Hof van Justitie EU 08-05-2001 ECLI:EU:C:2001:252

Het eerste middel tot nietigverklaring

17. Volgens de verzoekende regering is de bestreden regeling in strijd met artikel 6 van verordening nr. 2813/98, waarin een algemeen criterium is vastgesteld dat geldt voor alle categorieën van directe steunmaatregelen waarvoor de bevriezing van de omrekeningskoersen gevolgen heeft, los van het ontstaansfeit van elke maatregel.

18. De Commissie van haar kant betoogt, dat artikel 6 van verordening nr. 2813/98 een uitzonderingsbepaling is die alleen geldt voor de directe hulp waarvoor een bevroren omrekeningskoers bestond en waarvan het ontstaansfeit op 1 januari 1999 plaatsvindt.

19. De Commissie geeft een uitvoerige toelichting van de ontstaansgeschiedenis van verordening nr. 2813/98. Dit zijn de belangrijkste stappen:

• bij artikel 3 van verordening nr. 1527/95⁽⁹⁾ en andere overeenkomstige bepalingen van latere datum heeft de communautaire wetgever de voor de directe steun geldende omrekeningskoers bevroren tot en met1 januari 1999;

• overeenkomstig het bepaalde in artikel 123, lid 4, EG besloot de Commissie bij artikel 5 van verordening nr. 2813/98, dat op de directe steun voor de deelnemende lidstaten vanaf 1 januari 1999 de desbetreffende omrekeningskoers zou worden toegepast die door de Raad onherroepelijk is vastgesteld;

• de compenserende steun werd vastgesteld met gebruikmaking van de nieuwe omrekeningskoers, hetgeen onder meer de begunstigden in de verzoekende Staat een licht inkomensverlies berokkende;⁽¹⁰⁾

• op grond van het vertrouwensbeginsel diende dit lichte verlies te worden gecompenseerd door de invoering van een passend instrument (dat ik „correctietoeslag” zal noemen);

• van deze maatregel konden alleen de landbouwers profiteren wier steun door de invoering van de euro was gewijzigd, dat wil zeggen, vanaf1 januari 1999 en die tegelijkertijd in aanmerking konden komen voor een bevroren directe steun, dat wil zeggen tot en met 1 januari 1999;

• om deze redenen wordt de correctietoeslag niet toegepast in verordening nr. 1639/1999, die tot doel heeft de steunbedragen te berekenen waarvan het ontstaansfeit na 1 januari — te weten op 1 juli 1999 — heeft plaatsgevonden.

20. Deze historische en teleologische uitlegging (de Commissie verkiest te spreken van „systematische” uitlegging) vindt volgens verweerster steun in de letterlijke uitlegging van artikel 6, dat voorziet in de verhoging van de steun ter compensatie van „een verlaging van de tot 1 januari 1999 bevroren landbouwomrekeningskoers”. Bijgevolg worden de eventuele dalingen van steunbedragen waarvan het ontstaansfeit na 1 januari plaatsvindt, uitgesloten, aangezien na deze datum niet meer kan worden gesproken van „bevroren koersen”.

21. De Italiaanse regering antwoordt hierop, dat artikel 6 van verordening nr. 2813/98 ontegenzeglijk van toepassing is op alle steunbedragen waarvoor de bevriezing van de omrekeningskoersen tot 1 januari 1999 geldt, ongeacht enig ontstaansfeit. Aangezien het om een duidelijke en ondubbelzinnige regel gaat, mag deze niet worden vervangen door de vermoedelijke wil van de wetgever die uit de voorbereidende werkzaamheden zou moeten worden afgeleid.

Bovendien doet dit vertrouwensprobleem zich — nog steeds volgens de Italiaanse regering — in dezelfde termen voor ten aanzien van de landbouwers wier recht op steun na 1 januari ontstaat.

22. In de eerste plaats moet laatstgenoemd argument van verzoekster worden afgewezen. Zoals de Commissie terecht stelt, konden de marktdeelnemers die in aanmerking komen voor steun met een ontstaansfeit dat zich heeft voorgedaan na 1 januari 1999, zich niet beroepen op het vertrouwensbeginsel, aangezien de garanties van de communautaire wetgever in verband met de bevriezing van de omrekeningskoersen na deze datum niet meer golden.

23. In de tweede plaats zij vermeld dat verzoekster instemt met, of zich althans niet verzet tegen de uiteenzetting van de Commissie inzake de bestaansreden van artikel 6 van verordening nr. 2813/98.

24. Ter terechtzitting nam de Italiaanse regering afstand van het standpunt dat zij tot dan had verdedigd, en stelde zij de relevantie en de aannemelijkheid van de verklaring van de Commissie ter discussie, waarbij zij haar eigen stelling over de ratio van de invoering van de correctietoeslag formuleerde. Aangenomen moet worden dat dit middel, dat anders dan de zienswijze van de Commissie op geen enkel stuk berust, in elk geval tardief is omdat het na de voor de bewijsvoering gestelde termijn is aangevoerd.

25. Rest dan nog de vraag, of de letterlijke uitlegging van artikel 6 van verordening nr. 2813/98, zoals de Italiaanse regering beweert, noodzakelijkerwijs betekent dat de Commissie onwettig heeft gehandeld door de correctietoeslag alleen te verlenen voor de directe steun met ontstaansfeit op 1 januari 1999.

26. Voor Italië spruit de ongeldigheid van verordening nr. 1639/1999 voort uit de algemene en ondubbelzinnige bewoordingen van artikel 6 van verordening nr. 2813/98. Krachtens deze bepaling — volgens de uitlegging die verzoekster ervan geeft — hebben alle directe steunbedragen met ontstaansfeit in 1999 recht op de correctietoeslag van artikel 6.

27. De eerste lezing van de litigieuze bepaling brengt geen duidelijkheid wat de temporele toepassingssfeer ervan betreft. Het instrument van artikel 6 geldt als een aanvulling van de in dezelfde verordening neergelegde uitzonderlijke compenserende steun, en verwijst daarvoor naar artikel 4, lid 2. Ook in de bewoordingen van deze laatste bepaling kan echter geen nuttige aanwijzing worden gevonden, aangezien voor de berekeningswijze van de tijdelijke compenserende steun alleen wordt verwezen naar het gewone stelsel van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 2799/98. Alleen artikel 4, lid 1, van van verordening nr. 2813/98 wijst in de juiste richting: artikel 6 behoort samen met de overige bepalingen van titel II tot de „uitvoeringsbepalingen voor de toekenning van compenserende steun als bedoeld in artikel 3 van verordening (EG) nr. 2800/98”. Artikel 3, lid 1, koppelt de toekenning van compenserende steun aan de hypothese dat „de op de dag van het ontstaansfeit in 1999 geldende omrekeningskoers voor de omrekening van de euro in de nationale munteenheid of de wisselkoers [...] lager is dan de tevoren toegepaste koers”.⁽¹¹⁾ Hoewel het gecursiveerde zinsdeel alleen bedoeld lijkt om de toepasselijke wisselkoers in de tijd te situeren, aangezien de omrekeningskoersen onherroepelijk vaststaan, blijkt uit de opbouw van het overgangsstelsel, dat tot de bedoelde steun enkel en alleen de steunbedragen horen waarvan het ontstaansfeit in 1999 heeft plaatsgevonden.

28. Aldus blijkt titel II van verordening nr. 2813/98, waarvan de ter uitlegging voorliggende regel deel uitmaakt, de toepassingsregels te bevatten van alle in 1999 ontstane directe hulp.

29. Toch rijzen al snel twijfels.

30. In de eerste plaats geeft titel II van verordening nr. 2813/98, luidens de bewoordingen ervan, uitvoering aan artikel 3 van verordening nr. 2800/98 van de Raad, en lijkt dit artikel aldus de rechtsgrond daarvan te vormen. Deze verordening machtigt de Commissie echter niet om de correctietoeslag van artikel 6 in te voeren. De geldigheid van deze laatste verordening kan worden betwist omdat in de basisregeling geen rechtsgrond daarvoor bestaat, ware het niet, dat geen van de partijen dit heeft gevraagd en vooral, dat artikel 10, lid 1, van verordening nr. 2799/98, die in principe aan het gewone agromonetaire stelsel is gewijd, een vreemde machtigingsclausule bevat, die in ruimere bewoordingen dan gebruikelijk is, de Commissie machtigt overgangsmaatregelen te nemen die „nodig zijn om de eerste toepassing van de bepalingen van verordening [nr. 2799/98] te vergemakkelijken”, en „niet langer van toepassing [blijven] dan voor een vlotte invoering van het nieuwe stelsel strikt noodzakelijk is”. Het is juist dat verordening nr. 2813/98 tot doel heeft toepassing te geven aan verordening nr. 2800/98, maar daarbij komt dat deze laatste naar verordening nr. 2799/98 verwijst voor de berekening van de omvang van de steun. Van dit ingewikkelde spel van verwijzingen kon de Commissie gebruik maken om op basis van artikel 10 van verordening nr. 2799/98 het stelsel van correctietoeslagen uit te vinden. Het tweede visum van de memorie van toelichting van verordening nr. 2813/98, waarin is verwezen naar verordening nr. 2799/98, „en met name [...] artikel 10”, moet waarschijnlijk in deze zin worden gelezen.

31. Uit al deze overwegingen leid ik af dat de rechtsgrond van artikel 6 van verordening nr. 2813/98 ondanks alle schijn niet artikel 3 van verordening nr. 2800/98 maar wel artikel 10 van verordening nr. 2799/98 is. Op deze grond verkies ik in plaats van de vermelding „de dag van het ontstaansfeit in 1999” van artikel 3 van verordening nr. 2800/98, de vermelding dat „deze maatregelen niet langer van toepassing [blijven] dan voor een vlotte invoering van het nieuwe stelsel strikt noodzakelijk is” in artikel 10 van verordening nr. 2799/98. Deze beperkte mogelijkheid om op te treden valt moeilijk te rijmen met de door de Italiaanse regering bepleite lezing, die door de uitbreiding van de correctietoeslag tot elk steunbedrag met ontstaansfeit in 1999 aanleiding geeft tot een nieuwe omschrijving van de methode voor de berekening van de compenserende steun, op een andere wijze dan door de Raad in artikel 5 van verordening nr. 2799/98 is bedoeld.

Dat is mijn eerste uitleggingselement.

32. In de tweede plaats merk ik op dat artikel 6 van verordening nr. 2813/98 vreemd is geredigeerd, indien wordt uitgegaan van de door verzoeksters verdedigde uitlegging. Het spreekt immers van een verhoging van „het in artikel 4, lid 2, bedoelde maximumbedrag dat resulteert uit een verlaging van de tot 1 januari 1999 bevroren landbouwomrekeningskoers”.⁽¹²⁾ Indien deze verhoging voor alle directe steun met ontstaansfeit in 1999 gold, zoals Italië beweert, zou deze precisering overbodig zijn, omdat alle in het kader van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek verleende directe steun krachtens verordening nr. 1527/95 en de overige desbetreffende bepalingen tot die datum bevroren was.

33. Indien verder wordt gekeken dan deze eerste oppervlakkige lezing, wordt duidelijk dat het voor de betekenis van dit voorschrift bepalende element niet zozeer de „compenserende steun” is dan wel de „verlaging” waaruit dit resulteert: voor de correctietoeslag komt in aanmerking de compenserende steun die voortvloeit uit een verlaging van de bevroren omrekeningskoers. De termen reducción, reduction, reduction, riduzione en Verringerung — om slechts de voornaamste taalversies te noemen — bevatten alle dezelfde dubbelzinnigheid: onder „verlaging” wordt zowel de handeling als het resultaat van het verlagen verstaan. Er bestaat dan ook geen onderscheid tussen de activiteit die erin bestaat een bepaalde variabele te verkleinen — bijvoorbeeld de vaststelling van een lagere omrekeningskoers door de wetgever — en het resultaat van die activiteit. Dit laatste aspect van de term maakt op het eerste gezicht de door de Italiaanse regering voorgestelde lezing van de bepaling mogelijk.

Wanneer wordt overgegaan tot de noodzakelijke diepgaande semantische exegese, blijkt evenwel, dat het werkwoord verlagen niet alleen overgankelijk is, maar dat de dimensie waarop de daling slaat, verplicht als lijdend voorwerp van de zin fungeert.⁽¹³⁾ Verlagen veronderstelt met andere woorden het bestaan van een onderwerp waaraan de daling van de desbetreffende variabele wordt toegeschreven: iets verlaagt wanneer iemand het verlaagt. Hetzelfde geldt niet voor andere semantisch verwante werkwoorden zoals „verminderen”.

34. Van de in artikel 6 van verordening nr. 2813/98 besloten liggende mogelijkheden vormt dan ook enkel het optreden van de wetgever, voorzover deze de door hemzelf bevroren landbouwomrekeningskoersen vermindert, een verlaging in de bovenvermelde zin. Indien de vergelijking van de bevroren landbouwomrekeningskoers met de op een datum na het einde van de bevriezing geldende wisselkoers — het geval van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 2799/98, waarnaar verordening nr. 2813/98 verwijst — een afnemende tendens aan het licht brengt, zal het wellicht om een „daling” gaan maar nooit om een verlaging, bij gebrek aan een onderwerp waaraan deze is toe te schrijven.

35. Aangezien de vermindering wordt verklaard door de onherroepelijke vaststelling van de koersen voor de omrekening van de euro in nationale valuta, overeenkomstig verordening nr. 2866/98 van de Raad, kan worden betoogd dat de vermindering van de landbouwomrekeningskoersen op deze regeling is terug te voeren. Toch zou dan uit het oog worden verloren, dat verordening nr. 2866/98 helemaal niet aan de landbouwomrekeningskoersen is gewijd, dat het agromonetair stelsel voor de euro niet langer voorziet in dergelijke instrumenten, en dat de wetgever het stelsel van de „compenserende maatregelen bij vermindering van de directe steun” (luidens titel II van verordening nr. 2813/98) daarom heeft gelijkgesteld met het in artikel 5 van verordening nr. 2799/98 geregelde geval waarin de geldende wisselkoers daalt.

In de context van het stelsel van directe steun worden de schommelingen van de in de gemeenschappelijke landbouwpolitiek geldende wisselkoersen ten gevolge van de invoering van de euro dus gelijkgesteld met de door de markt bepaalde ontwikkeling van de wisselkoersen. Laatstbedoelde ontwikkelingen zijn echter onderhevig aan stijgingen en dalingen ten opzichte van de voorheen geldende situatie, en niet aan verhogingen en verlagingen.

36. De uitlegging die ik voorstel, vindt overigens steun in de keuze van een vrij coherente terminologie door de wetgever. Artikel 5, lid 1, van verordening nr. 2799/98, dat de gewone hypothese beschrijft waarin compenserende steun mag worden toegekend, spreekt niet over verlaging van de wisselkoers maar over een wisselkoers die „lager is dan de vorige wisselkoers”. Verordening nr. 1527/95, waarbij de bevriezing van de wisselkoersen is ingevoerd, was volgens artikel 1 van de Franse versie van toepassing in geval van „baisse” [daling] van de landbouwomrekeningskoersen [de Nederlandse versie spreekt van „indien [...] de landbouwomrekeningskoersen aanzienlijk worden verlaagd”).

37. Ik erken echter dat de onovergankelijk gebruikte term „verlaging” niet zelden ongepast wordt gebruikt en dat de verschillende taalversies van de gemeenschapswetgeving niet zelden tegenstrijdig zijn.

38. De overige elementen van letterlijke uitlegging brengen mij hoe dan ook tot dezelfde conclusie als de bovenstaande semantische analyse. Ik vermeld de leestekens — of beter het gebrek aan leestekens — in de tekst van de enige zin van artikel 6 van verordening nr. 2813/98. Wil verzoeksters vordering slagen, dan zou het zinsdeel „tot 1 januari 1999 bevroren” ondubbelzinnig als bijstelling moeten functioneren, waardoor het achterop en tussen komma's zou komen te staan. Los van de betekenis die aan „verlaging” wordt toegekend, kan aldus worden aangenomen dat de hypothese betrekking heeft op elke wijziging in de landbouwomrekeningskoers die op louter toevallige wijze aan een bevriezing zou zijn onderworpen tot de vermelde datum. Het niet afscheiden door middel van komma's heeft tot gevolg dat duidelijk wordt bepaald welke vermindering, of zo men verkiest, welke verlaging van omrekeningskoers relevant is: alleen de vermindering die invloed heeft op de tot 1 januari 1999 bevroren omrekeningskoersen.⁽¹⁴⁾ Zoals de Commissie terecht opmerkt, heeft elke latere daling niets met de bepaling te maken, aangezien de landbouwomrekeningskoersen dan niet langer bevroren zullen zijn.

39. Wat dit aspect van het beroep betreft, kunnen de bewoordingen van artikel 6 van verordening nr. 2813/98 op zijn minst aldus worden uitgelegd, dat zij verenigbaar zijn met de door de Commissie voorgestelde historische en teleologische verklaring, zonder dat dit door Italië kan worden betwist, en moet dan ook de voorkeur worden gegeven aan deze uitlegging wegens het vermoeden van wettigheid dat op de rechtshandelingen van de bevoegde autoriteit rust. Een dergelijke uitlegging strookt bovendien met de machtiging waarop de litigieuze bepaling berust, namelijk artikel 10, lid 1, van verordening nr. 2799/98, volgens hetwelk de nodige overgangsmaatregelen „niet langer van toepassing [blijven] dan voor een vlotte invoering van het nieuwe stelsel strikt noodzakelijk is”.

40. In verband met deze eerste nietigheidsgrond voert de Italiaanse regering aan dat de bestreden verordening nr. 1639/1999 in strijd met artikel 253 EG ontoereikend is gemotiveerd en dat er sprake is van misbruik van bevoegdheid. Deze argumenten, die nauwelijks zijn gepreciseerd, lijken te steunen op het „onverwachte” karakter van de wetswijziging die zij toeschrijft aan de bestreden verordening. Aangezien ik met betrekking tot de hoofdstelling tot een andere conclusie ben gekomen, geef ik het Hof in overweging deze bijkomende argumenten en daarmee het gehele middel te verwerpen.

Het tweede middel tot nietigverklaring

41. Naar uit de verschillende stappen van de schriftelijke procedure af te leiden is, bestrijdt de Italiaanse regering verordening nr. 1639/1999 ook op grond van de schending van het in artikel 34 EG neergelegde beginsel van gelijke behandeling van de landbouwers. Een onaanvaardbaar verschil in behandeling zou bestaan tussen de landbouwers die directe steun met ontstaansfeit op 1 januari 1999 ontvangen, op wie de in artikel 6 van verordening nr. 2813/98 neergelegde verhoging is toegepast — zoals bepaald door verordening nr. 755/1999 —,⁽¹⁵⁾ en de landbouwers die als ontvangers van steun met een ontstaansfeit van latere datum niet in aanmerking komen voor de correctietoeslag.

42. Als de door mij voorgestelde uitlegging wordt aanvaard, is het door verzoekster aangevoerde verschil in behandeling geen gevolg van de bestreden verordening maar van verordening nr. 2813/98, waartegen het onderhavige beroep niet is gericht. Bijgevolg moet het middel worden afgewezen. De redenen die volgens de Commissie het ontstaan van de correctietoeslag verklaren, in het bijzonder het streven om het gewettigde vertrouwen van de steunontvangers niet te beschamen, zijn naar mijn mening hoe dan ook relevant en toereikend om het verschil in behandeling te rechtvaardigen.

43. Bijgevolg dient de tweede nietigheidsgrond te worden verworpen.