Hof van Justitie EU 10-04-2003 ECLI:EU:C:2003:221

Argumenten van partijen

De Italiaanse regering stelt dat zij punt 2.1, zesde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 heeft omgezet bij artikel 80 van DPR nr. 547/55.

Volgens de Italiaanse regering miskent de Commissie de relatie, in punt 2.1 van bijlage I bij richtlijn 89/655, tussen de drie volzinnen waaruit de derde alinea van deze bepaling is samengesteld. De volzin ten aanzien waarvan de Commissie beweert dat zij in gebreke is gebleven, te weten de zesde volzin van punt 2.1, vormt haars inziens een aanvulling op de twee eerste volzinnen — aangezien zij als derde en laatste volzin in voornoemde alinea is opgenomen — die slechts de betekenis en het doel van de in de tweede volzin van deze alinea voorgeschreven waarschuwing beoogt te preciseren.

Artikel 80 van DPR nr. 547/55 heeft betrekking op machines die worden bediend door verschillende werknemers (blootgestelde werknemers), die niet volledig zichtbaar zijn voor de bediener die belast is met het starten van de machines. Volgens de Italiaanse regering doelt punt 2.1, derde alinea, van bijlage I bij richtlijn 89/655 op deze personen wanneer gesproken wordt van arbeidsmiddelen met een „hoofdbedieningspost”; deze bepaling verwijst dus noodzakelijkerwijs naar arbeidsmiddelen die op zodanige wijze worden bediend, dat zij meer dan één arbeids- of bedieningspost vergen, dus precies de arbeidsmiddelen waarop artikel 80 DPR nr. 547/55 doelt.

De Italiaanse regering onderstreept, dat de in dit artikel bedoelde waarschuwing geen algemeen advies is, doch een „afgesproken” geluidssignaal. Aan de hand van dit signaal worden de blootgestelde personen in kennis gesteld van de aanvang van een procedure die, na een zekere tijd — die de betrokkenen bekend is en afhangt van de gevaarlijkheidsgraad van hetgeen zich tijdens deze procedure kan voordoen —, leidt tot het daadwerkelijk in werking stellen van een arbeidsmiddel. Gewapend met deze kennis kunnen de blootgestelde personen de betrokken risico's ontlopen indien de waarschuwingshandelingen correct worden uitgevoerd.

Volgens voornoemde regering kan punt 2.1, zesde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 niet los van de vierde en de vijfde volzin ervan worden gelezen.

De Commissie betoogt dat de Italiaanse regering zich op een kennelijk onjuist uitgangspunt baseert door ervan uit te gaan dat het vereiste van een waarschuwing, waarvan de niet-omzetting haar wordt verweten, bedoeld is om „de betekenis en het doel te preciseren van het waarschuwend geluid” dat is voorzien voor het in werking stellen van de machine ingeval de bediener niet kan vaststellen of zich personen in de gevaarlijke zones bevinden. Het is onjuist te stellen dat punt 2.1, zesde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 een soort aanvulling op de vierde en de vijfde volzin van ditzelfde punt is; evenmin preciseert deze bepaling de inhoud van deze volzinnen. Integendeel, volgens de Commissie speelt juist deze zesde volzin, doordat zij de blootgestelde persoon de gelegenheid geeft het gevaar snel te ontlopen, de beslissende rol van een fundamenteel vereiste dat dwingend in acht moet worden genomen.

De Commissie onderstreept dat artikel 80 van DPR nr. 547/55 uitsluitend voorziet in de noodzaak van een „afgesproken geluidssignaal”. Hiermee wordt dus niet punt 2.1, zesde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 omgezet, maar de vijfde volzin ervan. In geval van een gebrekkige omzetting van voornoemde zesde volzin kunnen zich gemakkelijk situaties voordoen waarin de eventuele waarschuwende signalen voor het starten of stoppen van de arbeidsmiddelen de blootgestelde werknemers niet in staat stellen zich snel in veiligheid te brengen. Het vereiste dat zij de mogelijkheid moeten hebben riskante situaties snel te ontlopen, ontbreekt volkomen in de Italiaanse wetgeving. Deze wetgeving voorziet enkel in de verplichting van een „afgesproken geluidssignaal”. De Commissie acht een dergelijke verplichting ontoereikend om de ernstige lacune te kunnen compenseren die voortvloeit uit het ontbreken van een algemeen vereiste betreffende de praktische mogelijkheid voor de betrokkenen om gevaarlijke situaties onmiddellijk te ontlopen.

Beoordeling door het Hof

Wat de omzetting van een richtlijn in de rechtsorde van een lidstaat betreft, is het vaste rechtspraak dat het betrokken nationale recht daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn dient te verzekeren, dat de uit dit recht voortvloeiende rechtssituatie voldoende bepaald en duidelijk dient te zijn en dat de begunstigden in staat moeten zijn kennis te nemen van al hun rechten en deze zo nodig geldend moeten kunnen maken voor de nationale rechterlijke instanties (zie onder meer arresten van 23 maart 1995, Commissie/Griekenland, C-365/93, Jurispr. blz. I-499, punt 9, en 10 mei 2001, Commissie/Nederland, C-144/99, jurispr. blz. I-3541, punt 17).

In het licht van deze overwegingen moet worden onderzocht of de bepalingen van Italiaans recht voldoen aan de vereisten van richtlijn 89/655.

Het minimumvereiste in punt 2.1, zesde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 houdt in, dat in gevaarlijke zones „[d]e blootgestelde werknemer [...] de tijd en/of de middelen [moet] hebben om het gevaar dat ontstaat door het starten en/of stoppen van het arbeidsmiddel snel te ontlopen”. Dit vereiste geldt naast de noodzaak om te voorzien in „een waarschuwend geluids- en/of lichtsignaal” als bedoeld in de vijfde volzin van voornoemd punt 2.1.

In casu vormt het in artikel 80 van DPR nr. 547/55 opgenomen vereiste om het starten van complexe machines te doen voorafgaan door een „afgesproken geluidssignaal”, weliswaar een omzetting van punt 2.1, vijfde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655, maar is niet voldaan aan de eisen van de zesde volzin van dit punt.

Bijgevolg moet worden geconstateerd, dat de Italiaanse Republiek de krachtens punt 2.1, zesde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Argumenten van partijen

De Italiaanse regering stelt dat zij punt 2.2, tweede volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 heeft omgezet bij artikel 77 van DPR nr. 547/55.

Volgens deze regering vereist dit artikel in wezen, dat de machine enerzijds wordt voorzien van een mechanisme (te weten, een gecoördineerd geheel van fysieke elementen bestemd om een bepaald resultaat te bereiken) om de machine in werking te stellen, welk mechanisme dient te bestaan uit een onderdeel (waarop de bediener de fysieke opdracht moet geven) dat door zijn fysieke vormgeving en situering op de machine voorkomt dat de machine onopzettelijk wordt gestart, en anderzijds van een „logisch” programma dat de onopzettelijke inwerkingstelling van de machine „functioneel” belet.

De Italiaanse regering stelt dat artikel 77 van DPR nr. 547/55 de in punt 2.2, eerste volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 geformuleerde doelstellingen verwezenlijkt. Enerzijds schrijft deze nationale bepaling namelijk op negatieve wijze (voorkomen dat de machine onopzettelijk in werking wordt gesteld) voor wat de richtlijn positief vereist (het verrichten van een opzettelijke handeling) en anderzijds gaat het hier om een volstrekt algemene bepaling, die niet beperkt is tot de specifieke gevallen van de tweede volzin van punt 2.2.

De Commissie betoogt dat artikel 77 van DPR nr. 547/55 in uiterst vage en algemene bewoordingen verwijst naar de situering van het bedieningspaneel op de machines, terwijl richtlijn 89/655 voorschrijft dat een opzettelijke handeling moet worden verricht om de machine opnieuw in werking te stellen of om een belangrijke wijziging in de werking ervan te bewerkstelligen. De Italiaanse en de communautaire bepaling hebben dus een niet met elkaar overeenstemmende inhoud, aangezien de doelstelling van laatstgenoemde bepaling door de Italiaanse bepaling niet met de vereiste doeltreffendheid wordt nagestreefd. Met een beroep op het arrest van 9 april 1987, Commissie/Italië (363/85, Jurispr. blz. 1733, punt 7), acht de Commissie artikel 77 van DPR nr. 547/55 te vaag en te algemeen van aard om te kunnen spreken van een goede omzetting van het in richtlijn 89/655 vereiste minimale beschermingsniveau. De omzetting van een specifiek beschermingsvereiste, zoals dat van punt 2.2, tweede volzin, van bijlage I bij deze richtlijn, door een algemene bepaling als artikel 77 van DPR nr. 547/55 is naar haar mening ontoereikend, omdat de daadwerkelijke veiligheid van de betrokken bedieners hierdoor ernstig in het gedrang dreigt te komen. In die omstandigheden zouden laatstgenoemden niet in staat zijn de volle omvang van hun rechten te kennen en zich daarop voor een bevoegde rechter te beroepen.

Beoordeling door het Hof

Volgens het minimumvoorschrift in punt 2.2, tweede volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 mag het opnieuw in werking stellen na stilstand, ongeacht de oorzaak daarvan, en het bewerkstelligen van een belangrijke wijziging in de werking (bijvoorbeeld snelheid, druk, enz.) van een arbeidsmiddel alleen kunnen geschieden door een opzettelijk verrichte handeling met een hiervoor bestemd bedieningssysteem, behalve indien dit opnieuw in werking stellen of deze wijziging geen risico voor de blootgestelde werknemers inhoudt.

In casu bepaalt artikel 77 van DPR nr. 547/55, dat het bedieningspaneel voor het starten van de machines hetzij zodanig moet zijn gesitueerd dat wordt voorkomen dat een machine onopzettelijk in werking wordt gesteld of wordt aangesloten, hetzij moet zijn voorzien van een mechanisme waarmee hetzelfde doel kan worden bereikt.

Deze algemene bepaling vormt geen voldoende nauwkeurige en duidelijke omzetting van de specifieke vereisten van punt 2.2, tweede volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655. Met name bevat zij geen enkele verwijzing naar het bewerkstelligen van een belangrijke wijziging in de werking van de machine.

Bijgevolg moet worden geconstateerd dat de Italiaanse Republiek de krachtens punt 2.2, tweede volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Argumenten van partijen

De Italiaanse regering stelt dat zij punt 2.3, derde en vierde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 heeft omgezet bij de algemene artikelen 69 en 71 alsmede de artikelen 133, 157, 165, 209 en 220 van DPR nr. 547/55.

Volgens de Italiaanse regering schrijft artikel 69 van DPR nr. 547/55 voor, dat in de gevallen waarin risico's blijven bestaan als gevolg van de onmogelijkheid om de aandrijvende onderdelen of de gevaarlijke zones op het werk anderszins doeltreffend te beschermen of te isoleren, andere maatregelen dienen te worden getroffen, zoals het gebruik van adequaat gereedschap, automatische stroomvoorziening of extra inrichtingen naast de gewone stopinrichtingen van de machine, waarbij de eerstgenoemde categorie maatregelen bedoeld is om het risico uit te schakelen en de tweede categorie maatregelen strekt tot vermindering van het risico.

Artikel 71 van DPR nr. 547/55 bevat nog strengere bepalingen, niet alleen wat betreft de aanwezigheid van een stopinrichting op de in werking zijnde machine, doch ook wat betreft de situering van het bedieningssysteem en de wijze van remmen die door de stopinrichting wordt bewerkstelligd.

De Italiaanse regering stelt dat de artikelen 133, 157, 165, 209 en 220 van DPR nr. 547/55 het in punt 2.3, tweede volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 gedefinieerde beginsel nader concretiseren, al naar gelang het specifieke type risico dat de verschillende in deze bepalingen genoemde machines met zich brengen.

De Commissie betoogt dat geen van de door de Italiaanse regering ingeroepen bepalingen de omzetting van punt 2.3, derde en vierde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 verzekert. In deze richtlijn is met betrekking tot de onderhavige materie geopteerd voor een oplossing van gedetailleerde technische voorschriften waarmee elk type risico kan worden gedekt; de lidstaten dienen deze voorschriften nauwkeurig en nauwgezet om te zetten, teneinde elke onduidelijkheid te voorkomen bij de praktische toepassing van de nationale bepalingen die de veiligheid van de werknemers beogen te verzekeren. Volgens de Commissie kunnen de Italiaanse bepalingen niet worden geacht te voldoen aan de eisen van duidelijkheid en nauwkeurigheid die aan een correcte omzetting van voornoemde derde en vierde volzin worden gesteld.

Beoordeling door het Hof

Volgens de minimumvoorschriften in punt 2.3, derde en vierde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 moet de stopopdracht aan het arbeidsmiddel voorrang hebben op startopdrachten; wanneer het arbeidsmiddel of de gevaarlijke onderdelen ervan tot stilstand zijn gekomen, moet de energievoorziening van de betrokken aandrijfmechanismen onderbroken zijn.

In casu zijn deze specifieke technische voorschriften in geen van de door de Italiaanse Republiek ingeroepen nationale bepalingen overgenomen. Deze bepalingen zetten enkel punt 2.3, eerste en tweede volzin, van bijlage I bij richtlijn 2,91655 om.

Derhalve moet worden geconstateerd dat de Italiaanse Republiek de krachtens punt 2.3, derde en vierde volzin, van bijlage I bij richtlijn 89/655 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Argumenten van partijen

De Italiaanse regering beweert punt 2.8, tweede volzin, tweede tot en met vijfde streepje, van bijlage I bij richtlijn 89/655 te hebben omgezet door een algemene bepaling, te weten artikel 374, tweede alinea, van DPR nr. 547/55, waarvan overtreding strafbaar is, en door vier specifieke bepalingen van dat decreet, namelijk de artikelen 43, 44, 48 en 49.

Verder stelt de Italiaanse regering, dat de toepassing in de nationale rechtsorde van de algemeen geldende rechtsvoorschriften op het gebied van de veiligheid, zoals de diverse decreten die achtereenvolgens zijn uitgevaardigd ter zake van de ongevallenpreventie, slechts de benedengrens vormt die de werkgever waarvoor die wet geldt, bij zijn gedraging in acht dient te nemen, zodat hij, indien hij onder deze grens blijft, een strafbaar feit pleegt. Dit beginsel is vastgelegd in artikel 2087 van de Italiaanse codice civile en is ook overgenomen in artikel 4, lid 5, sub b, van wetgevend decreet nr. 626/94. Bovendien herinnert de Italiaanse regering eraan, dat degenen die toepassing aan het in artikel 374 van DPR nr. 547/55 vastgelegde beginsel dienen te geven, daarbij de beste oplossingen op het gebied van de veiligheid moeten nastreven en toepassen die beschikbaar zijn. Het algemene karakter van de bepalingen van het decreet is dan ook slechts ogenschijnlijk.

De Italiaanse regering erkent dat zij voor een andere aanpak heeft gekozen dan die van richtlijn 89/655, doch naar haar mening wordt met de betrokken nationale wetgeving hetzelfde doel inzake veiligheid bereikt als door de richtlijn wordt beoogd. Haar aanpak bevordert de vooruitgang op het gebied van de veiligheid als gevolg van de ontwikkeling van de techniek op het gebied van de preventie.

De Commissie meent dat geen van de vijf bepalingen van DPR nr. 547/55 waarop de Italiaanse regering zich beroept, de technische voorschriften van richtlijn 89/655 correct omzet. De door de Italiaanse autoriteiten gekozen aanpak komt er in de praktijk op neer, dat een wettelijk kader wordt geschapen dat enerzijds bestaat in specifieke bepalingen met een inhoud die objectief afwijkt van de voorschriften van punt 2.8, tweede volzin, tweede tot en met vijfde streepje, van bijlage I bij richtlijn 89/655, en anderzijds in drie algemene beginselen die niet op duidelijke en eenduidige wijze het door de richtlijn voorgeschreven minimumbeschermingsniveau verzekeren. De Commissie stelt dat het Italiaanse stelsel een logica volgt die weliswaar achtenswaardig is, maar die afwijkt van en onverenigbaar is met voornoemde richtlijn, omdat dit stelsel de betrokkenen minder duidelijkheid en nauwkeurigheid biedt en omdat het tot slot de mogelijkheid voor laatstgenoemden aantast om hun rechten te kennen en deze voor de nationale rechterlijke instanties geldend te maken.

Beoordeling door het Hof

De minimumvoorschriften in punt 2.8, tweede volzin, tweede tot en met vijfde streepje, van bijlage I bij richtlijn 89/655 hebben betrekking op de schermen en beveiligingsinrichtingen voor de bewegende delen van een arbeidsmiddel die het risico opleveren van mechanisch contact waardoor zich ongelukken zouden kunnen voordoen. Deze beveiligingsinrichtingen mogen geen bijkomende gevaren met zich brengen noch op eenvoudige wijze omzeild of buiten werking worden gesteld en zij moeten het zicht op het verloop van het werk zo min mogelijk belemmeren. Verder moeten zij voldoende ver van de gevaarlijke zone verwijderd zijn.

In casu voorzien de door de Italiaanse Republiek ingeroepen specifieke bepalingen, te weten de artikelen 43, 44, 48 en 49 van DPR nr. 547/55, niet in de verplichting de in het voorgaande punt vermelde voorschriften na te leven.

Ook de algemeen geformuleerde nationale bepalingen, te weten artikel 2087 van de Italiaanse codice civile, artikel 4, lid 5, sub b, van wetgevend decreet nr. 626/94 en artikel 374 van DPR nr. 547/55, vormen geen voldoende nauwkeurige en duidelijke omzetting van voornoemde voorschriften.

De Italiaanse regering kan de verweten niet-nakoming niet rechtvaardigen door zich erop te beroepen dat zij een regeling heeft vastgesteld die gebaseerd is op de noodzakelijke aanpassing aan de vooruitgang op het gebied van de veiligheidsvoorschriften. Een dergelijke aanpak, die overigens reeds voortvloeit uit richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk (PB L 183, blz. 1), ontslaat een lidstaat immers niet van de verplichting de vereiste minimumvoorschriften van richtlijn 89/655 in werking te doen treden.

Bijgevolg moet worden geconstateerd dat de Italiaanse Republiek de krachtens punt 2.8, tweede volzin, tweede tot en met vijfde streepje, van bijlage I bij richtlijn 89/655 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Door de in bijlage I bij richtlijn 89/655 opgenomen minimumvoorschriften niet volledig om te zetten, heeft de Italiaanse Republiek tevens de verplichtingen geschonden die krachtens artikel 4, lid 1, van deze richtlijn op haar rusten, welke bepaling naar deze voorschriften verwijst.

Op grond van het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn ter omzetting in intern recht van de dwingende minimumvoorschriften van richtlijn 89/655, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 4, lid 1, van deze richtlijn en de punten 2.1, zesde volzin, 2.2, tweede volzin, 2.3, derde en vierde volzin, en 2.8, tweede volzin, tweede tot en met vijfde streepje, van bijlage I daarbij.