Hof van Justitie EU 27-02-2003 ECLI:EU:C:2003:111

Het Verdrag van Bazel en het gemeenschapsrecht

Luidens de artikelen 23 EG en 25 EG is de Gemeenschap gegrondvest op een douane-unie welke zich uitstrekt over het gehele goederenverkeer en welke het verbod medebrengt van in- en uitvoerrechten en van alle heffingen van gelijke werking in het verkeer tussen de lidstaten onderling.

Bij de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Gemeenschap gelden de bepalingen van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB L 30, blz. 1). In artikel 1, leden 2 en 3, wordt gepreciseerd wanneer de overbrenging van afvalstoffen niet onder de verordening valt.

Verordening nr. 259/93 geeft onder meer uitvoering aan de verplichtingen die de Gemeenschap en de lidstaten op zich hebben genomen als partijen bij het Verdrag inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan, ondertekend te Bazel op 22 maart 1989 (hierna: „Verdrag van Bazel”). Dit verdrag is namens de Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 93/98/EEG van de Raad van 1 februari 1993 (PB L 39, blz. 1). Naast de Gemeenschap zijn ook alle lidstaten partij bij het Verdrag van Bazel.

Artikel 4, lid 5, van het Verdrag van Bazel bepaalt dat partijen bij dit verdrag niet toestaan dat gevaarlijke afvalstoffen of andere afvalstoffen worden uitgevoerd naar of worden ingevoerd uit een staat die geen partij is. Artikel 11 van dit verdrag voorziet onder bepaalde voorwaarden evenwel in uitzonderingen op deze regel.

Ingevolge artikel 8 van het Verdrag van Bazel dient de staat van uitvoer te verzekeren, dat wanneer een grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen of andere afvalstoffen waarvoor de instemming van de betrokken staten is gegeven, niet kan worden voltooid in overeenstemming met de voorwaarden van het contract, de afvalstoffen in kwestie door de exporteur worden teruggebracht naar de staat van uitvoer, indien geen alternatieve regelingen kunnen worden getroffen voor de verwerking ervan op milieuhygiënisch verantwoorde wijze, en wel binnen negentig dagen.

Artikel 9, lid 2, sub a, van het Verdrag van Bazel bepaalt dat in het geval van een grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen of andere afvalstoffen die als sluikhandel wordt beschouwd op grond van gedragingen van de exporteur of de producent, de staat van uitvoer er zorg voor draagt dat de afvalstoffen in kwestie door de exporteur of de producent of, indien noodzakelijk, door die staat zelf, worden teruggebracht naar de staat van uitvoer.

Aan de terugbrengingsplicht van artikel 8 van het Verdrag van Bazel is in de communautaire rechtsorde uitvoering gegeven bij artikel 25, lid 1, van verordening nr. 259/93, dat luidt:

„Wanneer een overbrenging van afvalstoffen waarvoor de betrokken bevoegde autoriteiten toestemming hebben verleend niet volgens de bepalingen van het begeleidende document of het in de artikelen 3 en 6 bedoelde contract kan worden voltooid, draagt de bevoegde autoriteit van verzending er binnen 90 dagen nadat zij is ingelicht zorg voor dat de kennisgever de afvalstoffen naar haar rechtsgebied of naar een andere plaats in de staat van verzending terugzendt, tenzij zij ervan overtuigd is dat de afvalstoffen op een andere, milieuhygiënisch verantwoorde wijze verwijderd of nuttig toegepast kunnen worden.”

Artikel 26, lid 2, sub a, van verordening nr. 259/93 zet de terugbrengingsplicht van artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Bazel als volgt om:

„Indien een dergelijke sluikhandel de verantwoordelijkheid is van de kennisgever, zorgt de bevoegde autoriteit van verzending ervoor dat de betrokken afvalstoffen:

1. door de kennisgever of, zo nodig, door de bevoegde autoriteit zelf worden teruggebracht naar de staat van verzending [...]”

Verder bepaalt artikel 27, lid 1, van verordening nr. 259/93:

„Voor elke overbrenging van afvalstoffen binnen de werkingssfeer van deze verordening wordt een borgsom of gelijkwaardige verzekering geëist ter dekking van de kosten van het vervoer, met inbegrip van de in de artikelen 25 en 26 bedoelde gevallen, en van de verwijdering of de nuttige toepassing.”

Aangaande het in rekening brengen van de administratiekosten en de kosten voor overbrenging, verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen bepaalt artikel 33 van verordening nr. 259/93:

Aan de kennisgever kunnen passende administratieve kosten in verband met de uitvoering van de kennisgevings- en toezichtprocedure en de gebruikelijke kosten van de passende analyses en inspecties in rekening worden gebracht.

De kosten van terugzending van afvalstoffen, met inbegrip van overbrenging, verwijdering of nuttige toepassing van de afvalstoffen op een andere, milieuhygiënisch verantwoorde wijze overeenkomstig artikel 25, lid 1, en artikel 26, lid 2, worden aan de kennisgever of, als dat niet mogelijk is, aan de betrokken lidstaten in rekening gebracht.

De kosten van verwijdering of nuttige toepassing op een andere, milieuhygiënisch verantwoorde wijze overeenkomstig artikel 26, lid 3, worden aan de ontvanger in rekening gebracht.

De kosten van verwijdering of nuttige toepassing, met inbegrip van eventuele overbrenging overeenkomstig artikel 26, lid 4, worden aan de kennisgever en/of de ontvanger in rekening gebracht, afhankelijk van het besluit van de betrokken bevoegde autoriteiten.”

De nationale regeling

Bij § 8, lid 1, AbfVerbrG is een solidariteitsfonds voor de terugzending van afvalstoffen („Solidarfonds Abfallrückführung”; hierna: „solidariteitsfonds”) opgericht.

De zesde en de zevende zin van dit lid luiden als volgt:

„Kennisgevers in de zin van verordening [nr. 259/93] moeten naar gelang van de aard en de hoeveelheid van de over te brengen afvalstoffen een bijdrage betalen voor de dienstverlening en de administratieve kosten van het solidariteitsfonds. Bijdragen die na drie jaar nog niet zijn gebruikt, worden na voorafgaande terugbetaling van de krachtens lid 2 betaalde aanvullingen naar evenredigheid aan de bijdrageplichtigen terugbetaald.”

In dat verband bepaalt § 8, lid 2, eerste zin, AbfVerbrG:

„Voorzover de middelen van het solidariteitsfonds [...] niet volstaan om de kosten voor de terugzending en schadeloze nuttige toepassing of verwijdering in het algemeen belang te dekken, moeten de deelstaten na aftrek van een bij verordening te bepalen aandeel van de Bond overeenkomstig een aan de hand van het bevolkingscijfer en de belastinginkomsten vastgestelde verdeelsleutel (verdeelsleutel van Königstein) of een andere tussen de deelstaten overeengekomen verdeelsleutel nabetalingen verrichten.”

De verplichte bijdrage aan het solidariteitsfonds komt bovenop de in § 7, lid 1, AbfVerbrG aan de kennisgever opgelegde verplichting om een borgsom te stellen of te bewijzen dat hij een gelijkwaardige verzekering heeft met betrekking tot de overbrenging van afvalstoffen, overeenkomstig artikel 27 van verordening nr. 259/93.

§ 17 van de Verordnung über die Anstalt Solidarfonds Abfallrückführung (verordening inzake het solidariteitsfonds voor de terugzending van afvalstoffen) van 20 mei 1996 (BGBl. 1996 I, blz. 694; hierna: „verordening inzake het solidariteitsfonds”) bepaalt dat de bijdrageplicht ontstaat tezamen met de verplichting om kennis te geven van de uit het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland over te brengen afvalstoffen. § 18 van die verordening bepaalt hoe de bijdragen worden berekend: naar gelang van de aard van de afvalstoffen bedragen deze 0,30 DEM, 3,00 DEM, 10,00 DEM of 15,00 DEM per ton.

De bijdrage aan het solidariteitsfonds als vergoeding voor een aan de marktdeelnemers verleende dienst

De Duitse regering stelt in wezen, dat de staat de marktdeelnemers een financiële dienst verleent doordat hij aanvaardt om overeenkomstig de relevante bepalingen van het Verdrag van Bazel en verordening nr. 259/93 de financiering van de terugzending van afvalstoffen naar zijn grondgebied te financieren in geval van onwettige uitvoer of van uitvoer die niet kon worden voltooid, wanneer de verantwoordelijke de kosten daarvan niet kan dragen of niet kan worden geïdentificeerd. Die dienst verleent de marktdeelnemers die vanaf het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland afvalstoffen uitvoeren een daadwerkelijk voordeel, daar zij door de subsidiaire garantie van de staat toegang krijgen tot de markt van andere lidstaten van de Gemeenschap en van de andere staten die partij zijn bij het Verdrag van Bazel.

Hoewel de middelen van het solidariteitsfonds worden gebruikt voor de terugzending van illegaal uitgevoerde afvalstoffen, halen enkel de marktdeelnemers die op wettige wijze afvalstoffen uitvoeren en bijdragen aan het fonds, voordeel uit het feit dat de staat de terugzending garandeert. Deze dienstverlening door de staat komt individueel ten goede aan elke exporteur van afvalstoffen, die bij elke wettige transactie waarvan overeenkomstig verordening nr. 259/93 kennis is gegeven, gebruikmaakt van de door de garantie geschapen uitvoermogelijkheden. Bovendien staat het bedrag van de bij elke uitvoer geheven bijdrage, dat wordt bepaald naar gelang van de aard en de hoeveelheid van de over te brengen afvalstoffen, in een passende verhouding tot de aan de marktdeelnemer verleende concrete dienst in de zin van de rechtspraak van het Hof. De bijdrage van elke kennisgever wordt dus geïnd als tegenprestatie voor het concrete gebruik van de uitvoermogelijkheid die door de terugzendingsgarantie is gecreëerd.

De Duitse regering beklemtoont dat de bij § 8 AbfVerbrG ingevoerde bijdrage juist beoogt de kosten te dekken die worden veroorzaakt door de financieringsgarantie die elke individuele overbrenging van afvalstoffen buiten de grenzen mogelijk maakt. Het is dan ook gerechtvaardigd om de reële kosten van die dienst billijk en evenredig ten laste te leggen van de marktdeelnemers die er voordeel uit halen.

Dienaangaande zij erop gewezen dat het betoog van de Duitse regering uitgaat van de veronderstelling dat de mogelijkheden voor in Duitsland gevestigde marktdeelnemers om afvalstoffen uit te voeren, in belangrijke mate te danken zijn aan het feit dat de staat aanvaardt om zo nodig subsidiair de terugzending van afvalstoffen te financieren.

De uitvoermogelijkheden waarover die marktdeelnemers beschikken, verschillen echter geenszins van die van hun concurrenten in andere lidstaten.

Voor de overbrenging van afvalstoffen vanuit Duitsland gelden namelijk dezelfde regels en voorwaarden als voor de overbrenging vanuit andere lidstaten, welke regels en voorwaarden met name zijn voorzien in verordening nr. 259/93. Zelfs voor de uitvoer naar andere staten die partij zijn bij het Verdrag van Bazel zijn de mogelijkheden voor in Duitsland gevestigde marktdeelnemers — ook al heeft dit beroep niet rechtstreeks betrekking op de ter gelegenheid van die uitvoer betaalde bijdragen — dezelfde als die voor de andere communautaire exporteurs, aangezien de Gemeenschap en alle lidstaten partij zijn bij dat verdrag en aan de daaruit voortvloeiende verplichtingen in de communautaire rechtsorde uitvoering is gegeven bij verordening nr. 259/93.

Bovendien wordt niet betwist dat de Bondsrepubliek Duitsland, door de kosten te dragen voor de terugzending van afvalstoffen, met inbegrip van hun overbrenging en verwijdering of nuttige toepassing, wanneer die kosten niet aan een bepaalde marktdeelnemer kunnen worden toegerekend, slechts een verplichting nakomt die artikel 33, lid 2, van verordening nr. 259/93 gelijkelijk aan alle lidstaten oplegt.

Zoals de advocaatgeneraal in punt 37 van zijn conclusie heeft gesteld, draagt de nakoming van die verplichting ertoe bij, te waarborgen dat geen grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen plaatsvindt zonder passende garanties voor de bescherming van het milieu en de volksgezondheid. Datzelfde doel wordt nagestreefd door talrijke andere verplichtingen die op de staten van uitvoer rusten krachtens verschillende bepalingen van internationaal recht en gemeenschapsrecht betreffende het verkeer van afvalstoffen. Het spreekt vanzelf dat de goede werking van het aldus ingestelde bijzondere systeem voor het verkeer van afvalstoffen veronderstelt dat elke staat al zijn verplichtingen nakomt.

In die omstandigheden verschaft de nakoming door de Bondsrepubliek Duitsland van een verplichting die het gemeenschapsrecht voor een doel van algemeen belang, namelijk de bescherming van de volksgezondheid en het milieu, oplegt aan alle lidstaten, aan de op haar grondgebied gevestigde exporteurs van afvalstoffen geen enkel specifiek of daadwerkelijk voordeel (zie in die zin arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 7).

Deze conclusie wordt gesteund door de omstandigheid dat de verplichting om bij te dragen aan het solidariteitsfonds ontstaat met de verplichting om een overbrenging van afvalstoffen uit het Duitse grondgebied ter kennis te brengen en dat de geldelijke last voor de exporteurs in werkelijkheid uitsluitend wordt bepaald aan de hand van de aard en de hoeveelheid van de over te brengen afvalstoffen. Zij is dus geen tegenprestatie voor enige dienst die hun wordt verleend als categorie marktdeelnemers of ten individuele titel.

De betrokken bijdrage kan dus niet worden beschouwd als een vergoeding voor aan de betrokken marktdeelnemers daadwerkelijk individueel verleende diensten.

De bijdrage als vergoeding voor een door het gemeenschapsrecht opgelegde maatregel ter bevordering van het vrij verkeer van goederen

Gelet op hetgeen voorafgaat moet worden onderzocht of de bijdrage aan het solidariteitsfonds, zoals de Duitse regering betoogt, kan worden beschouwd als een rechtmatige last als vergoeding voor een door het gemeenschapsrecht opgelegde maatregel ter bevordering van het vrij verkeer van goederen.

Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de betrokken geldelijke last, die enkel bedoeld is om een uit financieel en economisch oogpunt gerechtvaardigde compensatie te verschaffen voor een verplichting die alle lidstaten door het gemeenschapsrecht gelijkelijk is opgelegd, niet kan worden gelijkgesteld met een douanerecht en derhalve niet onder het in de artikelen 23 EG en 25 EG neergelegde verbod kan vallen (arrest van 25 januari 1977, Bauhuis, 46/76, Jurispr. blz. 5, punten 34-36, en arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 14). De enkele omstandigheid dat andere lidstaten aanvaarden om de terugzending van afvalstoffen, met inbegrip van de overbrenging en verwijdering of nuttige toepassing ervan, zelf uit hun overheidsbudget te financieren, staat in beginsel aan die conclusie niet in de weg (zie in die zin arresten van 12 juli 1977, Commissie/Nederland, 89/76, Jurispr. blz. 1355, punt 18, en 31 januari 1984, IFG, 1/83, Jurispr. blz. 349, punten 21 en 22, en arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 15).

Volgens de rechtspraak van het Hof moet de aan de marktdeelnemers opgelegde geldelijke last evenwel uit economisch oogpunt gerechtvaardigd zijn, in die zin dat er een rechtstreeks verband moet bestaan tussen het bedrag ervan en de werkelijke kosten van de verrichting die hij beoogt te financieren, in casu de eventuele terugzending van overgebrachte afvalstoffen, met inbegrip van hun overbrenging en verwijdering of nuttige toepassing (zie in die zin arrest van 2 mei 1990, Bakker Hillegom, C-111/89, Jurispr. blz. I-1735, punten 11 en 12).

De Duitse regering stelt in dat verband dat de bijdragen aan het solidariteitsfonds in Duitsland niet groter zijn dan de door de staat gedragen kosten en dat elke heffing afzonderlijk genomen evenredig is aan het concrete voordeel dat elke marktdeelnemer individueel verkrijgt. Bovendien laat artikel 33, lid 2, van verordening nr. 259/93 de lidstaten een zekere marge om te bepalen hoe de kosten die zij hebben te dragen als garanten van de terugzending van afvalstoffen, worden gefinancierd, met name via heffingen.

Vastgesteld moet echter worden dat artikel 33, lid 2, van verordening nr. 259/93 reeds bepaalt dat de kosten van terugzending van afvalstoffen, met inbegrip van overbrenging, verwijdering of nuttige toepassing op een andere, milieuhygiënisch verantwoorde wijze, in rekening worden gebracht aan de kennisgever. Die kosten worden slechts door de betrokken lidstaten gedragen indien dat laatste niet mogelijk is.

Ook zij eraan herinnerd dat krachtens de artikelen 25, lid 1, en 26, lid 2, sub a, van verordening nr. 259/93 de marktdeelnemers die kennis hebben gegeven van een overbrenging van afvalstoffen die niet kan worden voltooid of die als sluikhandel wordt aangemerkt, verplicht zijn zelf die afvalstoffen terug te zenden.

Bovendien bepaalt artikel 27, lid 1, van verordening nr. 259/93 dat voor elke overbrenging van afvalstoffen binnen de werkingssfeer van deze verordening een borgsom of gelijkwaardige verzekering moet worden geëist ter dekking van onder meer de kosten van een eventuele terugzending van de afvalstoffen, met inbegrip van de overbrenging en de verwijdering of de nuttige toepassing ervan.

Derhalve is niet aangetoond dat de bijdrage die wordt geheven bij elke overbrenging van afvalstoffen waarvan overeenkomstig verordening nr. 259/93 kennis is gegeven, in enig verband staat tot de reële kosten die die transactie voor de staat kan veroorzaken indien het nodig zou zijn de overgebrachte afvalstoffen terug te zenden en ze te verwijderen of nuttig toe te passen. Gelet op de in de punten 42 tot en met 44 van dit arrest in herinnering gebrachte bepalingen van deze verordening, moet overigens worden aangenomen dat de gevallen waarin de staat het vaakst de kosten zal moeten dragen voor de terugzending van afvalstoffen, met inbegrip van hun overbrenging en verwijdering of nuttige toepassing, juist die gevallen zijn waarin bij gebreke van kennisgeving geen borgsom of gelijkwaardige zekerheid is gesteld en derhalve ook geen bijdrage is betaald.

Hoewel volgens de regel van § 8, lid 1, zevende zin, AbfVerbrG bijdragen die het solidariteitsfonds na afloop van een periode van drie jaar niet heeft gebruikt, aan de marktdeelnemers worden terugbetaald naar evenredigheid van de bedragen die zij hebben betaald, moet worden vastgesteld dat er geen verband bestaat tussen het bedrag van de opgelegde bijdrage en de werkelijke kosten van de verrichting die deze beoogt te financieren. Aangenomen dat dit stelsel van periodieke terugbetaling tot doel heeft de individuele bijdragen aan te passen aan de door de staat daadwerkelijk gedragen kosten, zoals de Duitse regering beweert, moet worden opgemerkt dat het deel van die bijdragen dat wordt gebruikt ter dekking van de administratiekosten van het solidariteitsfonds niet wordt terugbetaald. Ook het financiële verlies dat ontstaat doordat over de betrokken bedragen gedurende drie jaar niet kan worden beschikt, dat niet wordt gecompenseerd door de betaling van rente, blijft hoe dan ook ten laste van de betrokken marktdeelnemers. Uit de geleidelijke afname van het totale volume van het solidariteitsfonds, dat aanvankelijk op 75 miljoen DEM was vastgesteld en ten tijde van de instelling van het onderhavige beroep niet meer bedroeg dan 16 miljoen DEM, kan evenmin worden afgeleid welke kosten de staat met betrekking tot de terugzendingsplicht daadwerkelijk heeft gedragen. Evenmin wettigt zij de conclusie dat de individuele bijdragen zijn vastgesteld op een niveau dat gelet op de kosten passend is.

Wat de evenredigheid van elke bijdrage tegenover het gestelde voordeel voor elke marktdeelnemer betreft, volstaat het eraan te herinneren dat, zoals het Hof in de punten 35 tot en met 37 van dit arrest heeft vastgesteld, de marktdeelnemers die de bijdrage aan het solidariteitsfonds moeten betalen, geen enkel daadwerkelijk individueel voordeel halen uit de door dat fonds gefinancierde activiteiten.

De manoeuvreerruimte die artikel 33, lid 2, van verordening nr. 259/93 de lidstaten eventueel laat, kan hoe dan ook niet worden gebruikt om de kennisgevers extra lasten op te leggen waarvoor geen rechtvaardiging bestaat.

Voor het overige is in artikel 33, lid 1, van verordening nr. 259/93 bepaald, dat aan de kennisgever passende administratieve kosten in verband met de uitvoering van de kennisgevings- en toezichtprocedure en de gebruikelijke kosten van de passende analyses en inspecties in rekening kunnen worden gebracht.

De bijdrage aan het solidariteitsfonds moet dan ook worden aangemerkt als een ingevolge de artikelen 23 EG en 25 EG verboden heffing van gelijke werking als een uitvoerrecht.

Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, door de overbrenging van afvalstoffen naar andere lidstaten te onderwerpen aan een verplichte bijdrage aan het bij het AbfVerbrG ingestelde solidariteitsfonds, de krachtens de artikelen 23 EG en 25 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.