Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 12 oktober 2004.

De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker

In het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (hierna: „GOM voor suiker”) is bij titel I van verordening nr. 1785/81 een prijsregeling en bij titel III een quotaregeling ingevoerd.

Wat de quotaregeling betreft, wordt aan elke lidstaat met name een basishoeveelheid voor de nationale productie toegekend. Deze wordt aan de hand van de bij verordening nr. 1785/81 vastgestelde criteria onder de producenten van elke lidstaat verdeeld in de vorm van A- en B-productiequota. Voor beide quota gelden een afzetgarantie in de vorm van een interventieprijs voor witte suiker, zowel op de gemeenschappelijke markt als in derde landen, en een passende vergoeding, die echter verschilt omdat over het B-quotum hogere bijdragen worden geheven. Wanneer de producenten het productieoverschot, of „C-suiker”, niet binnen de perken van de vastgestelde hoeveelheden naar het volgende verkoopseizoen overdragen en op de productie van dat seizoen in rekening brengen, moet dat overschot naar derde landen worden uitgevoerd zonder interventie van de Gemeenschap.

Wat de prijsregeling betreft, bepaalt verordening nr. 1785/81 dat de prijzen elk jaar worden vastgesteld voor het verkoopseizoen dat op 1 juli van het daaropvolgende jaar begint. Artikel 3, leden 4 en 5, van deze verordening luidt:

De interventieprijs voor witte suiker wordt vóór 1 augustus vastgesteld voor het verkoopseizoen dat op 1 juli van het daaropvolgende jaar begint, volgens de procedure van artikel 43, lid 2, van het Verdrag.

Volgens dezelfde procedure wordt door de Raad de standaardkwaliteit vastgesteld waarvoor deze prijs geldt.

Op voorstel van de Commissie stelt de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen ieder jaar tegelijk met de interventieprijs voor witte suiker de interventieprijs voor ruwe suiker en de afgeleide interventieprijzen vast.

Volgens dezelfde procedure bepaalt de Raad de standaardkwaliteit waarvoor de interventieprijs voor ruwe suiker geldt.”

Er bestaan twee soorten interventieprijzen voor witte suiker: de eigenlijke interventieprijs geldt voor de suiker die in de gebieden zonder een tekort wordt geproduceerd, en de afgeleide interventieprijs geldt voor de suiker die in de gebieden met een tekort wordt geproduceerd. De prijs voor de gebieden met een tekort is hoger dan die voor de gebieden zonder tekort. Deze prijsdifferentiatie staat bekend als „regionalisatie”.

Naast de suikerprijs wordt, overeenkomstig artikel 5, lid 1, van verordening nr. 1785/81, tegelijk met de interventieprijs voor witte suiker, jaarlijks een minimumprijs vastgesteld waartegen de suikerfabrieken de suikerbieten van de telers moeten afnemen. Net zoals voor de suiker bestaan er twee soorten suikerbieten, A- en B-suikerbieten, die worden verwerkt tot respectievelijk A- en B-suiker.

Om de regeling te doen gelijklopen met die welke voor suiker geldt, bepaalt artikel 5, lid 3, van verordening nr. 1785/81 dat „[v]oor de gebieden waarvoor een afgeleide interventieprijs voor witte suiker is vastgesteld, [...] de minimumprijzen voor A-suikerbieten en B-suikerbieten [worden] verhoogd met een bedrag gelijk aan het verschil tussen de afgeleide interventieprijs voor het betrokken gebied en de interventieprijs; op dit bedrag wordt de coëfficiënt 1,30 toegepast.”

Bijgevolg voorziet het bij verordening nr. 1785/81 ingevoerde stelsel voor de gebieden met een tekort en binnen de perken van het toegekende quotum in een hogere prijs voor de aankoop van de voor de suikerproductie nodige grondstof en, parallel daarmee, in de garantie van een hogere vergoeding voor de in deze gebieden geproduceerde suiker.

Verordening nr. 1785/81 werd vervangen door verordening (EG) nr. 2038/99 van de Raad van 13 september 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (PB L 252, blz. 1), die op haar beurt werd ingetrokken door verordening (EG) nr. 1260/2001 van de Raad van 19 juni 2001 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (PB L 178, blz. 1).

Artikel 14, punt 1, van verordening (EG) nr. 779/96 van de Commissie van 29 april 1996 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1758/81 van de Raad betreffende de mededelingen in de sector suiker (PB L 106, blz. 9), luidt:

„Iedere lidstaat deelt de Commissie het volgende mede:

1. telkens vóór 1 september over het voorafgaande verkoopseizoen en telkens vóór 1 januari over de voorafgaande productiecampagne, de gegevens betreffende de voorzieningsbalans voor suiker, isoglucose en inulinestroop voor de betrokken periode overeenkomstig het model in bijlage II.”

Bijlage II bij verordening nr. 779/96 bevat een tabel die moet worden gebruikt voor de in artikel 14, punt 1, van de verordening bedoelde mededelingen. De linkerkolom van deze tabel ziet er als volgt uit:

De verordeningen (EG) nrs. 1360/98 en 1361/98

Bij verordening (EG) nr. 1360/98 van de Raad van 26 juni 1998 tot vaststelling voor het verkoopseizoen 1998/1999 van bepaalde prijzen in de sector suiker en van de standaardkwaliteit voor suikerbieten (PB L 185, blz. 1) is, voor het verkoopseizoen bedoeld in het hoofdgeding, de interventieprijs voor witte suiker vastgesteld.

In de tweede en de derde overweging van de considerans van verordening nr. 1361/98, vastgesteld op basis van verordening nr. 1785/81, wordt omtrent de vaststelling van de afgeleide interventieprijzen verklaard:

„Overwegende dat in artikel 3, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1785/81 is bepaald dat voor ieder gebied met een tekort een afgeleide interventieprijs voor witte suiker moet worden vastgesteld; dat bij deze vaststelling rekening moet worden gehouden met de regionale verschillen in de suikerprijs waarvan mag worden aangenomen dat zij zich bij een normale oogst en een vrij handelsverkeer in suiker zullen voordoen wanneer de prijsvorming op de markt normaal verloopt;

Overwegende dat een tekort te verwachten valt in de productiegebieden van Ierland, het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Portugal en Finland.”

Aangezien bij verordening nr. 1361/98 geen afgeleide interventieprijs voor witte suiker is vastgesteld voor het Italiaanse grondgebied, is de bij artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1360/98 vastgestelde interventieprijs voor witte suiker ook van toepassing geworden voor het verkoopseizoen 1998/1999 in Italië. Hierdoor werd Italië behandeld als een gebied zonder een tekort.

De draagwijdte van het arrest Italië/Raad

Vaststaat dat in het arrest Italië/Raad, anders dan de Raad en de Commissie stellen, geen antwoord is gegeven op de vraag of verordening nr. 1361/98 geldig is ter zake van de door de gemeenschapswetgever gekozen methode voor de berekening van het geraamde suikerverbruik.

Wat de uitlegging van het begrip „verbruik” betreft, blijkt uit de punten 71 tot en met 78 van het arrest Italië/Raad dat het Hof zich slechts heeft gebogen over een vermeende wijziging van de methode die de Commissie en de Raad hebben gebruikt ter beoordeling van de toekomstige situatie in Italië.

In punt 73 van dat arrest heeft het Hof met name vastgesteld dat de gebruikte methode erin bestond, de beschikbare productie, bestaande uit de verwachte hoeveelheden A- en B-suiker, eventueel verhoogd met de overgedragen C-suiker, te vergelijken met het verwachte verbruik.

In het arrest Italië/Raad wordt de methode voor de berekening van het geraamde verbruik echter niet onderzocht, en wordt bijgevolg ook niet geantwoord op de vraag of verordening nr. 1361/98 geldig is voorzover Italië voor het verkoopseizoen 1998/1999 niet wordt aangemerkt als een gebied met een tekort doordat een verkeerde methode voor de berekening van dat verbruik zou zijn toegepast.

Uit de punten 56 tot en met 63 van het arrest Italië/Raad, waarin het Hof het middel dat verordening nr. 1361/98 niet of ontoereikend is gemotiveerd, tegen de achtergrond van artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG) heeft onderzocht, blijkt daarentegen dat is geoordeeld dat deze motivering aan de eisen van deze bepaling voldoet. In punt 63 van dat arrest heeft het Hof immers vastgesteld dat, in de context van de desbetreffende verordeningen en van de ontwikkeling van de betrokken markt, de motivering van deze verordening, wat de indeling van Italië bij de gebieden zonder een tekort voor het verkoopseizoen 1998/1999 betreft, weliswaar uiterst beknopt is, maar toch volstaat om te voldoen aan de in de rechtspraak van het Hof aan de motivering gestelde eisen.

Bijgevolg kan de geldigheid van verordening nr. 1361/98 niet ter discussie worden gesteld op grond dat met betrekking tot de beslissing om geen afgeleide interventieprijs voor alle gebieden van Italië vast te stellen, niet is voldaan aan de aan de motivering gestelde eisen.

De methode voor de berekening van het geraamde verbruik

Vooraf zij eraan herinnerd dat het voor het komende seizoen geraamde verbruik een van de twee gegevens is waarop de instellingen zich moeten baseren om uit te maken of voor een bepaald gebied een tekort of een overschot te verwachten is. Er is immers sprake van een tekort in de zin van verordening nr. 1785/81 wanneer de totale beschikbare productie lager ligt dan het verbruik (zie arrest van 6 juli 2000, Eridania, C-289/97, Jurispr. blz. I-5409, punt 46, en arrest Italië/Raad, reeds aangehaald, punt 76).

De verordeningen betreffende de GOM voor suiker bevatten geen definitie van het begrip „verbruik”. Hoewel in punt 8 van bijlage II bij verordening nr. 779/96, die ten tijde van de feiten van het hoofdgeding van toepassing was, een methode voor de berekening van het totale verbruik wordt aangegeven, beoogt deze bijlage niet te bepalen hoe het begrip „verbruik” moet worden gedefinieerd om uit te maken of een gebied als een gebied met of zonder een tekort moet worden aangemerkt. Zij heeft veeleer tot doel, een gemeenschappelijk model vast te stellen voor de mededeling van de gegevens die worden gebruikt voor de toepassing van verschillende mechanismen van deze GOM.

Vaststaat echter dat de Raad en de Commissie zich op de definitie van het „totale verbruik” van dat punt 8 baseren om een gebied als een gebied met of zonder een tekort aan te merken. Zo ramen zij het totale verbruik door de som van de naar andere lidstaten uitgevoerde hoeveelheden, de naar derde landen uitgevoerde hoeveelheden en de eindvoorraad af te trekken van de beschikbare hoeveelheden. Bijgevolg wordt rekening gehouden met de suiker die als ingrediënt is toegevoegd aan de uit derde landen ingevoerde of uit andere lidstaten aangevoerde verwerkte producten, doch wordt de suiker die als ingrediënt is toegevoegd aan de naar andere staten uitgevoerde verwerkte producten, niet geacht te zijn verbruikt in de betrokken lidstaat.

Volgens Nicoli is deze berekeningswijze van het verbruik volledig verkeerd, omdat laatstgenoemde hoeveelheden niet in het verbruik worden opgenomen.

Aangaande de omvang van de rechterlijke toetsing door het Hof van de door de instellingen gebruikte methode om het geraamde suikerverbruik voor het betrokken verkoopseizoen te bepalen, zij eraan herinnerd dat de Raad en de Commissie prognoses moeten opstellen op basis van de door de lidstaten meegedeelde gegevens die zowel, wat de ontwikkeling van het verbruik betreft, op het lopende seizoen betrekking hebben, als, wat de ontwikkeling van de beschikbare productie betreft, op de vooruitzichten voor het komende seizoen (zie arrest Eridania, reeds aangehaald, punt 47).

Aangezien het dus om de beoordeling van een ingewikkelde economische situatie gaat, beschikken de gemeenschapsinstellingen over een ruime beoordelingsvrijheid. Bij de toetsing van de rechtmatigheid van de uitoefening van een dergelijke bevoegdheid mag de gemeenschapsrechter zijn oordeel niet in de plaats stellen van dat van het bevoegde gezagsorgaan, doch moet hij zich beperken tot de vraag of dat oordeel niet kennelijk onjuist is of misbruik van bevoegdheid oplevert, dan wel of de betrokken instelling de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk heeft overschreden (zie arresten van 27 november 1997, Somalfruit en Camar, C-369/95, Jurispr. blz. I-6619, punt 50, en 14 december 2000, Italië/Commissie, C-99/99, Jurispr. blz. I-11535, punt 26).

Wat verordening nr. 1361/98 betreft, dient bijgevolg, gelet op deze rechtspraak, te worden onderzocht of de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door bij de raming van het suikerverbruik voor het verkoopseizoen 1998/1999 alleen rekening te houden met de ter plaatse verbruikte hoeveelheden zonder rekening te houden met de suiker die als ingrediënt is toegevoegd aan de in het betrokken gebied verwerkte producten die vervolgens zijn uitgevoerd.

Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft beklemtoond, wordt voor de gebieden met een tekort een hogere afgeleide interventieprijs vastgesteld om de bevoorrading van deze gebieden met suiker uit gebieden zonder een tekort mogelijk te maken, tot op zekere hoogte rekening houdend met onder meer de vervoerskosten, en om te voorkomen dat de suikerbietenteelt vermindert, waardoor het tekort tijdens de daaropvolgende verkoopseizoenen nog groter zou worden.

Zelfs al zou de door Nicoli bepleite methode voor de berekening van het gebruik geschikter zijn om de in het vorige punt vermelde doelstellingen te bereiken, de Commissie heeft geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt door een methode voor de berekening van het geraamde suikerverbruik toe te passen waarbij de suiker die als ingrediënt is toegevoegd aan naar andere staten uitgevoerde verwerkte producten, niet wordt geacht te zijn verbruikt in de betrokken lidstaat. Volgens de toegepaste methode wordt voor de berekening van dat verbruik immers ook rekening gehouden met de suiker in de verwerkte producten die uit andere staten worden ingevoerd of aangevoerd.

De geldigheid van verordening nr. 1361/98

Uit het voorgaande volgt dat bij het onderzoek van de gestelde vragen niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van verordening nr. 1361/98 kunnen aantasten.