Hof van Justitie EU 14-11-2002 ECLI:EU:C:2002:664

Het relevante gemeenschapsrecht

De verordening

12. De verordening is gebaseerd op artikel 130 S EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 175 EG) en beoogt de invoering van een geharmoniseerd stelsel van procedures waarmee het verkeer van afvalstoffen kan worden beperkt om het milieu te beschermen.⁽⁹⁾

13. In de hoofdstukken A en B van titel II van de verordening, „Overbrenging van afvalstoffen tussen de lidstaten”, worden de procedures beschreven die moeten worden gevolgd voor de overbrenging van afvalstoffen bestemd voor verwijdering dan wel voor nuttige toepassing.

14. De verordening neemt de definities van „verwijdering” en „nuttige toepassing” uit de richtlijn over.⁽¹⁰⁾

15. De procedure voor het vervoer van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen verschilt naar gelang van het soort afval. In de bijlagen II, III en IV bij de verordening worden specifieke afvalstoffen op één van drie lijsten ingedeeld.⁽¹¹⁾ Bijlage II bevat de „Groene lijst van afvalstoffen”, die, „indien zij in het land van bestemming naar behoren nuttig worden toegepast, normaliter geen risico voor het milieu vormen”.⁽¹²⁾ Bijlage III bevat de „Oranje lijst van afvalstoffen” en bijlage IV de „Rode lijst van afvalstoffen”, welke als bijzonder gevaarlijk worden beschouwd. Overbrenging voor nuttige toepassing van de in bijlage II genoemde afvalstoffen dient vergezeld te gaan van een document met voorgeschreven informatie.⁽¹³⁾ Voor de overbrenging van andere afvalstoffen (daaronder begrepen de afvalstoffen waarvan het vervoer aanleiding was voor de onderhavige zaak) bestemd voor nuttige toepassing en voor de overbrenging van afvalstoffen bestemd voor verwijdering geldt de volgende procedure.

16. Wanneer de producent of de houder van afvalstoffen, in het algemeen kennisgever⁽¹⁴⁾ genoemd, dergelijke afvalstoffen van de ene naar de andere lidstaat wil overbrengen, moet hij een kennisgeving aan de bevoegde autoriteit van bestemming zenden en een afschrift daarvan aan de bevoegde autoriteit van verzending⁽¹⁵⁾, alsmede aan de ontvanger.⁽¹⁶⁾

17. De kennisgeving geschiedt door middel van het begeleidende document dat wordt afgegeven door de bevoegde autoriteit van verzending.⁽¹⁷⁾ De kennisgever vult het begeleidende document volledig in en verstrekt op verzoek van de bevoegde autoriteiten aanvullende informatie en documentatie.⁽¹⁸⁾ Hij dient op het begeleidende document in het bijzonder informatie te verstrekken over een aantal aspecten, waaronder (i) de oorsprong, samenstelling en hoeveelheid van de afvalstoffen en (ii) de handelingen op het gebied van verwijdering of nuttige toepassing zoals vermeld in de bijlagen II A en II B bij de richtlijn.⁽¹⁹⁾

18. Bij vervoer van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen moet op het begeleidende document ook informatie worden verstrekt over (i) de beoogde methode van verwijdering van de na recycling resterende afvalstoffen; (ii) de hoeveelheid gerecycleerd materiaal in verhouding tot de resterende afvalstoffen en (iii) de geschatte waarde van het gerecycleerde materiaal.⁽²⁰⁾

19. In het geval van voor verwijdering bestemde afvalstoffen is de lidstaat van bestemming verantwoordelijk voor de afgifte van de vergunning voor overbrenging. De lidstaat van verzending⁽²¹⁾ heeft het recht, bezwaar te maken, en de lidstaat van bestemming mag de vergunning alleen afgeven indien er geen bezwaren zijn gemaakt.⁽²²⁾ In het geval van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen heeft zowel de lidstaat van verzending als die van bestemming⁽²³⁾ het recht, bezwaar te maken tegen de overbrenging, maar is als algemene regel⁽²⁴⁾ geen bijzondere vergunning vereist.⁽²⁵⁾

20. Het belangrijkste verschil tussen de procedures voor het vervoer van voor nuttige toepassing en van voor verwijdering bestemde afvalstoffen zijn de gronden waarop de verschillende bevoegde autoriteiten bezwaar kunnen maken tegen de voorgenomen overbrenging.

21. In het geval van voor verwijdering bestemde afvalstoffen moeten de bezwaren gebaseerd zijn op artikel 4, lid 3.⁽²⁶⁾ Op grond van dit artikel (i) kunnen de lidstaten maatregelen nemen om overbrenging van afvalstoffen algemeen of gedeeltelijk te verbieden of daar stelselmatig bezwaar tegen te maken, teneinde overeenkomstig de richtlijn de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging toe te passen op communautair en nationaal niveau⁽²⁷⁾, en (ii) kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming gemotiveerde bezwaren tegen de voorgenomen overbrenging maken, indien deze niet in overeenstemming is met de richtlijn teneinde het beginsel van zelfverzorging op communautair en nationaal niveau toe te passen.⁽²⁸⁾

22. In het geval van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen moeten de bezwaren gebaseerd zijn op artikel 7, lid 4.⁽²⁹⁾ In artikel 7, lid 4, sub a,⁽³⁰⁾ worden vijf gronden genoemd waarop de bevoegde autoriteiten van bestemming en verzending gemotiveerde bezwaren kunnen maken. Hiervan zijn voor deze zaak alleen de eerste en de vijfde van belang. Deze gronden, genoemd in artikel 7, lid 4, sub a, eerste en vijfde streepje, zijn de volgende:

• op grond van richtlijn 75/442/EEG, in het bijzonder artikel 7,

  of

  [...]

• indien de verhouding tussen de wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen, de geschatte waarde van het materiaal dat uiteindelijk nuttig wordt toegepast, of de kosten van de nuttige toepassing en de kosten van verwijdering van het niet nuttig toe te passen gedeelte de nuttige toepassing uit economisch en milieutechnisch oogpunt niet rechtvaardigen”.

23. Artikel 28, lid 1, van de verordening bepaalt dat de kennisgever gebruik kan maken van een procedure van algemene kennisgeving, wanneer voor verwijdering of nuttige toepassing bestemde afvalstoffen met dezelfde fysische en chemische eigenschappen periodiek via dezelfde route naar dezelfde ontvanger worden overgebracht. Volgens artikel 28, lid 2, kan in het kader van een procedure van algemene kennisgeving één enkele kennisgeving betrekking hebben op meer dan één overbrenging van afvalstoffen over een periode van ten hoogste één jaar.

De rechtspraak van het Hof

24. In het kader van deze zaak zijn twee beslissingen van het Hof van bijzonder belang.

25. Om te beginnen heeft het Hof in het arrest Dusseldorp e.a.⁽³¹⁾ geoordeeld dat de beginselen van zelfverzorging en nabijheid niet gelden voor afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing; dit soort afvalstoffen moeten met het oog op verwerking vrij tussen de lidstaten kunnen circuleren, voorzover het vervoer geen gevaar voor het milieu oplevert.

26. Voorts heeft het Hof in het arrest ASA⁽³²⁾ geoordeeld dat een nuttige toepassing in wezen wordt gekenmerkt door het feit dat het belangrijkste doel ervan inhoudt, dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, waardoor de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd.

27. Ook heeft het Hof in het arrest ASA geoordeeld, dat de gevallen waarin de lidstaten zich kunnen verzetten tegen een overbrenging van afvalstoffen tussen lidstaten, limitatief zijn opgesomd in artikel 4, lid 3, en artikel 7, lid 4.⁽³³⁾

De feiten en het procesverloop

28. Het is wellicht nuttig, voorafgaande aan de uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding uit te leggen dat cement wordt vervaardigd door verhitting van grondstoffen (calcium, zand/silicium, een klein deel aluminium en in de regel ijzeroxide). Wanneer die grondstoffen worden verbrand ontstaan cementklinkers, die voornamelijk bestaan uit calciumsilicaten en aluminaten. De klinkers worden vervolgens vermalen voor de vervaardiging van cement.

29. Aanleiding voor het hoofdgeding waren twee kennisgevingen door Verol Recycling Limburg BV (hierna: „Verol”) van haar voornemen om afvalstoffen van Nederland naar België over te brengen. De eerste kennisgeving betrof 2 000 ton van een steekvast mengsel van lijm-, kit-, hars- en verfafval en siliciumhoudend afval met zaagsel. De tweede kennisgeving betrof 1 000 ton halogeenarme sedimenten met zaagsel. In beide gevallen zouden de afvalstoffen worden gebruikt als brandstof voor cementovens en als grondstof in het productieproces van klinkers in cementfabrieken. Bij dit proces, zo zet de verwijzende rechter uiteen, vervangt de energie van het verbrande afval de energie uit primaire grondstoffen, te weten andere brandstoffen, en vervangt de asrest van het verbrande afval primaire grondstoffen, te weten zand. Preciezer gezegd, het organische deel van het mengsel van de betrokken afvalstoffen wordt verbrand en het residu van het anorganische deel wordt gebruikt voor de vervaardiging van klinkers. Daarna is er niets meer over van de afvalstoffen.

30. Verol stelde de bevoegde Nederlandse autoriteit, de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, in kennis van de voorgenomen overbrenging, waarbij zij gebruik maakte van de procedure van algemene kennisgeving als voorzien in artikel 28 van de verordening en aangaf dat de afvalstoffen bestemd waren voor nuttige toepassing. De begeleidende documenten verwezen in elke zaak naar de handelingen R 1, R 3 en R 5 van bijlage II B bij de richtlijn. De afvalstoffen zouden over een periode van één jaar vervoerd moeten worden.

31. In zijn beschikkingen krachtens artikel 7, lid 2, van de verordening verwijst de minister onder het kopje „De toetsingscriteria”, dat aan het dispositief van de beschikking voorafgaat, naar het Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen II van juni 1997 (hierna: „MJP GA II”) en met name naar de volgende tekst:

„Nuttige toepassing door materiaalher-gebruik

Voor een aantal brandbare afvalstoffen is nuttige toepassing mogelijk door materiaalhergebruik, door middel van bewerking of inzet in een productieproces, bijvoorbeeld brandbare afvalstoffen met een hoge anorganische fractie ten behoeve van de fabricage van cementklinkers. [...] Aangezien het niet mogelijk is om goed onderbouwde generieke criteria te ontwikkelen voor het onderscheid tussen nuttige toepassing door materiaalhergebruik en definitieve verwijdering voor te verbranden gevaarlijke afvalstoffen, zal dit van geval tot geval worden beoordeeld op basis van gegevens van de betreffende afvalstroom en de voorgestelde wijze van verwerken.”

32. In de beschikking wordt vervolgens gesteld dat de fractie van het voor materiaalhergebruik te benutten deel van de afvalstoffen, namelijk 30 % in het ene en 25-40 % in het andere geval, geen aanleiding vormde om van nuttige toepassing door materiaalhergebruik te spreken. De minister lijkt hiermee te zeggen dat het voorgenomen gebruik van de verbrandingsresten bij de vervaardiging van klinkers geen nuttige toepassing in de zin van R 5 van bijlage II B vormde. Volgens de verwijzingsbeschikking ging de minister er hierbij van uit, dat ten aanzien van materiaalhergebruik alleen sprake is van nuttige toepassing indien dit 50 % of meer betreft.

33. De minister besloot uiteindelijk geen bezwaar te maken tegen de voorgenomen overbrengingen, op voorwaarde dat voor elk voorgenomen transport van afvalstoffen met een chloorgehalte kleiner dan of gelijk aan 1 %, de uit te voeren afvalstoffen een calorische waarde hadden van meer dan 11 500 kJ/kg en dat voor elk voorgenomen transport van afvalstoffen met een chloorgehalte groter dan 1 %, de uit te voeren afvalstoffen een calorische waarde hadden van meer dan 15 000 kJ/kg. De minister baseerde deze voorwaarden mede op het MJP GA II, dat, wat nuttige toepassing met als hoofdgebruik brandstof betreft, de calorische waarde gekoppeld aan het chloorgehalte van de afvalstof als criterium neemt. Om te kunnen spreken van nuttige toepassing moeten gevaarlijke afvalstoffen met een chloorgehalte van 1 % of minder een calorische minimumwaarde van 11 500 kJ/kg hebben. Voor gevaarlijke afvalstoffen met een chloorgehalte van meer dan 1 % geldt voor nuttige toepassing een calorische minimumwaarde van 15 000 kJ/kg.⁽³⁴⁾

34. Blijkens de stukken hadden de betrokken afvalstoffen een gemiddelde calorische waarde van 16 000 kJ/kg, variërend van 800 tot 30 000 kJ/kg, en was het gemiddelde chloorgehalte minder dan 1 %, variërend van 0 tot 2 %. Bepaalde zendingen voldeden daarom waarschijnlijk niet aan de door de minister gestelde voorwaarden, zodat de uitvoer ervan niet was toegestaan. In dit verband stelt Verol, dat zij van de oorspronkelijke totale hoeveelheid van 3 000 ton, minder dan 1 400 ton heeft kunnen uitvoeren. Van de resterende hoeveelheid werd een deel in Nederland verwerkt, terwijl de rest helemaal niet werd verwerkt, maar op kosten van Verol werd opgeslagen.

35. Nadat Verol tevergeefs bezwaar had gemaakt tegen deze beschikkingen, stelde zij beroep in bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

36. Verol heeft voor de nationale rechter gesteld, dat de minister ten onrechte de voormelde voorwaarden aan zijn toestemming had verbonden. Haars inziens moest de betrokken inzet van de afvalstoffen in de cementindustrie in België onvoorwaardelijk worden aangemerkt als nuttige toepassing in de zin van artikel 1, sub f, van de richtlijn juncto bijlage II B bij de richtlijn. Volgens haar was hier sprake van een handeling R 1 „Hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking”, R 3 „Recycling/terugwinning van organische stoffen die niet als oplosmiddel worden gebruikt” en R 5 „Recycling/terugwinning van andere anorganische stoffen” als bedoeld in die bijlage. De verwerking van de afvalstoffen in het combiprocédé zou tot een volledige benutting van deze stoffen leiden en de minister zou bij zijn besluit ten onrechte niet het rendement van het combiprocédé als geheel hebben betrokken, maar zijn uitgegaan van de aard en samenstelling van de afvalstoffen.

37. Volgens de verwijzende rechter heeft de minister echter gesteld, dat een gecombineerde beoordeling van de verbranding van de afvalstoffen en de verwerking van de asresten in cementklinkers, gelet op het bepaalde in bijlage II bij de richtlijn, niet mogelijk was.

38. Voor de beantwoording van de vraag of de minister bevoegd was bezwaar te maken tegen de voorgenomen overbrenging van de afvalstoffen voorzover deze niet aan de gestelde voorwaarden voldoet, meent de verwijzende rechter te moeten bepalen of het betrokken proces moet worden aangemerkt als een handeling van verwijdering of nuttige toepassing als bedoeld in artikel 1, sub e en f, van de richtlijn juncto de bijlagen II A en II B bij de richtlijn. Partijen zijn onder meer verdeeld over de vraag of de verwerkingswijze moet worden aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing als bedoeld in R 1, R 3 en R 5 van bijlage II B of als een verwijderingshandeling als bedoeld in D 10 van bijlage II A. Volgens de verwijzende rechter biedt de richtlijn noch de rechtspraak van het Hof enige duidelijkheid over het onderscheid tussen R 1, R 3 en R 5 enerzijds en D 10 anderzijds.

39. De nationale rechter voegt hieraan toe dat tussen partijen niet in geschil is, dat bij het betrokken verwerkingsproces, waarbij geen restproduct overblijft, de afvalstoffen volledig worden benut als brandstof voor cementovens en als grondstof voor de fabricage van cementklinkers. Gelet op de bewoordingen van artikel 1, sub f, van de richtlijn waarin onder „nuttige toepassing” wordt verstaan, „alle in bijlage II B bedoelde handelingen”⁽³⁵⁾, lijkt een gecombineerde beoordeling van (de rendementen van) handelingen in een verwerkingsproces als geheel niet te kunnen worden uitgesloten. Bijgevolg rijst de vraag, of dit verwerkingsproces reeds door de volledige benutting van de daarin ingezette afvalstoffen moet worden aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing in de zin van R 1, R 3 en R 5 van bijlage II B bij de richtlijn.

40. Gelet op het voorgaande, ziet de Raad van State aanleiding het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:

1. Dient richtlijn 75/442/EEG van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (de kaderrichtlijn) aldus te worden uitgelegd dat zij toelaat een verwerkingsproces van afvalstoffen waarbij meer dan één handeling wordt verricht, als hiervoor omschreven, als één geheel te beoordelen?

2. Zo ja, is dan sprake van nuttige toepassing in de zin van R 1, R 3 en R 5 van bijlage II B van de kaderrichtlijn, indien het verwerkingsproces leidt tot volledige benutting van de daarin ingezette afvalstoffen?”

41. De nationale rechter is van mening dat, indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, per handeling in het verwerkingsproces dient te worden beoordeeld of deze leidt tot nuttige toepassing of verwijdering. Daarbij rijst de vraag, of de mate waarin de afvalstoffen bijdragen tot het verbrandingsproces in de cementovens en tot het productieproces van cementklinkers doorslaggevend is voor het onderscheid tussen R 1, R 3 en R 5 enerzijds en D 10 anderzijds. De mate waarin de afvalstoffen bijdragen tot het verbrandingsproces, kan worden gemeten met behulp van de calorische waarde gekoppeld aan het chloorgehalte van de afvalstoffen. De mate waarin (de asresten van de) afvalstoffen bijdragen tot het productieproces kan worden gemeten met behulp van de anorganische fractie. Het is niet uitgesloten dat een handeling met afvalstoffen met zowel enig positieve bijdrage tot het verbrandingsproces, dat wil zeggen dat de afvalstoffen een calorische waarde van meer dan 0 kJ/kg bevatten, als met enig positieve bijdrage tot de fabricage van cementklinkers, dat wil zeggen dat de anorganische fractie meer dan 0 % bedraagt, reeds daarom dient te worden aangemerkt als handeling van nuttige toepassing als bedoeld in R 1, R 3 en R 5 van bijlage II B bij de richtlijn. Indien in een verwerkingsproces een handeling dient te worden aangemerkt als nuttige toepassing en een andere als verwijdering, dan is de vraag of het verwerkingsproces als geheel als nuttige toepassing of als verwijdering moet worden aangemerkt.

42. Gelet op het voorgaande, ziet de Raad van State aanleiding het Hof ook de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:

„3

1. Indien vraag 1 ontkennend wordt beantwoord, is dan voor de kwalificatie van elke afzonderlijke handeling als nuttige toepassing of verwijdering (R 1, R 3 en R 5 respectievelijk D 10) van belang in welke mate (uitgedrukt in calorische waarde) de afvalstoffen bijdragen aan het verbrandingsproces onderscheidenlijk (uitgedrukt in omvang van het materiaalhergebruik) de asresten van die afvalstoffen bijdragen aan het productieproces?

3

1. Zo ja, aan de hand van welke criteria moet worden beoordeeld of de bijdrage toereikend is voor kwalificatie als nuttige toepassing? Kunnen op dit punt bij ontstentenis van communautaire criteria nationale criteria worden toegepast?

1. Indien één handeling moet worden gekwalificeerd als nuttige toepassing en een andere handeling als verwijdering, hoe moet dan het verwerkingsproces in zijn geheel worden aangemerkt?”

43. Verol, de Duitse en de Nederlandse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. De Nederlandse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie waren ter terechtzitting vertegenwoordigd. De opmerkingen van de Duitse regering hebben alleen betrekking op vraag 3b; in de opmerkingen van het Verenigd Koninkrijk wordt niet op de vragen afzonderlijk ingegaan en wordt één antwoord op die vragen voorgesteld.

De eerste vraag — de juiste benadering van een gecombineerd verwerkingsproces van afvalstoffen

44. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de richtlijn toelaat, een verwerkingsproces van afvalstoffen waarbij meer dan één handeling wordt verricht, als één geheel te beoordelen.

45. Deze vraag werd ingegeven door het feit dat het verwerkingsproces van de betrokken afvalstoffen een combiprocédé is waarbij verbranding met terugwinning van energie gevolgd wordt door het gebruik van de verbrandingsresten. Verol gaf van dit procédé kennis als een combinatie van (i) hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking in de zin van R 1 van bijlage II B, (ii) recycling/terugwinning van organische stoffen die niet als oplosmiddel worden gebruikt in de zin van R 3 en (iii) recycling/terugwinning van andere anorganische stoffen dan metalen of metaalverbindingen in de zin van R 5 (de laatste twee categorieën geven aan dat de afvalstoffen beide soorten stoffen bevatten). Voor de goedkeuring van de voorgenomen overbrenging lijkt de minister elk van de twee stappen (verbranding en gebruik van de resten) afzonderlijk te hebben beoordeeld. Eerst besliste hij, dat de mate van het voorgenomen hergebruik onvoldoende was om van nuttige toepassing door materiaalhergebruik te kunnen spreken en vervolgens stelde hij als voorwaarde, dat de afvalstoffen een calorische minimumwaarde moesten hebben om voor nuttige toepassing met als hoofdgebruik brandstof of een andere wijze van energieopwekking te kunnen worden overgebracht. De verwijzende rechter wenst met zijn eerste vraag te vernemen, of deze wijze van kwalificatie van een gecombineerd proces als het betrokken combiprocédé correct is en of de minister, gelijk Verol stelt, beide stappen tezamen had moeten beoordelen hetgeen tot de conclusie zou hebben geleid, dat er sprake was van 100 % nuttige toepassing van de afvalstoffen.

46. De vraag van de verwijzende rechter is dus in een nogal nauwe context gesteld die zich alleen voordoet omdat het nationale recht of de nationale praktijk een minimumpercentage vereist om een handeling waarbij sprake is van materiaalhergebruik, te kunnen aanmerken als nuttige toepassing in de zin van de verordening.

47. Verol en de Nederlandse regering stellen, dat een gecombineerd proces zoals hier aan de orde is, in zijn geheel moet worden beoordeeld, terwijl de Commissie tot de tegenovergestelde conclusie komt.

48. Verol stelt dat in casu sprake is van één procédé en dus van één handeling ter nuttige toepassing. Dat deze handeling niet expliciet in bijlage II B is opgenomen, doet hieraan niet af: de bijlagen bij de richtlijn zijn niet-limitatief, hetgeen reeds blijkt uit de aanhef ervan. De systematiek van de bijlagen heeft als consequentie, dat een procédé waarbij meer dan één handeling wordt verricht als één geheel moet worden beoordeeld.

49. De Nederlandse regering meent juist wel, dat de lijsten van de bijlagen II A en II B limitatief zijn. Een verwerkingsproces als door de nationale rechter beschreven is één enkele handeling in de zin van bijlage II A of II B, mits een van de afzonderlijke feitelijke handelingen overeenkomt met een van de handelingen in bijlage II A of II B. De Nederlandse regering heeft hier ter terechtzitting aan toegevoegd, dat de beschrijving die de nationale rechter van het betrokken proces heeft gegeven, misleidend is: de verbranding en de benutting van de resthoeveelheden in de klinkers vindt gelijktijdig plaats en niet, zoals in de verwijzingsbeschikking wordt gesuggereerd, achtereenvolgens.

50. Volgens de Commissie bepaalt de eerste handeling die op de afvalstoffen wordt toegepast, of van deze afvalstoffen kennis moet worden gegeven als bestemd voor verwijdering of voor nuttige toepassing in de zin van de verordening. In casu heeft de nationale rechter vastgesteld dat de afvalstoffen in de eerste plaats zullen dienen als brandstof voor cementovens, waarbij de energie van het afval energie vervangt die normaal uit primaire grondstof komt. De Commissie meent dat deze bewerking „Hoofdgebruik als brandstof” en dus nuttige toepassing is. Het is mogelijk dat dit proces, gelijk in casu het geval is, ook „tweede generatie”-afvalstoffen oplevert. Of het gebruik van die afvalstoffen als nuttige toepassing of verwijdering wordt gekwalificeerd, heeft geen invloed op de juiste kwalificatie van het eerste proces, ofschoon de lidstaten overeenkomstig artikel 4 van de richtlijn de nodige maatregelen moeten nemen „opdat de afvalstoffen worden verwijderd zonder [...] nadelige gevolgen voor het milieu”.

51. De richtlijn definieert „verwijdering” en „nuttige toepassing” als „alle in bijlage II [A/B] bedoelde handelingen”. Het is dus duidelijk, dat een meerledig procédé geen verwijdering of nuttige toepassing in de zin van de richtlijn is, tenzij dat procédé beantwoordt aan één van de beschrijvingen onder de punten van die bijlagen. In het geval van een meerledig procédé dat — gelijk in casu — niet precies kan worden omschreven als één van die genoemde handelingen, ben ik het met de Commissie eens dat het de beoordeling van de eerste handeling in het procédé is die bepaalt, of een overbrenging van afvalstoffen die aan dat procédé moeten worden onderworpen, volgens de verordening kennisgeving als afvalstoffen voor verwijdering of voor nuttige toepassing verlangt. Ik acht die benadering om de volgende redenen de juiste.

52. Gelijk het Verenigd Koninkrijk stelt, doen veel handelingen van nuttige toepassing resthoeveelheden afvalstoffen ontstaan waarvoor ook weer een oplossing moet worden gevonden, hetzij door nog een handeling van nuttige toepassing hetzij door verwijdering. De vraag hoe een dergelijk, uit meerdere delen bestaand procédé voor de toepassing van de verordening moet worden gekwalificeerd, is derhalve van enig praktisch belang. Het is daarom wellicht niet verrassend, dat de wetgeving zelf dergelijke procédés heeft voorzien.

53. De richtlijn bijvoorbeeld anticipeert op de mogelijkheid dat een nuttige toepassing in de zin van bijlage II B wordt gevolgd door nog een nuttige toepassing: in bijlage II B is een categorie opgenomen die speciaal op een dergelijke situatie is toegesneden, aangezien punt R 11 als een afzonderlijke categorie handelingen waardoor nuttige toepassing mogelijk wordt, noemt „Gebruik van afvalstoffen die via een van de onder R 1 tot en met R 10 genoemde handelingen zijn verkregen”.

54. De wetgeving voorziet tevens dat afvalstoffen terecht als bestemd voor nuttige toepassing worden aangemerkt, zelfs al wordt een eerste nuttige toepassing gevolgd door een verwijderingshandeling. Dit volgt uit artikel 3, lid 1, sub a, derde streepje, van de richtlijn, volgens hetwelk de lidstaten de passende maatregelen moeten nemen ter bevordering van „de ontwikkeling van adequate technieken voor de definitieve verwijdering van gevaarlijke stoffen in afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing”.

55. Ook de verordening gaat van deze veronderstelling uit, want zij verlangt in het geval van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen dat de kennisgever op het begeleidende document informatie verstrekt over de voorgenomen methode van verwijdering van de na recycling resterende afvalstoffen, de hoeveelheid gerecycleerd materiaal in verhouding tot de resterende afvalstoffen en de geschatte waarde van het gerecycleerde materiaal.⁽³⁶⁾

56. Het stelsel van zowel de richtlijn als de verordening geeft dus aan dat het antwoord op de vraag of afvalstoffen voor de toepassing van de verordening als bestemd voor verwijdering of voor nuttige toepassing moeten worden gekwalificeerd, gelijk de Commissie stelt, afhangt van de juiste kwalificatie van de eerste handeling die op de afvalstoffen wordt toegepast.

57. Dit betekent natuurlijk niet, dat de lidstaat van verzending de uitvoer van afvalstoffen die uiteindelijk voor verwijdering bestemd zijn, in feite niet kan verhinderen, indien die verwijdering wordt voorafgegaan door een nuttige toepassing: artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van de verordening bepaalt dat deze lidstaat bezwaar kan maken tegen de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen „indien de verhouding tussen de wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen, de geschatte waarde van het materiaal dat uiteindelijk nuttig wordt toegepast, of de kosten van de nuttige toepassing en de kosten van verwijdering van het niet nuttig toe te passen gedeelte de nuttige toepassing uit economisch en milieutechnisch oogpunt niet rechtvaardigen”.

58. Ten slotte wil ik erop wijzen dat de door mij voorgestelde benadering niet wordt ondermijnd door de stelling van de Nederlandse regering, dat de twee in deze zaak aan de orde zijnde handelingen (verbranding en gebruik van de resten) in feite gelijktijdig plaatsvinden, en niet na elkaar. Ofschoon het zo kan zijn, dat de twee handelingen, gezien de hoge temperaturen die in cementovens worden bereikt, om praktische redenen min of meer terstond na elkaar plaatsvinden, kunnen zij voor het onderzoek niettemin duidelijk worden onderscheiden als twee afzonderlijke stappen: verbranding van het organische deel van de afvalstoffen gaat logischerwijze vooraf aan het gebruik van de anorganische resten van die verbranding. Blijkens de verwijzingsbeschikking is dit eveneens de opvatting van de nationale rechter.

59. Ik kom daarom tot de conclusie dat wanneer afvalstoffen moeten worden onderworpen aan een meerledig procédé dat uit een aantal afzonderlijke handelingen bestaat die als zodanig herkenbaar zijn, de eerste handeling bepalend is voor het antwoord op de vraag, of de afvalstoffen bestemd zijn voor verwijdering of voor nuttige toepassing in de zin van de verordening.

De tweede vraag — de juiste kwalificatie van het betrokken proces

60. Met zijn tweede vraag wenst de nationale rechter te vernemen, of het betrokken procédé bij een bevestigende beantwoording van de eerste vraag nuttige toepassing in de zin van de punten R 1, R 3 en R 5 van bijlage II B vormt, indien het tot volledige benutting van de daarin ingezette afvalstoffen leidt.

61. Aangezien ik heb voorgesteld, de eerste vraag ontkennend te beantwoorden, rijst de tweede vraag zoals door de verwijzende rechter gesteld, strikt genomen niet. Toch kan het zinvol zijn, hier enige woorden aan te wijden.

62. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt duidelijk, dat de tweede vraag van de nationale rechter rijst wegens het uit het nationale recht of de nationale praktijk voortvloeiende vereiste dat materiaalhergebruik alleen als nuttige toepassing kan worden aangemerkt, indien sprake is van hergebruik van tenminste 50 % van de afvalstoffen. Op basis van het door mij voorgestelde antwoord op de eerste vraag, hangt de juiste beoordeling van een meerledig procédé als het onderhavige echter af van de juiste kwalificatie van de eerste stap van dit procédé. Die stap houdt in casu in, dat de afvalstoffen in ovens in een cementfabriek worden verbrand en daarbij de brandstof uit andere bronnen vervangen, waardoor natuurlijke hulpbronnen worden gespaard. Om de in mijn conclusie in de zaak Commissie/Duitsland⁽³⁷⁾ uiteengezette redenen ben ik van mening, dat een dergelijke handeling „Hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking” in de zin van R 1 van bijlage II B vormt, op voorwaarde dat, in de eerste plaats, het grootste deel van de afvalstoffen als brandstof wordt gebruikt, en, in de tweede plaats, het grootste deel van de daarbij opgewekte energie wordt gebruikt. Het is dus duidelijk, dat voor het voldoen aan de vereisten van punt R 1 de afvalstoffen niet volledig als brandstof moeten worden gebruikt.

De derde vraag — de relevantie en rechtmatigheid van nationale criteria

63. De derde vraag van de nationale rechter heeft betrekking op de criteria die het Nederlandse recht en de Nederlandse praktijk stellen voor de beantwoording van de vraag, of een bepaald procédé nuttige toepassing in de zin van de verordening vormt.

64. Met vraag 3a wordt het Hof gevraagd, of voor de kwalificatie van elke afzonderlijke handeling als nuttige toepassing of verwijdering (R 1, R 3 en R 5 of D 10) van belang is in welke mate (uitgedrukt in calorische waarde) de afvalstoffen bijdragen tot het verbrandingsproces respectievelijk (uitgedrukt in omvang van het materiaalhergebruik) de asresten van die afvalstoffen bijdragen tot het productieproces.

65. De vraag of de mate (uitgedrukt in calorische waarde) waarin de afvalstoffen bijdragen tot het verbrandingsproces, relevant is voor de kwalificatie van de verbranding als nuttige toepassing in de zin van R 1 van bijlage II B of als verwijdering in de zin van D 10 van bijlage II A was ook aan de orde in de zaak Commissie/Duitsland, en ik ben in mijn conclusie in die zaak daarop uitvoerig ingegaan. Ik kwam tot de conclusie, dat het enige kwantitatieve criterium dat de wetgeving voor een nuttige toepassing in de zin van R 1 stelt, het vereiste is dat de afvalstoffen „hoofdzakelijk” als brandstof of als andere energiebron worden gebruikt. Ik heb hierboven reeds uitgelegd⁽³⁸⁾, wat dit vereiste in de praktijk betekent. Andere kwantitatieve criteria, zoals de calorische waarde van de afvalstoffen, zijn mijns inziens en op grond van het toepasselijke recht⁽³⁹⁾ irrelevant voor de juiste kwalificatie van de handeling als nuttige toepassing of verwijdering.

66. In vraag 3a wenst de verwijzende rechter tevens te vernemen, of de mate waarin de asresten van de afvalstoffen bijdragen tot het productieproces, relevant is voor de kwalificatie van de handeling als nuttige toepassing of verwijdering. Hierdoor rijst de ruimere vraag — die van enig algemeen belang is — hoe omvangrijk (her)gebruik moet zijn om nuttige toepassing te vormen; om deze vraag te beantwoorden zou het Hof moeten bepalen aan welke criteria een handeling moet voldoen om onder R 3 of R 5 (recycling/terugwinning van bepaalde organische en anorganische stoffen) te vallen. In de opmerkingen die bij het Hof zijn ingediend, wordt in het algemeen echter niet op die vraag ingegaan. Aangezien een antwoord op dit onderdeel van de derde vraag, gelet op het antwoord dat ik op de eerste vraag heb voorgesteld, hoe dan ook niet nodig is om de nationale rechter in staat te stellen het geding te beslechten, stel ik voor hier niet nader op in te gaan.

67. Met vraag 3b wenst de nationale rechter in de eerste plaats te vernemen aan de hand van welke criteria moet worden beoordeeld, of de bijdrage van de afvalstoffen tot de verbranding of het productieproces toereikend is voor kwalificatie als nuttige toepassing. Voorzover deze vraag de omvang van de bijdrage van de afvalstoffen tot het verbrandingsproces betreft, is zij hierboven reeds beantwoord.⁽⁴⁰⁾ Voorzover zij de omvang van de bijdrage van de afvalstoffen aan het productieproces betreft, heb ik reeds aangegeven⁽⁴¹⁾, waarom ik het niet aangewezen of nodig vind, daar in deze zaak op in te gaan.

68. Met vraag 3b wenst de nationale rechter ook te vernemen, of het bij ontstentenis van communautaire criteria betreffende de bijdrage van de afvalstoffen tot het verbrandings- of productieproces mogelijk is, nationale criteria toe te passen. Ik heb deze vraag nogal uitvoerig behandeld in mijn conclusie in de zaak Commissie/Duitsland⁽⁴²⁾ en ben tot de conclusie gekomen, dat het antwoord ontkennend luidt. Zoals in die conclusie uiteengezet, worden de onaanvaardbare gevolgen die optreden wanneer het de lidstaten wordt toegestaan, hun eigen criteria op een dergelijke wijze toe te passen, zichtbaar door de verschillende calorische minimumwaarden die bepaalde lidstaten, volgens de aan het Hof verstrekte informatie, voor afvalstoffen stellen om de verbranding ervan met opwekking van warmte als nuttige toepassing in de zin van R 1 van bijlage II B bij de richtlijn te kunnen aanmerken. Deze calorische waarden variëren van 5 000 kJ/kg in Frankrijk tot 21 000 kJ/kg in het Verenigd Koninkrijk. De toepassing door verschillende lidstaten van zulke sterk verschillende minimumwaarden druist duidelijk in tegen de doelstellingen van zowel de richtlijn, die „ter wille van een doeltreffender afvalbeheer in de Gemeenschap [...] de terminologie [beoogt] te harmoniseren”,⁽⁴³⁾ als de verordening, die gebaseerd is op de vooronderstelling dat verschillende lidstaten dezelfde procedures toepassen op afvalstoffen bestemd voor bepaalde handelingen. Gelijk de Commissie in de zaak Commissie/Duitsland heeft gesteld, zou de invloed van artikel 7, lid 4, van de verordening, dat een limitatieve opsomming geeft van de gevallen waarin lidstaten bezwaar kunnen maken tegen de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen⁽⁴⁴⁾, aanmerkelijk kleiner worden, indien lidstaten vrij waren aan de hand van hun eigen verschillende criteria te bepalen welke handelingen als nuttige toepassing moeten worden aangemerkt.

69. Dit betekent niet dat een uniform criterium gebaseerd op de calorische waarde geen handig en bruikbaar middel zou zijn om nuttige toepassing en verwijdering van elkaar te onderscheiden, indien het ten minste op communautair niveau wordt vastgesteld. Tot op heden heeft men echter nog geen overeenstemming kunnen bereiken over een dergelijk criterium. In de zaak Commissie/Duitsland werd het Hof gewezen op een werkdocument dat de Commissie in 1999⁽⁴⁵⁾ krachtens de richtlijn aan het Comité voor de aanpassing aan de vooruitgang van de techniek had voorgelegd en dat voorziet in de wijzigingen die nodig zijn om de bijlagen bij de richtlijn aan de wetenschappelijke en technische vooruitgang aan te passen overeenkomstig een voorgeschreven procedure, waarbij een comité betrokken is bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten.⁽⁴⁶⁾ In dit document werden een aantal voorstellen gedaan om het verkeer van voor verbranding bestemde afvalstoffen te beperken. Eén van de overwogen opties was, de ontwikkeling van criteria om duidelijker onderscheid te maken tussen „Verbranding op het land” in de zin van D 10 van bijlage II A en „Hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking” in de zin van R 1 van bijlage II B. Eén van de besproken criteria was de calorische waarde: voorgesteld werd om een calorische waarde van 17 000 kJ/kg te gebruiken als grenswaarde. De meerderheid van de lidstaten ging echter niet akkoord met een op die calorische waarde gebaseerd onderscheid.

70. Ten slotte wil ik nog opmerken dat ofschoon artikel 7, lid 4, sub a, van de verordening de lidstaat van verzending de mogelijkheid biedt, tegen een voorgenomen overbrenging bezwaar te maken „op grond van” artikel 7 van de richtlijn, volgens hetwelk de lidstaten plannen voor het beheer van afvalstoffen moeten opstellen, deze bepaling hun niet de discretionaire bevoegdheid verleent, bezwaar te maken tegen elke overbrenging die niet in overeenstemming is met een dergelijk plan: mijns inziens handelt een lidstaat in strijd met het stelsel van de wetgeving als geheel indien hij in een afvalbeheersplan criteria voor het maken van onderscheid tussen verwijdering en nuttige toepassing opneemt die strijdig zijn met de richtlijn.

De vierde vraag — de juiste kwalificatie van een proces dat nuttige toepassing en verwijdering omvat

71. Met zijn vierde en laatste vraag wenst de nationale rechter te vernemen hoe een verwerkingsproces in zijn geheel moet worden aangemerkt, indien één handeling als nuttige toepassing en een andere handeling als verwijdering moet worden gekwalificeerd.

72. In mijn voorstel voor een antwoord op de eerste vraag van de nationale rechter heb ik reeds verklaard dat bij afvalstoffen die worden onderworpen aan een meerledig procédé dat uit een aantal afzonderlijke handelingen bestaat die als zodanig herkenbaar zijn, de eerste handeling bepalend is voor het antwoord op de vraag, of de afvalstoffen bestemd zijn voor verwijdering of voor nuttige toepassing in de zin van de verordening. Preciezer gezegd — en zoals wellicht door de verwijzende rechter bedoeld — moeten afvalstoffen die nuttig worden toegepast en waarvan het resterende deel later wordt verwijderd, volgens de verordening worden aangemeld als afvalstoffen die met het oog op nuttige toepassing worden overgebracht. De lidstaat van verzending kan echter op grond van artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van de verordening bezwaar maken tegen een dergelijke overbrenging „indien de verhouding tussen de wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen, de geschatte waarde van het materiaal dat uiteindelijk nuttig wordt toegepast, of de kosten van de nuttige toepassing en de kosten van verwijdering van het niet nuttig toe te passen gedeelte de nuttige toepassing uit economisch en milieutechnisch oogpunt niet rechtvaardigen”. De lidstaat van verzending kan dit beoordelen, aangezien het begeleidende document volgens de verordening informatie moet bevatten over de voorgenomen methode van verwijdering van de na recycling resterende afvalstoffen, de hoeveelheid gerecycleerd materiaal in verhouding tot de resterende afvalstoffen en de geschatte waarde van het gerecycleerde materiaal.⁽⁴⁷⁾

73. Verol en de Nederlandse regering stellen dat een procédé dat zowel nuttige toepassing als verwijdering omvat, op grond van de voorrang die de richtlijn aan nuttige toepassing verleent, als zodanig moet worden aangemerkt. Gelet op het door mij ingenomen standpunt, is dit argument niet relevant. Bovendien is het Hof in het arrest ASA op dit punt ingegaan⁽⁴⁸⁾ en heeft het geoordeeld, dat het beginsel van voorrang van nuttige toepassing van afvalstoffen, dat nuttige toepassing wil bevorderen, per definitie slechts van toepassing is op afvalstoffen die daadwerkelijk voor nuttige toepassing bestemd zijn, zodat het geen beletsel vormt voor een controle van dit doel door de bevoegde autoriteit van verzending.

Conclusie

74. Ik ben derhalve van mening dat de prejudiciële vragen van de Nederlandse Raad van State moeten worden beantwoord als volgt:

1. Wanneer afvalstoffen worden onderworpen aan een meerledig procédé dat uit een aantal afzonderlijke handelingen bestaat die als zodanig herkenbaar zijn, is de eerste handeling bepalend voor het antwoord op de vraag, of de afvalstoffen bestemd zijn voor verwijdering of voor nuttige toepassing in de zin van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap.

2. Een handeling waarbij afvalstoffen worden verbrand in een procédé waarbij zij brandstof uit andere bronnen vervangen, vormt een nuttige toepassing in de zin van R 1 van bijlage II B bij richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, op voorwaarde dat, in de eerste plaats, het grootste deel van de afvalstoffen als brandstof wordt gebruikt, en, in de tweede plaats, het grootste deel van de daarbij opgewekte energie wordt gebruikt.”