Conclusie van advocaat-generaal Tizzano van 11 februari 2003.
Conclusie van advocaat-generaal Tizzano van 11 februari 2003.
1. Bij beschikking van 18 december 2000 heeft de 15e Vara Cível da Comarca del Tribunal Cível da Comarca de Lisboa, II sezione (Portugal) (hierna "Vara Cível" ) het Hof verzocht om een uitspraak over de verenigbaarheid van de Portugese wetgeving inzake de exploitatie en beoefening van kans- of gokspelen met het gemeenschapsrecht.
I ? Het toepasselijke recht
A ? Het gemeenschapsrecht
2. Zoals bekend, ligt in het EG-Verdrag het beginsel van vrij verkeer van goederen verankerd. In het bijzonder zijn hier van belang de artikelen 28 EG en 29 EG, die kwantitatieve invoer- en uitvoerbeperkingen alsmede alle maatregelen van gelijke werking verbieden.
3. Artikel 30 EG luidt als volgt:
"De bepalingen van de artikelen 28 en 29 vormen geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek historisch en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en commerciële eigendom. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen."
4. Artikel 31 EG luidt:
"1. De lidstaten passen hun nationale monopolies van commerciële aard aan in dier voege dat elke discriminatie tussen de onderdanen van de lidstaten wat de voorwaarden van de voorziening en afzet betreft is uitgesloten.
De bepalingen van dit artikel zijn van toepassing op elk lichaam waardoor een lidstaat de invoer of de uitvoer tussen de lidstaten in rechte of in feite rechtstreeks of zijdelings beheerst, leidt of aanmerkelijk beïnvloedt. Deze bepalingen zijn eveneens van toepassing op de door een staat gedelegeerde monopolies.
2. De lidstaten onthouden zich ervan enige nieuwe maatregel te treffen welke tegen de in lid 1 vermelde beginselen indruist of de draagwijdte van de artikelen inzake het verbod op douanerechten en kwantitatieve beperkingen tussen de lidstaten beperkt.
[...]
"
5. Wat het vrije verkeer van diensten betreft, eveneens een van de fundamentele vrijheden van het Verdrag, citeer ik hier enkel artikel 49 EG:
"In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht. De Raad kan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen op voorstel van de Commissie de bepalingen van dit hoofdstuk van toepassing verklaren ten gunste van de onderdanen van een derde staat die diensten verrichten en binnen de Gemeenschap zijn gevestigd."
B ? De Portugese wetgeving
6. De Portugese regeling inzake kans- of gokspelen is neergelegd in besluitwet nr. 422/89 van 2 december 1989 (hierna: "besluitwet nr. 422/89" of eenvoudig "besluit" )(2), die de exploitatie van kans- of gokspelen, mengvormen daarvan en andere vormen van spelen aan de staat voorbehoudt; de exploitatie en beoefening van dergelijke spelen buiten de in de wet aangewezen zones en buiten inrichtingen met een door de overheid verleende concessie is strafbaar.
7. Kans- of gokspelen in de zin van artikel 1 van het besluit zijn "spelen waarvan de uitkomst onzeker is omdat zij uitsluitend of hoofdzakelijk op toeval berust" . Daartoe behoren spelen waarbij gebruik wordt gemaakt van een speelautomaat, zowel in het geval dat het apparaat de winst rechtstreeks aan de speler uitkeert, als in het geval dat het apparaat weliswaar de winst niet rechtstreeks in jetons of geldstukken uitkeert, maar voor kans- of gokspelen kenmerkende thema's heeft (zoals poker, roulette, dobbelen en dergelijke) of de speler een resultaat toekent "in de vorm van een puntenaantal dat uitsluitend of hoofdzakelijk van het toeval afhangt" (artikel 4 van het besluit).
8. Besluitwet nr. 422/89 stelt twee beperkingen aan de exploitatie en beoefening van kans- of gokspelen. Enerzijds is het recht om dergelijke spelen te organiseren, voorbehouden aan de staat en kan het alleen worden uitgeoefend door ondernemingen die de vorm van een naamloze vennootschap hebben en waarmee de staat na een openbare inschrijving een bestuursrechtelijke concessie-overeenkomst heeft gesloten (artikel 9); anderzijds is de exploitatie en beoefening van kans- of gokspelen uitsluitend toegestaan in inrichtingen die daartoe een vergunning bezitten, meer bepaald in door de besluitwet aangewezen permanente of tijdelijke speelzones, alsmede (in uitzonderingsgevallen en met een vergunning van de minister) op schepen, in luchtvaartuigen, in voor het bingospel gereserveerde zalen en bij evenementen van groot toeristisch belang (artikel 3, leden 1, 6, 7 en 8).
9. Artikel 108 van het besluit bedreigt met gevangenisstraf van ten hoogste twee jaar en met een geldboete een ieder die kans- of gokspelen in welke vorm ook buiten de wettelijk toegestane plaatsen exploiteert.
10. Artikel 110 bedreigt degene die wordt betrapt op het beoefenen van een kans- of gokspel op een plaats waar dat wettelijk niet is toegestaan, met ten hoogste zes maanden gevangenisstraf en een geldboete, terwijl artikel 111 bepaalt dat een ieder die zich in een lokaal bevindt waar op onwettige wijze een kans- of gokspel wordt beoefend (zonder zelf aan het spel deel te nemen), met de helft van die straf wordt bestraft.
11. Terwijl ingevolge artikel 68 van het besluit een vergunning van de Algemene Inspectie Kansspelen vereist is voor het vervaardigen, uitvoeren, invoeren, verkopen en vervoeren van apparatuur die specifiek voor het exploiteren van kansspelen bestemd is, bepaalt artikel 115, dat een ieder die zonder vergunning dergelijke apparatuur vervaardigt, in advertenties aanbiedt, invoert, vervoert, verhandelt, ten toon stelt of verbreidt, met gevangenisstraf van ten hoogste twee jaar en een geldboete wordt bestraft.
12. Van belang is voorts besluitwet nr. 316/95 van 28 november 1995 (hierna "besluitwet nr. 316/95" ), dat in artikel 16 onderscheid maakt tussen kans- of gokspelen en "amusementstoestellen" , waaronder worden verstaan toestellen
"a) die zonder de winst rechtstreeks in jetons of goederen met economische waarde uit te keren, spelen inhouden waarvan het resultaat uitsluitend of hoofdzakelijk van de behendigheid van de gebruiker afhangt, waarbij deze, op basis van het verkregen aantal punten, een gratis verlenging van de duur van het gebruik van het toestel kan verkrijgen;
b) waarmee men, ofschoon zij alle onder a genoemde kenmerken hebben, voorwerpen kan verkrijgen waarvan de economische waarde het drievoud van het door de gebruiker ingezette bedrag niet overschrijdt.
"
13. De classificatie als "spel waarvan het resultaat uitsluitend of hoofdzakelijk van de behendigheid van de gebruiker afhangt" in de zin van artikel 16 van besluitwet nr. 316/95 behoort tot de bevoegdheid van de Algemene Inspectie Kansspelen.
14. Degene die "amusementstoestellen" wil invoeren, vervaardigen, opstellen of verkopen, dient de Algemene inspectie om classificatie van het door het betrokken apparaat aangeboden spel te verzoeken; het classificatiebewijs dient zich steeds bij het apparaat te bevinden (artikel 19 van besluitwet nr. 316/95).
15. Voor de exploitatie van elk amusementstoestel is een vergunning van het burgerlijk districtsbestuur en inschrijving in een register van amusementstoestellen vereist (artikelen 17 en 20 van besluitwet nr. 316/95).
II ? De feiten, de nationale procedure en de prejudiciële vragen
16. De Associação Nacional de Operadoras de Máquinas Recreativas (hierna "Anomar" ), een vereniging van Portugese ondernemers in de speelautomatensector, alsmede enkele vennootschappen die in die sector actief zijn, alle rechtspersonen naar Portugees recht en werkzaam in Portugal, hebben bij de Vara Cível een procedure tegen de Portugese Staat ingeleid, waarin zij vorderen dat hun het recht wordt toegekend kansspelen te exploiteren buiten de wettelijk vastgelegde zones, om aldus een einde te maken aan het monopolie van de casino's, dat volgens Anomar onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht. In de tweede plaats vorderen verzoeksters wegens strijd met het gemeenschapsrecht buitentoepassingverklaring van de artikelen 108, 110, 111 en 115 van besluitwet nr. 422/89, die de exploitatie en beoefening van kansspelen en de verhandeling zonder vergunning van specifiek voor de beoefening van kansspelen bestemde apparatuur met straf bedreigen.
17. De vordering werd in eerste aanleg door de Vara Cível afgewezen wegens het ontbreken van procesbevoegdheid van verzoekster Anomar en het ontbreken van procesbelang bij de andere verzoeksters. In hoger beroep evenwel erkende het Tribunal da Relação de procesbevoegdheid van verzoeksters en verwees het de zaak naar de Vara Cível voor de beslissing ten gronde. Wederom met het probleem geconfronteerd, heeft deze rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vragen gesteld:
"1) Vormen kans- of gokspelen een "economische activiteit" in de zin van artikel 2 EG?
2) Vormen kans- of gokspelen een activiteit met betrekking tot "goederen" , die als zodanig onder artikel 28 EG valt?
3) Moeten activiteiten op het gebied van de vervaardiging, de invoer en de verspreiding van speelautomaten worden onderscheiden van de activiteit bestaande in de exploitatie van die automaten, en is op die activiteiten derhalve het in de artikelen 28 EG en 29 EG neergelegde beginsel van het vrije verkeer van goederen van toepassing?
4) Vallen de exploitatie en de beoefening van kans- of gokspelen buiten het toepassingsgebied van artikel 31 EG, aangezien deze bepaling niet geldt voor monopolies voor dienstverlening?
5) Vormt de exploitatie van kans- of gokautomaten een "dienstverrichting" , die als zodanig onder de artikelen 49 EG en volgende valt?
6) Vormt een wettelijke regeling zoals vervat in de artikelen 3, lid 1, en 4, lid 1, van besluitwet nr. 422/89 van 2 december 1989, volgens welke de exploitatie en de beoefening van kans- of gokspelen (die in artikel 1 van die besluitwet zijn omschreven als "spelen waarvan de uitkomst onzeker is omdat zij uitsluitend of hoofdzakelijk op toeval berust" ) ? waartoe behoren spelen op apparaten die de winst rechtstreeks uitkeren in de vorm van jetons of munten, en spelen op apparaten die, zonder de winst rechtstreeks uit te keren in de vorm van jetons of munten, voor kans- of gokspelen kenmerkende thema's hebben of een resultaat aangeven in de vorm van een puntenaantal dat uitsluitend of hoofdzakelijk van het toeval afhangt ? enkel is toegestaan in casinozalen in speelzones die bij besluitwet tijdelijk of blijvend daartoe zijn aangewezen, een belemmering van het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 49 EG?
7) Ingeval de in de zesde vraag omschreven restrictieve regeling een belemmering van het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 49 EG vormt, is zij dan niettemin verenigbaar met de communautaire rechtsorde daar zij zonder onderscheid geldt voor Portugese onderdanen en ondernemingen en voor onderdanen en ondernemingen van andere lidstaten en berust op dwingende redenen van algemeen belang (bescherming van de consument, misdaadbestrijding, bescherming van de openbare zeden, beperking van het aanbod van gokspelen, financiering van activiteiten van algemeen belang)?
8) Gelden voor de exploitatie van kans- of gokspelen de beginselen van vrije toegang tot en uitoefening van een economische activiteit, zodat het eventuele bestaan van wettelijke regelingen van andere lidstaten die minder strenge voorwaarden bevatten voor de exploitatie van speelautomaten, op zich volstaat om tot de ongeldigheid van de in de zesde vraag omschreven Portugese wettelijke regeling te leiden?
9) Voldoen de beperkingen die de Portugese wettelijke regeling aan de exploitatie van kans- en gokspelen stelt, aan het evenredigheidsbeginsel?
10) Bevat het Portugese vergunningstelsel, waaraan een juridische (de sluiting van een bestuursrechtelijke concessieovereenkomst met de staat via openbare aanbesteding: artikel 9 van besluitwet nr. 422/89) en een logistieke voorwaarde (beperking van de exploitatie van en het deelnemen aan kans- en gokspelen tot casino's in speelzones: artikel 3 van die besluitwet) verbonden is, een vereiste dat passend en noodzakelijk is ter bereiking van het beoogde doel?
11) Doet het gebruik in de Portugese wettelijke regeling (artikelen 1, 4, lid 1, sub g, en 169(3) van besluitwet nr. 422/89 en artikel 16, lid 1, sub a, van besluitwet nr. 316/95 van 28 november 1995) van de term 'hoofdzakelijk' naast de term "uitsluitend" voor het definiëren van kans- of gokspelen en voor het maken van een wettelijk onderscheid tussen "kans- of gokautomaten" en "amusementstoestellen" afbreuk aan de mogelijkheid om het betrokken begrip volgens de geëigende juridische uitleggingsmethoden te bepalen?
12) Vereisen de onbepaalde rechtsbegrippen die het Portugese recht ter omschrijving van "kans- of gokspelen" (artikelen 1 en 162(4) van besluitwet nr. 422/89) en "amusementstoestellen" (artikel 16 van besluitwet nr. 316/95) gebruikt, voor de kwalificatie van de verschillende speelautomaten een uitlegging die ook rekening houdt met de aan de nationale autoriteiten toekomende beoordelingsvrijheid?
13) Gesteld al dat de Portugese wettelijke regeling moet worden geacht geen objectieve criteria te bevatten om onderscheid te maken tussen de thema's van kans- of gokautomaten en die van amusementstoestellen, is het dan in strijd met beginselen of regels van gemeenschapsrecht, dat de Algemene Inspectiedienst Kansspelen over een discretionaire bevoegdheid voor de classificatie van de thema's van de spelen beschikt?
"
III ? De procedure voor het Hof
18. Tijdens de schriftelijke behandeling voor het Hof zijn opmerkingen ingediend door Anomar e.a., verzoeksters in het hoofdgeding, door de Portugese, de Spaanse, de Duitse, de Belgische en de Finse regering en door de Commissie.
IV ? Juridische beoordeling
A ? De zuiver interne strekking en de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen
19. Allereerst behandel ik enkele problemen met betrekking tot de relevantie en de ontvankelijkheid van de door de verwijzende rechter gestelde vragen.
Het zuiver interne karakter van de zaak
20. De Portugese en de Belgische regering betogen, dat de aan het Hof gestelde vragen irrelevant zijn omdat het bij de nationale rechter aanhangige geding een zuiver nationale strekking heeft en geen noemenswaardige band met het gemeenschapsrecht vertoont. Overeenkomstig zijn rechtspraak terzake zou het Hof de vragen van de verwijzende rechter dan ook niet moeten beantwoorden. De Portugese regering haalt verscheidene precedenten aan, waaronder met name de arresten Transporoute(5) en Gauchard(6), waarin het Hof heeft verklaard dat de verdragsbepalingen betreffende de diensten en het recht van vestiging niet van toepassing zijn wanneer de betrokken activiteit zich volledig binnen een enkele lidstaat afspeelt. De louter theoretische mogelijkheid dat zich in een overeenkomstige context grensoverschrijdende situaties voordoen, volstaat niet om de voor de toepasselijkheid van het Verdrag noodzakelijke samenhang te doen ontstaan.(7) In dezelfde zin heeft het Hof zich uitgelaten in de arresten Schindler(8), Zenatti(9) en Läärä(10), betreffende loterijen, weddenschappen en speelautomaten.
21. Inderdaad vindt het hoofdgeding zijn oorsprong in een actio declaratoria , tegen de Portugese Staat, ingesteld door een aantal in Portugal gevestigde ondernemingen die zich verzetten tegen de nationale wettelijke regeling betreffende het monopolie op de exploitatie van kans- of gokspelen, die hen belet bedoelde activiteit op het nationale grondgebied vrij uit te oefenen. Het staat dus vast, dat verzoeksters in het hoofdgeding geen gebruik hebben gemaakt van een van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden en dat de zaak zich in al zijn relevante aspecten geheel binnen een en dezelfde lidstaat afspeelt. Het lijkt dus duidelijk, dat wij hier te doen hebben met een van die zuiver interne situaties waarin volgens vaste rechtspraak van het Hof geen beroep op de verdragsbepalingen betreffende de fundamentele vrijheden mogelijk is.
22. Volgens die rechtspraak zijn immers "de artikelen 48, 52 en 59 van het Verdrag [betreffende, respectievelijk, het vrije werknemersverkeer, het recht van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting] niet van toepassing op activiteiten die zich in al hun relevante aspecten in een enkele lidstaat afspelen" .(11) Dit beginsel, overigens ook uitdrukkelijk bevestigd in zaken waarin het ging om de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van nationale bepalingen waarbij een overheidsmonopolie op de exploitatie van kansspelen was ingesteld(12), strookt klaarblijkelijk met de logica van het stelsel. Met andere woorden, en zoals het Hof zelf heeft verklaard, de verdragsbepalingen inzake de fundamentele vrijheden kunnen door de burgers van een lidstaat enkel worden ingeroepen tegen een wettelijke regeling van die staat, wanneer deze hen belet ten volle gebruik te maken van de hun door het gemeenschapsrecht gewaarborgde vrijheidsrechten.(13)
23. Deze vaste rechtspraak staat in deze zaak niet ter discussie. De vraag waarom het hier gaat, is of het Hof, nu wij hier met een zuiver interne situatie te doen hebben, zich zoals zo vaak in het verleden moet onthouden van beantwoording van de prejudiciële vragen, omdat de verdragsbepalingen betreffende de fundamentele vrijheden in dergelijke situaties niet van toepassing kunnen zijn(14); of kan het, zoals het in enkele gevallen al heeft gedaan(15), toch ingaan op de prejudiciële vragen zelf en de verenigbaarheid van nationale bepalingen als de hier in het geding zijnde met het gemeenschapsrecht in abstracto beoordelen.
24. De onzekerheid die die verschillende oplossingen in het verleden konden oproepen, lijkt mij echter te zijn weggenomen door de meer recente rechtspraak van het Hof, die met name vanaf het arrest Guimont een duidelijke voorkeur voor de tweede oplossing te zien geeft, aangezien het Hof zich daarin bevoegd heeft verklaard prejudiciële vragen ook in het geval van zuiver interne situaties te beantwoorden.(16)
25. Bij zijn uitspraak over de uitlegging van artikel 28 EG in verband met een nationale maatregel inzake de etikettering van bepaald kaassoorten wees het Hof in dat arrest er met name op, dat het "[i]n beginsel [...] uitsluitend aan de nationale rechter [staat] om, gelet op de bijzonderheden van elk geval, te oordelen over de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis alsmede over de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Een verzoek van een nationale rechter kan door het Hof slechts worden afgewezen, wanneer de gestelde vraag over de uitlegging van het gemeenschapsrecht kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding." (17) Hiervan uitgaande overwoog het Hof, dat ook al betrof het een zuiver interne situatie, "[i]n casu [...] niet onmiskenbaar [vaststond], dat de gevraagde uitlegging van het gemeenschapsrecht niet noodzakelijk [was] voor de nationale rechter" , aangezien "[e]en antwoord op de gestelde vraag [...] nuttig voor hem [had] kunnen zijn, indien zijn nationaal recht in een procedure als de onderhavige [voorschreef], dat een nationale producent dezelfde rechten [diende te genieten] als een producent uit een andere lidstaat in dezelfde situatie krachtens het gemeenschapsrecht [zou hebben genoten]" .(18)
26. Deze oplossing vond vervolgens bevestiging in het arrest Reisch, waarin het Hof de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van kapitaal moest uitleggen in verband met een nationale regeling die de bouw van vakantiewoningen op bepaalde terreinen verbood.
27. Na in dat arrest te hebben opgemerkt, dat blijkens het dossier en door partijen niet betwist, "alle elementen van de hoofdgedingen binnen één enkele lidstaat gesitueerd [waren]" , en dat een regeling als die in geding, welke zonder onderscheid van toepassing was, "in het algemeen slechts onder de in het Verdrag neergelegde bepalingen inzake de fundamentele vrijheden [kon] vallen voorzover zij van toepassing [zou zijn] op situaties die een verband [vertoonden] met het intracommunautaire verkeer" , bevestigde het Hof onder verwijzing naar dezelfde redenen als het in het arrest Guimont had genoemd, dat "[d]it [...] echter niet [betekende], dat de [...] gestelde prejudiciële vragen geen beantwoording zouden behoeven" .(19)
28. Kortom, hoe onthutsend deze rechtspraak ook moge zijn(20), het komt mij voor dat zij hier niet terzijde kan worden geschoven en dat daarom het bezwaar van de Portugese en de Belgische regering moet worden afgewezen. Ik concludeer dan ook, dat het Hof in deze zaak de door de Vara Cível gestelde prejudiciële vragen moet behandelen.
De ontvankelijkheid van een vraag over de "geldigheid" van nationaal recht
29. Subsidiair betwist de Portugese regering de ontvankelijkheid van de gehele verwijzingsbeschikking, in wezen op grond van misbruik van procedure. Zij betoogt dat het beroep van Anomar niet meer is dan een voorwendsel om een uitspraak van het Hof uit te lokken over de verenigbaarheid van het Portugese recht met de beginselen en normen van het gemeenschapsrecht. Zoals het Hof echter al bij vele gelegenheden heeft verklaard, kan het zich in een prejudiciële procedure niet over dergelijke vragen uitlaten, omdat die procedure geen vervanging is voor een beroep wegens niet-nakoming in de zin van artikel 226 EG.
30. Ik moet zeggen, dat dit betoog mij onjuist voorkomt, omdat het stoelt op een gedeeltelijke, onvolledige lezing van 's Hofs rechtspraak.
31. Weliswaar heeft het Hof in zijn rechtspraak herhaaldelijk beklemtoond dat het in een prejudiciële procedure geen uitspraak kan doen over de verenigbaarheid van een nationale wettelijke regeling met het Verdrag, maar steeds heeft het daar meteen aan toegevoegd dat het de nationale rechter wel alle criteria voor de uitlegging van het gemeenschapsrecht kan verschaffen die deze voor zijn beslissing nodig heeft.(21)
32. Dus ook in de onderhavige zaak zou het Hof, indien het zou besluiten de vragen van de Vara Cível te beantwoorden, geen uitspraak kunnen doen over de geldigheid van het nationale recht, maar zou het wel de gevraagde uitlegging van het gemeenschapsrecht kunnen geven, het aan de verwijzende rechter overlatend dit op het concrete geval toe te passen, in voorkomend geval door de bepalingen van het nationale recht die onverenigbaar met het Verdrag zijn gebleken, buiten toepassing te stellen.
Andere niet-ontvankelijkheidsgronden
33. Ten slotte zijn volgens de Portugese regering sommige van de aan het Hof voorgelegde vragen, met name de achtste, de negende, de elfde, de twaalfde en de dertiende, dermate onnauwkeurig, abstract en hypothetisch, dat beantwoording ervan geenszins noodzakelijk is voor een goede rechtsbedeling in de lidstaten.
34. Anders dan de eerder besproken niet-ontvankelijkheidsgronden, missen de zojuist genoemde een horizontaal karakter, dat wil zeggen dat zij de prejudiciële verwijzing niet in haar geheel ter discussie stellen, maar de ontvankelijkheid van afzonderlijke vragen betreffen. Ik zal er dan ook pas bij de bespreking van die vragen op ingaan.
B ? Ten gronde
De eerste vraag
35. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de commerciële exploitatie van kansspelen een economische activiteit in de zin van artikel 2 EG is.
36. Al degenen die opmerkingen hebben ingediend, zijn het erover eens dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. Zij verwijzen daarvoor naar het standpunt van het Hof in de zaken Läärä(22) en Schindler(23).
37. In het bijzonder met betrekking tot loterijen, maar met een redenering die voor elk kansspel geldt, overwoog het Hof in laatstgenoemde zaak, dat noch het toeval dat voor deze spelen kenmerkend is, noch het spelelement afbreuk doet aan het economische aspect. Immers, "[b]ehalve dat zij voor de spelers, zo niet steeds winst, dan toch een kans op winst beteken[en], lever[en] zij ook een voordeel op voor de organisator" , en zijn zij dus zonder meer een economische activiteit, waaraan ook niet wordt afgedaan door de omstandigheid dat volgens de wettelijke regeling van tal van lidstaten "de opbrengsten van loterijen slechts mogen worden aangewend voor bepaalde doeleinden, met name van algemeen belang, of zelfs dat zij ten goede moeten komen aan de nationale begroting" .(24)
38. Er is geen enkele reden om in de onderhavige zaak van dat oordeel af te wijken. Daarom ben ook ik van mening, dat op de eerste vraag moet worden geantwoord, dat de commerciële exploitatie van kansspelen een economische activiteit in de zin van artikel 2 EG is.
De tweede en de derde vraag
39. Met zijn tweede en derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de exploitatie van kansspelen een activiteit met betrekking tot "goederen" in de zin van artikel 28 EG is, en of de activiteiten bestaande in de productie, de invoer en de verdeling van speelautomaten moeten worden onderscheiden van de activiteit bestaande in de exploitatie van die automaten, en of derhalve het vrije verkeer van goederen ook voor die activiteiten geldt.
40. Verzoeksters in het hoofdgeding betogen om te beginnen, dat de exploitatie van kansspelen een activiteit met betrekking tot goederen is. Daaruit leiden zij af, zonder overigens uitdrukkelijk stelling te nemen ten aanzien van de afhankelijkheidsrelatie tussen de apparaten en de exploitatie ervan, dat de artikelen 28 e.v. EG in casu moeten worden toegepast. Vervolgens merken zij op, dat de Portugese regeling inzake kansspelen, die de invoer van in andere lidstaten rechtmatig vervaardigde speelautomaten belemmert, "een handelsregeling van een lidstaat is, die het intracommunautaire handelsverkeer al dan niet rechtstreeks, feitelijk of potentieel kan beperken" en als zodanig door artikel 28 EG is verboden.(25) Deze beperking vindt geen rechtvaardiging in redenen van algemeen belang en is in ieder geval onevenredig; in het bijzonder kan de bescherming van de openbare zedelijkheid of veiligheid geen argument zijn om het verbod op het zonder vergunning in de handel brengen van speelautomaten strafrechtelijk te handhaven.
41. Voor de Portugese, de Duitse en de Belgische regering daarentegen is doorslaggevend, dat voor de toepassing van de betrokken nationale regeling de activiteiten met betrekking tot de productie en verhandeling van speelautomaten geen zelfstandig belang hebben, maar uitsluitend als bijkomstigheid van de commerciële exploitatie van kansspelen een rol spelen. Zo gezien is niet de gemeenschapsregeling inzake het vrije verkeer van goederen van toepassing, maar uitsluitend die betreffende de diensten, tot welke sector de hoofdactiviteit moet worden gerekend.
42. De Spaanse en feitelijk ook de Finse regering menen dat het vraagstuk niet voor eens en altijd kan worden opgelost, maar dat de verschillende spelmodaliteiten in aanmerking moeten worden genomen. In het geval van kansspelen die met behulp van apparaten worden gespeeld, zijn volgens hen de bepalingen betreffende het goederenverkeer zonder meer van toepassing, ook al zijn de goederen (de apparaten) slechts een bijzaak ten opzichte van de dienstverrichting (het kansspel). Genoemde regeringen spreken zich echter niet uit over de beperkende gevolgen van de Portugese regeling, al laten zij wel duidelijk doorschemeren dat, waar dergelijke gevolgen zich voordoen, zij moeten worden geacht gerechtvaardigd te zijn ter bescherming van de openbare zedelijkheid en, meer in het algemeen, van de samenleving, en bovendien om fiscale redenen.
43. De Commissie deelt in beginsel het standpunt van de Spaanse en de Finse regering, maar acht het niet mogelijk de betekenis van de artikelen 28 e.v. EG voor het onderhavige geding te beoordelen, omdat de nationale rechter geen enkele voor dat doel bruikbare aanwijzing heeft verstrekt.
44. Voor de beoordeling van de hiervóór weergegeven standpunten herinner ik er in de eerste plaats aan, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof onder "goederen" moeten worden verstaan "waren die op geld waardeerbaar zijn en als zodanig het voorwerp van handelstransacties kunnen vormen" .(26)
45. Zoals de Spaanse en de Finse regering terecht hebben opgemerkt, kan niet in het algemeen worden bepaald of kansspelen een activiteit met betrekking tot "goederen" zijn, want men moet daarbij onderscheid maken naargelang het al dan niet met behulp van op geldwaardeerbare en verhandelbare goederen verloopt.
46. Het lijkt mij echter niet voor twijfel vatbaar, dat speelautomaten aan die criteria voldoen en dus als goederen in de zin van het Verdrag zijn te beschouwen. Daarom meen ik, dat nationale maatregelen die invloed kunnen hebben op het intracommunautaire handelsverkeer van speelautomaten, in principe aan artikel 28 EG moeten worden getoetst.
47. Hiertegen kan niet worden aangevoerd, dat speelautomaten een bijzaak zijn ten opzichte van een dienstverrichting, want zoals het Hof in het arrest Läärä heeft gepreciseerd, "[...] zijn het [weliswaar] apparaten die bestemd zijn om ter beschikking van het publiek te worden gesteld voor gebruik tegen betaling" , doch "de enkele omstandigheid dat een ingevoerd goed voor het verrichten van een dienst is bestemd, onttrekt dat goed niet aan de regels inzake het vrije verkeer" van goederen.(27)
48. Het probleem waarom het in de tweede en derde vraag gaat, zou derhalve algemeen gesproken aldus moeten worden opgelost, dat nationale maatregelen die het intracommunautaire verkeer van speelautomaten kunnen beïnvloeden, in beginsel aan artikel 28 EG moeten worden getoetst.
49. Maar voor de onderhavige zaak is daarmee het echte probleem dat door die vragen, zij het ook niet uitdrukkelijk, aan de orde wordt gesteld, nog niet opgelost, te weten of de in geding zijnde nationale regeling met artikel 28 EG verenigbaar is.
50. Op dit punt moet ik er evenwel op wijzen, dat in de verwijzingsbeschikking niets te vinden is wat nuttig is voor een goed begrip van de wettelijke regeling die in Portugal op de invoer en verhandeling van speelautomaten van toepassing is. Het enige wat wij weten, is dat degene die speelautomaten wil verhandelen, daarvoor een vergunning van de Algemene Inspectie Kansspelen moet hebben. Maar wat de voorwaarden voor een dergelijke vergunning zijn, en wat voor soort bevoegdheid de Algemene Inspectie bij het verlenen van vergunningen heeft, en in het bijzonder of zij daarbij over een discretionaire bevoegdheid beschikt, is onbekend.
51. Onder deze omstandigheden denk ik niet, dat het Hof over voldoende gegevens beschikt om vast te kunnen stellen in hoeverre de Portugese regeling de intracommunautaire goederenstromen kan belemmeren, en nog veel minder om de noodzaak en evenredigheid van die regeling te kunnen beoordelen. Met betrekking tot die aspecten is er mijns inziens dus niet voldaan aan de voorwaarden voor een nuttig verloop van de procedure, met inachtneming van haar doelstelling en van de in artikel 20 van 's Hofs Statuut-EG uitdrukkelijk genoemde voorwaarden.
52. Ik herinner hier aan wat het Hof herhaaldelijk heeft overwogen:
"[W]egens het vereiste om tot een voor de nationale rechter nuttige uitlegging van het gemeenschapsrecht te komen, [is] het noodzakelijk [...] dat deze rechter een omschrijving geeft van het feitelijk en juridisch kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of althans de feiten uiteenzet waarop die vragen zijn gebaseerd.
[...]
Daarbij moet worden beklemtoond, dat de in de verwijzingsbeschikking verschafte gegevens niet slechts het Hof in staat moeten stellen een bruikbaar antwoord op de vragen te geven, maar het ook voor de lidstaten en andere belanghebbende partijen mogelijk moeten maken opmerkingen overeenkomstig artikel 20 van 's Hofs Statuut-EG in te dienen.
" (28)
53. Bij gebreke van voldoende informatie over de voorwaarden die in het Portugese recht aan de verhandeling en invoer van speelautomaten worden gesteld, is het Hof dus niet in staat uitspraak te doen over de vraag of artikel 28 EG zich tegen de toepassing van de in geding zijnde nationale regeling verzet.
De vierde vraag
54. Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een wettelijke regeling als de Portugese, die de exploitatie en beoefening van kansspelen door de invoering van bijzondere en exclusieve rechten reguleert, binnen het toepassingsgebied van artikel 31 EG, betreffende monopolies van commerciële aard, valt.
55. Volgens verzoeksters in het hoofdgeding heeft artikel 31 EG tot doel, de volledige toepassing van de vrijheid van goederenverkeer te verzekeren. Omdat de Portugese regeling inzake kansspelen die vrijheid naar hun mening belemmert, concluderen zij, dat het nuttig effect van genoemd artikel enkel kan worden gewaarborgd indien het begrip "lichaam waardoor een lidstaat de invoer of uitvoer tussen de lidstaten [...] beheerst, leidt of [...] beïnvloedt" zo ruim wordt uitgelegd, dat het alle openbare diensten en commerciële activiteiten, openbare zowel als private, omvat.
56. De interveniërende regeringen merken op, dat artikel 31 EG enkel op commerciële monopolies betrekking heeft en niet op monopolies voor diensten. Kort gezegd betogen zij, dat de Portugese regeling met de invoering van bijzondere en exclusieve rechten voor de exploitatie van kansspelen geen commercieel monopolie in het leven roept, maar enkel een dienstverrichting reguleert in de zin van artikel 49 e.v. EG. Hieruit volgt naar de mening van die regeringen, dat artikel 31 EG in casu niet van toepassing is.
57. De Commissie deelt in beginsel deze opvatting, maar betoogt verder, dat een overheidsmonopolie op het gebied van diensten toch het goederenverkeer tussen de lidstaten indirect kan beïnvloeden, zoals door het Hof in zijn arrest van 7 december 1995, Gervais(29), werd geconstateerd. Volgens de Commissie is het echter de verwijzende rechter die moet beoordelen, of er door de werking van het in geding zijnde dienstenmonopolie in de praktijk een met artikel 31 EG onverenigbaar discriminerend commercieel monopolie ontstaat.
58. Ik meen mij bij de opmerkingen van de Commissie te moeten aansluiten.
59. Zoals het Hof immers al heeft beslist, valt een dienstenmonopolie in beginsel buiten de werkingssfeer van artikel 31 EG(30), ook al erkende het later, dat een dergelijk monopolie toch het goederenverkeer tussen de lidstaten indirect kan beïnvloeden en dus tot een commercieel monopolie in de zin van genoemd artikel kan worden.(31)
60. Maar zoals bij de bespreking van de tweede en de derde vraag (punten 49 e.v. supra) moet ik er ook hier op wijzen, dat de verwijzende rechter het Hof niet de nodige gegevens heeft verschaft om de gevolgen van de Portugese regeling inzake kansspelen voor het goederenverkeer te kunnen beoordelen. Het Hof is dan ook niet in staat een nuttig antwoord op de hier besproken vraag te geven.
61. Mijn conclusie luidt derhalve, dat bij gebreke van voldoende informatie over de voorwaarden die in het Portugese recht aan de verhandeling en invoer van speelautomaten worden gesteld, het Hof geen uitspraak kan doen over de vraag of artikel 31 EG zich tegen de toepassing van de in geding zijnde nationale regeling verzet.
De vijfde, zesde, zevende, negende en tiende vraag
62. Met de vijfde, zesde, zevende, negende en tiende vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een nationale regeling als de Portugese, die de exploitatie van kansspelen, daaronder begrepen speelautomaten, slechts toestaat in casino's gelegen in bepaalde, door de wet aangewezen zones, een belemmering voor het vrij verrichten van diensten vormt, en zo ja, of een dergelijke belemmering toch kan worden beschouwd als een gewettigde ? want ingegeven door redenen van algemeen belang ? zonder onderscheid toepasselijke en evenredige maatregel.
63. Alle interveniënten zijn het erover eens, dat de exploitatie van speelautomaten een dienstverrichting in de zin van het Verdrag kan zijn. En ook niemand betwijfelt, dat een wettelijke regeling als die welke hier in geding is, ook al is zij zonder onderscheid van toepassing, een beperking van de vrijheid van dienstverrichting kan vormen. De meningen gaan echter uiteen bij de vraag of een dergelijke beperking gerechtvaardigd is.
64. Aan de ene kant wijzen verzoeksters in het hoofdgeding erop, dat de uitzonderingen op de in artikel 49 EG neergelegde vrijheid van dienstverrichting restrictief moeten worden uitgelegd. Verder is de lidstaat die zich op een van die uitzonderingen beroept, verplicht de noodzaak en de evenredigheid daarvan aan te tonen. Portugal heeft dat echter niet gedaan. Met betrekking tot het in de nationale regeling opgenomen strikte verbod heeft Portugal geen enkel plausibel argument aangevoerd om de evenredigheid van dat verbod te bewijzen. Uit de omstandigheid dat kansspelen zijn toegestaan in casino`s, waar de inzetten notoir hoog zijn, terwijl de exploitatie van speelautomaten door particulieren zonder vergunning is verboden, ofschoon die apparaten maar geringe inzetten accepteren, blijkt dat de Portugese regeling, ook al moge zij om redenen van algemeen belang gerechtvaardigd zijn, niet strookt met het evenredigheidsbeginsel.
65. Aan de andere kant betogen de interveniërende regeringen en de Commissie, dat een regeling als de Portugese haar rechtvaardiging vindt in redenen van algemeen belang, zoals bescherming van de consument en de openbare zedelijkheid, misdrijf- en fraudepreventie, en financiering van activiteiten van algemeen belang. Gezien de grote overeenkomsten tussen de Portugese regeling en de Finse waarover het Hof zich in de zaak Läärä heeft uitgesproken, is het bovendien duidelijk, dat de Portugese bepalingen evenals de in genoemd arrest beoordeelde Finse bepalingen aan het evenredigheidsbeginsel voldoen.
66. Ik voor mij wil in de eerste plaats herinneren aan de uitspraak van het Hof, dat "de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van dienstverrichting [...] van toepassing [zijn] op een activiteit die de mogelijkheid biedt, tegen betaling aan een kansspel deel te nemen" .(32)
67. Vervolgens ben ik het met alle interveniënten eens dat de hier besproken regeling, doordat zij ondernemers uit andere lidstaten beperkt in hun mogelijkheden om in Portugal kansspelen te exploiteren, een belemmering van het vrije verkeer van diensten kan opleveren. Maar ook ik geloof dat, zoals de interveniërende regeringen en de Commissie hebben gesteld, een dergelijke regeling gerechtvaardigd kan zijn om redenen van algemeen belang, zoals bescherming van de consument en de openbare zedelijkheid, misdrijf- en fraudepreventie en financiering van activiteiten van algemeen belang.
68. Zoals immers de Portugese regering in haar opmerkingen uiteen heeft gezet, beantwoordt de betrokken regeling in het bijzonder aan het streven de exploitatie van de speelzucht aan banden te leggen en de met het gokken verbonden gevaren van criminaliteit en fraude te vermijden.
69. Gelijk het Hof in punt 58 van het arrest Schindler en punt 33 van het arrest Läärä overwoog, houden deze in hun onderlinge samenhang te beschouwen overwegingen verband met "de bescherming van degenen te wier behoeve de dienst wordt verricht, meer in het algemeen van de consument, en met de bescherming van de maatschappelijke orde" . Daarom zijn maatregelen die, ofschoon zij het vrije verkeer van diensten belemmeren, "op dergelijke overwegingen zijn gebaseerd, geschikt zijn om de ermee beoogde doelen te bereiken, en niet verder gaan dan wat daarvoor noodzakelijk is" , stellig als verenigbaar met het Verdrag te beschouwen.
70. Aan hetzelfde arrest Läärä kunnen wij argumenten ontlenen voor een bevestigend antwoord op de vraag of de Portugese regeling noodzakelijk en evenredig is; op de hier relevante punten bestaat er immers zeer veel overeenkomst tussen de in dat arrest beoordeelde Finse regeling en de in de thans in geding zijnde Portugese bepalingen.
71. Bij die gelegenheid trok het Hof de lijn van het arrest Schindler door en, met toepassing van een veel lichtere evenredigheidstoets dan anders bij de toepassing van de voorschriften inzake de vrijheid van dienstverrichting regel is, overwoog het dat het bepalen van de omvang van de bescherming die een lidstaat op zijn eigen grondgebied met betrekking tot loterijen en andere kansspelen wil bieden, "valt onder de beoordelingsvrijheid die het Hof [...] aan de nationale autoriteiten heeft toegekend. Deze autoriteiten dienen immers te beoordelen, of het in verband met het nagestreefde doel noodzakelijk is, activiteiten van die aard geheel of gedeeltelijk te verbieden, dan wel ze slechts te beperken en met het oog daarop meer of minder strenge controlemaatregelen te treffen" .(33) In elk geval, zo vervolgde het Hof, "een beperkte vergunning voor die kansspelen in het kader van een uitsluitend recht, die het voordeel heeft dat de goklust en de exploitatie ervan in een beheersbare bedding wordt geleid, dat de risico's van exploitatie met bedrieglijk en crimineel oogmerk worden vermeden, en dat de opbrengst voor doelen van algemeen nut wordt gebruikt, dient eveneens de verwezenlijking van die doelstellingen" .(34)
72. Ik geef derhalve in overweging de vijfde, zesde, zevende, negende en tiende vraag aldus te beantwoorden, dat een wettelijke regeling als de Portugese, die de exploitatie van kansspelen, daaronder begrepen speelautomaten, slechts toestaat in casino's gelegen in bepaalde, door de wet aangewezen zones, weliswaar een belemmering voor het vrij verrichten van diensten vormt, doch niettemin gerechtvaardigd wordt door vereisten van algemeen belang en vergeleken met die vereisten niet onevenredig is.
De achtste vraag
73. Met de achtste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de lidstaten de vrijheid hebben de exploitatie van kansspelen te reglementeren en in voorkomend geval te beperken, dan wel of een dergelijk ingrijpen van een lidstaat als onverenigbaar met een verondersteld beginsel van economische vrijheid moet worden uitgesloten, vooral wanneer andere lidstaten een minder beperkende regeling toepassen.
74. Verzoeksters in het hoofdgeding merken op dat in andere lidstaten, zoals Spanje, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Ierland, regelingen bestaan die veel liberaler zijn dan de Portugese. De grotere gestrengheid van deze regeling vergeleken met die van genoemde lidstaten en het ontbreken van een plausibele rechtvaardiging van die strenge aanpak maken die regeling volgens verzoeksters "ongeldig" en "inopportuun" .
75. Portugal stelt vooraf, dat de vraag onnauwkeurig, te algemeen en zuiver hypothetisch en daarom niet ontvankelijk is. Ten gronde betoogt het, hierin ondersteund door de Commissie en de interveniërende lidstaten, dat het bepalen van het niveau van bescherming van de samenleving tegen de met kansspelen verbonden gevaren tot de bevoegdheid van elke lidstaat afzonderlijk behoort, althans wanneer een gemeenschappelijke harmonisatieregeling ontbreekt.
76. Mijnerzijds meen ik dat, nog afgezien van de door de Portugese regering opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid, het antwoord op deze vraag duidelijk uit de rechtspraak van het Hof terzake voortvloeit.
77. In het arrest Läärä heeft het Hof, zoals ik hiervóór al heb gezegd, niet slechts de ruime discretionaire bevoegdheid van de lidstaten bij het reglementeren van kansspelen erkend, maar daarbij ook gepreciseerd, dat "de enkele omstandigheid dat de ene lidstaat voor een ander stelsel van bescherming heeft gekozen dan een andere lidstaat, [...] niet van invloed [kan] zijn op het oordeel" over de verenigbaarheid van die maatregelen met het Verdrag.(35)
78. Het lijkt mij dan ook duidelijk dat de verschillen tussen de nationale regelingen geenszins tot gevolg kunnen hebben, dat de regeling die de exploitatie van kansspelen het sterkst beperkt, "ongeldig" is; die verschillen zijn immers het resultaat van de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid die het Hof de lidstaten op dit gebied heeft toegekend.
79. Ik geef derhalve in overweging de achtste vraag aldus te beantwoorden, dat de discretionaire bevoegdheid waarover een lidstaat bij de reglementering van kansspelen beschikt, niet wordt beperkt door de omstandigheid dat andere lidstaten een andere regeling voor kansspelen toepassen.
De elfde, twaalfde en dertiende vraag
80. Met de elfde, twaalfde en dertiende vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het feit dat de Portugese regeling nogal algemene termen gebruikt om haar werkingssfeer af te bakenen, betekent dat het met de toepassing van de regeling belaste overheidsorgaan een discretionaire bevoegdheid heeft (twaalfde vraag), dan wel in strijd is met "de geëigende juridische uitleggingsmethoden" (elfde vraag), dan wel in strijd is met "beginselen of regels van gemeenschapsrecht" (dertiende vraag).
81. Aan de hand van een reeks voorbeelden van het terminologisch vage karakter van de Portugese regeling inzake kansspelen stellen verzoeksters in het hoofdgeding, dat het terzake bevoegde overheidsorgaan over een zeer ruime discretionaire ? om niet te zeggen arbitraire ? bevoegdheid beschikt. Zij betogen, dat het toekennen van een dergelijke bevoegdheid onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht, in het bijzonder met het vrije verkeer van goederen, de vrijheid van vestiging en de bescherming van de consument.
82. De Commissie en de Portugese regering houden de hier besproken vragen voor kennelijk niet-ontvankelijk, daar zij uitsluitend de uitlegging van begrippen van het Portugese recht betreffen. Die ontvankelijkheid vloeit bovendien voort uit het volstrekt onbepaalde karakter van de vragen, die geen enkele aanwijzing bevatten met betrekking tot de voorschriften van gemeenschapsrecht die het Hof zou moeten uitleggen.
83. Ten gronde wijst de Portugese regering erop dat het Hof zich reeds, zij het ook indirect, over de kwestie heeft uitgesproken, toen het in het arrest Zenatti verklaarde dat "het bepalen van de omvang van de bescherming die een lidstaat op zijn eigen grondgebied met betrekking tot loterijen en andere kansspelen wil bieden, binnen de beoordelingsvrijheid valt die het Hof aan de nationale autoriteiten heeft toegekend" .(36) Naar de mening van de Portugese regering (een mening die in feite ook door de Spaanse, Belgische en Finse regering wordt gedeeld) geldt de aldus door het Hof erkende beoordelingsvrijheid niet slechts voor de keuze van de reguleringsmaatregelen, maar ook voor de afbakening van de activiteiten die onder het begrip kansspelen vallen.
84. Ik kan niet anders dan mij aansluiten bij de bezwaren die wegens hun duisterheid en vaagheid tegen de ontvankelijkheid van de hier besproken vragen zijn ingebracht. Maar ik deel die bezwaren ook voorzover zij berusten op het feit dat de vragen de uitlegging van begrippen van nationaal recht betreffen. In vaste rechtspraak is immers definitief uitgemaakt, dat in het door artikel 177 van het Verdrag ingerichte stelsel van rechterlijke samenwerking de uitlegging van nationale voorschriften niet tot de taak van het Hof, maar tot die van de nationale rechterlijke instanties behoort.(37)
85. Ik stel daarom voor, de elfde, twaalfde en dertiende vraag niet-ontvankelijk te verklaren, hetzij omdat ermee wordt beoogd een uitlegging van het Portugese recht van het Hof te verkrijgen (elfde en twaalfde vraag), hetzij op grond van de volstrekte onbepaaldheid van de verwijzing naar "beginselen of regels van het gemeenschapsrecht" (dertiende vraag).
V ? Conclusie
86. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de door de Vara Cível bij beschikking van 18 december 2000 gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
"1. De commerciële exploitatie van kans- of gokspelen is een economische activiteit in de zin van artikel 2 EG.
2. Nationale maatregelen die het intracommunautaire handelsverkeer van speelautomaten kunnen beïnvloeden, moeten in beginsel aan artikel 28 EG worden getoetst.
3. Bij gebreke van voldoende informatie over de voorwaarden die in het Portugese recht aan de verhandeling en de invoer van speelautomaten worden gesteld, is het Hof niet in staat uitspraak te doen over de vraag of artikel 28 EG zich tegen de toepassing van de in geding zijnde nationale regeling verzet.
4. Bij gebreke van voldoende informatie over de voorwaarden die in het Portugese recht aan de verhandeling en de invoer van speelautomaten worden gesteld, is het Hof niet in staat uitspraak te doen over de vraag of artikel 31 EG zich tegen de toepassing van de in geding zijnde nationale regeling verzet.
5. Een wettelijke regeling als de Portugese, die de exploitatie van kansspelen, daaronder begrepen speelautomaten, slechts toestaat in casino's gelegen in bepaalde, door de wet aangewezen zones, vormt weliswaar een belemmering voor het vrij verrichten van diensten, doch wordt niettemin gerechtvaardigd door vereisten van algemeen belang en is vergeleken met die vereisten niet onevenredig.
6. De discretionaire bevoegdheid waarover een lidstaat bij de reglementering van kans- of gokspelen beschikt, wordt niet beperkt door de omstandigheid dat andere lidstaten andere regelingen toepassen.
7. Omdat zij erop gericht zijn een uitlegging van nationale voorschriften te verkrijgen, respectievelijk omdat zij onbepaald zijn, zijn de elfde, twaalfde en dertiende vraag niet ontvankelijk.
"
(1) .
(2) Zoals gewijzigd bij besluitwet nr. 10/95 van 19 januari 1995 (Diario da República ? serie I-A, nr. 16 van 19 januari 1995, blz. 284).
(3) Aldus in het origineel. Opgemerkt zij echter, dat het betrokken besluit slechts 167 artikelen telt en dat noch in de verwijzingsbeschikking noch elders in het dossier iets te vinden is waaruit kan worden afgeleid welke bepaling de verwijzende rechter op het oog heeft.
(4) Aldus in het origineel. Dit artikel wordt echter verder niet in de verwijzingsbeschikking genoemd en het heeft ook geen betrekking op gokautomaten of amusementstoestellen, maar op een andere categorie van spelen, te weten behendigheidsspelen, die in deze zaak niet aan de orde zijn.
(5) Arrest van 10 februari 1982, Transporoute (76/81, Jurispr. blz. 417).
(6) Arrest van 8 december 1987, Gauchard (20/87, Jurispr. blz. 4897).
(7) Arresten van 23 april 1991, Höfner en Elser (C-41/90, Jurispr. blz. I-1979, punt 39), en 17 juni 1997, Sodemare (C-70/95, Jurispr. blz. I-3395, punt 39).
(8) Arrest van 24 maart 1994, Schindler (C-275/92, Jurispr. blz. I-1039, punt 29).
(9) Arrest van 21 oktober 1999, Zenatti (C-67/98, Jurispr. blz. I-7289).
(10) Arrest van 21 september 1999, Läärä (C-124/97, Jurispr. blz. I-6067).
(11) Arrest van 16 januari 1997, USSL n. 47 di Biella (C-134/95, Jurispr. blz. I-195, punt 19). In dezelfde zin, naast vele andere, arresten van 15 december 1982, Oosthoek's Uitgeversmaatschappij (286/81, Jurispr. blz. 4575, punt 9); 8 december 1987, Gauchard, reeds aangehaald, punt 12; 23 april 1991, Höfner en Elser, reeds aangehaald, punt 37; 28 januari 1992, Steen (C-332/90, Jurispr. blz. I-341, punt 9); 16 februari 1995, Aubertin e.a. (C-29/94-C-35/94, Jurispr. blz. I-301, punt 9); 9 september 1999, RI.SAN (C-108/98, Jurispr. blz. I-5219, punt 23), en 21 oktober 1999, Jägerskiöld (C-97/98, Jurispr. blz. I-7319, punt 42).
(12) Zie in het bijzonder arresten van 21 oktober 1999, Zenatti, reeds aangehaald, punt 24, en 21 september 1999, Läärä, reeds aangehaald, punt 27, waarin het Hof beklemtoonde, dat "[e]en dergelijke activiteit [...] binnen het toepassingsgebied van artikel 59 van het Verdrag [valt], wanneer ten minste één van de dienstverrichters gevestigd is in een andere lidstaat dan die waar de dienst wordt aangeboden " (cursivering van mij).
(13) Arrest van 11 juli 2002, Carpenter (C-60/00, Jurispr. blz. I-6279, punt 30).
(14) Zie in het bijzonder de eerder genoemde arresten Gauchard, Höfner en Elser, Steen, Aubertin e.a., USSL n. 47 di Biella, RI.SAN en Jägerskiöld.
(15) In het bijzonder arresten van 14 juli 1988, Smanor (298/87, Jurispr. blz. 4489), en 7 mei 1997, Pistre (C-321/94-C-324/94, Jurispr. blz. I-2343).
(16) Arrest van 5 december 2000, Guimont (C-448/98, Jurispr. blz. I-10663), gevolgd door arresten van 13 maart 2001, PreussenElektra (C-379/98, Jurispr. blz. I-2099), en 5 maart 2002, Reisch (C-515/99, C-519/99-C-524/99 en C-526/99-C-540/99, Jurispr. blz. I-2157). Voor een verwant probleem, zie laatstelijk arrest van 7 januari 2003, BIAO (C-306/99, Jurispr. blz. I-1, punten 88 e.v.).
(17) Arrest van 5 december 2000, Guimont, reeds aangehaald, punt 22.
(18) Ibid., punt 23.
(19) Arrest van 5 maart 2002, Reisch, reeds aangehaald, punten 24-26.
(20) Zie in het bijzonder conclusie van advocaat-generaal Saggio bij arrest van 5 december 2000, Guimont, reeds aangehaald, punt 7; zie ook de bedenkingen tegen die oplossing, door advocaat-generaal Jacobs geformuleerd in zijn conclusie in de zaken C-28/95 en C-130/95, Leur-Bloem en Giloy (Jurispr. 1997, blz. I-4161, punten 73 en 75).
(21) Onder vele andere, arresten van 10 maart 1983, Inter-Huiles (172/82, Jurispr. blz. 555, punt 8); 2 juli 1987, Lefèvre (188/86, Jurispr. blz. 2963, punt 6), en 20 april 1988, Bekaert (204/87, Jurispr. blz. 2029, punt 5).
(22) Arrest van 21 september 1999, reeds aangehaald, punt 17. e.v.; zie ook punt 8 e.v. van de conclusie van advocaat-generaal La Pergola.
(23) Arrest van 24 maart 1994, reeds aangehaald, punten 19-37.
(24) Ibid., punten 33-35.
(25) Arrest van 11 juli 1974, Dassonville (8/74, Jurispr. blz. 837, in het bijzonder punt 5).
(26) Arrest van 10 december 1968, Commissie/Italië (7/68, Jurispr. blz. 590, punt B, 1).
(27) Arrest van 21 september 1999, reeds aangehaald, punt 24.
(28) Laatstelijk beschikking van 2 maart 1999, Colonia Versicherung (C-422/98, Jurispr. blz. I-1279, punten 4 en 5). Eerder, onder meer, arrest van 26 januari 1993, Telemarsicabruzzo e.a. (C-320/90-C-322/90, Jurispr. blz. I-393, punt 6).
(29) C-17/94, Jurispr. blz. I-4353, punt 36.
(30) Vanaf arrest van 30 april 1974, Sacchi (155/73, Jurispr. blz. 409, punt 10).
(31) Arrest van 7 december 1995, Gervais, reeds aangehaald, punten 36 en 37.
(32) Arresten van 21 oktober 1999, Zenatti, punt 24, en 21 september 1999, Läärä, punt 27, beide reeds aangehaald.
(33) Arrest van 21 september 1999, Läärä, punt 35.
(34) Ibid., punt 37.
(35) Ibid., punt 36.
(36) Arrest van 21 oktober 1999, Zenatti, reeds aangehaald, punt 33.
(37) Naast vele andere, zie arrest van 12 oktober 1993, Vanacker en Lesage (C-37/92, Jurispr. blz. I-4947, punt 7).