Hof van Justitie EU 15-11-2001 ECLI:EU:C:2001:610

De richtlijn

6. De considerans van richtlijn 75/442 luidt:

„Overwegende dat iedere regeling op het gebied van de verwijdering van afvalstoffen als voornaamste doelstelling moet hebben de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen tegen de schadelijke invloeden veroorzaakt door het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen;

Overwegende dat het van belang is de terugwinning van afvalstoffen en het gebruik van teruggewonnen materialen te bevorderen ten einde de natuurlijke hulpbronnen te beschermen; f...]”.⁽⁴⁾

7. Artikel 3, lid 1, van de richtlijn verplicht de lidstaten passende maatregelen te nemen ter bevordering van: a) in de eerste plaats „de preventie of de vermindering van de productie en de schadelijkheid van afvalstoffen” en b) in de tweede plaats, i) „de nuttige toepassing van de afvalstoffen door recycling, hergebruik, terugwinning dan wel andere handelingen gericht op het verkrijgen van secundaire grondstoffen” of ii) „het gebruik van afvalstoffen als energiebron”.

8. In artikel 5 van de richtlijn zijn de grondbeginselen van zelfverzorging en nabijheid verankerd. Dit artikel luidt als volgt:

„1. De lidstaten nemen, wanneer dat noodzakelijk of dienstig blijkt te zijn in samenwerking met andere lidstaten, de nodige maatregelen om een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties op te zetten, waarbij rekening wordt gehouden met de beste beschikbare technologieën die geen overmatig hoge kosten veroorzaken. Met dit net moet de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering kunnen worden en moeten de lidstaten afzonderlijk naar dit doel kunnen streven, waarbij rekening wordt gehouden met geografische omstandigheden of met de behoefte aan speciale installaties voor bepaalde soorten afval.

2. Met dit net moet het bovendien mogelijk zijn afvalstoffen te verwijderen in een van de meest nabije, daartoe geschikte installaties met behulp van de meest geschikte methoden en technologieën om een hoog niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te waarborgen.”

9. De richtlijn definieert „verwijdering” als „alle in bijlage II A bedoelde handelingen”⁽⁵⁾, en „nuttige toepassing” als „alle in bijlage II B bedoelde handelingen”.⁽⁶⁾

10. De bijlagen II A en II B van de richtlijn⁽⁷⁾ zijn respectievelijk getiteld „Verwijderingshandelingen” en „Handelingen waardoor nuttige toepassing mogelijk wordt”. Beide bijlagen beginnen met de opmerking dat hierin een overzicht wordt gegeven van handelingen „zoals die in de praktijk plaatsvinden” en dat overeenkomstig artikel 4⁽⁸⁾„afvalstoffen [verwijderd of nuttig toegepast] moeten worden zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu”.

11. Tot de in bijlage II A genoemde verwijderingshandelingen behoren onder meer:

„D 1	Storten op of in de bodem (b.v. op een vuilstortplaats, enz.) [...]
D 3	Injectie in de diepe ondergrond (b.v. injectie van verpompbare afvalstoffen in putten, zoutkoepels of natuurlijk gevormde holten, enz.) [...]
D 12	Permanente opslag (b.v. plaatsen van houders in mijnen, enz.)”

12. Bijlage II B omvat onder de genoemde handelingen voor nuttige toepassing onder meer:

„R 5	Recycling/terugwinning van andere anorganische stoffen”.

De verordening

13. Verordening nr. 259/93 is gebaseerd op artikel 130 S EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 175 EG). Zij beoogt de invoering van een geharmoniseerd stelsel van procedures waarmee het vervoer van afvalstoffen kan worden beperkt om het milieu te beschermen.⁽⁹⁾

14. Verordening nr. 259/93 vindt haar oorsprong in een voorstel⁽¹⁰⁾ van de Commissie in antwoord op het verzoek van de Raad bij zijn resolutie van 7 mei 1990 betreffende het afvalstoffenbeleid⁽¹¹⁾, waarin de Raad in het bijzonder overwoog „dat het vervoer van afval moet worden beperkt tot het voor een milieuveilige verwijdering noodzakelijk minimum en onder passend toezicht dient te geschieden”.⁽¹²⁾

15. De considerans van verordening nr. 259/93 luidt:

„Overwegende dat voor de overbrenging van afvalstoffen een voorafgaande kennisgeving aan de bevoegde autoriteiten moet worden voorgeschreven, zodat deze naar behoren op de hoogte zijn van in het bijzonder de soort, de overbrenging en de verwijdering of de nuttige toepassing van de afvalstoffen en aldus alle maatregelen kunnen treffen die nodig zijn voor de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu, waaronder de mogelijkheid gemotiveerde bezwaren tegen de overbrenging te maken”.⁽¹³⁾

16. De verordening neemt de in de richtlijn gehanteerde definities van „verwijdering” en „nuttige toepassing” over.⁽¹⁴⁾

17. Titel II van de verordening draagt het opschrift „Overbrenging van afvalstoffen tussen de lidstaten”. De hoofdstukken A en B van titel II schrijven de procedures voor, die voor de overbrenging van respectievelijk voor verwijdering en voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen gevolgd moeten worden.

18. De procedure voor de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen verschilt al naargelang het soort afvalstoffen. De bijlagen II tot en met IV van de verordening delen specifieke afvalstoffen in in drie lijsten. Bijlage II bevat de „groene lijst van afvalstoffen”, die „indien zij in het land van bestemming naar behoren nuttig worden toegepast, normaliter geen risico voor het milieu vormen”.⁽¹⁵⁾ Bijlage III bevat de „oranje lijst van afvalstoffen” en bijlage IV de „rode lijst van afvalstoffen” die als buitengewoon gevaarlijk worden aangemerkt. Overbrengingen van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen die zijn opgenomen in bijlage II behoeven slechts vergezeld te gaan van een document dat de voorgeschreven informatie bevat.⁽¹⁶⁾ Voor de overbrenging van andere voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen (daaronder begrepen de afvalstoffen waarom het in het hoofdgeding gaat⁽¹⁷⁾) en voor verwijdering bestemde afvalstoffen geldt de hiernavolgende procedure.

19. Wanneer de kennisgever, in wezen bepaald als de producent of de houder van de afvalstoffen⁽¹⁸⁾, voornemens is dergelijke afvalstoffen van de ene lidstaat naar de andere lidstaat over te brengen, dan moet hij de bevoegde autoriteit van bestemming een kennisgeving zenden met een afschrift daarvan aan de bevoegde autoriteit van verzending⁽¹⁹⁾ en aan de ontvanger.⁽²⁰⁾

20. De kennisgeving dient te geschieden door middel van het begeleidende document dat door de autoriteit van verzending wordt afgegeven.⁽²¹⁾ Bij de kennisgeving moet de kennisgever het begeleidende document volledig invullen en op verzoek van de bevoegde autoriteiten aanvullende informatie en documentatie verschaffen.⁽²²⁾ De kennisgever dient op het begeleidende document informatie te verstrekken in het bijzonder over een aantal punten, waaronder i) (eerste streepje) de oorsprong, samenstelling en hoeveelheid van de afvalstoffen, en ii) (vijfde streepje) de handelingen op het gebied van verwijdering of nuttige toepassing zoals vermeld in de bijlagen II A en II B van de richtlijn.⁽²³⁾

21. In geval van overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen moet het begeleidende document ook details bevatten omtrent i) de beoogde methode van verwijdering van de na recycling resterende afvalstoffen, ii) de hoeveelheid gerecycleerd materiaal in verhouding tot de resterende afvalstoffen en iii) de geschatte waarde van het gerecycleerde materiaal.⁽²⁴⁾

22. In het geval van voor verwijdering bestemde afvalstoffen is de lidstaat van bestemming verantwoordelijk voor het verlenen van de vergunning voor de overbrenging. De lidstaat van verzending⁽²⁵⁾ heeft het recht bezwaar te maken, en de lidstaat van bestemming mag de vergunning alleen verstrekken als er geen bezwaren bestaan.⁽²⁶⁾ In het geval van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen hebben de lidstaten van verzending en van bestemming⁽²⁷⁾ het recht bezwaar te maken tegen een overbrenging, maar in het algemeen⁽²⁸⁾ is er geen uitdrukkelijke vergunning vereist.⁽²⁹⁾

23. Het belangrijkste verschil lussen de procedures die van toepassing zijn op de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen enerzijds en van voor verwijdering bestemde afvalstoffen anderzijds, is gelegen in de gronden waarop de verschillende bevoegde autoriteiten bezwaren kunnen maken tegen de voorgenomen overbrenging.

24. In het geval van voor verwijdering bestemde afvalstoffen moeten de bezwaren gebaseerd worden op artikel 4, lid 3.⁽³⁰⁾ Dit artikel staat in het bijzonder toe dat i) de lidstaten de overbrenging van afvalstoffen algemeen of gedeeltelijk verbieden of daar stelselmatig bezwaar tegen maken, ten einde overeenkomstig de richtlijn de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging toe te passen op communautair en nationaal niveau⁽³¹⁾, en ii) de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming gemotiveerde bezwaren tegen de voorgenomen overbrenging maken, indien deze niet in overeenstemming is met de richtlijn, ten einde het beginsel van zelfverzorging op communautair en nationaal niveau toe te passen.⁽³²⁾

25. In het geval van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen moeten de bezwaren op artikel 7, lid 4, worden gebaseerd.⁽³³⁾ Artikel 7, lid 4, sub a⁽³⁴⁾, voert vijf redenen aan op grond waarvan de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming gemotiveerde bezwaren kunnen maken. De tweede, de derde en de vierde grond zijn in casu niet van belang. De eerste en de vijfde grond — vermeld in artikel 7, lid 4, sub a, eerste en vijfde streepje — luiden als volgt:

• op grond van richtlijn 75/442/EEG, in het bijzonder artikel 7 [dat betrekking heeft op nationale plannen voor het beheer van afvalstoffen], of [...]

• indien de verhouding tussen de wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen, de geschatte waarde van het materiaal dat uiteindelijk nuttig wordt toegepast, of de kosten van de nuttige toepassing en de kosten van verwijdering van het niet nuttig toe te passen gedeelte de nuttige toepassing uit economisch en milieutechnisch oogpunt niet rechtvaardigen.”

26. Artikel 30, lid 1, verplicht de lidstaten de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat overbrenging van afvalstoffen plaatsvindt volgens de bepalingen van de verordening. De controles kunnen controle van de documenten, bevestiging van de aard van de afvalstoffen en, indien aangewezen, fysieke controle van de afvalstoffen behelzen.⁽³⁵⁾

De achtergrond van het hoofdgeding en de gestelde vragen

27. In maart 1998 heeft ASA, een Oostenrijks bedrijf, de in Oostenrijk bevoegde autoriteit, de Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie (hierna: „BMU”), in kennis gesteld van haar voornemen 7 000 ton afvalstoffen over te brengen naar de onderneming Südwestdeutsche Salzwerke AG in Duitsland.

28. Volgens de kennisgeving waren de over te brengen afvalstoffen slakken die in Oostenrijk in een verbrandingsinrichting voor bijzondere afvalstoffen en twee met afvalstoffen gestookte energiecentrales waren ontstaan en die in een afvalverwerkingsinstallatie van de stad Wenen tot een, zoals ASA het noemt, „specifiek product” waren verwerkt. De afvalstoffen zouden in een niet meer in gebruik zijnde zoutmijn in Duitsland worden opgeslagen ter opvulling van holle ruimten. De bevoegde autoriteit in Duitsland blijkt de voorgenomen handeling te hebben beschouwd als een handeling voor nuttige toepassing. In de bij de kennisgeving gevoegde documenten heeft ASA de voorgenomen toepassing van de over te brengen afvalstoffen aangemerkt als een „nuttige toepassing” in de zin van punt R 5 van bijlage II B (Recycling/terugwinning van andere anorganische stoffen).

29. Bij beschikking van 19 juni 1998 heeft de BMU op grond van artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van de verordening tegen de voorgenomen overbrenging bezwaar gemaakt.⁽³⁶⁾ In zijn beschikking was de BMU van mening, dat hoewel de grond voor bezwaar vervat in artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, uitging van de verhouding tussen de wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen, hij overeenkomstige toepassing moest vinden wanneer het gedeelte nuttig toe te passen materiaal nihil is, omdat deze grond voor bezwaar anders zinloos zou zijn: de kennisgever behoeft enkel maar te beweren dat de afvalstoffen voor de volle 100 % voor nuttige toepassing naar een stortplaats zullen worden overgebracht, en de autoriteit van verzending zou geen mogelijkheid meer hebben om daartegen bezwaar te maken.

30. De BMU was ook van mening dat iedere storting van afvalstoffen voor opslag in een mijn als een verwijderingshandeling in de zin van punt D 12 van bijlage II A is aan te merken.

31. ASA vocht de beschikking van de BMU aan bij het Verwaltungsgerichtshof, waarbij zij het standpunt van de BMU bestreed, dat iedere storting van afvalstoffen voor opslag in mijnen onder punt D 12 van bijlage II A valt. Eerst dient volgens haar te worden nagegaan of het bij de voorgenomen handeling om verwijdering of om nuttige toepassing gaat, en pas dan is indeling daarvan onder een van de in bijlage II A of II B genoemde handelingen mogelijk. Artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van de verordening voorziet bovendien niet in de mogelijkheid van bezwaar op grond van het feit dat het bij de voorgenomen handeling niet om nuttige toepassing, maar om verwijdering ging.

32. Het Verwaltungsgerichtshof geeft in zijn beschikking aan, dat de procedure voor de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen minder streng is dan die voor de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen, hetgeen erop lijkt te wijzen dat de bevoegde autoriteit van verzending een overbrenging die door de kennisgever als overbrenging voor nuttige toepassing is aangemerkt, mag verbieden, wanneer zij vaststelt dat die kwalificatie onjuist is en er sprake is van overbrenging met het oog op verwijdering. Het is volgens de verwijzende rechter evenwel de vraag of de verordening de autoriteiten een dergelijke bevoegdheid verleent en meer in het bijzonder of artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van de verordening in deze omstandigheden kan worden aangewend.

33. Het Verwaltungsgerichtshof heeft ook zijn twijfels omtrent het standpunt van de BMU, dat het storten van afvalstoffen in mijnen ter opvulling van holle ruimten ongeacht de concrete omstandigheden van het geval als verwijdering van afvalstoffen moet worden aangemerkt.

34. Ten slotte is het volgens de verwijzende rechter volstrekt onduidelijk, hoe de indeling van de toepassing van de over te brengen afvalstoffen onder de in bijlage II bij de richtlijn genoemde handelingen dient te geschieden. De bijlage bevat enkel korte, op zich weinig zeggende beschrijvingen van de handelingen, die maken dat de indeling van een overbrenging van afvalstoffen in een specifiek geval vrijwel onmogelijk is, aangezien zij in dusdanig algemene bewoordingen zijn gesteld, dat een concrete toepassing in veel gevallen onder meer dan één in de bijlage genoemde handeling kan worden ingedeeld. Met name de grens tussen verwijderingshandelingen en handelingen voor nuttige toepassing is vaag, aangezien de bijlage geen definitie van nuttige toepassing bevat.

35. Het Verwaltungsgerichtshof heeft daarom de behandeling van de zaak geschorst en de volgende prejudiciële vragen aan het Hof gesteld:

„1) Is de bevoegde autoriteit van verzending in de zin van verordening (EG) nr. 259/93 van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap, bevoegd de door de kennisgever overeenkomstig artikel 6, lid 5, vijfde streepje, van verordening nr. 259/93 opgegeven indeling van de nuttige toepassing van de over te brengen afvalstoffen onder één van de handelingen op het gebied van nuttige toepassing als vermeld in bijlage II B bij richtlijn 75/442/EEG op haar juistheid te controleren en, indien deze indeling onjuist blijkt te zijn, de overbrenging van de afvalstoffen te verbieden?

2) Kan de bevoegde autoriteit van verzending zich ter motivering van haar bezwaar tegen een voorgenomen overbrenging van afvalstoffen, op grond dat het, in tegenstelling tot de door de kennisgever op het begeleidende document vermelde indeling, niet om een nuttige toepassing, maar om verwijdering zou gaan, beroepen op artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van verordening nr. 259/93?

3) Ingeval de tweede vraag ontkennend wordt beantwoord: Op welke bepaling van verordening nr. 259/93 of enige andere gemeenschapsrechtelijke regeling kan de bevoegde autoriteit van verzending zich bij het onthouden van haar toestemming voor de overbrenging van afvalstoffen beroepen, wanneer het, anders dan de kennisgever heeft opgegeven, geen overbrenging met het oog op nuttige toepassing, maar een overbrenging met het oog op verwijdering betreft?

4) Moet het opslaan van afvalstoffen in een mijn ongeacht de concrete omstandigheden steeds als verwijdering van afvalstoffen in de zin van verordening nr. 259/93, juncto bijlage II A van richtlijn 75/442/EEG (handeling D 12) worden aangemerkt?

5) Ingeval de vierde vraag ontkennend wordt beantwoord: Aan de hand van welke criteria dient de indeling onder de handelingen van bijlage II van richtlijn 75/442/EEG te geschieden?”

36. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door ASA, de Oostenrijkse, de Duitse en de Nederlandse regering, alsmede dooide Commissie. ASA, de BMU, de Franse en de Duitse regering waren ter terechtzitting vertegenwoordigd.

Beginselen van de communautaire regelgeving betreffende afvalstoffen

37. Alvorens de gestelde vragen te gaan behandelen, acht ik het nuttig te herinneren aan de fundamentele beginselen waarop de communautaire regelgeving betreffende afvalstoffen is gebaseerd.

38. De richtlijn noemt uitdrukkelijk het beginsel van zelfverzorging, inhoudende dat de lidstaten ernaar moeten streven geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering te worden.⁽³⁷⁾ Dit beginsel wordt aangehaald in de considerans van de verordening⁽³⁸⁾ en is voor een lidstaat (van verzending of van bestemming) een algemene dan wel specifieke grond om bezwaar te maken tegen de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen.⁽³⁹⁾

39. Volgens de richtlijn dient ook heivervoer van afvalstoffen ingeperkt te worden en mogen de lidstaten daartoe in heikader van plannen voor het beheer van afvalstoffen die zij krachtens artikel 7 van de richtlijn moeten opstellen⁽⁴⁰⁾, de nodige maatregelen nemen. Ook nemen zij maatregelen om vervoer van afvalstoffen dat niet in overeenstemming is met die plannen te voorkomen.⁽⁴¹⁾

40. Die uitspraken moeten nu worden gelezen in het licht van het door de verordening gemaakte onderscheid tussen de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen enerzijds en voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen anderzijds, hetgeen maakt dat dit soort afvalstoffen „met het oog op verwerking vrij tussen de lidstaten moest kunnen circuleren, voorzover het vervoer geen gevaar voor het milieu oplevert”.⁽⁴²⁾

41. Het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, is in artikel 174, lid 2, EG (oud artikel 130 R, lid 2, EG-Verdrag) als grondslag voor het communautaire milieubeleid neergelegd; het wordt ook in richtlijn 75/442 geformuleerd.⁽⁴³⁾ In de context van afvalstoffen wordt dit beginsel vaak aangemerkt als het beginsel van nabijheid; het Hof heeft vastgesteld dat volgens dit beginsel afvalstoffen moeten worden verwijderd zo dicht mogelijk bij de plaats waar zij zijn geproduceerd, teneinde vervoer ervan zoveel mogelijk te beperken.⁽⁴⁴⁾ Een nationaal voorschrift dat vereist dat afvalstoffen op nationaal grondgebied moeten worden verwijderd, geeft uitdrukking aan een streven dat in overeenstemming is met dat beginsel en werd daarom door het Hof niet als strijdig beschouwd met richtlijn 84/63 l/EEG, de voorganger van de verordening.⁽⁴⁵⁾

De eerste drie voorgelegde vragen

42. Met de eerste drie voorgelegde vragen wil de verwijzende rechter in wezen vernemen of het gemeenschapsrecht de bevoegde autoriteiten van verzending toestaat het door de kennisgever opgegeven doel van de voorgenomen behandeling van afvalstoffen op zijn juistheid te controleren en de overbrenging te verbieden als deze opgaaf onjuist is.

De vierde en vijfde gestelde vraag

71. Het is ook nuttig de vierde en de vijfde vraag van de verwijzende rechter gezamenlijk te behandelen. Met de vierde vraag wil de verwijzende rechter weten of iedere opslag van afvalstoffen in een mijn, ongeacht de concrete omstandigheden steeds als verwijdering van afvalstoffen in de zin van de regelgeving moet worden aangemerkt. Met de vijfde vraag, die alleen rijst indien de vierde vraag ontkennend wordt beantwoord, wil de verwijzende rechter weten op grond van welke criteria de indeling onder de handelingen van bijlage II van de richtlijn dient te geschieden.

72. De Franse en de Nederlandse regering, alsook de Commissie betogen dat de vierde vraag bevestigend beantwoord dient te worden: iedere opslag van afvalstoffen in een mijn is per definitie een verwijderingshandeling in de zin van punt D 12 van bijlage II A, „Permanente opslag (b.v. plaatsen van houders in mijnen, enz.)”; de Nederlandse regering en de Commissie voegen hieraan toe dat hij ook ingedeeld zou kunnen worden onder D 1 „Storten op of in de bodem (b.v. op een vuilstortplaats, enz.)” of onder D 3 „Injectie in de diepe ondergrond (b.v. injectie van verpompbare afvalstoffen in putten, zoutkoepels of natuurlijk gevormde holten, enz.)”.

73. ASA en de Oostenrijkse en de Duitse regering zijn van mening dat de vierde vraag ontkennend beantwoord moet worden, en concluderen dat de vraag of het opslaan in een mijn een verwijderingshandeling of een handeling voor de nuttige toepassing is, geval per geval bepaald moet worden. Er bestaat ruime overeenstemming in de opmerkingen over de criteria, alhoewel er, zoals te verwachten is, verschillende conclusies worden getrokken uit de toepassing van die criteria op de betrokken handeling. ASA en de Duitse regering concluderen dat het een handeling voor nuttige toepassing is in de zin van punt 5 van bijlage II A. De Oostenrijkse regering heeft in haar schriftelijke opmerkingen niet getracht de in het hoofdgeding omstreden handeling in te delen, maar heeft louter (overeenkomstig de bewoordingen van de gestelde vraag) uiteengezet welke criteria volgens haar relevant waren, alhoewel de BMU ter terechtzitting opperde dat het een onder punt D 12 van bijlage II B vallende verwijderingshandeling was.

74. Zowel de Duitse regering als de Commissie erkennen dat een bepaald gebruik van afvalstoffen in de praktijk zowel een verwijderingshandeling als een handeling voor nuttige toepassing kan zijn, maar zij trekken hieruit verschillende conclusies. De Duitse regering betoogt dat het in strijd zou zijn met de richtlijn — die de bevordering van de nuttige toepassing verlangt — dergelijke handelingen automatisch aan te merken als verwijderingshandelingen en niet als handelingen voor nuttige toepassing. De Commissie daarentegen is van mening dat, gezien de doelstellingen van de regelgeving betreffende afvalstoffen, de strengere procedure die geldt voor overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen niettemin van toepassing zal zijn.

75. Naar mijn mening is het niet passend de vierde vraag van de nationale rechter te beantwoorden in de absolute bewoordingen waarin zij geformuleerd is. De bij het Hof ingediende opmerkingen hebben zich — zoals te verwachten viel — gericht op het in het hoofdgeding omstreden soort handeling, en ik geloof dat het onverstandig zou zijn om in het kader van deze zaak te trachten een definitief antwoord te geven dat op alle andere denkbare vormen van opslag in een mijn van toepassing zou zijn. Bovendien lijkt het mij zeer goed mogelijk de nationale rechter het voor de beslissing in het hoofdgeding benodigde richtsnoer te geven zonder een dergelijke algemene regel op te stellen. Derhalve ga ik over tot de vijfde vraag, waarvoor vele met betrekking tot de vierde vraag ingediende opmerkingen ook relevant zijn.

76. Met zijn vijfde vraag wil de rechter in wezen vernemen naar welke criteria wordt beoordeeld of een bepaalde handeling — in casu het opslaan van afvalstoffen in een mijn — als een verwijderingshandeling of als een handeling voor nuttige toepassing moet worden aangemerkt. Er zij aan herinnerd dat het directe belang van dit onderscheid voor de beslissing van het hoofdgeding is gelegen in het feit dat de verordening een procedure voor de overbrenging van afvalstoffen voorschrijft die verschilt al naargelang de afvalstoffen voor nuttige toepassing of voor verwijdering zijn bestemd. Bovendien zijn er consequenties voor de handeling zelf, daar volgens de richtlijn de voorwaarden voor het verkrijgen van een vergunning om verwijderingshandelingen uit te voeren, strenger zijn dan in geval van handelingen voor nuttige toepassing. Daarom bestaat er een reëel risico dat verwijderingshandelingen opzettelijk worden gekwalificeerd als handelingen voor nuttige toepassing: het is daarom noodzakelijk dat een voorgenomen overbrenging zorgvuldig wordt onderzocht en dat de opgegeven indeling ervan wordt geverifieerd.

77. Ik ben het niet eens met de stelling van de Duitse regering en de Commissie dat een bepaald gebruik van afvalstoffen zowel een verwijderingshandeling als een handeling voor nuttige toepassing kan zijn. De communautaire regelgeving betreffende afvalstoffen berust historisch gezien op een onderscheid tussen voor verwijdering bestemde en voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen.⁽⁵⁸⁾ De samenhang en de effectiviteit van die regelgeving zou in gevaar komen als een bepaalde handeling onder beide categorieën zou kunnen vallen. Het is echter niet ondenkbaar dat een bepaalde handeling zowel elementen van nuttige toepassing als van verwijdering bevat, in welk geval het, gezien de doelstellingen van de richtlijn, volgens mij noodzakelijk is de handeling te beschouwen als een verwijderingshandeling, met alle consequenties die uit die indeling voortvloeien.

78. Evenmin ben ik het eens met de stelling van de Duitse regering die erop neerkomt dat, ingeval een juiste indeling van een handeling niet voor de hand ligt, deze moet worden gekwalificeerd als een handeling voor nuttige toepassing, om weer te geven dat de richtlijn aan nuttige toepassing voorrang verleent boven verwijdering. Het in artikel 3, lid 1, sub b, van de richtlijn⁽⁵⁹⁾ geformuleerde beginsel van voorrang van nuttige toepassing boven verwijdering betekent — zoals het letterlijk zegt — enkel dat de nuttige toepassing bevorderd moet worden: het gezond verstand zegt datnuttige toepassing in het algemeen milieuvriendelijker zal zijn dan verwijdering. Het feit dat aan nuttige toepassing voorrang wordt verleend, bevestigt dat nuttige toepassing waarschijnlijk meer in het belang van de milieubescherming is dan verwijdering. Het is daarom des te belangrijker te verzekeren dat afvalstoffen die een behandeling moeten ondergaan die elementen van verwijdering omvat — en daarom waarschijnlijk in mindere mate met voormelde belangen te verenigen is — niet worden overgebracht overeenkomstig de minder strenge procedure die van toepassing is op voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen.

79. In de opmerkingen aangaande de vierde en de vijfde vraag worden in wezen als relevante criteria aangevoerd: i) of de afvalstoffen na de handeling hergebruikt kunnen worden; ii) in hoeverre de afvalstoffen gevaarlijk zijn en iii) het doel van de handeling en de geschiktheid van de afvalstoffen voor die handeling.

80. Om te beginnen achten zowel de Franse als de Nederlandse regering beslissend of de afvalstoffen na de behandeling opnieuw kunnen worden gebruikt. De Nederlandse regering merkt op, dat artikel 3, lid 1, sub b-i⁽⁶⁰⁾, als voorbeelden van nuttige toepassing geeft „recycling, hergebruik, terugwinning dan wel andere handelingen gericht op het verkrijgen van secundaire grondstoffen”. Onder „Recycling/terugwinning van andere anorganische stoffen” in de zin van bijlage II B, punt R 5, zijn handelingen te verstaan die ten doel hebben grondstoffen uit afvalstoffen terug te winnen en voor hergebruik geschikt te maken. Het opslaan van afvalstoffen in een mijn valt daar niet onder, omdat het niet om terugwinning gaat en de afvalstoffen niet meer als secundaire grondstof in een nieuwe cyclus gebruikt kunnen worden.

81. De Commissie daarentegen meent dat onder „nuttige toepassing” ook kan worden verstaan de rechtstreekse en nuttige toepassing van afvalstoffen voor een bepaald doel. Alhoewel de richtlijn geen uitdrukkelijke definitie van nuttige toepassing bevat, maar alleen voorbeelden geeft, meent de Commissie dat hiervoor enige steun is te vinden in artikel 3, lid 1, sub b-i. Zij concludeert dat zelfs een doelgerichte, rechtstreekse toepassing van afvalstoffen in hun oorspronkelijke vorm in beginsel een nuttige toepassing kan zijn, zoals bijvoorbeeld het in punt R 10 genoemde „Uitrijden voor landbouwkundige of ecologische verbetering”. Het opslaan van afvalstoffen in een mijn als stabiliserend materiaal kan daarom tegelijkertijd een nuttige toepassing in de zin van een hergebruik van de afvalstoffen en een verwijdering in de zin van een storting of een permanente opslag zijn.

82. Alhoewel ik van mening ben dat uit de term „handeling voor nuttige toepassing” zelf en uit de lijst in bijlage II B kan worden afgeleid dat het bij „nuttige toepassing” in het algemeen gaat om een procédé waarbij goederen in hun vorige staat worden teruggebracht of in een staat worden gebracht waarin zij geschikt zijn voor hergebruik of waardoor bepaalde bruikbare bestanddelen worden onttrokken of geproduceerd⁽⁶¹⁾, ben ik het eens met de Commissie dat bepaalde toepassingen van afvalstoffen in hun oorspronkelijke vorm bij wijze van uitzondering als nuttige toepassing kunnen worden aangemerkt, bijvoorbeeld uit hoofde van „Hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking” in de zin van bijlage II B, punt R 1, of „Uitrijden voor landbouwkundige of ecologische verbetering” in de zin van punt R 10. Daarom is de kwestie of afvalstoffen na een bepaalde handeling opnieuw gebruikt kunnen worden, geen beslissend criterium om die handeling als verwijdering of als nuttige toepassing aan te merken.

83. In de tweede plaats is het volgens ASA en de Oostenrijkse regering van belang in hoeverre de gebruikte afvalstoffen gevaarlijk zijn: hoe gevaarlijker de betrokken afvalstoffen, des te waarschijnlijker gaat het om een verwijderingshandeling. ÀSA voegt hieraan toe, dat wanneer er geen gevaar voor het milieu bestaat, zoals het geval is bij ongevaarlijke afvalstoffen als die welke — volgens ASA⁽⁶²⁾ — in het hoofdgeding aan de orde zijn, het niet nodig is de handeling aan te merken als een verwijdering, waaraan strengere rechtsgevolgen zijn verbonden.

84. Ik ben het niet eens met het argument dat de gevaarlijke aard van de gebruikte afvalstoffen relevant is voor de kwalificatie van een bepaalde handeling als nuttige toepassing of als verwijdering. De nuttige toepassing van gevaarlijke afvalstoffen is geen contradictio in terminis: de nuttige toepassing van specifieke categorieën van dergelijke afvalstoffen wordt immers beheerst door verschillende communautaire instrumenten.⁽⁶³⁾ Bovendien is de stelling van ASA, dat het niet nodig is een handeling waarbij niergevaarlijke stoffen zijn betrokken als verwijdering aan te merken, omdat er geen gevaar voor het milieu bestaat, duidelijk niet houdbaar. De kwalificatie van afvalstoffen als gevaarlijk of niet gevaarlijk staat los van de kwalificatie van een handeling als nuttige toepassing of verwijdering; het is mogelijk dat ongevaarlijke afvalstoffen op een voor het milieu schadelijke wijze worden verwijderd of nuttig toegepast; evenzo is het mogelijk⁽⁶⁴⁾ dat gevaarlijke afvalstoffen op een milieuvriendelijke wijze verwijderd of nuttig toegepast worden.

85. Ten derde zijn ASA en de Oostenrijkse en de Duitse regering het erover eens dat het doel van de handeling en de geschiktheid van de afvalstoffen voor die handeling relevante criteria zijn, ook al stelt ASA eenvoudigweg dat het doel van de handeling nuttige toepassing moet zijn en de afvalstoffen daarvoor geschikt moeten zijn, hetgeen ons weinig vooruithelpt. De beide regeringen concentreren zich voornamelijk op de vraag, of de handeling noodzakelijk is om technische of veiligheidsredenen, bijvoorbeeld — in het geval van het opvullen van mijnen — om voor stabiliteit te zorgen, en of de gebruikte afvalstoffen specifieke eigenschappen bezitten waardoor zij geschikt zijn voor die handeling, bijvoorbeeld (weer in het geval van het opvullen van mijnen) hydraulische eigenschappen en drukbestendigheid. ASA en de Duitse regering voegen hieraan toe dat, omdat de richtlijn erop gericht is de natuurlijke hulpbronnen te behouden door de nuttige toepassing van afvalstoffen door recycling, hergebruik, terugwinning dan wel enig ander procédé te bevorderen⁽⁶⁵⁾, het ook van belang is in aanmerking te nemen of bij de handeling afvalstoffen worden gebruikt in plaats van primaire grondstoffen (bijvoorbeeld, in geval van het opvullen van mijnen, uitgravingen uit nieuwe mijnen of natuurlijke hulpbronnen als zand en grind), in welk geval het om nuttige toepassing zal gaan. Ik ben het daarmee eens. Volgens mij is dit criterium echter in wezen een ander aspect van het bovengenoemde meer algemene criterium, namelijk dat van het doel van een bepaalde handeling en de geschiktheid van de afvalstoffen voor die handeling.

86. Ik meen dat het toetsen van het hoofddoel van een handeling het juiste criterium is om te bepalen of die handeling als verwijdering of nuttige toepassing moet worden aangemerkt. De beslissende vraag is of de afvalstoffen gebruikt — of hergebruikt — worden voor een echt doel. Anders gezegd, als de afvalstoffen niet beschikbaar waren geweest voor een bepaalde handeling, zou die handeling dan niettemin uitgevoerd worden met ander materiaal? Als dit criterium zou worden toegepast op het geval van het opslaan van afvalstoffen ter opvulling van holle ruimten in een voormalige mijn, dan zou moeten worden nagegaan of zonder die afvalstoffen, de voor de mijn verantwoordelijke personen ervoor hadden moeten zorgen dat de mijn met ander materiaal zou worden opgevuld voor een doel dat losstaat van het opslaan van afvalstoffen, bijvoorbeeld om veiligheids- of technische redenen die met de mijn zelf te maken hebben.

87. Dit criterium geeft volgens mij het best het stelsel van de richtlijn weer. Het heeft daarbij de verdienste van eenvoud. Bovendien laat het ruimte voor de criteria van de geschiktheid van de afvalstoffen voor de handeling en het sparen van de natuurlijke hulpbronnen door het gebruik van afvalstoffen, zonder een van deze criteria op zich beslissend te laten zijn. Wanneer dus de handeling — bijvoorbeeld het opvullen van holle ruimten in een voormalige mijn — noodzakelijk was om veiligheids- of technische redenen, zou men ongetwijfeld verwachten dat de te gebruiken afvalstoffen bijzonder geschikt zijn voor die handeling vanwege hun specifieke eigenschappen. Dat zou wederom erop wijzen dat wanneer de afvalstoffen niet geleverd waren, een ander materiaal met overeenkomstige eigenschappen nodig zou zijn geweest, hetgeen erop zou duiden dat de handeling eerder een nuttige toepassing dan een verwijderingshandeling was. Of dat het geval was, zou evenwel geverifieerd moeten worden. Het enkele feit dat een voormalige mijn wordt opgevuld met afvalstoffen die toevallig hiervoor geschikt zijn, zou niet voldoende zijn om de handeling te kwalificeren als nuttige toepassing, als er voor die handeling op zichzelf geen noodzaak was.

88. Het hierboven voorgestelde criterium behelst nog een andere factor die, alhoewel hij niet genoemd is door degenen die opmerkingen hebben ingediend, volgens mij kan helpen bij de bepaling of de afvalstoffen worden gebruikt voor een echt en onafhankelijk doel, namelijk of de houder van de afvalstoffen voor de handeling betaalt of wordt betaald. De Commissie stelde deze benadering inderdaad voor in haar in 1989 gedane mededeling „Een communautaire strategie voor het afvalbeheer”⁽⁶⁶⁾, die de basis heeft gelegd voor de verordening. In haar mededeling sluit de Commissie de discussie over de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen af met de conclusie: „De situatie is anders bij afvalstoffen die door de ontvanger gerecycleerd moeten worden. De houder moet voor de uiteindelijke verwijdering van de afvalstoffen betalen. Wanneer de afvalstoffen moeten worden gerecycleerd, wordt de houder betaald door degene die recycleert.” Ook al geldt dit voorstel wellicht niet absoluut — in sommige sectoren, zoals die van het hergebruik van oplosmiddelen, is het gebruikeiijk dat de houder de ontvanger betaalt om de terugwinning rendabel te maken — toch is volgens mij de richting waarin de betaling geschiedt, mogelijk van betekenis.

89. Bijgevolg kom ik aangaande de vijfde vraag van de nationale rechter tot de conclusie, dat de beslissing of het opslaan van afvalstoffen in een voormalige mijn een verwijderingshandeling is of een handeling voor nuttige toepassing, afhangt van het hoofddoel van de handeling en in het bijzonder van de vraag of, zonder afvalstoffen, een ander materiaal voor de opvulling van de mijn had moeten worden gebruikt om redenen die losstaan van de opslag van afvalstoffen.

Conclusie

90. Bijgevolg geef ik in overweging de door het Verwaltungsgericht gestelde vragen als volgt te beantwoorden:

1. Artikel 30 van verordening (EEG) nr. 259/93 van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap, staat de bevoegde autoriteit van verzending toe om i) te controleren of de over te brengen afvalstoffen terecht als voor verwijdering bestemde afvalstoffen dan wel als voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen zijn aangemerkt, en ii) de overbrenging van onjuist gekwalificeerde afvalstoffen te verbieden.

2. Of het opslaan van afvalstoffen in een voormalige mijn een verwijderingshandeling of een handeling voor nuttige toepassing is, hangt af van het hoofddoel van de handeling en in het bijzonder van de vraag of, zonder afvalstoffen, een ander materiaal voor de opvulling van de mijn had moeten worden gebruikt om redenen die losstaan van de opslag van afvalstoffen.”