Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 4 maart 2004.
Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 4 maart 2004.
1. Landbouw - EOGFL - Goedkeuring van rekeningen - Weigering uitgaven ten laste te nemen die gevolg zijn van onregelmatigheden bij toepassing van gemeenschapsregeling - Betwisting door betrokken lidstaat - Bewijslast - Verdeling tussen Commissie en lidstaat - Lidstaat met federale structuur
(Verordening nr. 729/70, art. 8, lid 1)
2. Lidstaten - Verplichtingen - Verplichting tot loyale samenwerking met gemeenschapsinstellingen - Wederkerigheid - Toepassing op regels inzake verdeling van bewijslast in geschillen betreffende goedkeuring van EOGFL-rekeningen
(Art. 10 EG)
1. Inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid door het EOGFL behoeft de Commissie, ten bewijze van een schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, de ontoereikendheid van de door de nationale administraties verrichte controles of de onregelmatigheid van de door hen voorgelegde cijfers niet uitputtend aan te tonen, maar moet zij alleen een bewijs leveren voor de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles en cijfers koestert. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat de lidstaat gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat controles zijn verricht en dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, dat de beweringen van de Commissie onjuist zijn.
Deze regels inzake de verdeling van de bewijslast tussen de Commissie en de lidstaten zijn van toepassing ongeacht de interne structuur van een lidstaat. De lidstaten zijn namelijk zelf verantwoordelijk voor schendingen van de regels inzake de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, zoals blijkt uit artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het staat immers niet aan de Commissie zich uit te laten over de verdeling van de bevoegdheden volgens de institutionele bepalingen van elke lidstaat en over de respectieve verplichtingen die in een staat met een federale structuur rusten op de federale autoriteiten en op de autoriteiten van de deelstaten, en evenmin kan die verdeling van bevoegdheden volstaan om, in het kader van de verdeling van de bewijslast in geval van schending van de regels inzake de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, de verplichtingen van de lidstaten tegenover de Gemeenschap te wijzigen.
(cf. punten 58-60)
2. Het uit artikel 10 EG voortvloeiende beginsel van loyale samenwerking brengt voor de lidstaten de verplichting mee alle dienstige maatregelen te nemen om de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht te waarborgen, en verlangt dat de gemeenschapsinstellingen en de lidstaten over en weer loyaal samenwerken. Dit beginsel komt tot uiting in de regels betreffende de verdeling van de bewijslast in geschillen inzake de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen. Deze regels verlangen zowel van de Commissie als van de lidstaten een actieve bijdrage en sporen deze instanties aldus aan om loyaal samen te werken bij de vaststelling of al dan niet sprake is van een schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten. Hieruit volgt dat, wanneer de regels inzake de verdeling van de bewijslast correct zijn toegepast, artikel 10 EG in beginsel is nageleefd.
(cf. punten 79-81)
In zaak C-344/01,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door W.-D. Plessing en M. Lumma als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. Niejahr als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
betreffende de gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 2001/557/EG van de Commissie van 11 juli 2001 houdende onttrekking aan communautaire financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten voor het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, hebben verricht (PB L 200, blz. 28), voorzover daarbij financiële correcties zijn toegepast betreffende de zoogkoeienpremies die zijn toegekend tijdens de jaren 1995 en 1996, die overeenkomen met de begrotingsjaren 1996 en 1997,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: C. W. A. Timmermans (rapporteur), waarnemend voor de president van de Vijfde kamer, A. Rosas en A. La Pergola, rechters,
advocaat-generaal: P. Léger,
griffier: M. Múgica Arzamendi, hoofdadministrateur,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 5 juni 2003,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van
25 september 2003,
het navolgende
Arrest
1. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 12 september 2001, heeft de Bondsrepubliek Duitsland krachtens artikel 230 EG verzocht om nietigverklaring van beschikking 2001/557/EG van de Commissie van 11 juli 2001 houdende onttrekking aan communautaire financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten voor het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, hebben verricht (PB L 200, blz. 28; hierna: "bestreden beschikking"), voorzover daarbij financiële correcties zijn toegepast betreffende de zoogkoeienpremies die zijn toegekend tijdens de jaren 1995 en 1996, die overeenkomen met de begrotingsjaren 1996 en 1997.
Toepasselijke bepalingen
2. Artikel 4d van verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 148, blz. 24), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2066/92 van de Raad van 30 juni 1992 (PB L 215, blz. 49; hierna: "verordening nr. 805/68"), bepaalt:
"1. Aan producenten die op hun bedrijf zoogkoeien houden, kan op hun verzoek een premie voor zoogkoeien worden verleend (zoogkoeienpremie).
[...]
5. De premie wordt toegekend aan producenten die in de twaalf maanden na de indiening van de aanvraag geen melk of zuivelproducten leveren die afkomstig zijn van hun bedrijf en die in die periode gedurende ten minste 6 opeenvolgende maanden een aantal zoogkoeien houden dat ten minste gelijk is aan het aantal waarvoor de premie werd aangevraagd.
Rechtstreekse levering van melk of zuivelproducten van het bedrijf aan de consument vormt echter geen belemmering voor verlening van de premie.
6. De premie wordt ook toegekend aan producenten die melk of zuivelproducten leveren en wier individuele referentiehoeveelheid als bedoeld in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 [...] ten hoogste 60 000 kg bedraagt.
In dat geval wordt de premie verleend voor ten hoogste 10 zoogkoeien per jaar en per bedrijf die vanaf de indiening van de aanvraag ten minste zes opeenvolgende maanden zijn gehouden.
[...]"
3. Volgens artikel 4a, derde streepje, sub i en ii, van verordening nr. 805/68 wordt onder "zoogkoe" verstaan:
"i) een koe van een vleesras of verkregen door kruising met zo'n ras en dat hoort bij een beslag dat wordt gebruikt voor het opfokken van kalveren voor vleesproductie,
of
ii) een drachtige vaars die een zoogkoe vervangt en aan dezelfde voorwaarden voldoet."
4. Verordening (EEG) nr. 3886/92 van de Commissie van 23 december 1992 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen inzake de premieregelingen waarin is voorzien bij verordening nr. 805/68 en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nrs. 1244/82 en 714/89 (PB L 391, blz. 20), voorziet in de uitvoeringsbepalingen inzake toekenning van, met name, de zoogkoeienpremie.
5. Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad van 27 november 1992 tot instelling van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 355, blz. 1; hierna: "geïntegreerd systeem") en verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 391, blz. 36), regelen de behandeling van aanvragen voor zoogkoeienpremies en de wettigheidstoetsing van de toekenning van deze premies.
6. Volgens artikel 2 van verordening nr. 3508/92 omvat het geïntegreerde systeem met name een databank, een alfanumeriek systeem voor de identificatie en de registratie van de dieren, en een geïntegreerd controlesysteem. Krachtens artikel 13, lid 1, van dezelfde verordening waren het alfanumerieke systeem voor de identificatie en de registratie van de dieren en het geïntegreerde controlesysteem met ingang van 1 februari 1993 van toepassing, en de databank met ingang van 1 januari 1996.
7. In de artikelen 6 tot en met 15 van verordening nr. 3887/92 zijn precieze regels neergelegd inzake de controle van het geïntegreerde systeem. Artikel 6, leden 1 en 2, van deze verordening luidt:
"1. De administratieve controles en de controles ter plaatse worden uitgevoerd op zodanige wijze dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen en premies is gewaarborgd.
2. De in artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde administratieve controle omvat met name kruiscontroles betreffende de aangegeven percelen en dieren om elke onrechtmatige dubbele toekenning van steun voor hetzelfde kalenderjaar te voorkomen."
8. Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995 (PB L 125, blz. 1; hierna: "verordening nr. 729/70"), bevat de algemene regels op het gebied van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
9. Volgens artikel 3, lid 1, van deze verordening financiert het EOGFL, afdeling "Garantie", de interventies ter regulering van de landbouwmarkten waartoe volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten wordt overgegaan.
10. Volgens artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 neemt de Commissie, in het kader van de zogeheten "conformiteitsbesluiten", een besluit over de bedragen die moeten worden onttrokken aan de in de artikelen 2 en 3 bedoelde communautaire financiering, wanneer zij vaststelt dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht.
11. Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 legt de lidstaten de algemene verplichting op de nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze zijn uitgevoerd, om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en om de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
12. Overeenkomstig artikel 9 van verordening nr. 729/70 verstrekken de lidstaten aan de Commissie alle inlichtingen die voor de goede werking van het EOGFL nodig zijn, en nemen zij alle maatregelen die kunnen dienen ter vergemakkelijking van de controles die de Commissie doelmatig acht.
13. In 1997 stelde de Commissie "richtsnoeren voor de berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van de beschikking inzake de goedkeuring van de rekeningen in het kader van het EOGFL-Garantie" vast (document nr. VI/5330/97; hierna: "richtsnoeren"). Met het oog op de berekening van de van financiering uitgesloten uitgaven voorzien de richtsnoeren, voor het geval van gebrekkige controles in de lidstaten, in forfaitaire correcties ten belope van 2, 5, 10 of 25 % van de gedeclareerde uitgaven. Zij preciseren dat in uitzonderlijke gevallen kan worden besloten tot hogere correctiepercentages, en zelfs tot een volledige uitsluiting van de uitgaven van communautaire financiering.
14. Inzake de grondslag voor de berekening bepalen de richtsnoeren:
"Het correctiepercentage moet worden toegepast op het gedeelte van de uitgaven dat risico opleverde. Wanneer de tekortkoming het gevolg is van het feit dat een lidstaat verzuimd heeft een adequaat controlesysteem in te voeren, moet de correctie worden toegepast op het hele bedrag van de uitgave voor de betrokken maatregel waarvoor dit controlesysteem vereist is. Wanneer er aanleiding is om te veronderstellen dat de tekortkoming er alleen is omdat een ministerie of een regio het door de lidstaat vastgestelde controlesysteem niet goed heeft toegepast, moet de correctie worden beperkt tot de uitgaven die door dat ministerie of die regio zijn gecontroleerd [...]"
De procedure voor de Commissie
15. De Commissie heeft van 22 tot en met 26 september 1997 in Nordrhein-Westfalen, van 19 tot en met 23 januari 1998 in Schleswig-Holstein, en van 8 tot en met 12 juni 1998 in Bayern (hierna: "drie gecontroleerde deelstaten") controles verricht, met name wat de toepassing van de zoogkoeienpremie betreft.
16. Bij brieven van 25 november 1997 en 2 februari 1999 heeft zij haar vaststellingen en aanbevelingen ingevolge deze controles meegedeeld. In de tweede brief stelde zij dat, behoudens tegenbewijs, de in de drie gecontroleerde deelstaten gedane vaststellingen als representatief voor het gehele Duitse grondgebied zouden worden beschouwd. Zij nodigde de bevoegde Duitse autoriteiten uit voor een bilaterale bespreking te Brussel, die op 1 juni 1999 heeft plaatsgehad. Bij brief van 31 augustus 1999 liet de Commissie de Duitse regering weten dat zij voor alle deelstaten een correctie zou toepassen, met name inzake de zoogkoeienpremie. In haar antwoord van 3 november 1999 maakte de Duitse regering bezwaar tegen de toerekening, aan de andere deelstaten, van de inbreuken die de Commissie in de drie gecontroleerde deelstaten had vastgesteld.
17. Bij officiële mededeling van 9 oktober 2000 paste de Commissie, met betrekking tot de zoogkoeienpremie, voor de begrotingsjaren 1996 en 1997 een financiële correctie van 5 % toe voor de deelstaat Schleswig-Holstein, en van 2 % voor de andere deelstaten. Wat echter de deelstaat Mecklenburg-Vorpommern betreft, verklaarde zij in deze mededeling dat zij nieuwe belangwekkende gegevens had ontvangen omtrent een specifiek controlesysteem voor de dieren die mogelijkerwijs niet voor de premie in aanmerking komen. Zij preciseerde dat haar standpunt betreffende deze deelstaat zou kunnen worden herzien na ontvangst van de desbetreffende controlevoorschriften en een beschrijving van de risicoanalyse.
18. Ter rechtvaardiging van de extrapolatie van haar vaststellingen in de drie gecontroleerde deelstaten naar de andere deelstaten, heeft de Commissie in wezen de volgende elementen aangevoerd: i) vóór 1997 waren de databanken in de verschillende deelstaten incompatibel, zodat niet afdoende kon worden nagegaan of voor dezelfde koeien verschillende premieaanvragen waren ingediend; ii) de veestapelregisters waren vaak onjuist en vormden dus geen betrouwbare grondslag voor de administratieve controle en de controle ter plaatse, iii) het controlesysteem voorzag niet in een passende leeftijdsgrens om te beoordelen of er waarschijnlijk een recht op een zoogkoeienpremie bestond, en om een controle ter plaatse te organiseren.
19. De Commissie motiveerde de uitbreiding van de financiële correctie tot de andere, niet-gecontroleerde deelstaten met de stelling dat, "aangezien de voornaamste tekortkomingen die in de verschillende bezochte deelstaten zijn vastgesteld, alsmede de administratieve structuren en procedures, sterk op elkaar gelijken, ervan moet worden uitgegaan dat in de jaren 1995 en 1996 ook in de andere, niet-bezochte deelstaten vergelijkbare tekortkomingen hebben bestaan". De Commissie preciseerde dat zij had gevraagd haar het bewijs te leveren dat haar vaststellingen niet opgingen voor de andere deelstaten, maar dat de bevoegde Duitse autoriteiten in dit verband geen documenten hadden overgelegd, omdat zij aan dat verzoek niet volledig konden voldoen.
20. Bij brief van 21 november 2000 heeft de Duitse regering bij het secretariaat van het bemiddelingsorgaan van de Commissie een verzoek tot opening van een bemiddelingsprocedure ingediend. In zijn eindverslag van 16 maart 2001 stelde het bemiddelingsorgaan vast dat het niet aan hem stond om uitspraak te doen over de grondwettigheid van de toepassing van financiële correcties op niet-gecontroleerde deelstaten. Wat de bewijslast alsmede de aard en beoordeling van de over te leggen documenten betreft, was zij er niet in geslaagd de uiteenlopende standpunten nader tot elkaar te brengen. Wat echter, meer in het algemeen, het risico op geschillen over de vorm en de inhoud van het door de lidstaten te leveren bewijs betreft, stelde het bemiddelingsorgaan voor dat de diensten van de Commissie duidelijke en nauwkeurige regels zouden vaststellen.
21. Bij brief van 8 mei 2001 deelde de Commissie haar definitieve vaststellingen op grond van het eindverslag van het bemiddelingsorgaan mee. De Duitse regering handhaafde en verduidelijkte haar standpunt bij brief van 20 juni 2001.
22. In haar syntheseverslag van 19 juni 2001 (document nr. AGRI/17537/01) handhaafde de Commissie haar standpunt over de toerekening van de financiële correcties aan deelstaten waar zij geen controles ter plaatse heeft verricht. Met betrekking tot de deelstaat Mecklenburg-Vorpommern verklaarde zij echter de gevraagde inlichtingen te hebben ontvangen. De lidstaten zijn op 19 juni 2001 gehoord, tijdens de bijeenkomst van het EOGFL-Comité over de ontwerpbeschikking van de Commissie.
23. De Commissie heeft in de bestreden beschikking de definitieve financiële correctie vastgesteld, waartegen de Bondsrepubliek Duitsland met het onderhavige beroep opkomt.
Conclusies van partijen
24. De Duitse regering concludeert dat het het Hof behage:
- de bestreden beschikking nietig te verklaren, voorzover deze een bedrag van 3 870 600,88 DEM van communautaire financiering uitsluit en ten laste van de Bondsrepubliek Duitsland legt;
- verweerster te verwijzen in de kosten.
25. De Commissie concludeert dat het het Hof behage het beroep te verwerpen en verzoekster in de kosten te verwijzen.
Middelen tot nietigverklaring van de bestreden beschikking
26. De Duitse regering voert tot staving van haar beroep drie middelen aan.
27. In de eerste plaats berust de toerekening van de correctie "aan alle deelstaten" op een schending van de wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 230, tweede alinea, EG. De bestreden beschikking berust namelijk op onjuiste gevolgtrekkingen uit een ontoereikend onderzoek van de Commissie.
28. In de tweede plaats is de bestreden beschikking in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur, nu de Commissie, zonder enige motivering of aankondiging vooraf, van haar eerder gevolgde administratieve praktijk van toerekening "aan elke deelstaat afzonderlijk" is afgeweken. Bijgevolg voldoet het administratieve optreden van de Commissie niet aan de vereisten van voorspelbaarheid en transparantie.
29. In de derde plaats is de bestreden beschikking in strijd met de uit artikel 10 EG voortvloeiende loyaliteitsplicht van de gemeenschapsinstellingen tegenover de lidstaten.
Eerste middel
Argumenten van partijen
30. Volgens de Duitse regering was het onderzoek waaruit de voornaamste feiten tot staving van de bestreden beschikking zijn afgeleid, ontoereikend. Daardoor zijn wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 230, tweede alinea, EG geschonden. Met name hadden de in de drie gecontroleerde deelstaten gedane vaststellingen niet naar de andere, niet-gecontroleerde deelstaten mogen worden geëxtrapoleerd.
31. De federale constitutionele structuur van Duitsland verzet zich tegen een dergelijke extrapolatie. De uitvoering van de maatregelen betreffende de op grond van het geïntegreerde systeem toegekende premies, waaronder de premie voor zoogkoeien, valt namelijk onder de exclusieve bevoegdheid van de deelstaten, hetgeen met name inhoudt dat elke deelstaat voor de interne tenuitvoerlegging verantwoordelijk is. De tenuitvoerlegging van het gemeenschapsrecht door de deelstaten is in beginsel dus heterogeen, aangezien elke deelstaat zijn eigen administratieve organisatie en uitvoeringsbepalingen heeft.
32. De toepassing van een financiële correctie op de Bondsrepubliek Duitsland in haar geheel kan derhalve niet op grond van enige "algemene homogeniteit" worden gerechtvaardigd. De financiële correcties mogen principieel enkel worden gebaseerd op de fouten die bij de gecontroleerde betaalorganen zijn vastgesteld. Enkel wanneer zij over concrete elementen beschikt, kan de Commissie de werkingssfeer van de financiële correcties uitbreiden tot de betaalorganen van deelstaten die zij niet ter plaatse heeft gecontroleerd.
33. In ieder geval is de Duitse regering van mening dat een extrapolatie in casu niet gerechtvaardigd was.
34. Dienaangaande stelt zij dat nooit eerder extrapolaties zijn verricht. Bij andere controles in het kader van het EOGFL, heeft de Commissie de financiële correcties slechts op de gecontroleerde deelstaat toegepast, en niet tot het gehele Duitse grondgebied uitgebreid.
35. De Duitse regering beklemtoont dat de administratieve tenuitvoerlegging en de controle op de regeling inzake zoogkoeienpremies verschillend zijn georganiseerd, zodat bij vaststelling van een tekortkoming in één deelstaat niet automatisch moet worden verondersteld dat deze tekortkoming ook in de andere deelstaten bestaat. Algemene extrapolaties van de resultaten van de controles in een aantal deelstaten naar andere deelstaten zijn dus niet altijd juist. Overigens staan de vaststellingen van de Commissie zelf aan een dergelijke extrapolatie in de weg. Met name zijn de in de drie gecontroleerde deelstaten vastgestelde leemten inzake de leeftijdsgrens om de waarschijnlijkheid van het recht op de premie te beoordelen, geheel uiteenlopend.
36. Voorts stelt de Duitse regering, ter illustratie van de uiteenlopende situaties in de verschillende deelstaten, dat in de deelstaat Thüringen ruim 10 % van de bedrijven de voorbije jaren ter plaatse zijn gecontroleerd, om ongerechtvaardigde betalingen te vermijden. De controles ter plaatse op de bedrijven zijn zo talrijk, dat de aanvraagprocedure betrouwbaar is.
37. In de deelstaat Hessen werd het recht op een zoogkoeienpremie geverifieerd door middel van onderzoeken van de geloofwaardigheid van de overgelegde documenten en controles ter plaatse.
38. In de deelstaat Saarland bestaat sinds 1996, met behulp van de computer, een sluitend toezicht op de dieren die recht geven op een premie, en op de andere dieren. De bevoegde instantie van deze deelstaat maakt namelijk lijsten van de dieren, met vermelding van het oormerknummer en de geboortedatum van elk rund (databank van het geïntegreerde systeem als bedoeld in artikel 2, sub a, van verordening nr. 3508/92). Nog afgezien van het feit dat de dieren systematisch worden gemerkt, worden de lijsten ter vermijding van dubbele aanvragen gecontroleerd.
39. In de deelstaat Sachsen wordt het recht op een zoogkoeienpremie steeds geverifieerd door middel van controles, ongeacht de leeftijd van de dieren waarvoor een premie wordt aangevraagd. In 1995 zijn 24 van de 1887 aanvragen afgewezen, in 1996 59 van de 1935 aanvragen, en in 1997 51 van de 2054 aanvragen.
40. In de deelstaat Baden-Württemberg hebben de bevoegde autoriteiten, wat de aanvragen voor zoogkoeienpremies betreft, méér dan het gemiddelde aantal controles ter plaatse verricht. Zo werd in 1995 voor 19,63 % en in 1996 voor 18,46 % van de aanvragen een controle ter plaatse verricht, hetgeen respectievelijk tot 254 en 144 afwijzingen leidde.
41. De grief van de Commissie dat de premieaanvragen onvoldoende waren gecentraliseerd en dat deze tekortkoming in méér dan één deelstaat bestond, is ongegrond. Sinds oktober 1995 wordt immers een nieuwe, doeltreffende en homogene identificatiemethode voor runderen toegepast, waarbij de toegekende nummers centraal worden geregistreerd, zodat de op federaal niveau opgevraagde oormerken kruiselings kunnen worden gecontroleerd.
42. Voorts betoogt de Duitse regering dat de Commissie niet heeft voldaan aan haar verplichting te bewijzen dat, op gebied van de zoogkoeienpremie, in de niet-gecontroleerde deelstaten inbreuk op de bepalingen van het gemeenschapsrecht is gemaakt. Zonder over concrete aanwijzingen te beschikken, heeft zij de bewijslast omgekeerd en op de Bondsrepubliek Duitsland afgewenteld. Zij heeft de feiten die aan de toerekening van de tekortkomingen aan alle deelstaten ten grondslag liggen, onvoldoende onderzocht, en geen enkele concrete aanwijzing aangevoerd waaruit kan worden opgemaakt dat de vastgestelde tekortkomingen ook in de andere deelstaten bestonden. Alleen een controle ter plaatse had een passend overzicht kunnen geven dat in overeenstemming was met de beginselen van toezicht op de wijze waarop een deelstaat of een betaalorgaan deze materie beheert en controleert.
43. De Commissie stelt dat de verplichting om het bewijs te leveren van de aan de beschikking ten grondslag liggende feiten, niet tot de wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 230, tweede alinea, EG behoort. Het eerste middel moet derhalve worden afgewezen.
44. Subsidiair erkent de Commissie, wat het aan de constitutionele structuur van de Bondsrepubliek Duitsland ontleende argument betreft, dat deze structuur in beschouwing moet worden genomen ter beantwoording van de vraag of de in een deelstaat vastgestelde tekortkomingen inzake controle specifiek voor deze deelstaat zijn dan wel op federaal niveau bestaan.
45. Toch kan in beginsel niet worden uitgesloten dat de uitgaven van bepaalde deelstaten waar de Commissie geen controles heeft verricht, bij de berekening van een financiële correctie in aanmerking worden genomen. De autonomie van de lidstaten bij de interne bevoegdheidsverdeling inzake de uitvoering van het gemeenschapsrecht, mag er namelijk niet toe leiden dat de Commissie veel moeizamer of helemaal niet kan voldoen aan de verplichtingen die op haar rusten in het kader van de procedure van goedkeuring van de rekeningen. Een volledig verbod op extrapolatie van de resultaten van in een of meerdere deelstaten verrichte controles zou overigens tot een discriminatie tussen de lidstaten leiden, aangezien aan lidstaten met een federale structuur geringere financiële correcties zouden worden opgelegd dan aan lidstaten met een meer gecentraliseerde structuur.
46. Op het argument van de Duitse regering dat de extrapolatie niet strookt met de feiten, antwoordt de Commissie dat zij niet betwist dat het aantal controles ter plaatse tijdens de betrokken periode in sommige deelstaten, zoals Thüringen en Baden-Württemberg, het door het gemeenschapsrecht bepaalde minimumpercentage ruim heeft overschreden. Deze omstandigheid is echter irrelevant, aangezien de kritiek van de Commissie die aan de litigieuze correctie ten grondslag ligt, niet het aantal controles betreft, maar de selectie van de te controleren producenten alsmede het tijdstip en de inhoud van de controles.
47. Inzake de verklaringen van de Duitse regering over de deelstaten die als voorbeeld zijn genoemd, merkt de Commissie op dat de gegevens over de deelstaat Thüringen voornamelijk de periode vóór 1995 betreffen en derhalve geheel irrelevant zijn ter beoordeling van de situatie tijdens de jaren 1995 en 1996, die in casu overeenkomen met de begrotingsjaren 1996 en 1997. Slechts een deel van de verstrekte informatie heeft betrekking op de jaren 1995 en 1996. Uit deze informatie kan echter niet worden opgemaakt of de leeftijd van de gedeclareerde dieren een rol heeft gespeeld bij de selectie van de te controleren producenten.
48. Wat de deelstaat Hessen betreft, is het betoog van de Duitse regering dermate algemeen dat het de twijfels van de Commissie niet kan wegnemen. Bovendien kan, gelet op het ontbreken van enig bewijs, de juistheid ervan niet worden getoetst.
49. Wat de deelstaat Saarland betreft, hebben de opmerkingen van de Duitse regering uitsluitend betrekking op de uitvoering van de administratieve controles. Zij zijn derhalve irrelevant voor het in casu beslissende vraagstuk van de kwaliteit van de controles ter plaatse.
50. Inzake de deelstaat Sachsen merkt de Commissie op dat, los van het feit dat de verhouding tussen het aantal afwijzingen en het totale aantal aanvragen geen uitsluitsel geeft over de kwaliteit van de in deze deelstaat verrichte controles ter plaatse, de door de Duitse regering aangehaalde voorbeelden van terugbetalingen de twijfels van de Commissie niet kunnen wegnemen, maar deze veeleer versterken. Met name zijn, op één geval na, alle terugvorderingsbesluiten meer dan één jaar na de toekenning van de premies vastgesteld. Hieruit blijkt dat de controles ter plaatse in Sachsen te laat zijn verricht en derhalve niet naar behoren kon worden vastgesteld of de gedeclareerde dieren op het ogenblik van de aanvraag zoogkoeien waren.
51. De Commissie voegt hieraan toe dat de Duitse regering geen enkele inlichting heeft verstrekt over de zeven andere niet-gecontroleerde deelstaten.
52. Inzake het identificatiesysteem voor runderen met centrale registratie van toegekende nummers, merkt de Commissie op dat, zoals de Duitse regering zelf heeft gesteld, slechts vanaf 1998 bijna alle dieren volgens dit systeem zijn geregistreerd. Tijdens de jaren 1995 en 1996 was een verificatie van de gegevens op federaal niveau slechts in beperkte mate mogelijk.
53. Bovendien vormden de door de Commissie vastgestelde tekortkomingen bij de gecentraliseerde verificatie van de gegevens geen beslissende reden voor de financiële correctie. Volgens de Commissie berust deze correctie in wezen op de gebrekkige organisatie van de controles betreffende de hoedanigheid van zoogkoe.
54. De Commissie ontkent dat zij de bewijslast zou hebben omgekeerd en op de Bondsrepubliek Duitsland afgewenteld. Volgens haar waren de in de drie gecontroleerde deelstaten verrichte controles betreffende de hoedanigheid van zoogkoe ontegenzeglijk ontoereikend. Bovendien kon, wegens de overeenstemming tussen de vastgestelde tekortkomingen, op goede gronden ernstig worden getwijfeld aan de doeltreffendheid van de controles door de Duitse autoriteiten in geheel Duitsland. Vanuit dit oogpunt staat het aan de Duitse regering om omstandig en volledig te bewijzen dat de in de niet-gecontroleerde deelstaten ingevoerde controlesystemen doeltreffend waren. Nadat zij herhaaldelijk hiertoe was uitgenodigd, heeft de Duitse regering uiteindelijk gedeeltelijk gevolg gegeven aan dit verzoek, door documenten betreffende de deelstaat Mecklenburg-Vorpommern over te leggen. Wat de twaalf andere niet-gecontroleerde deelstaten betreft, heeft de Commissie geen enkele inlichting ontvangen die haar twijfels over de doeltreffendheid van de controlesystemen kan wegnemen.
55. Voorts beklemtoont de Commissie dat zij geen controles ter plaatse hoeft te verrichten alvorens krachtens artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 een beschikking houdende uitsluiting van bepaalde uitgaven van communautaire financiering vast te stellen, aangezien deze bepaling slechts verlangt dat de Commissie verificaties verricht. Een onderzoek van de door de lidstaat meegedeelde stukken, vormt dus een toereikende grondslag voor een financiële correctie.
Beoordeling door het Hof
56. Met haar eerste middel stelt de Bondsrepubliek Duitsland in wezen, dat de Commissie niet heeft voldaan aan haar verplichting om vóór de vaststelling van haar beschikking een toereikend onderzoek te verrichten, en meer bepaald is voorbijgegaan aan de bewijsregels die met het oog op de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL gelden.
57. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 de lidstaten de verplichting oplegt de nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en om de door onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen, ook al schrijft de specifieke gemeenschapshandeling niet uitdrukkelijk het treffen van een welbepaalde controlemaatregel voor (arrest van 6 december 2001, Griekenland/Commissie, C-373/99, Jurispr. blz. I-9619, punt 9).
58. Volgens vaste rechtspraak behoeft de Commissie, ten bewijze van een schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, de ontoereikendheid van de door de nationale administraties verrichte controles of de onregelmatigheid van de door hen voorgelegde cijfers niet uitputtend aan te tonen, maar moet zij enkel een bewijs leveren voor de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles en cijfers koestert. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat dus de lidstaat gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat controles zijn verricht en dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, dat de beweringen van de Commissie onjuist zijn (zie met name arresten van 6 maart 2001, Nederland/Commissie, C-278/98, Jurispr. blz. I-1501, punten 39-41, en 19 juni 2003, Spanje/Commissie, C-329/00, Jurispr. blz. I-6103, punt 68).
59. Deze regels inzake de verdeling van de bewijslast tussen de Commissie en de lidstaten zijn van toepassing ongeacht de interne structuur van een lidstaat. De lidstaten zijn namelijk zelf verantwoordelijk voor schendingen van de regels inzake de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, zoals blijkt uit artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70, dat de lidstaten de algemene verplichting oplegt om de nodige maatregelen te treffen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en om de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
60. Het staat immers niet aan de Commissie zich uit te laten over de verdeling van de bevoegdheden volgens de institutionele bepalingen van elke lidstaat en over de respectieve verplichtingen die op de autoriteiten van de Bondsrepubliek Duitsland en op die van de deelstaten rusten (zie arrest van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie, C-8/88, Jurispr. blz. I-2321, punt 13), zodat die verdeling van bevoegdheden niet volstaat om, in het kader van de verdeling van de bewijslast in geval van schending van de regels inzake de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, de verplichtingen van de lidstaten tegenover de Gemeenschap te wijzigen (zie eveneens, in die zin, arresten van 8 juni 1993, Commissie/Nederland, C-52/91, Jurispr. blz. I-3069, punt 36; 14 november 2002, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-140/00, Jurispr. blz. I-10379, punt 60, en 2 oktober 2003, Commissie/Luxemburg, C-89/03, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 5).
61. Een extrapolatie van de gegevens van bepaalde deelstaten naar andere deelstaten, is dus niet principieel verboden. Zij moet echter steeds haar rechtvaardiging vinden in de feiten.
62. Dienaangaande zij erop gewezen dat de Duitse regering de vaststellingen van de Commissie betreffende de drie gecontroleerde deelstaten niet betwist.
63. Vaststaat dat de Commissie de extrapolatie van deze vaststellingen naar de andere deelstaten op de volgende gegevens heeft gebaseerd. Om te beginnen waren de databanken in de verschillende deelstaten vóór 1997 incompatibel, zodat niet afdoende kon worden nagegaan of voor dezelfde koeien verschillende premieaanvragen waren ingediend. Vervolgens waren de veestapelregisters vaak onjuist, zodat zij geen betrouwbare grondslag voor de administratieve controle en de controle ter plaatse vormden. Ten slotte voorzag het controlesysteem niet in een passende leeftijdsgrens voor de beoordeling van de waarschijnlijkheid van het recht op een zoogkoeienpremie, of voor de organisatie van een controle ter plaatse.
64. Deze gegevens vormen ontegenzeglijk bewijselementen, als bedoeld in de in punt 58 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, voor de ernstige en redelijke twijfels die de Commissie kon hebben omtrent de controles of de cijfers betreffende de niet-gecontroleerde deelstaten.
65. Volgens die rechtspraak stond het dus aan de Duitse regering om te bewijzen dat de twijfels van de Commissie ongegrond waren, door een omstandig en volledig bewijs te leveren van de echtheid van haar controles en cijfers. De loutere verwijzing naar het feit dat de situatie in elke deelstaat anders is, kan niet volstaan. De Duitse regering diende concreet te bewijzen dat de controlesystemen in de niet-gecontroleerde deelstaten niet dezelfde tekortkomingen vertoonden als die welke de Commissie in de drie gecontroleerde deelstaten had vastgesteld.
66. De Duitse regering ontkent niet dat de Commissie haar heeft uitgenodigd een dergelijk bewijs te leveren, en dat zij informatie heeft meegedeeld over de controlesystemen in de deelstaten Sachsen, Thüringen, Mecklenburg-Vorpommern, Hessen en Saarland. De aan de Commissie meegedeelde informatie over de deelstaat Mecklenburg-Vorpommern heeft ertoe geleid dat geen definitieve financiële correctie is toegepast op de uitgaven voor zoogkoeienpremies in deze deelstaat tijdens de begrotingsjaren 1996 en 1997.
67. Wat de vier andere deelstaten betreft, moet worden vastgesteld dat de Duitse regering niet preciseert waarom het antwoord van de Commissie in de onderhavige zaak, dat de door haar ontvangen gegevens betreffende deze deelstaten te algemeen of irrelevant waren, onjuist zou zijn.
68. Het eerste middel van de Duitse regering, dat is ontleend aan schending van de bewijsregels, moet dus ongegrond worden verklaard.
Het tweede middel
Argumenten van partijen
69. Met haar tweede middel verwijt de Duitse regering de Commissie schending van de beginselen van behoorlijk bestuur, hetgeen eveneens een schending van een wezenlijk vormvoorschrift als bedoeld in artikel 230, tweede alinea, EG inhoudt.
70. Volgens haar is de toerekening van de in drie deelstaten vastgestelde tekortkomingen aan "alle deelstaten", een nieuwigheid. De Commissie is aldus afgeweken van een sinds vele jaren gevolgde administratieve praktijk. Bovendien heeft zij deze wijziging van haar administratieve praktijk niet met redenen omkleed, ofschoon zij, om redenen van behoorlijk bestuur, voorspelbaarheid en transparantie, deze beleidswijziging door middel van een mededeling aan de lidstaten had moeten aankondigen en, althans in grote lijnen, had moeten uiteenzetten.
71. De Commissie antwoordt dat zij reeds in 1990 een financiële correctie heeft toegepast voor de Italiaanse Republiek, waarbij zij de financiële gevolgen van de in bepaalde Italiaanse regio's vastgestelde onregelmatigheden bij de betaling van premies, door middel van een extrapolatie van de verzamelde gegevens naar de niet-gecontroleerde regio's heeft "uitgebreid". Daarnaast betoogt zij dat de bestreden beschikking ook een financiële correctie voor het Koninkrijk Spanje bevat, waarbij de resultaten van haar controles in bepaalde autonome regio's van deze lidstaat zijn "veralgemeend" en bij de berekening is uitgegaan van de uitgaven in de betrokken sector voor heel Spanje. De Spaanse autoriteiten hebben deze correctie niet betwist.
72. Ten slotte verwijst de Commissie naar de richtsnoeren van 1997, waarin uitdrukkelijk is aangegeven dat een correctie slechts tot de uitgaven in een bepaalde regio mag worden beperkt indien mag worden aangenomen dat de tekortkoming enkel bestaat in de niet-toepassing, in deze regio, van het door de lidstaat ingevoerde controlesysteem.
Beoordeling door het Hof
73. Zelfs gesteld dat, zoals de Duitse regering beweert, een wijziging van de praktijk van de Commissie die niet aan de lidstaten is meegedeeld, het beginsel van behoorlijk bestuur kan schenden, moet worden vastgesteld dat niets erop wijst dat in casu van een dergelijke wijziging sprake is.
74. Uit het arrest van 6 oktober 1993, Italië/Commissie (C-55/91, Jurispr. blz. I-4813, punt 18) blijkt integendeel, dat de Commissie reeds in het begin van de jaren 90 de resultaten van de in een bepaalde regio verrichte controles naar andere regio's heeft geëxtrapoleerd.
75. Overigens bepalen de richtsnoeren die de Commissie in 1997 heeft vastgesteld, dat een correctie slechts tot de uitgaven in een bepaalde regio mag worden beperkt indien mag worden aangenomen dat de tekortkoming enkel bestaat in de niet-toepassing, in deze regio, van het door de lidstaat ingevoerde controlesysteem. Volgens deze richtsnoeren is een extrapolatie van de financiële correcties betreffende een regio naar een andere regio van dezelfde lidstaat dus mogelijk, en is zulks in beginsel zelfs de regel.
76. Het tweede middel van de Duitse regering moet derhalve worden afgewezen.
Het derde middel
Argumenten van partijen
77. De Duitse regering maakt de Commissie het verwijt dat zij artikel 10 EG heeft geschonden. Volgens dit artikel moet de Commissie zich loyaal gedragen tegenover de lidstaten en hun rechtmatige belangen eerbiedigen. Op grond van deze loyaliteitsplicht moet zij de constitutionele structuren, met name de federale staatsstructuur, van de lidstaten eerbiedigen. Deze uitlegging van artikel 10 EG vindt steun in artikel 6, lid 3, EU, dat de Europese Unie de verplichting oplegt de nationale identiteit van haar lidstaten te eerbiedigen. De eerbiediging van de indeling van de Bondsrepubliek Duitsland in autonome deelstaten, houdt dus in dat financiële correcties slechts op de verschillende deelstaten mogen worden toegepast wanneer het EOGFL zelf in deze deelstaten een schending van het gemeenschapsrecht ten nadele van de gemeenschapsbegroting heeft vastgesteld.
78. Volgens de Commissie is dit middel ongegrond. De verplichting voor de gemeenschapsinstellingen om, overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking, met de federale structuur van een lidstaat rekening te houden, geldt niet onbeperkt. De Duitse regering moet, in het kader van de procedure van goedkeuring van de rekeningen, de beperkingen aanvaarden die het Hof bij wege van algemene beginselen ter zake heeft vastgesteld, met name op gebied van de bewijslast. Zolang de Commissie bij de toepassing van haar financiële correcties deze beginselen naleeft, handelt zij niet in strijd met het beginsel van loyale samenwerking. In casu had een schending van artikel 10 EG dus slechts kunnen worden aangevoerd indien de Commissie naar aanleiding van de litigieuze financiële correctie de beginselen van de procedure van goedkeuring van de rekeningen niet had geëerbiedigd.
Beoordeling door het Hof
79. Er zij aan herinnerd dat het uit artikel 10 EG voortvloeiende beginsel van loyale samenwerking de betrekkingen tussen de lidstaten en de instellingen beheerst. Het brengt voor de lidstaten de verplichting mee alle dienstige maatregelen te nemen om de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht te waarborgen, en verlangt dat de gemeenschapsinstellingen en de lidstaten over en weer loyaal samenwerken (arrest van 16 oktober 2003, Ierland/Commissie, C-339/00, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 71, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
80. Dit beginsel komt met name tot uiting in de in punt 58 van het onderhavige arrest genoemde regels inzake de verdeling van de bewijslast, die zowel van de Commissie als van de lidstaten een actieve bijdrage verlangen en deze instanties aldus aansporen om loyaal samen te werken bij de vaststelling of al dan niet sprake is van een schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten.
81. Hieruit volgt dat, wanneer de regels inzake de verdeling van de bewijslast correct zijn toegepast, artikel 10 EG in beginsel is nageleefd. Vanuit dit oogpunt valt het derde middel van de Duitse regering samen met haar eerste middel, dat is afgewezen. De argumenten die aan dit derde middel ten grondslag liggen, betreffen namelijk in wezen de toepassing van de regels inzake de verdeling van de bewijslast.
82. Het derde middel moet dus eveneens worden afgewezen.
Kosten
83. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Daar de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient zij, overeenkomstig de vordering van de Commissie, in de kosten te worden verwezen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende,
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten.