Hof van Justitie EU 26-06-2003 ECLI:EU:C:2003:375

De communautaire bepalingen

2. Vanuit gemeenschapsrechtelijk oogpunt gaat het in casu om een aantal regelingen met betrekking tot het communautair douanevervoer, het ontstaan van de douaneschuld, de persoon van de belastingplichtige en de terugbetaling van invoerrechten in bijzondere omstandigheden.

3. Wat het communautair douanevervoer betreft is verordening (EEG) nr. 222/77 van de Raad van 13 december 1976 betreffende communautair douanevervoer⁽²⁾ ratione temporis van toepassing op de feiten van de onderhavige zaak⁽³⁾. Artikel 12 van deze verordening bepaalt voorzover van belang: „Voor met toepassing van de regeling voor extern communautair douanevervoer te vervoeren goederen, moet overeenkomstig de bepalingen van deze verordening een aangifte Tl worden gedaan. [...] De aangifte T 1 wordt ondertekend door de persoon die de aangifte doet of door zijn gevolmachtigde; zij wordt ten minste in drievoud gedaan aan het kantoor van vertrek.”⁽⁴⁾

4. Artikel 18 van de verordening schrijft voor: „De identificatie van de goederen wordt in de regel verzekerd door middel van verzegeling. [...] Het kantoor van vertrek kan van verzegeling afzien, wanneer het, rekening houdend met eventuele andere identificatiemaatregelen, mogelijk is, aan de hand van de omschrijving van de goederen in het document T 1 of de bijgevoegde stukken, de goederen te identificeren.”⁽⁵⁾

5. Artikel 19 bepaalt: „Het vervoer van de goederen vindt plaats onder geleide van de exemplaren van het document T 1 die het kantoor van vertrek aan de aangever of diens vertegenwoordiger heeft afgegeven.”⁽⁶⁾ En artikel 20: „De exemplaren van het document T 1 moeten in elke lidstaat worden overgelegd op verzoek van de douane, die zich ervan kan vergewissen of de verzegeling ongeschonden is. Behalve bij vermoeden van onregelmatigheden die tot misbruik kunnen leiden, wordt niet tot onderzoek van de goederen overgegaan.”

6. Wat het ontstaan van de douaneschuld betreft is verordening (EEG) nr. 2144/87 van de Raad van 13 juli 1987 inzake de douaneschuld van belang⁽⁷⁾.

7. Volgens artikel 1, lid 2, van deze verordening wordt verstaan onder „douaneschuld”„de op een persoon rustende verplichting tot betaling van de rechten bij invoer (douaneschuld bij invoer) of bij uitvoer (douaneschuld bij uitvoer) die krachtens de geldende bepalingen op aan dergelijke rechten onderhevige goederen van toepassing zijn”. Artikel 2, lid 1, sub c, bepaalt voorzover van belang, dat een douaneschuld onder andere ontstaat „wanneer aan de rechten bij invoer onderworpen goederen onttrokken worden aan het douanetoezicht dat de voorlopige opslag van deze goederen of het plaatsen ervan onder een douaneregeling met douanetoezicht met zich brengt”.

8. Ten aanzien van de persoon van de belastingplichtige is verordening (EEG) nr. 1031/88 van de Raad van 18 april 1988 relevant. Deze verordening betreft de vaststelling van de personen die gehouden zijn tot betaling van een douaneschuld⁽⁸⁾. Voornamelijk artikel 4 is van belang; het luidt als volgt:

„1. Wanneer een douaneschuld is ontstaan krachtens artikel 2, lid 1, sub c, van verordening (EEG) nr. 2144/87, geldt als persoon die gehouden is tot betaling van deze schuld, degene die de goederen aan het douanetoezicht heeft onttrokken. Eveneens zijn overeenkomstig de in de lidstaten geldende bepalingen hoofdelijk tot betaling van deze schuld gehouden:

1. de personen die aan de onttrekking hebben deelgenomen, alsmede de personen die het betrokken goed hebben verworven of in bezit hebben gehouden;

2. alle andere personen die aansprakelijk kunnen worden gesteld voor het feit dat het goed aan het douanetoezicht is onttrokken.

2. Eveneens is hoofdelijk tot betaling van deze schuld gehouden de persoon die verantwoordelijk is voor het uitvoeren van de verplichtingen welke voor aan rechten bij invoer onderworpen goederen voortvloeien uit de voorlopige opslag of de gebruikmaking van de douaneregeling waaronder deze goederen zijn geplaatst.”

9. Wat ten slotte de terugbetaling van invoerrechten in bijzondere omstandigheden betreft, moet worden gewezen op verordening (EEG) nr. 1430/79 van de Raad van 2 juli 1979 betreffende terugbetaling of kwijtschelding van in- of uitvoerrechten⁽⁹⁾, zoals gewijzigd door verordening (EEG) nr. 3069/86 van de Raad van 7 oktober 1986⁽¹⁰⁾. Artikel 13 bepaalt dat „tot terugbetaling of kwijtschelding van invoerrechten kan worden overgegaan in andere bijzondere situaties dan die welke zijn bedoeld in de afdelingen A tot en met D⁽¹¹⁾, die het gevolg zijn van omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de kant van de betrokkene inhouden”.

De nationale regeling

10. Wat de nationale regeling betreft moet § 10, lid 1, van het Tabaksteuergesetz 1980⁽¹²⁾ worden vermeld (wet betreffende de accijns op tabak; hierna: „TabStG”). Het luidt als volgt: „Wanneer tabakswaren of sigarettenpapier in het gebied van [accijns] heffing worden ingevoerd, zijn de bepalingen inzake douanerechten van overeenkomstige toepassing op het ontstaan van de belasting en op het voor de vaststelling daarvan bepalende tijdstip, alsmede op de persoon van de belastingplichtige, de persoonlijke aansprakelijkheid, de belastingverhoging in geval van niet-naleving van de belastingvoorschriften, de belastingprocedure en, wanneer de belasting niet door middel van zegels wordt voldaan, op de opeisbaarheid, het uitstel van betaling, de kwijtschelding en de terugbetaling. Dit geldt ook wanneer geen douanerechten moeten worden geheven.”

De bevoegdheid van het Hof

20. Alvorens de prejudiciële vragen te behandelen wijs ik erop dat, zoals de Commissie heeft onderstreept, het hoofdgeding betrekking heeft op de betaling van accijnzen die niet zijn vastgesteld door het gemeenschapsrecht maar door een nationale regeling. Dit kan twijfels oproepen aan de bevoegdheid van het Hof om zich uit te spreken over de uitlegging van de gemeenschapsregeling betreffende het ontstaan van de douaneschuld, de persoon van de belastingplichtige en de terugbetaling van invoerrechten.

21. Nochtans is volgens de verwijzende rechter deze regeling van toepassing op de onderhavige zaak krachtens de verwijzing in § 10, lid 1, van het TabStG. In deze omstandigheden moet eraan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak „uit de tekst van artikel 177 noch uit het doel van de bij dit artikel ingestelde procedure blijkt, dat de auteurs van het EEG-Verdrag de bevoegdheid van het Hof om bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over een bepaling van gemeenschapsrecht hebben willen uitsluiten, in het bijzondere geval dat het nationale recht van een lidstaat naar de inhoud van die bepaling verwijst ter vaststelling van de voorschriften die in een zuiver interne situatie van die lidstaat van toepassing zijn. Het is integendeel voor de communautaire rechtsorde van evident belang, dat ter vermijding van toekomstige uitleggingsgeschillen iedere bepaling van gemeenschapsrecht, ongeacht de omstandigheden waaronder zij toepassing moet vinden, op eenvormige wijze wordt uitgelegd.”⁽¹³⁾

22. Hoewel deze rechtspraak in verschillende opzichten vatbaar voor kritiek is⁽¹⁴⁾, is zij regelmatig door het Hof, ook recent nog, bevestigd⁽¹⁵⁾. Bijgevolg moet eruit worden geconcludeerd dat het Hof bevoegd is om op de prejudiciële vragen van het Bundesfinanzhof te antwoorden.

De eerste vraag

23. Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of door de tijdelijke wegneming van het document voor douanevervoer T 1 van de goederen die onder de regeling voor communautair douanevervoer zijn geplaatst, de goederen „onttrokken worden aan het douanetoe-zicht” in de zin van artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 2144/87.

24. Volgens BAT moet deze vraag ontkennend worden beantwoord. De tijdelijke wegneming van het document T 1 belet haars inziens de bevoegde douaneautoriteit niet om de noodzakelijke toezichtsmaatregelen te nemen. Er vindt geen ongeoorloofde behandeling van de vervoerde goederen plaats en ook de aanbrenging van de goederen bij het kantoor van bestemming of het onderzoek ervan door dit kantoor wordt niet belemmerd door de wegneming.

25. De Commissie is het hiermee niet eens. Zij is van mening dat het douanetoezicht slechts doeltreffend is wanneer de douaneambtenaren tijdens het douanevervoer op ieder moment gelijktijdig de douaneverzegeling, de documenten voor douanevervoer en de transportbescheiden kunnen verifiëren. De Commissie bestrijdt in dit verband het argument van de verwijzende rechter, dat van „onttrekking aan het douanetoezicht” geen sprake kan zijn aangezien tijdens de periode van tijdelijke wegneming van het document T 1 feitelijk geen enkele controle is uitgevoerd. Volgens de Commissie ontstaat de douaneschuld door de enkele onttrekking van de goederen aan eventuele controles, zonder dat dergelijke controles ook in werkelijkheid moeten zijn uitgevoerd.

26. Ik merk op dat het Hof onlangs in het arrest Liberexim heeft uitgemaakt, daarbij refererend aan een eerder arrest betreffende het communautair douanewetboek, dat het begrip „onttrekking aan het douanetoezicht” in de zin van artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 2144/87 „moet worden opgevat als elk handelen of elk nalaten dat tot gevolg heeft dat de bevoegde douaneautoriteit, al is het maar tijdelijk, geen toegang heeft tot onder douanetoezicht staande goederen en de in de communautaire douanewetgeving voorziene controles niet kan uitvoeren”⁽¹⁶⁾. Verder verklaart het Hof in dit arrest dat „voor onttrekking van goederen aan het douanetoezicht niet het oogmerk daartoe hoeft té bestaan, maar dat daartoe enkel aan objectieve voorwaarden dient te zijn voldaan”⁽¹⁷⁾.

27. In die zaak heeft het Hof in het bijzonder opgemerkt dat de begane onregelmatigheden, te weten „het verbreken van de verzegeling, het lossen van de goederen en het in het handelsverkeer brengen daarvan, een onttrekking aan het douanetoezicht [vormden], zodat daardoor de goederen aan de regeling voor extern communautair douanetoezicht [werden] onttrokken”. Wanneer daarentegen „de oorspronkelijke trekker [was] vervangen door een nieuwe, zonder verbreking van eventuele verzegeling en zonder lossen of overladen van de goederen, zou dit [...] de bevoegde douaneautoriteiten niet hebben belet in voorkomend geval hun controletaak uit te oefe-nen”⁽¹⁸⁾.

28. Het voorgaande toepassend op de onderhavige zaak meen ik dat de tijdelijke wegneming van het document T 1 van de onder de regeling voor communautair douanevervoer geplaatste goederen „onttrekking aan het douanetoezicht” oplevert wanneer dit document niet spoedig kan worden overgelegd bij controle door de bevoegde autoriteit.

29. Ik ben namelijk met de Commissie van mening dat het douanetoezicht tijdens het externe douanevervoer een gelijktijdige controle vereist van de douaneverzegeling (en in voorkomend geval, van de goederen) en van de documenten voor douanevervoer, zodat kan worden geverifieerd of de vervoerde goederen overeenstemmen met de goederen die zijn aangegeven aan de douane en die onder de regeling voor communautair douanevervoer zijn geplaatst. Dit is de uitleg die volgens mij moet worden gegeven aan artikel 20 van verordening nr. 222/77 dat bepaalt: „[d]e exemplaren van het document T 1 moeten in elke lidstaat worden overgelegd op verzoek van de douane, die zich ervan kan vergewissen of de verzegeling ongeschonden is. Behalve bij vermoeden van onregelmatigheden die tot misbruik kunnen leiden, wordt niet tot onderzoek van de goederen overgegaan.”

30. Overigens is mijns inziens reeds sprake van „onttrekking aan het douanetoezicht” wanneer de goederen objectief onttrokken zijn aan eventuele controles, ongeacht of de bevoegde autoriteit deze daadwerkelijk heeft verricht. Ik zie geen enkele reden om het toepassingsgebied van artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 2144/87 te beperken louter ten voordele van hen die de communautaire regeling voor extern douanevervoer schenden.

31. Ik ben derhalve van mening dat als volgt moet worden geantwoord op de eerste prejudiciële vraag: de tijdelijke wegneming van het document T 1 van goederen die onder de regeling voor extern douanevervoer zijn geplaatst, vormt een „onttrekking aan het douanetoezicht” in de zin van artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 2144/87 wanneer dit document niet spoedig kan worden overgelegd bij controle door de bevoegde autoriteit.

De tweede vraag

32. Zoals gezegd, hoeft de tweede prejudiciële vraag slechts te worden beantwoord indien het Hof een ontkennend antwoord geeft op de eerste vraag. Gezien mijn conclusie betreffende de eerste vraag, zal ik de tweede vraag slechts kort en subsidiair behandelen voor het geval het Hof het niet met mij eens zou zijn.

33. Met deze vraag wenst de nationale rechter te vernemen of binnen het kader van de regeling voor extern douanevervoer goederen „onttrokken worden aan het douanetoezicht” in de zin van artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 2144/87 door het verbreken van het ter identificatie aangebrachte douanezegel en het gedeeltelijk uitladen van de goederen, ook al was dit afgesproken met incognito handelende opsporingsambtenaren van de douanerecherche en hebben de opsporingsambtenaren de gebeurtenissen tot in de details geobserveerd.

34. BAT betoogt in dit verband dat de kwalificatie „onttrekking aan het douanetoezicht” uitgesloten is wanneer, zoals in deze zaak, de douane toezicht houdt op het verbreken van de verzegeling en het uitladen van de goederen en zij de situatie door de aanwezigheid van vele parate agenten onder controle heeft.

35. Ik ben het evenwel met de Commissie eens dat ook al is de verbreking van de verzegeling en het uitladen van de goederen afgesproken met undercover douanerechercheurs en is dit in hun bijzijn gebeurd, dit nog niet een „onttrekking aan het douanetoezicht” uitsluit. Eerst wanneer de verbreking van de verzegeling en het uitladen van de goederen plaatsvindt in overeenstemming met de regeling voor extern douanevervoer, met de toestemming en onder het toezicht van de daartoe bevoegde douaneautoriteiten, en niet van undercoveragenten die vermoedelijke smokkelaars op het spoor zijn, kan niet meer van onttrekking worden gesproken.

36. Bijgevolg moet mijns inziens op de onderhavige prejudiciële vraag worden geantwoord dat in het kader van de regeling voor extern douanevervoer de verbreking van de douaneverzegeling en het gedeeltelijke uitladen van de goederen, een „onttrekking aan het douanetoezicht” vormt in de zin van artikel 2, lid 1, sub c, van verordening nr. 2144/87, ook al was dit afgesproken met undercover douanerechercheurs en hebben zij de gebeurtenissen tot in de details geobserveerd.

De derde vraag

37. Mocht het Hof een bevestigend antwoord geven op een van de twee eerste vragen, stelt de nationale rechter een derde vraag: a) is er sprake van „buitengewone omstandigheden” in de zin van artikel 13 van verordening nr. 1430/79 die terugbetaling van invoerrechten kunnen rechtvaardigen, wanneer een opsporingsambtenaar van de douanerecherche die als undercoveragent handelt, overtredingen van de regeling voor communautair douanevervoer heeft uitgelokt; en b) sluit de manipulatie of de klaarblijkelijke nalatigheid van de personen op wie de aangever een beroep doet voor de nakoming van zijn ín het kader van de regeling voor communautair douanevervoer aangegane verplichtingen, uit dat de rechten die zijn betaald door de aangever ingevolge de douaneschuld die is ontstaan door de onttrekking van de goederen aan het douanetoezicht, aan hem worden terugbetaald.

38. Volgens BAT en de Commissie moet in wezen bevestigend worden geantwoord op de vraag sub a. Zij wijzen hierbij op de gemeenschapsrechtspraak ter zake⁽¹⁹⁾ en op het billijkheidsbeginsel dat aan artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79 ten grondslag ligt.

39. Wat de vraag sub b betreft zijn zij het erover eens dat wanneer er sprake is van „bijzondere omstandigheden” in de zin van artikel 13, slechts manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de aangever de terugbetaling van douanerechten aan deze laatste kan beletten. De Commissie voegt daaraan echter toe dat de nationale rechter ook dient te beoordelen of de aangever niet klaarblijkelijk nalatig heeft gehandeld bij zijn keuze van het expeditiebedrijf dat hij voor de vervulling van de douanevervoer-formaliteiten heeft ingeschakeld. Zij heeft in dit verband enige twijfel aan de zorgvuldigheid van BAT.

40. Ik herinner er vooreerst aan dat krachtens artikel 13 van verordening nr. 1430/79 „tot terugbetaling of kwijtschelding van invoerrechten kan worden overgegaan in [...] bijzondere situaties [...] die het gevolg zijn van omstandigheden die geen manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de kant van de betrokkene inhouden”. Het Hof heeft er reeds verschillende malen op gewezen dat deze bepaling „een algemene billijkheidsclausule [is] die is bedoeld voor andere situaties dan die welke in de praktijk meestal aan den dag treden en waarvoor bij de vaststelling van de verordening een bijzondere regeling kon worden getroffen”⁽²⁰⁾. Bovendien moet volgens het Hof het betrokken artikel „worden toegepast wanneer de omstandigheden waardoor de betrekkingen tussen de marktdeelnemer en de administratie worden gekenmerkt, van dien aard zijn dat het niet billijk zou zijn om eerstgenoemde een nadeel te berokkenen dat hij normaliter niet zou hebben ondergaan”⁽²¹⁾.

41. Overeenkomstig deze beginselen heeft het Hof later in het arrest De Haan waarnaar BAT en de Commissie verwijzen, gepreciseerd dat „het belang van een onderzoek door de douane- of politieautoriteiten, wanneer de belastingplichtige aan wie geen enkele manipulatie of nalatigheid valt te verwijten, niet in kennis is gesteld van het verloop van het onderzoek, een bijzondere situatie op[levert] in de zin van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 1430/79. Want ofschoon het gerechtvaardigd kan zijn, dat de nationale autoriteiten weloverwogen toelaten dat er overtredingen of onregelmatigheden worden begaan, teneinde een netwerk beter te kunnen oprollen, de fraudeurs te kunnen identificeren en bewijzen te kunnen verzamelen of versterken, is het feit dat men de belastingplichtige de douaneschuld laat dragen die als gevolg van de in het kader van het strafrechtelijk onderzoek gedane keuzes is ontstaan, niet in overeenstemming te brengen met de billijkheid die door artikel 905, lid 1, van verordening nr. 2454/93⁽²²⁾ wordt beoogd, wanneer daardoor de belastingplichtige in een uitzonderlijke situatie wordt gebracht ten opzichte van andere marktdeelnemers die dezelfde werkzaamheid verrichten.”⁽²³⁾

42. Gelet op deze rechtspraak lijkt het antwoord op de vraag sub a derhalve eenvoudig: wanneer een undercover douanerechercheur overtredingen van de regeling voor communautair douanevervoer heeft uitgelokt, is er sprake van een „bijzondere situatie” in de zin van artikel 13 van verordening nr. 1430/79 die terugbetaling van invoerrechten kan rechtvaardigen.

43. Wat de vraag sub b betreft, ben ik het overigens met BAT en de Commissie eens dat zowel uit de letter als uit de geest van de betrokken bepaling zoals die is uitgelegd door de rechtspraak, duidelijk blijkt dat enkel manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de aangever de terugbetaling van douanerechten aan deze laatste kan beletten. De nationale rechter moet natuurlijk beoordelen of op grond van de relevante feiten de aangever klaarblijkelijk nalatig is geweest, in het bijzonder wat betreft zijn keuze van het expeditiebedrijf dat de douanevervoerformaliteiten voor zijn rekening neemt.

44. Mijns inziens moet bijgevolg op de vraag sub b worden geantwoord dat manipulatie of klaarblijkelijke nalatigheid van de personen op wie de aangever een beroep doet voor de nakoming van zijn in het kader van de regeling voor communautair douanevervoer aangegane verplichtingen, niet uitsluit dat de rechten die zijn betaald door de aangever ingevolge de douaneschuld die is ontstaan door de onttrekking van de goederen aan het dotianetoezicht, aan hem worden terugbetaald.