Gerechtshof EU 24-01-2001 ECLI:EU:T:2001:20

Argumenten van partijen

41 De Commissie stelt, dat de op artikel 230, vierde alinea, EG gebaseerde beroepen om drie redenen niet ontvankelijk zijn. In de eerste plaats beogen verzoeksters daarmee in werkelijkheid de nietigverklaring van de richtlijn en niet van de bestreden verordening. Maar zelfs indien verzoeksters bij het Gerecht tegen de richtlijn zouden kunnen opkomen, is de termijn van twee maanden voor een beroep tot nietigverklaring hoe dan ook al lang verstreken, want de richtlijn is op 19 augustus 1991 in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt.

42 In de tweede plaats, en afgezien van het ware doel van de beroepen, worden verzoeksters door de bestreden verordening niet rechtstreeks geraakt. Zij strekt immers uitsluitend tot vaststelling van de procedure van aanmelding en evaluatie van bestaande werkzame stoffen, waarop de tweede en de derde fase van het in artikel 8 van de richtlijn bedoelde werkprogramma betrekking hebben. Enkel de latere beslissing van de Commissie om een werkzame stof al dan niet in bijlage I bij de richtlijn op te nemen, en, bijgevolg, de eventuele beslissing om een werkzame stof uit de markt te nemen, zou definitieve gevolgen ten aanzien van verzoeksters kunnen hebben.

43 Voorts kunnen verzoeksters niet beweren, dat de bestreden verordening kwalijke gevolgen voor hen heeft, aangezien zij nergens in hun verzoekschriften de door hen geproduceerde werkzame stoffen vermelden en dus ook niet duidelijk maken, hoe de bestreden verordening bezwarend voor hen kan zijn.

44 In de derde plaats worden verzoeksters door de bestreden verordening niet individueel geraakt, aangezien deze op objectief bepaalde situaties van toepassing is en rechtsgevolgen heeft ten aanzien van een op algemene en abstracte wijze omschreven categorie van personen. Bijgevolg kan zij niet worden aangemerkt als een in de vorm van een verordening gegeven beschikking.

45 Bovendien worden verzoeksters door de bestreden verordening niet geraakt uit hoofde van een feitelijke situatie die hen ten aanzien van iedere andere persoon karakteriseert en hen op overeenkomstige wijze individualiseert als met de adressaat van een beschikking het geval zou zijn.

46 Hunnerzijds stellen verzoeksters, dat de bestreden verordening in werkelijkheid een beschikking in de vorm van een verordening is. In de eerste plaats, daar de verordening de aanmeldings- en evaluatieprocedure regelt voor de in haar bijlagen I en II genoemde werkzame stoffen, heeft zij geen betrekking op werkzame stoffen in het algemeen, maar op een precieze afgesloten lijst van werkzame stoffen.

47 In de tweede plaats, daar de bestreden verordening op bijzondere wijze de mogelijkheid voor de producenten van de erin genoemde stoffen regelt, te verzoeken om opneming van die stoffen in bijlage I bij de richtlijn, raakt zij uitsluitend de producenten die op de dag van haar inwerkingtreding die werkzame stoffen vervaardigen. Zij heeft derhalve gevolgen voor een welbepaalde en voor de toekomst vastliggende kring van producenten.

48 Maar ook als de bestreden handeling een normatief karakter zou hebben — hetgeen verzoeksters betwisten —, sluit dat volgens vaste rechtspraak hoe dan ook niet uit, dat zij bepaalde marktdeelnemers individueel kan raken (arresten Hof van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, Jurispr. blz. 197, blz. 222, en 18 mei 1994, Codorniu/Raad, C-309/89, Jurispr. blz. I-1853, punt 20; arrest Gerecht van 1 december 1999, Boehringer/Raad en Commissie, T-125/96 en T-152/96, Jurispr. blz. II-3427, punt 163).

49 Verzoeksters trachten aan de hand van drie argumenten aan te tonen, dat zij door de bestreden verordening individueel worden geraakt.

50 In de eerste plaats betogen zij, dat de ECCA (waarvan zij allen lid zijn) bij de opstelling van de bestreden verordening betrokken was. Dit blijkt uit de briefwisseling tussen de ECCA en de Commissie, met name uit de brief van de Commissie van 6 april 1999 en uit de ter kennis van de Commissie gebrachte opmerkingen van de ECCA over de voorstukken van de verordening (zie punt 29 supra).

51 In de tweede plaats leidt de bestreden verordening tot een wezenlijke verandering van de rechtssituatie van verzoeksters en maakt zij inbreuk op hun specifieke rechten. Immers, ondernemingen die niet in staat zijn het volledige dossier in te dienen dat ingevolge de bestreden verordening vereist is voor de aanmelding van werkzame stoffen met het oog op de opneming ervan in bijlage I bij de richtlijn, verliezen de mogelijkheid de gewasbeschermingsmiddelen die die stoffen bevatten, in de handel te brengen. Verzoeksters hebben thans verhandelingsvergunningen in de lidstaten, die ingetrokken kunnen worden wanneer zij niet in staat zijn te voldoen aan de nieuwe eisen van de bestreden verordening met betrekking tot de aanmelding van werkzame stoffen en de indiening van volledige dossiers.

52 In de derde plaats is de bijzondere situatie waarin verzoeksters zich ten opzichte van de bestreden verordening bevinden, een gevolg van de kenmerken van de fytofarmaceutische sector, waarmee in die verordening geen rekening is gehouden.

53 Dienaangaande zetten verzoeksters uiteen, dat er in die sector twee groepen fabrikanten bestaan. De eerste groep omvat degenen die de werkzame stoffen produceren en er vervolgens allerlei preparaten van vervaardigen. Dat zijn de ondernemingen, voor het merendeel multinationals, die octrooien bezitten. De tweede groep bestaat uit fabrikanten zoals verzoeksters, die hoofdzakelijk preparaten vervaardigen met gebruikmaking van door de fabrikanten van de eerste groep ontwikkelde werkzame stoffen, waarvoor het octrooi is verlopen. Deze ondernemingen beschikken echter niet over een onderzoeksafdeling voor de ontwikkeling van werkzame stoffen en de meeste ervan werken voor hun binnenlandse markt, soms aangevuld met enige exportactiviteit.

54 Voor hun bevoorrading met werkzame stoffen zijn de fabrikanten van de tweede groep aangewezen op de fabrikanten van de eerste groep. Aangezien zij die stoffen niet zelf produceren, zijn zij niet in staat de voor hun aanmelding vereiste gegevens te verstrekken. Het volstaat dus dat de ondernemingen die de werkzame stoffen vervaardigen, ze niet aanmelden om het voor de fabrikanten van de tweede groep onmogelijk te maken ze te blijven gebruiken. Doordat geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat verzoeksters afhankelijk zijn van de gegevens waarover de multinationals beschikken, wordt de mededingingssituatie van verzoeksters door de bestreden verordening ernstig en op onherstelbare wijze ondergraven, omdat het voor hen volstrekt onmogelijk wordt met de verhandeling van bepaalde producten voort te gaan.

55 De schade die de bestreden verordening aan de mededingingspositie van verzoeksters toebrengt, levert volgens de rechtspraak van het Gerecht grond op om hen ten opzichte van de gemeenschapshandeling als geïndividualiseerd te beschouwen (arrest van 6 juli 1995, AITEC e.a./Commissie, T-447/93—T-449/93, Jurispr. blz. II-1971, punten 59-61).

56 Verzoeksters stellen vervolgens, dat zij door de bestreden verordening rechtstreeks worden geraakt, doordat deze geen enkele beoordelingsvrijheid laat aan degenen die met de tenuitvoerlegging ervan zijn belast, dat wil zeggen de lidstaten. Ofschoon de bevoegde autoriteiten van elke lidstaat de aanmeldingen van de werkzame stoffen moeten onderzoeken, is het de Commissie die uiteindelijk over de toelating van die stoffen en over hun opneming in bijlage I bij de richtlijn beslist. Hoe dit ook zij, wat verzoeksters bezwaart, zijn de bij de bestreden verordening aan hen gestelde eisen in verband met de aanmelding van de werkzame stoffen, en niet de eindbeschikkingen van de Commissie over het al dan niet toelaten van een bepaalde werkzame stof.

57 Ten slotte betogen verzoeksters, dat de onderhavige beroepen het enige rechtsmiddel zijn waarmee zij de bestreden verordening ter toetsing aan de rechter kunnen voorleggen. Omdat de verordening niet in nationaal recht behoeft te worden omgezet, zullen zij de wettigheid ervan nooit voor de nationale rechter kunnen betwisten.

Beoordeling door het Gerecht

58 Volgens artikel 230, vierde alinea, EG kan iedere natuurlijke of rechtspersoon beroep instellen tegen tot hem gerichte beschikkingen, alsmede tegen beschikkingen die, hoewel genomen in de vorm van een verordening of van een beschikking gericht tot een andere persoon, hem rechtstreeks en individueel raken.

59 Verzoeksters betwisten in de eerste plaats het verordeningskarakter van de bestreden handeling en stellen, dat deze moet worden gezien als een beschikking waarvan zij, als leden van een beperkte gesloten kring van belanghebbende marktdeelnemers, de adressaten zijn.

60 Er zij aan herinnerd, dat het criterium om een verordening en een beschikking te onderscheiden, gezocht moet worden in de al dan niet algemene strekking van de betrokken handeling, door het beoordelen van de aard van de betrokken handeling en in het bijzonder van de rechtsgevolgen die zij beoogt teweeg te brengen of daadwerkelijk teweegbrengt (zie arrest Hof van 24 februari 1987, Deutz und Geldermann/Raad, 26/86, Jurispr. blz. 941, punt 7, en beschikkingen Hof van 23 november 1995, Asocarne/Raad, C-10/95 P, Jurispr. blz. I-4149, punt 28, en 24 april 1996, CNPAAP/Raad, C-87/95 P, Jurispr. blz. I-2003, punt 33).

61 Wat de onderhavige zaak betreft, moet erop worden gewezen, dat de bestreden verordening, die in abstracte algemene termen is geredigeerd, betrekking heeft op de opstelling van een lijst van bestaande werkzame stoffen waarvoor de in de richtlijn bedoelde verhandelingsvergunning kan worden verleend. Daartoe voert zij een procedure in voor de aanmelding en evaluatie van een bepaald aantal, in de verordening genoemde werkzame stoffen. Daar de verordening gericht is tot „producenten die een in bijlage I bij deze verordening genoemde werkzame stof, of varianten daarvan (...), opgenomen wensen te zien” in bijlage I bij de richtlijn, wordt zij toegepast op grond van een objectieve feitelijke en rechtssituatie die in de handeling in samenhang met haar doelstelling wordt omschreven.

62 Zelfs indien het bij de inwerkingtreding van de bestreden handeling mogelijk zou zijn de door die handeling getroffen producenten van werkzame stoffen te identificeren, wordt volgens vaste rechtspraak het verordeningskarakter van de bestreden handeling niet aangetast door de mogelijkheid het aantal of zelfs de identiteit van de rechtssubjecten waarop zij van toepassing is, meer of minder nauwkeurig te bepalen (zie, onder meer, arrest Hof van 15 februari 1996, Buralux e.a./Raad, C-209/94 P, Jurispr. blz. I-615, punt 24).

63 Hieruit volgt, dat de bestreden verordening door haar algemene strekking een normatief karakter heeft en geen beschikking in de zin van artikel 249 EG is.

64 Het normatief karakter van de bestreden verordening sluit echter niet uit, dat deze bepaalde natuurlijke of rechtspersonen rechtstreeks en individueel kan raken in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG (zie arrest Codorniu/Raad, reeds aangehaald, punt 19; arresten Gerecht van 14 september 1995, Antillean Rice Mills e.a./Commissie, T-480/93 en T-483/93, Jurispr. blz. II-2305, punt 66 , en 13 december 1995, Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commissie, T-481/93 en T-484/93, Jurispr. blz. II-2941, punt 50). Dat is het geval, wanneer de betrokken bepaling een natuurlijke of rechtspersoon treft uit hoofde van een zekere bijzondere hoedanigheid of van een feitelijke situatie, welke hem ten opzichte van ieder ander karakteriseert (arrest Codorniu/Raad, reeds aangehaald, punt 20).

65 In dit verband voeren verzoeksters in wezen drie argumenten aan: in de eerste plaats het feit dat de ECCA, een vereniging waarbij zij allen zijn aangesloten, bij de opstelling van de bestreden verordening betrokken was; in de tweede plaats de door die verordening veroorzaakte enorme verandering in hun rechtspositie, doordat zij in hun specifieke rechten ingrijpt; in de derde plaats de economische gevolgen van de bij de verordening ingevoerde aanmeldingsregeling voor hun marktpositie.

66 De argumenten waarmee verzoeksters willen aantonen dat de bestreden handeling hen individueel raakt, moeten eerst worden onderzocht en vervolgens het argument betreffende de situatie van de ECCA als vereniging.

67 Volgens verzoeksters maakt de bestreden verordening inbreuk op hun specifieke rechten als houders van verhandelingsvergunningen in de verschillende lidstaten, die in gevaar zouden kunnen komen indien zij niet aan de vereisten van de verordening voldoen.

68 Dienaangaande kan worden volstaan met op te merken, dat voorzover de marktdeelnemers in de meeste lidstaten een verhandelingsvergunning moeten bezitten om werkzame stoffen bevattende gewasbeschermingsmiddelen op de markt te kunnen brengen, het feit dat verzoeksters een verhandelingsvergunning bezitten, geen bijzondere hoedanigheid of een specifieke feitelijke situatie vormt die hen op overeenkomstige wijze individualiseert als met de adressaat van een beschikking het geval zou zijn.

69 Verzoeksters stellen evenwel, dat hun rechtssituatie door de bestreden verordening specifiek wordt aangetast, omdat zij, anders dan de producenten van de werkzame stoffen, niet de gegevens kunnen verschaffen die voor de opneming van de door hen gebruikte werkzame stoffen in bijlage I bij de richtlijn noodzakelijk zijn. Als gevolg daarvan zullen zij hun preparaten niet meer in de handel kunnen brengen, waardoor zij ernstige schade dreigen te lijden.

70 Er zij aan herinnerd, dat de omstandigheid dat bepaalde marktdeelnemers door een handeling economisch sterker worden getroffen dan hun concurrenten, niet volstaat om hen als door die handeling individueel geraakt te kunnen beschouwen (beschikking Gerecht van 15 september 1999, Van Parys e.a./Commissie, T-11/99, Jurispr. blz. II-2653, punt 50).

71 Op het argument dat verzoeksters aan het arrest AITEC e.a./Commissie (reeds aangehaald) ontlenen, behoeft niet te worden ingegaan, aangezien zij bij het Gerecht geen enkel bewijs hebben aangebracht, dat het bestreden arrest hun marktpositie wezenlijk kan beïnvloeden. Zij hebben enkel in het algemeen gesteld, dat zij gewasbeschermingsmiddelen op de markt brengen die in de bestreden verordening bedoelde werkzame stoffen bevatten, en dat zij niet in staat zijn de gegevens te verstrekken die noodzakelijk zijn bij een aanvraag om opneming van die stoffen in bijlage I bij de richtlijn, maar zij hebben het Gerecht geen enkel element van bewijs voor die beweringen geleverd. Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat noch de bijlagen bij de opmerkingen van verzoeksters over de excepties van niet-ontvankelijkheid, noch de afschriften van de klachten die de ECCA bij de Commissie heeft ingediend en die verzoeksters in het procesdossier hebben doen opnemen, ook maar iets bevatten waaruit blijkt, dat hun economische activiteit in sterke mate afhangt van de toelating van de werkzame stoffen waarop de bestreden verordening betrekking heeft.

72 Uit een en ander volgt, dat verzoeksters niet kunnen worden geacht individueel door de bestreden verordening te worden geraakt.

73 Vervolgens moet worden onderzocht, of de ECCA als vereniging door de bestreden verordening individueel kan zijn geraakt.

74 Er zij aan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak een vereniging die is opgericht ter behartiging van de collectieve belangen van een categorie van justitiabelen, niet kan worden geacht in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG individueel te worden geraakt door een handeling die de algemene belangen van die categorie treft, en dus niet namens haar leden een beroep tot nietigverklaring kan instellen, wanneer de leden dat ook individueel niet kunnen (arresten Hof van 14 december 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes e.a./Raad, 19/62—22/62, Jurispr. blz. 985, en 2 april 1998, Greenpeace Council e.a./Commissie, C-321/95 P, Jurispr. blz. I-1651, punten 14 en 29). Waar verzoeksters, zoals eerder vastgesteld, niet kunnen worden geacht individueel door de bestreden verordening te worden geraakt, kan dat in de zin van de aangehaalde rechtspraak derhalve ook niet het geval zijn met de ECCA als vertegenwoordigster van hun collectieve belangen.

75 Bijzondere omstandigheden, zoals de rol die een vereniging heeft gespeeld in een procedure die tot vaststelling van een handeling in de zin van artikel 230 EG heeft geleid, kunnen evenwel grond opleveren voor de ontvankelijkheid van een beroep van een vereniging welker leden door die handeling niet individueel worden geraakt, met name wanneer haar onderhandelingspositie door die handeling ongunstig is beïnvloed (arresten Hof van 2 februari 1988, Van der Kooy e.a./Commissie, 67/85, 68/85 en 70/85, Jurispr. blz. 219, punten 19-25, en 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie, C-313/90, Jurispr. blz. I-1125, punten 29 en 30).

76 Mitsdien moet worden onderzocht, of de briefwisseling tussen de Commissie en de ECCA een bijzondere omstandigheid oplevert die laatstgenoemde, als beroepsvereniging die de belangen van haar leden behartigt, in de zin van de aangehaalde rechtspraak procesbevoegd maakt.

77 Te dien aanzien moet worden vastgesteld, dat noch artikel 43 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 37 EG), dat de rechtsgrondslag voor de vaststelling van de richtlijn was, noch de richtlijn zelf in de medewerking van particulieren bij de vaststelling van de in geding zijnde regeling voorzien, en dat de Commissie bijgevolg niet verplicht was verzoeksters in het kader van de vaststelling van de bestreden verordening te raadplegen of te horen. Verder heeft het Gerecht reeds beslist, dat noch het proces van totstandkoming van normatieve handelingen, noch die normatieve handelingen zelf als maatregelen van algemene strekking, op grond van algemene beginselen van gemeenschapsrecht, zoals het recht te worden gehoord, verlangen dat de getroffen personen bij die totstandkoming worden betrokken, aangezien zij moeten worden geacht te zijn vertegenwoordigd door de politieke instanties die bevoegd zijn die handelingen vast te stellen (beschikkingen Gerecht van 30 september 1997, Federolio/Commissie, T-122/96, Jurispr. blz. II-1559, punt 75, en 15 september 1998, Molkerei Großbraunshain en Bene Nahrungsmittel/Commissie, T-109/97, Jurispr. blz. II-3533, punt 60).

78 De ECCA kan zich mitsdien niet beroepen op een eigen, van het belang van haar leden onderscheiden, individueel belang, dat als grondslag voor haar procesbevoegdheid zou kunnen dienen.

79 Wat ten slotte het argument betreft, dat het onderhavige beroep het enige rechtsmiddel is waarmee verzoeksters de wettigheid van de bestreden verordening kunnen betwisten, zij opgemerkt, dat aan de Commissie de bevoegdheid toekomt te beslissen over het al dan niet opnemen in bijlage I bij de richtlijn van werkzame stoffen waarvan de aanmelding niet aanvaardbaar is en/of waarvoor binnen de gestelde termijn geen volledig dossier is ingediend (zie punten 22 en 23 supra). Het is dan met name niet uitgesloten, dat verzoeksters tegen een negatieve beschikking van de Commissie bij het Gerecht een beroep krachtens artikel 230, vierde alinea, EG kunnen instellen en bij die gelegenheid zich op basis van artikel 241 EG op onwettigheid van de bestreden verordening kunnen beroepen.

80 Uit het voorgaande volgt, dat verzoeksters door de bestreden verordening niet individueel worden geraakt, en zij kunnen dus niet op grond van artikel 230, vierde alinea, EG in hun vordering tot nietigverklaring ervan worden ontvangen. Op de vraag of zij door de bestreden verordening rechtstreeks worden geraakt, behoeft dus niet te worden ingegaan.

81 Zonder dat een beslissing nodig is over het verzoek van de ECPA om toelating tot interventie, dienen de beroepen derhalve niet-ontvankelijk te worden verklaard.