedragen die meestal aan het midden- en kleinbedrijf wordt toegekend.

Voor de toepassing van deze regel gelden drie voorwaarden: 1) het totale bedrag mag niet meer dan 100 000 euro bedragen gedurende een periode van drie jaar; 2) dit bedrag omvat alle vormen van overheidssteun die als de minimis-steun wordt verleend en doet niet af aan de mogelijkheid voor de begunstigde om andere steun te ontvangen uit hoofde van door de Commissie goedgekeurde regelingen; en 3) dit bedrag heeft betrekking op alle categorieën steun, in welke vorm en met welk doel dan ook verleend, met uitzondering van steun voor de uitvoer.

Overeenkomstig deze regel heeft de Commissie in de bestreden beschikking vastgesteld dat de steun aan de ondernemingen die leer- en werkervaringsovereenkomsten hadden afgesloten, in totaal niet meer dan 100 000 euro mocht bedragen over een periode van drie jaar. Dit betekent niet dat de ondernemingen daarnaast geen andere steun mochten ontvangen, mits deze toelaatbaar was. Wat evenwel niet geoorloofd is daar dit de doelstelling van de regel teniet zou doen, is om de steun die onder de de minimis-regel valt, te splitsen in een verenigbaar en een onverenigbaar deel, nu voor deze steun geen aanmeldingsplicht geldt en derhalve toetsing van de verenigbaarheid ervan niet mogelijk is.

Mijns inziens heeft de Commissie de de minimis-regel in de bestreden beschikking dan ook juist toegepast, zodat het middel moet worden afgewezen.

Achtste, subsidiaire, middel: gebrekkige motivering inzake de noodzaak of althans de opportuniteit van de terugvordering van de onverenigbaar verklaarde steun

Verzoekster betoogt dat alle voorwaarden zijn vervuld waaronder de bedragen die op de socialezekerheidsbijdragen in mindering zijn gebracht, niet behoeven te worden terugbetaald. Om te beginnen voert zij aan dat de steunregeling een arbeidsrechtelijk mechanisme met algemene draagwijdte betreft en niet een maatregel die is ingegeven door een economisch-sectoriële reden; in de tweede plaats zijn de communautaire richtsnoeren betreffende steun niet altijd even duidelijk, wat het gewettigd vertrouwen van de marktdeelnemers heeft geschaad, nu pas zeer recentelijk het bewustzijn is doorgebroken dat deze steun, buiten een interventiemiddel met een sociaal doel, een factor kan zijn die, zij het ook indirect, een ongunstige invloed kan hebben op het concurrentievermogen van ondernemingen; ten derde is de steunregeling in Italië al lange tijd van kracht en zijn de effecten ervan geconsolideerd, zodat de intrekking ervan extreem complex lijkt; en ten slotte kenmerkt de steunregeling zich door zijn ruime verspreiding: het heeft alle nationale productiesectoren doordrongen, vooral in de regio's van de Mezzogiorno, die het sterkst door de terugvordering zouden worden getroffen.

De Commissie wijst erop dat zij, wanneer onwettig steun is toegekend die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, overeenkomstig haar mededeling van 24 november 1983^(*), steeds van de lidstaat eist dat hij de steun terugvordert van de ontvangers, teneinde de situatie te herstellen zoals die bestond voordat de steun werd verleend die de mededinging vervalste en het handelsverkeer ongunstig beïnvloedde.

Ook op dit punt verschil ik van mening met de Italiaanse regering.

Volgens artikel 88, lid 2, EG bepaalt de Commissie, indien zij vaststelt dat een steunmaatregel niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen. Is de voorgenomen steun in strijd met het in lid 3 bepaalde evenwel reeds uitbetaald, dan kan de betrokken beschikking de vorm hebben van een tot de nationale autoriteiten gericht bevel, de steun terug te vorderen.^(*) Volgens de rechtspraak van het Hof is de Commissie, wanneer haar van een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel blijkt, bevoegd te beslissen dat de betrokken staat die maatregel moet intrekken of wijzigen, en kan zij, ter waarborging van het nuttig effect van die beslissing, daaraan de verplichting verbinden om in strijd met het Verdrag toegekende steunbedragen terug te vorderen.^(*)

Het Hof acht bovendien de ongedaanmaking van een onwettige steun door middel van terugvordering het logische gevolg van de vaststelling dat de steun onwettig is. Bijgevolg is de terugvordering geen onevenredig middel in verhouding tot de doelstellingen van de verdragsbepalingen inzake staatssteun.^(*)

Ondanks de motiveringsplicht die op de auteur van een handeling inzake staatssteun rust, is de Commissie, die de nationale autoriteiten kan bevelen de steun terug te vorderen wanneer de voorgenomen maatregel in strijd met artikel 88, lid 3, EG reeds is uitgevoerd, niet gehouden de specifieke redenen ter rechtvaardiging van de uitoefening van die bevoegdheid uiteen te zetten.^(*)

Nochtans heeft zij in de punten 120 tot en met 122 van de bestreden beschikking, weliswaar beknopt, de terugvordering van de steun beargumenteerd en aangegeven onder welke voorwaarden dit dient te geschieden, onder uitdrukkelijke verwijzing naar haar mededeling van 24 november 1983.

Ik geloof niet dat een beroep op het vertrouwensbeginsel om zich tegen de terugvordering van steun te verzetten, kan slagen nu de Commissie in de geciteerde mededeling van 1983 de potentiële ontvangers van staatssteun heeft gewezen op het onzekere karakter van onwettig toegekende steun, omdat zij gedwongen zouden kunnen worden om deze terug te betalen.

Bovendien bepaalt artikel 14, lid 1, van verordening (EG) nr. 659/1999^(*) dat indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun, de Commissie beschikt dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen; de Commissie verlangt geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het gemeenschapsrecht.

Met betrekking tot de moeilijkheden die een lidstaat kan ondervinden bij de uitvoering van een beschikking waarbij de Commissie hem gelast de onwettig toegekende steun terug te vorderen, bestaat een overvloedige rechtspraak van dit Hof. Volgens deze rechtspraak dient een lidstaat die bij de uitvoering van een dergelijke beschikking op niet voorziene en onvoorzienbare moeilijkheden stuit, of zich bewust wordt van gevolgen die de Commissie niet voor ogen heeft gehad, deze problemen aan haar voor te leggen en passende wijzigingen van de betrokken beschikking voor te stellen. In een dergelijk geval moeten de lidstaat en de Commissie, die op grond van het in artikel 10 EG tot uitdrukking gebrachte beginsel over en weer tot loyale samenwerking verplicht zijn, te goeder trouw samenwerken om met volledige inachtneming van de verdragsbepalingen, inzonderheid die betreffende de steunmaatregelen, de moeilijkheden te overwinnen.^(*)

Dit middel is mijns inziens bijgevolg eveneens ongegrond.