Arrest van het Hof (Zesde kamer) van 6 februari 2003.

1 Bij beschikking van 31 oktober 2000, ingekomen bij het Hof op 22 februari 2001, heeft het Monomeles Dioikitiko Protodikeio Irakleiou (Administratieve rechtbank van eerste aanleg te Heraklion, enkelvoudige kamer) krachtens artikel 234 EG een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van de artikelen 8 A en 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 18 EG en 49 EG) alsmede artikel 3, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (PB L 240, blz. 8).

2 Deze vraag is gesteld in een geding tussen Stylianakis en de Elliniko Dimosio (Griekse Staat). Eerstgenoemde vordert erkenning van de verplichting van de Griekse Staat, hem een bedrag te vergoeden van 3 450 GRD, zijnde de helft van de belasting voor modernisering en ontwikkeling van luchthavens die hij heeft moeten betalen voor een vliegreis van Heraklion naar Marseille (Frankrijk).

Rechtskader

Gemeenschapsrecht

3 Artikel 8 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 17 EG) bepaalt:

"1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld.

Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit.

2. De burgers van de Unie genieten de rechten en zijn onderworpen aan de plichten die bij dit Verdrag zijn vastgesteld."

4 Artikel 8 A, lid 1, van het Verdrag luidt:

"Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld."

5 Artikel 59, eerste alinea, van het Verdrag bepaalt:

"In het kader van de volgende bepalingen worden de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap in de loop van de overgangsperiode geleidelijk opgeheven ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht."

6 Artikel 61, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 51, lid 1, EG) luidt als volgt:

"Het vrije verkeer van de diensten op het gebied van het vervoer wordt geregeld door de bepalingen voorkomende in de titel betreffende het vervoer."

7 Artikel 84, lid 2, eerste alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 80, lid 2, eerste alinea, EG) bepaalt:

"De Raad kan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluiten of, in hoeverre en volgens welke procedure, passende bepalingen voor de zeevaart en de luchtvaart zullen kunnen worden genomen."

8 Verordening nr. 2408/92, vastgesteld op basis van artikel 84, lid 2, van het Verdrag, maakt deel uit van het derde "pakket" maatregelen die de Raad heeft getroffen om geleidelijk de interne markt voor het luchtvervoer tot stand te brengen in de loop van een periode die op 31 december 1992 eindigde. Deze verordening regelt onder meer de vrije toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes. Zo bepaalt artikel 5, lid 1:

"Met inachtneming van deze verordening wordt door de betrokken lidstaat (lidstaten) aan communautaire luchtvaartmaatschappijen toegestaan om vervoersrechten op routes in de Gemeenschap uit te oefenen."

Nationaal recht

9 Artikel 40, lid 9, van wet 2065/1992 (FEK A' 113), zoals gewijzigd bij wet 2668/1998 (FEK A' 282, hierna: "wet 2065/1992"), bepaalt:

"Er wordt een belasting voor de modernisering en ontwikkeling van luchthavens opgelegd aan iedere passagier van meer dan twaalf jaar oud, die op een Griekse (nationale, gemeentelijke of particuliere) luchthaven vertrekt naar een binnenlandse of buitenlandse bestemming, en wel als volgt:

1. Voor passagiers wier eindbestemming meer dan 100 kilometer en minder dan 750 kilometer van de luchthaven van vertrek gelegen is, is zij gelijk aan de tegenwaarde in drachmen van 10 ECU.

2. Voor passagiers wier eindbestemming meer dan 750 kilometer van de luchthaven van vertrek gelegen is, is zij gelijk aan de tegenwaarde in drachmen van 20 ECU."

Het hoofdgeding en de prejudiciële vraag

10 Verzoeker in het hoofdgeding, Stylianakis, heeft op 10 augustus 1998 vanuit Heraklion het vliegtuig naar Marseille genomen. Voor zijn reis heeft hij behalve de prijs van het ticket een bedrag van 6 900 GRD aan belasting voor de modernisering en ontwikkeling van luchthavens betaald. Nadien heeft hij bij het Monomeles Dioikitiko Protodikeio Irakleiou beroep ingesteld ten einde van de Griekse Staat terugbetaling te verkrijgen van de helft van dat bedrag, zijnde 3 450 GRD.

11 Volgens de verwijzende rechter vormt de belasting voor de modernisering en ontwikkeling van luchthavens, die door de luchtvaartmaatschappijen wordt geheven bij het vertrek van de passagiers, niet de tegenprestatie voor een dienstverlening, maar een fiscale last. De opbrengst wordt onder meer gebruikt voor de financiering van werkzaamheden en het aanleggen van uitrustingen op luchthavens, inzonderheid voor de bouw van de luchthaven Spata (Griekenland).

12 Stylianakis heeft betoogd dat de bepalingen van artikel 40, lid 9, van wet 2065/1992, die voorzien in verdubbeling van de belasting vanaf een bepaalde afstand, leiden tot discriminatie tussen binnenlandse vluchten en internationale vluchten, daaronder begrepen vluchten naar andere lidstaten. Deze discriminatie is zijns inziens onder meer in strijd met de artikelen 8 A en 59 van het Verdrag alsmede artikel 3 van verordening nr. 2408/92. Stylianakis heeft voor zijn betoog verwezen naar het arrest van 5 oktober 1994, Commissie/Frankrijk (C-381/93, Jurispr. blz. I-5145).

13 Voor haar verweer verwijst de Helleense Republiek naar haar antwoord op een met redenen omkleed advies van de Commissie van de Europese Gemeenschappen waarin deze de verenigbaarheid van artikel 40 van wet 2065/1992 met de artikelen 59 van het Verdrag en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2408/92 aan de orde stelt, met de verklaring dat de vlucht tussen Corfu en Rome (Italië), dat wil zeggen tussen Griekenland en een andere lidstaat, minder dan 750 km bedraagt en onderworpen is aan de lagere belasting. De Helleense Republiek voegt hieraan toe dat aan de passagiers van internationale vluchten, waaronder ook vluchten naar andere lidstaten, meer diensten worden aangeboden dan aan de passagiers van binnenlandse vluchten en dat het verschil in belasting, dat hoe dan ook slechts een gering bedrag vertegenwoordigt, daardoor gerechtvaardigd is.

14 De verwijzende rechter is niettemin van oordeel dat de dubbele belasting voor vluchten naar andere lidstaten dan Griekenland het vrije verkeer van burgers van de Unie kan beperken en in strijd is met verordening nr. 2408/92.

15 Daarop heeft het Monomeles Dioikitiko Protodikeio Irakleiou de behandeling van de zaak geschorst ten einde het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:

"Moeten de artikelen 8 A en 59 EG-Verdrag en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2408/92 van de Raad aldus worden begrepen, dat het een lidstaat verboden is, op binnenlandse en intracommunautaire vluchten een gedifferentieerde fiscale last te leggen, met als rechtstreeks gevolg dat intracommunautaire vluchten dubbel zo zwaar worden belast als de vluchten binnen de lidstaat?"

16 Het in punt 13 van dit arrest genoemde met redenen omkleed advies heeft geleid tot een beroep bij het Hof op basis van artikel 226, lid 2, EG, strekkende tot vaststelling van de gestelde niet-nakoming van de Helleense Republiek. Deze zaak is ter griffie van het Hof ingeschreven onder nr. C-272/00.

17 In de loop van deze niet-nakomingsprocedure heeft de Helleense Republiek de litigieuze wetgeving evenwel gewijzigd bij artikel 16 van wet 2892/2001 (FEK A 46, blz. 1161), door voor binnenlandse vluchten en vluchten tussen Griekenland en andere lidstaten of partijen bij de overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van 2 mei 1992 (PB 1994, L 1, blz. 3) het verschil in belasting voor de modernisering en ontwikkeling van luchthavens vanaf een bepaalde afstand af te schaffen en die belasting vast te stellen op een bedrag overeenkomend met 12 euro. In die omstandigheden heeft de Commissie afstand gedaan van haar beroep, waarop zaak C-272/00 in de registers van het Hof is doorgehaald.

Artikel 8 A van het Verdrag

18 Artikel 8 A van het Verdrag, dat algemeen uitdrukking geeft aan het recht van iedere burger van de Unie om op het grondgebied van de lidstaten vrij te reizen en te verblijven, vindt een specifieke uitdrukking in de bepalingen die het vrij verrichten van diensten waarborgen.

19 Het vrij verrichten van diensten is zowel een recht van de dienstverrichter als van de ontvanger van de dienst, zodat een beperking van deze vrijheid mede de rechten van een ontvanger van diensten kan aantasten. Deze laatste kan de betrokken maatregel dan met een beroep op de betrokken bepalingen aanvechten (zie arresten van 31 januari 1984, Luisi en Carbone, 286/82 en 26/83, Jurispr. blz. 377, punt 16; 28 april 1998, Kohll, C-158/96, Jurispr. blz. I-1931, punt 35, en 26 oktober 1999, Eurowings Luftverkehr, C-294/97, Jurispr. blz. I-7447, punt 34).

20 Gelet op de kenmerken van het hoofdgeding hoeft derhalve geen uitspraak te worden gedaan over de uitlegging van artikel 8 A van het Verdrag (zie, voor de vrijheid van vestiging, arrest van 29 februari 1996, Skanavi en Chryssanthakopoulos, C-193/94, Jurispr. blz. I-929, punt 22, en, voor het vrije verkeer van werknemers, arrest van 26 november 2002, Oteiza Olazabal, C-100/01, Jurispr. blz. I-0000, punt 26).

Artikel 59 van het Verdrag en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2408/92

Bij het Hof ingediende opmerkingen

21 De Italiaanse regering is van oordeel dat de litigieuze belasting weliswaar de verrichting van luchtvervoersdiensten tussen lidstaten beperkt, maar wordt toegepast zonder onderscheid op grond van nationaliteit en volgens een objectief criterium. Zij is derhalve niet in strijd met artikel 59 van het Verdrag, welk artikel enkel discriminatie op basis van nationaliteit of woonplaats verbiedt. Het afstandcriterium vormt geen verkapte beperking. De onderhavige belasting is niet in strijd met verordening nr. 2408/92, daar de betaling ervan geen voorwaarde is voor afgifte van de vergunning om verkeersrechten uit te oefenen.

22 Volgens de Commissie wordt onder het litigieuze belastingstelsel de zwaardere belasting voornamelijk geheven op internationale vluchten, waaronder ook vluchten tussen lidstaten. Behoudens één uitzondering gaat het bij de vluchten van minder dan 750 km immers om binnenlandse vluchten. Dit stelsel maakt de verrichting van luchtvervoersdiensten tussen lidstaten moeilijker dan de verrichting van dezelfde diensten binnen Griekenland en vormt derhalve een met artikel 59 van het Verdrag strijdige beperking, welke bepaling gelet op verordening nr. 2408/92 van toepassing is op het luchtvervoer. De behoefte aan middelen voor de financiering van de luchthaven Spata, een door de Griekse Staat voor de verwijzende rechter aangevoerd argument, kan deze beperking niet rechtvaardigen. Op basis van een document van de Griekse burgerluchtvaartdienst (YPA) over de capaciteit waarover de luchthavens beschikken voor het afhandelen van passagiers, betwist de Commissie dat passagiers die gebruik maken van internationale vluchten ruimere diensten worden aangeboden dan passagiers op binnenlandse vluchten, zodat ook dit geen grond is om van eerstgenoemde passagiers een hogere belasting te heffen. Hoe dan ook dient de litigieuze belasting niet ter dekking van kosten van op luchthavens daadwerkelijk verrichte diensten.

Antwoord van het Hof

23 Artikel 59 van het Verdrag is, gelet op artikel 61 van het Verdrag, als zodanig weliswaar niet van toepassing op vervoersdiensten, welke diensten onder de bepalingen van de titel vervoer vallen, maar dit neemt niet weg dat ter zake het beginsel van vrije dienstverrichting geldt.

24 Blijkens de rechtspraak van het Hof heeft verordening nr. 2408/92, die is vastgesteld op basis van artikel 84, lid 2, van het Verdrag, juist tot doel voor de luchtvervoerssector de voorwaarden vast te stellen voor de toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten (zie in die zin arrest van 18 januari 2001, Italië/Commissie, C-361/98, Jurispr. blz. I-385, punt 32).

25 Deze vrijheid verzet zich tegen de toepassing van een nationale regeling die ertoe leidt, dat het verrichten van diensten tussen lidstaten moeilijker wordt dan het verrichten van diensten binnen één lidstaat, ongeacht of sprake is van een discriminatie op grond van nationaliteit of woonplaats (zie in die zin arrest Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punten 17-21).

26 Wat de litigieuze belasting betreft zij opgemerkt, dat de vluchten met een traject van meer dan 750 km vanaf een Griekse luchthaven, die door de zwaardere belasting worden getroffen, alle vluchten tussen lidstaten of naar derde landen zijn, terwijl de aan de lagere belasting onderworpen vluchten waarvan het traject minder dan 750 km bedraagt, op één na alle binnenlandse vluchten zijn. Hieruit volgt dat de zwaardere belasting, ook al is het criterium volgens hetwelk het bedrag van de belasting verschilt klaarblijkelijk neutraal, specifiek andere dan binnenlandse vluchten treft (zie naar analogie arrest van 26 september 2000, Commissie/Oostenrijk, C-205/98, Jurispr. blz. I-7367).

27 Uit het dossier blijkt bovendien niet, dat de belasting de tegenprestatie vormt voor luchthavendiensten die noodzakelijk zijn voor de afhandeling van passagiers en dat de kosten van die diensten indien zij worden verstrekt aan passagiers van vluchten van meer dan 750 km, twee maal zo hoog zijn dan wanneer zij worden verstrekt aan passagiers van vluchten van minder dan 750 km.

28 Aangezien luchthavenbelastingen de prijs van het traject stelselmatig rechtstreeks beïnvloeden, heeft een differentiatie in het bedrag van de door de passagiers te betalen belastingen automatisch een weerslag op de transportkosten. In casu bevoordeelt zij de toegang tot binnenlandse vluchten ten opzichte van de toegang tot andere vluchten (zie arrest van 26 juni 2001, Commissie/Portugal, C-70/99, Jurispr. blz. I-4845, punt 20).

29 Aan de verwijzende rechter moet derhalve worden geantwoord dat artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2408/92 zich verzet tegen een maatregel van een lidstaat zoals in het hoofdgeding aan de orde, die voor nagenoeg alle vluchten naar andere lidstaten een luchthavenbelasting oplegt welke hoger is dan die voor vluchten binnen die lidstaat, tenzij wordt aangetoond dat die belasting de tegenprestatie vormt voor luchthavendiensten die noodzakelijk zijn voor de afhandeling van passagiers en dat de kosten van die diensten indien zij worden verstrekt aan passagiers die andere lidstaten als bestemming hebben, de kosten van de diensten die noodzakelijk zijn voor de afhandeling van passagiers van binnenlandse vluchten, in dezelfde verhouding overschrijden.

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

uitspraak doende op de door het Monomeles Dioikitiko Protodikeio Herakliou bij beschikking van 31 oktober 2000 gestelde vraag, verklaart voor recht:

Artikel 3, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes, verzet zich tegen een maatregel van een lidstaat zoals in het hoofdgeding aan de orde, die voor nagenoeg alle vluchten naar andere lidstaten een luchthavenbelasting oplegt welke hoger is dan die voor vluchten binnen die lidstaat, tenzij wordt aangetoond dat die belasting de tegenprestatie vormt voor luchthavendiensten die noodzakelijk zijn voor de afhandeling van passagiers en dat de kosten van die diensten indien zij worden verstrekt aan passagiers die andere lidstaten als bestemming hebben, de kosten van de diensten die noodzakelijk zijn voor de afhandeling van passagiers van binnenlandse vluchten, in dezelfde verhouding overschrijden.

Kosten

30 De kosten door de Griekse en de Italiaanse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.

In zaak C-92/01,

betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 234 EG van het Monomeles Dioikitiko Protodikeio Herakliou (Griekenland), in het aldaar aanhangig geding tussen

Georgios Stylianakis

en

Elliniko Dimosio,

om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de artikelen 8 A en 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 18 EG en 49 EG) alsmede artikel 3, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (PB L 240, blz. 8),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE

(Zesde kamer),

samengesteld als volgt: J. P. Puissochet (rapporteur), kamerpresident, R. Schintgen, V. Skouris, F. Macken en J. N. Cunha Rodrigues, rechters,

advocaat-generaal: S. Alber,

griffier: R. Grass,

gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:

- de Griekse regering, vertegenwoordigd door M. Apessos en N. Dafniou als gemachtigden,

- de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door U. Leanza als gemachtigde, bijgestaan door M. Fiorilli, avvocato dello Stato,

- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. Patakia en M. Huttunen als gemachtigden,

gezien het rapport van de rechter-rapporteur,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 oktober 2002,

het navolgende

Arrest