Hof van Justitie EU 22-10-2002 ECLI:EU:C:2002:605

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 22 oktober 2002

Conclusie van advocaat-generaal

C. Stix-Hackl

van 22 oktober 2002⁽¹⁾

I — Inleiding

1. De onderhavige procedure betreft de uitlegging van richtlijn 89/397/EEG van de Raad van 14 juni 1989 inzake de officiële controle op levensmiddelen⁽²⁾ (hierna: „richtlijn”). Het gaat in het bijzonder om de vraag of een producent van levensmiddelen recht heeft op een tegenexpertise als de autoriteiten de kwaliteit van de monsters afkeuren, en of een schending van dat recht leidt tot een verbod op het gebruik van de resultaten van de expertise.

II — Het juridisch kader

A — Het gemeenschapsrecht

2. Artikel 6, lid 1, van de richtlijn is (verkort) geformuleerd als volgt:

De inspectie heeft betrekking op:
[...]

de eindproducten;”

3. Artikel 7 van de richtlijn luidt:

„1. Van de in artikel 6, lid 1, sub b tot en met f, bedoelde producten mogen voor analyse monsters worden genomen. De lidstaten nemen de nodige maatregelen opdat de betrokkenen eventueel een tegen-expertise kunnen laten uitvoeren.
2. De analyses worden uitgevoerd door officiële laboratoria. De lidstaten mogen voor het verrichten van deze analyses ook andere laboratoria erkennen.”

4. Artikel 12, lid 1, bepaalt:

„1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om de aan de controle onderworpen natuurlijke en rechtspersonen het recht te verlenen beroep in te stellen tegen de maatregelen die de bevoegde instantie met het oog op de uitoefening van de controle heeft genomen.”

B — Het nationaal recht

5. Volgens opgave van het verwijzende gerecht is in het hoofdgeding het Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz (hierna: „LMBG”) van toepassing.

1. Boetebepalingen

6. § 17, lid 1, punt 2, sub b, LMBG bepaalt:

„Het is verboden, levensmiddelen waarvan de eigenschappen niet overeenstemmen met de verkeersopvatting, waardoor de waarde ervan, in het bijzonder de voedings- of genotswaarde of de bruikbaarheid ervan, aanzienlijk geringer is, zonder deugdelijke etikettering beroepsmatig in het verkeer te brengen.”

7. § 52, lid 1, punt 9, LMBG luidt als volgt:

„Met een gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of met een geldboete wordt bestraft degene die in strijd met § 17, lid 1, punten 1 of 2, levensmiddelen zonder deugdelijke etikettering in de handel brengt.”

8. § 53, lid 1, LMBG luidt:

„Wederrechtelijk handelt eenieder die uit onachtzaamheid een van de in § 52, lid 1, punten 2 tot en met 11, of lid 2, beschreven handelingen verricht; evenwel in de gevallen bedoeld in § 52, lid 1, punt 6, en lid 2, punt 3, alleen diegene die stoffen in de zin van § 14 heeft gebruikt, of die levensmiddelen of tabakswaren onder het toepassingsgebied van deze wet heeft gebracht.”

2. Voorschriften voor monsterneming

9. § 42 LMBG luidt als volgt:

Wanneer dit voor de naleving van de voorschriften inzake de handel in producten in de zin van deze wet vereist is, mogen de met controle belaste personen en de politieambtenaren tegen afgifte van een ontvangstbewijs door hen gekozen monsters nemen of vorderen ter onderzoek. Een deel van het monster of, wanneer het monster niet of niet zonder gevaar voor beïnvloeding van het resultaat van het onderzoek in delen van gelijke aard kan worden verdeeld, een tweede soortgelijk stuk van dezelfde fabrikant als het ter onderzoek genomen monster, moet worden achtergelaten. De fabrikant kan afstand doen van het recht om een monster te houden.

Achtergelaten monsters moeten ambtshalve worden afgesloten of verzegeld. Op de monsters moet de datum van monsterneming worden aangebracht, alsmede de datum waarna zij niet langer als afgesloten of verzegeld gelden.

[...]

De bevoegdheid tot monsterneming strekt zich uit tot producten in de zin van deze wet die op markten, straten of openbare plaatsen of via ambulante handel in het verkeer worden gebracht of die voor levering aan de consument onderweg zijn.”

III — De feiten en de procedure in het hoofdgeding

10. De onderneming Böklunder Plumrose GmbH & Co. KG produceert Bockwürstchen, die in de detailhandel in glazen bokalen met een hermetische metalen sluiting worden verkocht. Steffensen, tegen wie de procedure in het hoofdgeding is ingeleid, is belast met het toezicht op de productie.

11. In de afgelopen jaren hebben de administratieve autoriteiten meerdere malen bij detailhandelaars monsters van de producten van Boklünder Plumrose GmbH & Co. KG genomen. Het ging steeds om Bockwürstchen in een glazen bokaal voorzien van een hermetische metalen sluiting.

12. De genomen monsters zijn in laboratoria onderzocht. In de onderzoeksresultaten zijn telkens opmerkingen gemaakt over de kwaliteit daarvan in het licht van de levensmiddelenwetgeving, met name vanwege het feit dat ze — ten onrechte, gezien de samenstelling van de producten — werden aangeduid als „Landbockwürste”.

13. Bij alle monsternemingen is een tweede monster achtergelaten in de betrokken detailhandel. Echter noch Steffensen noch Böklunder Plumrose GmbH & Co. KG heeft monsters ontvangen. Het is niet bekend of de betrokken detailhandelaars hun hebben laten weten dat monsternemingen hadden plaatsgevonden. Het is niet mogelijk gebleken om vast te stellen of de uitkomsten van de monsternemingen telkens tijdig aan Steffensen of Böklunder Plumrose GmbH & Co. KG zijn medegedeeld, opdat zij een tegenexpertise konden vragen.

14. Bij administratief besluit van 13 september 2000 heeft de Kreis Schleswig-Flensburg — Bußgeldstelle (het bureau voor administratieve boetes van de Kreis Schleswig-Flensburg) Steffensen een boete opgelegd van 500 DEM wegens overtreding van § 17, lid 1, punt 2, sub b, § 52, lid 1, punt 9 en § 53, lid 1, LMBG. Steffensen heeft tijdig en in de voorgeschreven vorm beroep ingesteld tegen dit administratieve besluit.

15. Het Amtsgericht Schleswig (Duitsland), waarbij het beroep is ingesteld, is van oordeel dat § 42 LMBG geen toereikende regeling bevat voor het geval dat, zoals in het hoofdgeding, de monsterneming bij de detailhandelaar wordt verricht en daar een monster wordt achtergelaten. Immers, volgens de gegevens waarover de verwijzende rechter beschikt worden de achtergelaten monsters als regel slechts een maand bewaard. Als de bevoegde instanties de fabrikant niet onmiddellijk na de monsterneming van het bestaan van de monsters op de hoogte brengen, kan deze geen tegenonderzoek (meer) verkrijgen ingeval deze instanties opmerkingen maken over de kwaliteit van genoemde monsters.

16. In dat verband rijst volgens de opvatting van het Amtsgericht Schleswig de vraag of uit artikel 7, lid 1, van de richtlijn voor de producent een recht op tegen-expertise voortvloeit, en zo ja, of een schending van dit recht een verbod op het gebruik van het monster tot gevolg heeft.

IV — De prejudiciële vragen

17. Aangezien het hier om de uitlegging van het gemeenschapsrecht gaat, heeft het Amtsgericht op 5 juli 2001 besloten het Hof op grond van artikel 234 EG de navolgende prejudiciële vragen voor te leggen:

Moet artikel 7, lid 1, van richtlijn 89/397/EEG van de Raad van 14 juni 1989 inzake de officiële controle op levensmiddelen aldus worden uitgelegd, dat hieruit voor de fabrikant van een product een rechtstreeks toepasselijk recht voortvloeit om een tegenexpertise te laten uitvoeren, wanneer de bevoegde instanties bij de detailhandelaar een monster van zijn product voor analyse nemen en de kwaliteit van dit monster niet aan de vereisten van de levensmiddelenwetgeving voldoet?

Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, moet artikel 7, lid 1, van deze richtlijn dan aldus worden uitgelegd dat daaruit een gemeenschapsrechtelijk verbod voortvloeit op het gebruik van expertisen die op van overheidswege gelaste monsternemingen berusten, wanneer de fabrikant van het product waarvan de kwaliteit volgens de expertise niet voldoet, geen tegenexpertise heeft kunnen laten uitvoeren?”

V — De eerste prejudiciële vraag

A — Opmerkingen van partijen

18. Naar de mening van de Duitse regering moet artikel 7, lid 1, van de richtlijn weliswaar zo worden uitgelegd dat betrokkenen een onvoorwaardelijk keuzerecht moet toekomen om al dan niet een tegenexpertise te laten uitvoeren, doch biedt deze bepaling geen basis voor een rechtstreeks toepasselijk recht op het inwinnen van een tegenexpertise. Rechtstreeks toepasselijke rechten kunnen slechts ontstaan ingeval er geen of een gebrekkige omzetting heeft plaatsgevonden.

19. In het onderhavige geval is dit artikel echter correct omgezet door § 42 LMBG, volgens welke bij een ambtelijke monsterneming een vergelijkingsmonster moet worden achtergelaten. Daardoor wordt aan betrokkenen, zoals bijvoorbeeld de fabrikant of de handelaar, de kans gegeven om een tegenexpertise te laten uitvoeren. Bij een monsterneming in verdere stadia van het handelsverkeer bestaat in principe op grond van de contractuele betrekkingen een mededelingsverplichting tussen de fabrikant en zijn verkopers.

20. Derhalve volgt het recht van de fabrikant op de mogelijkheid van het laten uitvoeren van een tegenexpertise niet uit de rechtstreekse toepasselijkheid van de richtlijn, doch uit de richtlijnconforme interpretatie van het LMBG.

21. De Italiaanse regering betoogt dat de analyse die bedoeld wordt in artikel 7, lid 1, van de richtlijn, ten doel heeft inbreuken op het gemeenschapsrecht vast te stellen. Daarom moeten het contradictoire karakter van het onderzoek en de rechten van verweer van betrokkenen worden gewaarborgd. Derhalve moet in het bijzonder ofwel de monsterneming zelf in aanwezigheid van betrokkenen plaatsvinden ofwel de effectieve mogelijkheid van een tegenonderzoek worden verzekerd. De regeling van de contradictoire procedure ligt weliswaar binnen de bevoegdheid van de lidstaten, maar in ieder geval moet de bescherming van de rechten van betrokkenen worden gegarandeerd, hetgeen niet het geval is wanneer de vermoedelijke overtreder niet bij de monsterneming aanwezig geweest is en evenmin op behoorlijke wijze daarover is ingelicht.

22. Voor de Deense regering hangt het antwoord op de eerste prejudiciële vraag af van de interpretatie van de begrippen „betrokkenen” en „nodige maatregelen” in artikel 7, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn.

23. Voor wat betreft de „betrokkenen” betoogt zij dat dat begrip uitsluitend de ondernemingen omvat waar in het concrete geval monsters zijn genomen. Uit de bewoordingen en de context van artikel 7, lid 1, tweede alinea, blijkt dat de lidstaten uitsluitend aan die ondernemingen en niet aan de ondernemingen die in de voorafgaande stadia aan het handelsverkeer deelnemen, de mogelijkheid moeten bieden om een tegenexpertise in te winnen. De gecontroleerde onderneming heeft de vrijheid om de betrokken ondernemingen in de voorafgaande stadia over de genomen controlemaatregelen te informeren en in voorkomend geval monsters aan de fabrikanten te sturen of de monsters samen met de fabrikanten of in opdracht van de fabrikanten aan een tegenonderzoek te onderwerpen. De rechtszekerheid wordt tegenover de ondernemingen die verantwoordelijk zijn voor de overtreding van de levensmiddelenwetgeving, daarenboven ook nog gewaarborgd door het recht van beroep ingevolge artikel 12 van de richtlijn.

24. Met betrekking tot de „nodige maatregelen” merkt de Deense regering, voor het geval dat ook de ondernemingen uit eerdere stadia van het handelsverkeer als „betrokkenen” beschouwd moeten worden, op dat de richtlijn de autoriteiten niet verplicht die ondernemingen over de monsterneming te informeren. Op dat punt is artikel 7, lid 1, tweede alinea, niet voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk om daaruit een zodanig recht (op informatie) voor de producent af te leiden. Het feit dat de autoriteiten voorzien in de mogelijkheid van een tegenexpertise op het niveau van de detailhandel, is tenslotte voldoende om ook voor ondernemingen uit eerdere stadia van het handelsverkeer de mogelijkheid van een tegen-expertise te waarborgen.

25. De Commissie is van mening dat de betrokkene na een monsterneming ingevolge artikel 7, lid 1, tweede alinea, duidelijk een recht op een tegenexpertise heeft. Dit volgt enerzijds uit de dertiende overweging van de considerans van de richtlijn en anderzijds uit de omstandigheid dat anders de betrokkene het in artikel 12 van de richtlijn verankerde recht op een effectief rechtsmiddel niet volledig kan uitoefenen. Het woord „eventueel” beperkt het recht op het verwerven van een tegenexpertise slechts in zoverre dat deze eigenlijk van belang moet kunnen zijn.

26. In verband daarmee is het volgens de Commissie overbodig om te onderzoeken of artikel 7, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn een onvoorwaardelijke en voldoende duidelijke bepaling vormt, die bij wijze van uitzondering een op een richtlijn gebaseerd subjectief recht schept voor particulieren, ofschoon ook daaraan gezien de bewoordingen geen twijfel behoeft te bestaan.

27. Als, zoals in het onderhavige geval, tussen de monsterneming door de controlerende autoriteiten en het deswege opleggen van een geldboete zoveel tijd verstrijkt dat de betrokkene geen gebruik kan maken van zijn recht op een tegenexpertise, dan schenden de autoriteiten daarmede niet alleen het recht op een tegenexpertise ingevolge artikel 7, lid 1, doch tegelijkertijd het recht van betrokkene op een effectief rechtsmiddel ingevolge artikel 12.

28. Ten aanzien van de door de Duitse en de Deense regering ter sprake gebrachte problemen van praktische uitvoering werd ter zitting naar voren gebracht, dat deze uitvoering ook anders dan op de door beide regeringen aangegeven wijze kon plaatsvinden, bijvoorbeeld door het bewaren van een tweede, ingevroren monster door de autoriteiten.

B — Beoordeling

29. Om op de eerste vraag een antwoord te kunnen geven dat van nut zal zijn voor de beslechting van het hoofdgeding, moet eerst het oogmerk van de vraag nader worden gepreciseerd, in het bijzonder aan de hand van het dossier van het hoofdgeding.⁽³⁾

30. Het is duidelijk dat partijen wat dat betreft in hun opmerkingen van volstrekt verschillende afwegingen uitgaan, hetgeen verklaarbaar is door de formulering van de bepaling die in deze procedure aan het Hof ter uitlegging wordt voorgelegd. Allereerst spreekt artikel 7, lid 1, tweede alinea, van een verplichting van de lidstaten om „de nodige maatregelen” te nemen en wel opdat de betrokkenen een tegenexpertise „kunnen laten uitvoeren”. In zoverre lijkt op het eerste gezicht eerder het accent te liggen op de verplichting om de voorwaarden te scheppen voor het laten uitvoeren van een tegenexpertise dan op de verlening van het recht op een tegenexpertise op zich.

31. De regeringen die opmerkingen hebben ingediend, hebben zich alle zonder uitzondering — zij het met verschillen in accent — over de omvang van de „nodige maatregelen” uitgesproken en in het bijzonder over de vraag of de autoriteiten van de lidstaten volgens de richtlijn verplicht zijn, de fabrikant over de monsterneming bij de detailhandel te informeren. Natuurlijk hangen die beide aspecten — de vraag welke maatregelen nodig zijn om de voorwaarden te scheppen voor het kunnen laten uitvoeren van een tegenexpertise en het mogelijke recht op een tegenexpertise — nauw samen. Als namelijk de lidstaten — met schending van artikel 7 van de richtlijn — nalaten de nodige voorwaarden te scheppen voor het laten uitvoeren van een tegenexpertise, schenden zij daarmede tegelijkertijd het mogelijkerwijze uit dezelfde bepaling af te leiden overeenkomstige recht van de betrokkenen.

32. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt dat de verwijzende rechter ervan uitgaat dat met § 42 LMBG geen toereikende regeling is gegeven van de krachtens artikel 7, lid 1, nodige maatregelen, respectievelijk dat heilaten uitvoeren van een tegenexpertise niet mogelijk gemaakt is. Daardoor is het eventuele recht van de fabrikant op het laten uitvoeren van een tegenexpertise geschonden. En juist op dat punt, of de richtlijn de grondslag vormt voor een overeenkomstig recht van particulieren, dat de rechter moet beschermen, richt zich de eerste prejudiciële vraag.

33. Tegen deze achtergrond lijkt het mij overigens niet raadzaam het standpunt van de Duitse regering te volgen en de eerste vraag ontkennend te beantwoorden op grond dat het recht op een tegenexpertise bij een richtlijnconforme uitlegging uit het nationale recht en niet uit de richtlijn voortkomt. Op dit punt breng ik in herinnering hetgeen het Hof heeft overwogen in het arrest Simmenthal, namelijk dat in alle gevallen „de regels van het gemeenschapsrecht vanaf hun inwerkingtreding en tijdens hun gehele geldigheidsduur hun volle werking op eenvormige wijze in alle lidstaten moeten ontplooien” en dat „elke in het kader zijner bevoegdheid aangezochte nationale rechter verplicht is het gemeenschapsrecht integraal toe te passen en de door dit recht aan particulieren toegekende rechten te beschermen”.⁽⁴⁾ Dit beginsel dat de door het gemeenschapsrecht aan de particulieren toegekende rechten door de nationale rechter doeltreffend moeten worden toegepast en gewaarborgd, geldt onafhankelijk van de vraag of deze rechten in een concreet geval (bij uitlegging overeenkomstig het gemeenschapsrecht) kunnen worden afgeleid uit het nationale recht dan wel bij gebrekkige omzetting uit rechtstreeks toepasselijk gemeenschapsrecht. Of de volle werking van de richtlijn en in voorkomende gevallen van een daarin aan een particulier toegekend recht door een richtlijnconforme uitlegging van de nationale omzettingsbepalingen⁽⁵⁾ moet worden gewaarborgd, is tenslotte voorbehouden aan het oordeel van de nationale rechter.

34. Volgens vaste rechtspraak kunnen particulieren zich in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig lijken te zijn, voor de nationale rechter tegenover de staat op die bepalingen beroepen, en moeten die rechten worden beschermd, wanneer de staat hetzij heeft verzuimd de richtlijn binnen de termijn in nationaal recht om te zetten, hetzij dit op onjuiste wijze heeft gedaan.⁽⁶⁾

35. Een bepaling van gemeenschapsrecht is voldoende nauwkeurig om door een justitiabele te kunnen worden ingeroepen en door de nationale rechter te kunnen worden toegepast, indien zij ondubbelzinnig een verplichting oplegt.⁽⁷⁾

36. Een bepaling is bovendien onvoorwaardelijk indien zij een verplichting oplegt die van geen enkele voorwaarde en haar uitvoering of werking van generlei handeling van de instellingen der Gemeenschappen of van de lidstaten afhankelijk is gesteld.⁽⁸⁾

37. Naar mijn mening voldoet artikel 7, lid 1, gezien het doel en de inhoud van de richtlijn⁽⁹⁾ aan deze kenmerken en met name als het gaat om de vraag of de betrokkenen recht op een tegenexpertise hebben.

38. Weliswaar mag ervan worden uitgegaan dat de lidstaten volgens deze bepaling over een zekere beoordelingsvrijheid beschikken wanneer zij op nationaal niveau uitvoering geven aan de „nodige maatregelen” om tegenexpertisen mogelijk te maken⁽¹⁰⁾, doch is niet reeds op die grond uitgesloten dat de richtlijn voldoende nauwkeurig en duidelijk is om een recht op tegenexpertise te scheppen. Want zoals het Hof reeds in deze zin heeft beslist, kan, ofschoon een richtlijn de lidstaten een meer of minder ruime beoordelingsvrijheid bij de uitvoering van sommige bepalingen daarvan heeft gelaten, de particulier toch niet het recht worden ontzegd om een beroep te doen op die bepalingen die naar hun inhoud uit het geheel kunnen worden losgemaakt en als zodanig kunnen worden toegepast.⁽¹¹⁾

39. Om te beginnen benadruk ik dat de formulering van artikel 7, lid 1, op zichzelf beschouwd de conclusie rechtvaardigt dat niet uitsluitend gedoeld wordt op het scheppen van de mogelijkheid van het verkrijgen van een tegenexpertise, maar uiteindelijk op het verlenen van een dienovereenkomstig recht [„opdat de betrokkenen [...] kunnen”). Dit komt nog duidelijker in de andere taalversies naar voren.⁽¹²⁾

40. Zoals de Commissie terecht heeft aangevoerd, wordt deze bevinding nog bevestigd door de dertiende overweging van de considerans en door artikel 12, lid 1, van de richtlijn. Volgens de dertiende overweging van de considerans moeten namelijk de „legitieme rechten” van de bedrijven en „met name het recht op geheimhouding van productiegegevens en het recht van beroep [...] worden gevrijwaard”.

41. In artikel 12 van de richtlijn wordt concreet gestalte gegeven aan deze vrijwaring van het „legitieme recht” van beroep. Volgens die bepaling nemen de lidstaten de nodige maatregelen „om de aan de controle onderworpen natuurlijke en rechtspersonen het recht te verlenen beroep in te stellen tegen de maatregelen die de bevoegde instantie met het oog op de uitoefening van de controle heeft genomen”. Dit artikel kan in dat opzicht worden beschouwd als een uitdrukking en verankering van het algemene beginsel van effectieve (rechterlijke) bescherming, dat ten grondslag ligt aan het constitutionele erfgoed dat alle lidstaten gemeen hebben.⁽¹³⁾

42. Een effectieve rechtsbescherming tegen de monsterneming en het onderzoek daarvan vooronderstelt op haar beurt dat de betrokkenen het recht opkomt een tegenexpertise te laten uitvoeren.

43. Ik denk overigens, dit in tegenstelling tot het standpunt van de Deense regering, dat er geen twijfel kan bestaan aan het feit dat ook de fabrikanten — en niet uitsluitend de detailhandelaren — tot de „betrokkenen” moeten worden gerekend aan wie dit recht toekomt. Ten slotte zijn zij het wier producten worden onderzocht en die, zoals in het geval van Steffensen, uiteindelijk voor gebreken met betrekking tot de vervaardiging of de samenstelling van levensmiddelen ter verantwoording kunnen worden geroepen en die daarom over overeenkomstige garanties van rechtsbescherming moeten beschikken.

44. Ten slotte deel ik het uiteindelijke standpunt van de Commissie en de Duitse regering dat het woord „eventueel” in artikel 7, lid 1, tweede alinea, niet moet worden uitgelegd als een beperking of een voorwaarde van het recht op een tegen-expertise. Dat bijwoord geeft slechts het machtigingskarakter van deze norm weer. De betrokkene heeft weliswaar het recht op het laten uitvoeren van een tegenexpertise, doch ook de keuze om afhankelijk van de omstandigheden van het geval — dus bijvoorbeeld naargelang blijkens het rapport van de autoriteiten de kwaliteit van het product al dan niet voldoet — dat recht al dan niet uit te oefenen.⁽¹⁴⁾

45. Uit de vorenstaande overwegingen volgt derhalve dat uit artikel 7, lid 1, voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk een recht voor de fabrikant op het laten uitvoeren van een tegenexpertise voortvloeit. Derhalve moet de eerste vraag van de verwijzende rechter bevestigend worden beantwoord.

VI — De tweede prejudiciële vraag

A — Opmerkingen van partijen

46. Steffensen stelt in verband met het bepaalde in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de reenten van de mens (hierna: „EVRM”), dat die bepaling in de onderhavige zaak enkel als richtsnoer voor de uitlegging van de richtlijn dient en ook in het onderhavige geval moet worden toegepast, en dat het niet van belang is dat het Duitse recht de feiten als wederrechtelijke handeling kwalificeert. Uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens kan ter zake van bewijzen die op ingewikkelde onderzoekingen berusten, het recht op een tegenexpertise worden afgeleid. Dat geldt juist voor het onderzoek van levensmiddelen.

47. Naar de mening van de Duitse regering bevat de richtlijn, zelfs voor het geval dat de fabrikant of andere betrokkenen geen gelegenheid voor een (tegen)onderzoek zouden hebben gehad, geen op het gemeenschapsrecht gebaseerd verbod om het eerste onderzoek te gebruiken.

48. De toepassing van het gemeenschapsrecht geschiedt namelijk in principe volgens de nationale procedurevoorschriften en het Duitse strafprocesrecht — evenmin als het Duitse administratieve recht — kent niet als rechtgevolg van een procedurefout een algemeen verbod op het gebruik van de bewijsmiddelen. Overigens is in Duitsland op grond van de in het strafprocesrecht geldende grondregels van ambtshalve instructie en vrije beoordeling van bewijzen een tegenonderzoek om de uitkomst van een analyse in twijfel te trekken, niet absoluut nodig.

49. Weliswaar moeten deze procedureregels aan de eisen van het gemeenschapsrecht voldoen, doch dat is in deze het geval. Immers, enerzijds zijn zij niet in strijd met het discriminatieverbod, omdat schendingen van de procedurele eisen van de richtlijn precies zo worden behandeld als fouten in procedures waarbij het om de toepassing van louter nationaal geregelde materies gaat. Anderzijds wordt de toepassing van het gemeenschapsrecht evenmin door het beginsel van vrije bewijswaardering feitelijk onmogelijk gemaakt, zodat zij in overeenstemming is met het doeltreffendheidsbeginsel. De tegenexpertise volgens de richtlijn is niet een doel op zichzelf, doch is slechts een van de vele mogelijkheden zich tegen het verwijt van een overtreding van de levensmiddelenwetgeving te verdedigen.

50. De Deense regering is het eens met de opvatting van de Duitse regering en stelt dat het aan de nationale rechters moet worden overgelaten om eventuele strafprocesrechtelijk gevolgen van een schending van de mogelijke mededelingsplicht ingevolge artikel 7, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn te bepalen. Noch uit de richtlijn noch uit het algemene gemeenschapsrecht volgt dat in een dergelijk geval de bewijsmiddelen in een nationale strafprocedure niet mogen worden gebruikt.

51. Ten aanzien van artikel 6 EVRM en de daarover bestaande jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens stelt de Deense regering, dat de voorschriften van het EVRM slechts voor gerechtelijke procedures gelden en niet voor de daaraan voorafgaande administratieve procedure, waarom het in casu gaat. Bovendien is het beginsel van hoor en wederhoor geëerbiedigd.

52. De Commissie spreekt zich — zelfs met verwijzing naar artikel 6 EVRM — althans uit tegen een absoluut verbod op het gebruik van analyseresultaten van slechts door de autoriteiten onderzochte monsters. Naar haar mening zouden de uit artikel 7, lid 1, en artikel 12 van de richtlijn voortvloeiende rechten van de betrokkene opgerekt worden, als analyseresultaten waar de betrokkene geen tegenexpertise tegenover kon stellen, zelfs niet mochten worden gebruikt wanneer deze zo eenduidig waren dat een tegenexpertise ze onder geen enkele omstandigheid zou hebben kunnen ontkrachten. Deze enigszins afwijkende opvatting baseert zij op het gebruik van het woord „eventueel” in artikel 7, lid 1, van de richtlijn, dat aangeeft dat een tegenexpertise slechts mogelijk moet zijn in die gevallen waarin zij nuttig kan zijn voor de verdediging van de rechten van de betrokkene.

53. Ten aanzien van de informatieplicht merkte de Commissie ter zitting op dat deze slechts rechtstreeks tegenover de detailhandelaar bestaat. Voor wat betreft de informatie van de fabrikant is een mededeling binnen de handelsketen voldoende.

B — Beoordeling

54. De tweede vraag van de verwijzende rechter betreft in het algemeen de verhouding tussen het gemeenschapsrecht en nationale procedureregels. De rechter wenst te vernemen of een expertise, waarmee het product van een fabrikant wordt afgekeurd, in een procedure voor het gerecht als bewijs gebruikt mag worden, als het de fabrikant niet mogelijk is gemaakt het hem volgens de richtlijn toekomende recht op het laten uitvoeren van een tegenexpertise, uit te oefenen. De vraag is met andere woorden tegen de achtergrond van het hoofdgeding zo te verstaan of het gemeenschapsrecht in de weg staat aan de toepassing van een nationale bewijsregel volgens welke een onder de beschreven omstandigheden verrichte expertise in rechte toelaatbaar bewijs vormt.

55. Te dezen breng ik in herinnering dat het volgens vaste rechtspraak van het Hof bij het ontbreken van communautaire regelgeving een aangelegenheid van het interne recht van iedere lidstaat is om de procedureregels te geven⁽¹⁵⁾ voor rechtsvorderingen ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen, mits die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel), en zij de uitoefening van de door het gemeenschapsrecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).⁽¹⁶⁾

56. In deze zaak is het om te beginnen nodig om deze beginselen in het juiste perspectief te zien. Zoals ik in het kader van de eerste vraag heb vastgesteld, geeft de richtlijn aan justitiabelen weliswaar het recht om een tegenexpertise te doen uitvoeren, maar gaat het in het hoofdgeding slechts indirect om de uitoefening van dat recht. Veel meer gaat het rechtstreeks om de uitoefening van het in artikel 12 van de richtlijn verankerde recht op een effectief rechtsmiddel tegen de maatregelen die de bevoegde instantie met het oog op de uitvoering van de controle heeft genomen. Het recht op het laten uitvoeren van een tegenexpertise dient, zoals ik reeds eerder vaststelde, uiteindelijk de uitoefening van het recht op een effectief rechtsmiddel.

57. Met betrekking tot het gelijkwaardigheidsbeginsel moet in dit geval worden onderzocht of het in artikel 12 van de richtlijn bedoelde beroep ongunstiger geregeld is dan overeenkomstige beroepen die louter nationaal recht betreffen.

58. Met betrekking tot de nationale bewijsregels in kwestie blijkt uit de processtukken dat het Duitse procesrecht in het algemeen niet voorziet in een overeenkomstig verbod op het gebruik van bewijsmiddelen en dat dus deze regeling geen verschil maakt naargelang de beroepen zich richten tegen maatregelen van de autoriteiten die dienen ter controle van de naleving van gemeenschapsrecht dan wel van nationaalrechtelijke voorschriften.⁽¹⁷⁾

59. Derhalve is het verenigbaar met het gelijkwaardigheidsbeginsel dat de nationale procedureregels geen verbod bevatten op het gebruik van expertisen als de fabrikant geen mogelijkheid heeft gehad om een tegenexpertise krachtens artikel 7, lid 1, te laten uitvoeren.

60. Wat vervolgens het doeltreffendheidsbeginsel betreft, mag de bewijsregeling volgens welke expertisen van autoriteiten ten aanzien waarvan de fabrikant geen tegenexpertise kon laten uitvoeren, gebruikt mogen worden, het de fabrikant niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken om de uit de richtlijn voortvloeiende rechtsbescherming te genieten.

61. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat deze kwestie moet worden onderzocht met inaanmerkingneming van de plaats van de in het onderhavige geval aan de orde zijnde bewijsregels „in de gehele procedure, en van het verloop en de bijzondere kenmerken ervan, voor de verschillende nationale instanties. In voorkomend geval moet rekening worden gehouden met de beginselen die aan het nationale stelsel van rechtspraak ten grondslag liggen, zoals de bescherming van de rechten van de verdediging, het rechtzekerheidsbeginsel en het goede verloop van de procedure.”⁽¹⁸⁾

62. In dit verband moet overigens worden bedacht dat — zoals ik reeds bij de behandeling van de eerste vraag heb aangegeven⁽¹⁹⁾ — het in artikel 12 verankerde recht op een effectief rechtsmiddel de uitdrukking is van een algemeen rechtbeginsel dat ten grondslag ligt aan het constitutionele erfgoed dat alle lidstaten gemeen hebben. Zoals het Hof reeds in de arresten Johnston en Heylens e.a. heeft uitgemaakt⁽²⁰⁾, is dat beginsel „eveneens [...] neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens” en „moet in het kader van het gemeenschapsrecht rekening worden gehouden met de beginselen die aan dit verdrag ten grondslag liggen”.

63. Volgens het doeltreffendheidsbeginsel staat het gemeenschapsrecht in dit geval dus in de weg aan het gebruik van expertisen waartegen de producent geen tegen-expertise heeft kunnen laten uitvoeren, indien daardoor daadwerkelijke en effectieve rechtsbescherming tegen maatregelen van de met de controle belaste autoriteiten in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt.

64. Dit zou naar mijn mening hoe dan ook het geval zijn indien een tegenexpertise het enige geëigende middel voor de justitiabele zou zijn om zich effectief tegen de afkeuring van de autoriteiten te kunnen verdedigen respectievelijk tegenbewijs te kunnen leveren.

65. Het staat echter aan de nationale rechter om na te gaan of deze mogelijkheid, gezien de nationale procedureregels, en in het bijzonder rekening houdend met het voor het verwijzende gerecht geldende beginsel van de vrije rechterlijke bewijswaardering alsmede met de concrete feitelijk omstandigheden van het geval, openstond.⁽²¹⁾

66. Ten slotte gingen partijen in op de vraag of en in hoeverre in het in artikel 6 EVRM verankerde recht op een eerlijk proces het verbod ligt opgesloten om een in omstandigheden als die van het onderhavige geval opgemaakte expertise als bewijs te gebruiken.

67. Allereerst kan de tegenwerping van de Deense regering dat deze bepaling in het onderhavige geval niet van toepassing is omdat het hier gaat om de (voorafgaande) administratieve procedure en niet om de procedure voor een rechterlijke instantie, niet worden aanvaard. In het kader van de tweede vraag gaat het namelijk primair niet om de mogelijkheid respectievelijk het recht van de fabrikant in de administratieve procedure om een tegenexpertise te laten uitvoeren, maar veel meer om de vraag welke bewijsrechtelijke consequenties de rechter in het hoofdgeding met betrekking tot het gebruik van de expertise moet verbinden aan het feit dat de fabrikant geen tegenexpertise kan overleggen, omdat het hem niet mogelijk is gemaakt een tegenexpertise (tijdens de administratieve procedure) te laten uitvoeren. Ook al liggen de oorzaken van het ontbreken van een tegenexpertise dus in de administratieve fase, de vraag of de expertise mag worden gebruikt, doet zich voor in een gerechtelijke procedure, zodat het voorschrift van artikel 6 EVRM in acht moet worden genomen.

68. Uit de rechtspraak van het Europese Hof voor de rechten van de mens blijkt dat het verdrag weliswaar de toelaatbaarheid van bewijsmiddelen als zodanig niet regelt, doch dat de procedure in haar geheel, met inbegrip van de manier van bewijsvoering, moet voldoen aan de vereisten van een eerlijk proces in de zin van artikel 6, lid 1, EVRM.⁽²²⁾ Tot deze vereisten behoort allereerst de contradictoire opzet van de procedure alsmede de gelijkheid van wapens van de procespartijen. Volgens deze beginselen moet een partij in een civiele of strafprocedure de mogelijkheid hebben om kennis te nemen van en zich uit te spreken over alle gedingstukken en opmerkingen die ter beïnvloeding van de beslissing van de rechter bij deze worden ingediend; bovendien moet hij zijn zaak voor het gerecht onder zodanige omstandigheden kunnen voordragen dat hij niet wezenlijk tegenover de andere procespartij wordt benadeeld.⁽²³⁾

69. Dientengevolge is volgens de rechtspraak van het Europese Hof voor de rechten van de mens het gebruik van een bewijs in rechte waaraan onregelmatigheden kleven, niet automatisch ontoelaatbaar. Veeleer is ook op dit punt beslissend of de procespartij zich in de omstandigheden van het geval effectief kan verweren.⁽²⁴⁾

70. Zo was voor het Europese Hof voor de rechten van de mens in het door de Deense regering aangehaalde arrest in de zaak Khan, waarin het ging om het gebruik als bewijs in een strafzaak van een geluidsbandopname die in strijd met het legaliteitsprincipe tot stand gekomen was, doorslaggevend dat de verdachte in dat proces voldoende gelegenheid had om de echtheid („authenticité”) van de opname te bestrijden en bezwaar te maken tegen het gebruik daarvan voor het gerecht.⁽²⁵⁾

71. Wat in concreto het gebruik van expertisen voor bewijsdoeleinden voor het gerecht betreft, hangt de vraag of deze in overeenstemming zijn met de vereisten van een eerlijk proces in de zin van artikel 6, lid 1, EVRM als de door die expertise bezwaarde procespartij geen tegenexpertise kan overleggen, eveneens daarvan af of deze partij toch in de gelegenheid is zijn zaak effectief voor te dragen en tegen de expertise stelling te nemen.⁽²⁶⁾ Een effectief verweer zonder tegenexpertise kan daarbij in het bijzonder problematisch zijn als de expertise een technisch onderwerp betreft, waarvan de rechter geen kennis heeft, en de expertise derhalve een doorslaggevende invloed op de bewijswaardering van het gerecht kan hebben.⁽²⁷⁾

72. Of het gebruik van een expertise, waar geen tegenexpertise tegenover staat, voldoet aan de eisen van een eerlijk proces in de zin van artikel 6, lid 1, EVRM, moet dus worden bepaald aan de hand van de concrete omstandigheden van ieder individueel geval, in het bijzonder van de aard van de expertise en het gewicht daarvan met het oog op de oordeelsvorming alsmede van de beschikbaarheid van andere mogelijkheden dan een tegenexpertise om een effectief verweer te verzekeren.

73. Op de tweede vraag van de verwijzende rechter moet daarom — mede gezien artikel 6, lid 1, EVRM — worden geantwoord dat het gemeenschapsrecht in de weg staat aan het gebruik van expertisen die op van overheidswege gelaste monsternemingen berusten en met betrekking waartoe de fabrikant van het product waarvan de kwaliteit volgens de expertise niet voldoet, geen tegenexpertise heeft kunnen laten uitvoeren, als het anders in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk is om het recht op een effectief rechtsmiddel tegen de controlemaatregelen van de autoriteiten uit te oefenen. Het is de taak van het nationale gerecht om te toetsen of bij ontbreken van een tegenexpertise voor de producent in het kader van de nationale procedure en met inaanmerkingneming van de concrete omstandigheden van het geval een geëigende mogelijkheid bestaat om zich effectief tegen de afkeuring van de autoriteiten te verdedigen respectievelijk tegenbewijs te leveren.

VII — Conclusie

74. Ik moge het Hof voorstellen als volgt te antwoorden op de voorgelegde vragen:

Artikel 7, lid 1, van richtlijn 89/397/EEG van de Raad van 14 juni 1989 inzake de officiële controle op levensmiddelen moet aldus worden uitgelegd, dat hieruit voor de fabrikant een rechtstreeks toepasselijk recht voortvloeit om een tegenexpertise te laten uitvoeren, wanneer de bevoegde instanties bij de detailhandelaar een monster van zijn product voor analyse nemen en de kwaliteit van dat monster niet aan de vereisten van de levensmiddelenwetgeving voldoet.

Het gemeenschapsrecht staat in de weg aan het gebruik van expertisen die op van overheidswege gelaste monsternemingen berusten en met betrekking waartoe de fabrikant van het product waarvan de kwaliteit volgens de expertise niet voldoet, geen tegenexpertise heeft kunnen laten uitvoeren, als het anders in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk is om het recht op een effectief rechtsmiddel tegen de controlemaatregelen van de autoriteiten uit te oefenen. Het is de taak van het nationale gerecht om te toetsen of bij ontbreken van een tegenexpertise voor de producent in het kader van de nationale procedure en met inaanmerkingneming van de concrete omstandigheden van het geval een geëigende mogelijkheid bestaat om zich effectief tegen de afkeuring van de autoriteiten te verdedigen respectievelijk tegenbewijs te leveren.”