Conclusie van advocaat-generaal Léger van 27 november 2003.
Conclusie van advocaat-generaal Léger van 27 november 2003.
1. Bij twee beschikkingen van 1999 en 2000(2) heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen de Bondsrepubliek Duitsland verzocht een deel van de staatssteun terug te vorderen die zij had verleend aan de scheepswerf Kvaerner Warnow Werf GmbH (hierna: "KWW"). Volgens de Commissie had de werkelijke productie van KWW gedurende twee opeenvolgende jaren het capaciteitsplafond overschreden dat in de beschikkingen tot goedkeuring van de steunmaatregelen was vastgesteld op 85 000 gewogen bruto tonnen (hierna: "gbt") per jaar.
2. Op verzoek van KWW heeft het Gerecht van eerste aanleg de betwiste beschikkingen nietig verklaard op de grond dat het capaciteitsplafond geen betrekking had op de werkelijke productie van KWW, maar op de technische capaciteit van de werfinstallaties.(3) Naar de mening van het Gerecht kon de omstandigheid dat KWW meer dan 85 000 gbt per jaar had geproduceerd, dus niet tot het verlies van de steunmaatregelen leiden, zolang de werf zich aan de door de goedkeuringsbeschikkingen opgelegde technische beperkingen hield.
3. De Commissie verzoekt nu om vernietiging van dit arrest. Naar haar mening berust de beoordeling van het Gerecht op een verkeerde uitlegging van de beschikkingen tot goedkeuring van de steunmaatregelen.
I - Rechtskader
4. Artikel 92, lid 3, sub e, van het EG-Verdrag [thans, na wijziging, artikel 87, lid 3, sub e, EG] bepaalt:
"Als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd:
[.]
e) andere soorten van steunmaatregelen aangewezen bij besluit van de Raad, genomen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie."
5. Op basis van deze bepaling heeft de Raad op 21 december 1990 richtlijn 90/684/EEG betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw(4) vastgesteld. Deze voorziet, onder bepaalde voorwaarden, in de mogelijkheid dat de staat aan scheepsbouwondernemingen bedrijfs-, investerings-, sluitings-, alsook onderzoeks- en ontwikkelingssteun verleent.
6. Artikel 10 bis van richtlijn 90/684, zoals ingevoegd bij richtlijn 92/68/EEG(5), betreft specifiek de steun die wordt toegekend aan scheepswerven op het grondgebied van de voormalige Duitse Democratische Republiek. Lid 2, sub c, bepaalt dat bedrijfssteun voor scheepsbouw- en scheepsverbouwingsactiviteiten van werven op het grondgebied van de voormalige Duitse Democratische Republiek die op 1 juli 1990 in bedrijf waren, tot en met 31 december 1993 als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd, op voorwaarde evenwel dat de Bondsrepubliek Duitsland erin toestemt om vóór 31 december 1995 over te gaan tot een reële en onomkeerbare capaciteitsverlaging met 40 % netto van de op 1 juli 1990 bestaande capaciteit van 545 000 gbt.
7. In de overwegingen van richtlijn 92/68 wordt dienaangaande verklaard dat:
"[.] de scheepsbouwsector van belang is voor de structurele ontwikkeling van de kustzone van het grondgebied van de voormalige Duitse Democratische Republiek;
[.] de scheepsbouwindustrie die in deze gebieden bestond ten tijde van de opneming ervan in de Gemeenschap, dringend een algehele herstructurering dient te ondergaan teneinde concurrerend te worden [.];
[.] het anderzijds uit concurrentieoverwegingen noodzakelijk is dat de scheepsbouwindustrie in deze gebieden in belangrijke mate bijdraagt tot de vermindering van de overcapaciteit die over de hele wereld een snel herstel van normale marktomstandigheden voor deze sector nog steeds in de weg staat;
[.]"
II - De feiten en het procesverloop voor het Gerecht
8. Uit het bestreden arrest(6) blijkt dat de Treuhandanstalt, de met de herstructurering van de bedrijven van de voormalige Duitse Democratische Republiek belaste instelling, in 1992 de Oost-Duitse scheepswerf Warnow Werft aan het Noorse concern Kvaerner verkocht. In de verkoopovereenkomst, die door de Bondsrepubliek Duitsland aan de Commissie werd overgelegd, verbond de koper zich ertoe de scheepsbouwcapaciteit van de betrokken werf van 85 000 gbt per jaar tot 31 december 2005 niet te zullen overschrijden. Deze capaciteit was door de Bondsrepubliek Duitsland aan KWW toegekend op grond van artikel 10 bis, lid 2, sub c, van richtlijn 90/684, zoals gewijzigd bij richtlijn 92/68.(7)
9. Bij vijf beschikkingen, waarvan de Bondsrepubliek Duitsland tussen 1993 en 1995(8) in kennis werd gesteld, verleende de Commissie op grond van richtlijn 90/684 haar goedkeuring aan de steun die de Bondsrepubliek Duitsland voornemens was aan de betrokken scheepswerf te verlenen voor een totaal bedrag van 1 246,9 miljoen DEM, op voorwaarde dat het capaciteitsplafond van 85 000 gbt per jaar in acht zou worden genomen.
10. In 1997 bedroeg de werkelijke productie van KWW 93 862 gbt, in 1998 122 414 gbt.
11. Omdat de Commissie van mening was dat KWW het capaciteitsplafond van 85 000 gbt in 1998 had overschreden, heeft zij beschikking 1999/675 genomen, waarin zij verklaarde dat de door de Bondsrepubliek Duitsland aan KWW verleende staatssteun voor een bedrag van 41,5 miljoen euro (of 83 miljoen DEM) onverenigbaar was met de gemeenschappelijke markt, en heeft zij die staat verzocht alle nodige maatregelen te nemen om deze steun van de begunstigde terug te vorderen.(9)
12. Van mening dat KWW ook voor 1997 het capaciteitsplafond van 85 000 gbt had overschreden, heeft de Commissie beschikking 2000/336 genomen, waarin zij de door de Bondsrepubliek Duitsland aan KWW verleende staatssteun voor een bedrag van 6,3 miljoen euro (of 12,6 miljoen DEM) onverenigbaar verklaarde met de gemeenschappelijke markt, en heeft zij die staat verzocht alle nodige maatregelen te nemen om deze steun van de begunstigde terug te vorderen.
13. Op 29 maart 2000 heeft de Commissie ten slotte beschikking 2000/416/EG betreffende de steunmaatregelen van Duitsland ten behoeve van Kvaerner Warnow Werft GmbH (1999) en houdende wijziging van beschikking 1999/675/EG(10) genomen, waarin zij vaststelde dat KWW "het capaciteitsplafond, waarvan de naleving - overeenkomstig de bij schrijven van 5 augustus 1999 meegedeelde beschikking betreffende steunmaatregel van de staten N 325/99 - een voorwaarde was voor de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt, in 1999 [heeft] nageleefd".(11) De Commissie heeft het bedrag van de bij beschikking 1999/675 onverenigbaar verklaarde steun derhalve verlaagd tot 41,1 miljoen euro (of 82,2 miljoen DEM).
14. Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 oktober 1999 en 18 mei 2000, heeft KWW twee beroepen tot nietigverklaring van de terugvorderingsbeschikkingen ingesteld.
III - Het bestreden arrest
15. Ter onderbouwing van haar beroepen heeft KWW acht middelen aangevoerd, waarvan er twee waren gebaseerd op de onjuiste toepassing van de artikelen 87 EG en 88 EG en van richtlijn 90/684.
16. KWW stelde dat het in de goedkeuringsbeschikkingen gebruikte begrip "capaciteitsplafond" niet tot een feitelijke productiebeperking verplicht, maar enkel tot de inachtneming van een reeks technische beperkingen met betrekking tot de productie-installaties. Voorzover de betwiste beschikkingen ervan uitgaan dat dit begrip aldus moest worden uitgelegd dat de productie van KWW het in de goedkeuringsbeschikkingen vastgestelde plafond van 85 000 gbt per jaar niet mocht overschrijden, bevatten zij volgens KWW feitelijke en juridische onjuistheden.
17. Het Gerecht heeft deze middelen toegewezen op grond van de volgende overwegingen:
"91 Het is zinvol om er vooraf aan te herinneren dat het begrip capaciteit niet wordt omschreven in richtlijn 90/684, zoals gewijzigd bij richtlijn 92/68, en dat de Commissie bijgevolg bij de uitlegging van dit begrip over een zekere beoordelingsvrijheid beschikt [.]. Tevens moet echter meteen worden vastgesteld dat verzoekster, in plaats van de door de Commissie in het kader van haar beoordelingsvrijheid gegeven uitlegging te betwisten, de Commissie in hoofdzaak verwijt dat zij in de bestreden beschikkingen het begrip capaciteit, zoals zij dat voorheen in de goedkeuringsbeschikkingen had opgelegd, niet in acht heeft genomen [.].
92 Bijgevolg moet het Gerecht, wanneer het in het onderhavige geval de bestreden beschikkingen op een kennelijke beoordelingsfout toetst, rekening houden met het beginsel dat de gemeenschapsinstellingen de onaantastbaarheid respecteren van door hen vastgestelde handelingen teneinde de rechtszekerheid van de door deze handelingen geraakte rechtssubjecten te waarborgen [.]. Het is namelijk onaanvaardbaar dat de Commissie de sanctie van terugbetaling van steun oplegt aan een begunstigde die de voorwaarden voor de steun, zoals door de Commissie in de goedkeuringsbeschikkingen opgelegd, heeft nageleefd.
93 Om te beginnen moet dus worden onderzocht in welk rechtskader de goedkeuringsbeschikkingen zijn gegeven, en vervolgens moeten deze goedkeuringsbeschikkingen worden geanalyseerd teneinde na te gaan of de Commissie in de bestreden beschikkingen niet een andere en engere uitlegging van de voorwaarde van het capaciteitsplafond heeft gegeven dan in de goedkeuringsbeschikkingen.
94 Met betrekking tot om te beginnen het rechtskader waarin de goedkeuringsbeschikkingen zijn gegeven, moet worden opgemerkt dat de in artikel 10 bis, lid 2, sub c, van richtlijn 90/648 bepaalde capaciteitsverlaging (,dat de Duitse regering erin toestemt om [...] over te gaan tot een reële en onomkeerbare capaciteitsverlaging van 40 % netto van de op 1 juli 1990 bestaande capaciteit van 545 000 gbt'), in het kader waarvan aan verzoekster een capaciteitsplafond van 85 000 gbt per jaar is opgelegd, ten doel heeft, door middel van vermindering van de overcapaciteit normale marktomstandigheden voor de scheepsbouwsector en [.] het concurrentievermogen van de werven van de voormalige Duitse Democratische Republiek te herstellen.
95 Ter motivering van de invoeging van het nieuwe artikel 10 bis in richtlijn 90/684 heeft de Raad in de derde overweging van de considerans van richtlijn 92/68 namelijk uiteengezet dat ,het uit concurrentieoverwegingen noodzakelijk is dat de scheepsbouwindustrie in [de] gebieden [van de voormalige Duitse Democratische Republiek] in belangrijke mate bijdraagt tot de vermindering van de overcapaciteit die over de hele wereld een snel herstel van normale marktomstandigheden voor deze sector nog steeds in de weg staat'.
96 De bewoordingen van richtlijn 90/684 vormen eveneens een duidelijke aanwijzing voor de doelstelling, de structurele overcapaciteit van de werven in de Gemeenschap op te heffen teneinde deze efficiënter en concurrerender te maken. Die doelstelling is met name af te leiden uit artikel 6 van richtlijn 90/684, reeds aangehaald [.], alsmede uit de derde, de zesde, de achtste en de negende overweging van de considerans van die richtlijn. Volgens de derde overweging van de considerans is er, ,hoewel de situatie op de wereldmarkt voor scheepsbouw sinds 1989 aanzienlijk is verbeterd, nog geen bevredigend evenwicht tussen vraag en aanbod [...] bereikt en [zijn] de opgetreden prijsstijgingen nog steeds onvoldoende [...] om in het algemeen weer een normale marktsituatie in deze sector te doen ontstaan'. Volgens de zesde overweging ,moet door [een multilaterale overeenkomst tussen de belangrijkste scheepsbouwlanden in de wereld] eerlijke concurrentie op internationaal niveau tussen de scheepswerven [...] worden gewaarborgd door middel van een evenwichtige en billijke opheffing van alle belemmeringen die normale concurrentieverhoudingen in de weg staan [...]'. Volgens de achtste overweging ,is een concurrerende scheepsbouwsector voor de Gemeenschap van vitaal belang [...]'. Volgens de negende overweging ten slotte ,moet een stringent en selectief steunbeleid [...] worden voortgezet om in te spelen op de huidige tendens tot bouw van technologisch geavanceerde schepen en zorg te dragen voor eerlijke en uniforme concurrentievoorwaarden binnen de Gemeenschap'.
97 Vervolgens moet worden vastgesteld dat de vermindering van de overcapaciteit door middel van de invoering van een capaciteitsplafond hoofdzakelijk wordt verzekerd door de vaststelling van technische beperkingen die gewoonlijk ,technische knelpunten' worden genoemd. Dit blijkt duidelijk uit de goedkeuringsbeschikkingen [.] (zie hierboven punt 5).
98 Om te beginnen heeft de Commissie in haar brief van 3 maart 1993, die de eerste goedkeuringsbeschikking bevat, verklaard: ,Hoewel het in opdracht van de Commissie uitgevoerde onafhankelijke deskundigenonderzoek heeft aangetoond dat de scheepsbouwcapaciteit [van de scheepswerf Warnow Werft] de 85 000 gbt - ofwel het door de Duitse regering aan de scheepswerf toegekende aandeel in het aan de Oost-Duitse scheepswerven toegekende totaal van 327 000 gbt - waarschijnlijk niet zal overschrijden, lijkt controle gedurende de duur van het investeringsprogramma aangewezen teneinde te garanderen dat de capaciteiten werkelijk worden verlaagd. Voor deze verlaging is het nodig dat de investeringen gedaan worden overeenkomstig de aan het consultantsbureau voorgelegde plannen en projecten. Kvaerner heeft bevestigd dat de uitbouw van de scheepswerf diende plaats te vinden met de volgende beperkingen:
- De nieuwe hal voor het snijden van staal zal niet worden gewijzigd, met uitzondering van een nieuwe machine voor de voorbereiding van de laskanten (mechanical edge preparation machine, type freesmachine);
- Het aantal stations aan de montagestraat voor grote platen (large panel line) en aan de montagestraat voor dubbele bodems (double bottom line) moet - overeenkomstig de ontwerpen in het rapport van het consultantsbureau EECI:0001A - worden vastgesteld op acht, respectievelijk zes;
- Deze montagestraten mogen enkel worden verlengd indien de desbetreffende oppervlakte wordt afgetrokken van de hal voor de grote eenheden van 600 ton (superunitshop). Het omgekeerde is eveneens mogelijk: anders gezegd, in geval van verlaging van de capaciteit van de montagestraat voor platte plaat van grote omvang of voor dubbele bodems en daarmee van de oppervlakte die daarvoor in beslag wordt genomen, kan de oppervlakte van de hal voor grote eenheden naar evenredigheid worden uitgebreid;
- De stations aan de montagestraat voor gekromde platen (curved panel line) moeten tot zes worden beperkt, zoals aangegeven in de ontwerpen van het rapport EECI:0001A van het consultantsbureau;
- Het aantal stations aan de montagestraat voor kleine platen (small panel line) moet op maximaal drie worden vastgesteld, zoals aangegeven in het rapport EECI:0001A van het consultantsbureau;
- Boven het dok mag slechts één kraan met een capaciteit van 600 ton worden opgericht. De kranen aan de kade (voorzien aantal: twee) zijn jibkranen met een hefvermogen van 50 ton.'
99 Uit deze tekst blijkt dat de daarin uiteengezette doelstelling, te weten een werkelijke capaciteitsverlaging, hoofdzakelijk verwezenlijkt moest worden door de inachtneming van een reeks technische beperkingen betreffende de productie-installaties van de werf.
100 De brief van de Commissie van 17 januari 1994, die de tweede goedkeuringsbeschikking bevat, heeft dezelfde strekking. De Commissie verklaart daarin: ,Het capaciteitsplafond hangt af van de investeringen die zijn verricht in overeenstemming met de aan de consultant voorgelegde plannen en ontwerpen, met name wat de niet-overschrijding van de maximale hoeveelheid verwerkt staal van 73 000 gbt betreft, alsmede in overeenstemming met de in het rapport van de consultant voorziene beperkingen.' Het feit dat het capaciteitsplafond van 85 000 gbt per jaar op een reeks precieze technische beperkingen was gebaseerd, wordt verder nog gestaafd door de verklaring in diezelfde brief dat ,de Commissie zich in geval van niet-naleving van de capaciteitsplafonds genoopt zal zien, de terugbetaling van de volledige steun te eisen', en met name door het gebruik van het meervoud (,capaciteitsplafonds') in deze volzin.
101 In deze context moet worden toegevoegd dat de Commissie, indien zij op het tijdstip van de goedkeuring van de steun aan verzoekster werkelijk een jaarlijks plafond voor de werkelijke productie had willen opleggen, daarvoor enkel het woord ,productieplafond' had behoeven te gebruiken, of preciseren dat het capaciteitsplafond in casu doelde op de maximale productie in optimale omstandigheden. Zonder dergelijke preciseringen kan verzoekster niet worden verweten dat zij het capaciteitsplafond van 85 000 gbt per jaar niet in acht heeft genomen, omdat tussen partijen vaststaat dat zij gedurende de gehele onderzochte periode aan alle technische beperkingen heeft voldaan.
102 Van een precisering als hierboven genoemd, blijkt echter nergens in de goedkeuringsbeschikkingen. Met name de uitlegging van het capaciteitsplafond in termen van gbt per jaar als een plafond voor de werkelijke productie kan niet worden afgeleid uit de hierna volgende zinnen die voorkomen in de brieven van 20 februari, 18 oktober en 11 december 1995 (respectievelijk de derde, de vierde en de vijfde goedkeuringsbeschikking): ,Bovendien blijkt uit het eerste aan de Commissie overgelegde controlerapport betreffende de productie, dat eveneens moet worden gecontroleerd of de capaciteitsbeperkingen bij de productieplanning en bij de productie zelf zijn nageleefd [.]. Gelet op de twee tot dusverre aan de Commissie overgelegde controlerapporten betreffende de productie, blijft controle kennelijk noodzakelijk om naleving te garanderen van de toegestane maximumcapaciteit in het kader van zowel de geplande als de werkelijke productie [.]. Blijkens de tot dusverre aan de Commissie overgelegde controlerapporten betreffende de productie blijft controle noodzakelijk om inachtneming van de maximumcapaciteit in het kader van zowel de feitelijke als de geplande productie te garanderen'. Deze zinnen betekenen enkel, dat verzoekster in de planningsfase en bij de werkelijke productie de technische capaciteitsbeperkingen in acht moet nemen. Zo verzoekster bijvoorbeeld twee orders ontvangt waardoor zij meer dan 85 000 gbt in één jaar zou produceren, staat het haar vrij die orders te aanvaarden en binnen dat jaar uit te voeren, indien zij dit kan doen met inachtneming van de opgelegde technische capaciteitsbeperkingen (zoals de hiervoor in punt 98 genoemde beperkingen betreffende met name het toegestane aantal stations aan de montagestraat voor gekromde platen en de aanwezigheid van één enkele kraan met een capaciteit van 600 ton boven het dok).
103 Bovendien wijzen enkele zinnen in diezelfde brieven er duidelijk op dat naleving van het capaciteitsplafond van 85 000 gbt per jaar gekoppeld is aan de inachtneming van de technische beperkingen betreffende de installaties. Zo verklaart de Commissie in de brief van 20 februari 1995 (derde goedkeuringsbeschikking), dat ,het bij de verwezenlijking van het investeringsplan aangewezen lijkt controle uit te oefenen op de naleving van de op de scheepsbouw toepasselijke capaciteitsbeperking. Naleving daarvan wordt slechts gewaarborgd indien het aan het consultantsbureau voorgelegde investeringsplan nauwgezet in acht wordt genomen; dit geldt met name voor het maximaal toegestane volume van 73 000 ton staal, de montage-installaties voor dubbele bodems en de twee installaties voor de fabricage van platen. De Duitse regering heeft verzekerd dat de scheepswerf het capaciteitsplafond zou naleven.' In haar brieven van 18 oktober en 11 december 1995 (respectievelijk de vierde en de vijfde goedkeuringsbeschikking), merkt de Commissie in bijna gelijke bewoordingen op, dat de installatie voor de montage van dubbele bodems en de installatie voor de fabricage van grote platen de capaciteit voor de staalverwerking van de scheepswerf begrenzen en hierdoor de productiecapaciteit van deze werf tot 85 000 gbt per jaar beperken. De Commissie voegt in deze twee brieven daaraan toe, dat het gedurende de duur van deze capaciteitsbeperking noodzakelijk is dat de inrichting van de werf niet wordt gewijzigd en dat de nog niet geïnstalleerde ,optionele' uitrusting beantwoordt aan de specificaties die de werf voor advies aan de technisch consultant heeft voorgelegd.
104 Uit de richtlijnen 90/684 en 92/68 en de goedkeuringsbeschikkingen blijkt dus op samenhangende wijze dat het capaciteitsplafond overeenkomstig de administratieve praktijk van de Commissie, welke blijkt uit een andere door verzoekster aangevoerde zaak (arrest Gerecht van 22 oktober 1996, Skibsværftsforeningen e.a./Commissie, T-266/94, Jurispr. blz. II-1399, punt 177), overeenkwam met de productie die in normale goede omstandigheden met de beschikbare installaties kon worden gerealiseerd. Verzoekster moest dus bij de aanvaarding en de uitvoering van de orders voor de bouw van schepen de technische beperkingen betreffende haar installaties in acht nemen, welke op zodanige wijze berekend en bepaald waren dat zij in normale goede omstandigheden niet meer dan 85 000 gbt per jaar zou produceren. De goedkeuringsbeschikkingen verboden verzoekster echter niet om meer dan 85 000 gbt per jaar te produceren bij uitzonderlijk goede omstandigheden, zoals ingeval orders werden ontvangen die sneller dan gewoonlijk konden worden uitgevoerd, maar legden haar enkel op de met name in de goedkeuringsbeschikkingen vermelde technische beperkingen, zoals de beperking van het aantal stations aan de montagestraat voor gekromde platen tot zes en van het aantal stations aan de montagestraat voor kleine platen tot drie in acht te nemen.
105 Het Hof en het Gerecht hebben bovendien vastgesteld dat de bouwcapaciteit - in casu van 85 000 gbt per jaar - naar haar aard weliswaar een productiecapaciteit vormt, maar dat dit begrip niettemin op zich niet identiek is aan het begrip ,werkelijke productie' (arresten Hof van 3 maart 1982, Alpha Steel/Commissie, 14/81, Jurispr. blz. 749, punt 22; 11 mei 1983, Klöckner-Werke/Commissie, 311/81 en 30/82, Jurispr. blz. 1549, punt 23; arrest Gerecht van 12 mei 1999, Moccia Irme e.a./Commissie, T-164/96-T-167/96, T-122-97 en T-130/97, Jurispr. blz. II-1477, punt 138) of aan het begrip ,maximale productie in optimale omstandigheden' (arrest Skibsværftsforeningen e.a./Commissie, reeds aangehaald, punt 174).
106 Volgens deze rechtspraak is het mogelijk dat een capaciteitsplafond, zoals in casu vervat in de bewoordingen van de goedkeuringsbeschikkingen, betrekking [heeft] op de ,productie die in normale goede omstandigheden met de beschikbare installaties kan worden gerealiseerd' en niet de werkelijke maximale productie uitdrukt die, zelfs indien zich uitzonderlijk goede omstandigheden voordoen, niet mag worden overschreden. De redenering van de Commissie dat het aan verzoekster opgelegde capaciteitsplafond, zelfs indien het betrekking heeft op de ,productie die in normale goede omstandigheden met de beschikbare installaties kan worden gerealiseerd', niettemin doelt op de maximale werkelijke productie, die in geen geval mag worden overschreden (zie punt 87 hierboven), kan in dit verband niet overtuigen. Als het capaciteitsplafond de productie weergeeft die in normale goede omstandigheden kan worden gerealiseerd, houdt dit immers in dat het voor dat plafond genoemde cijfer kan worden overschreden in periodes van optimale omstandigheden. In tegenstelling tot hetgeen de Commissie verklaart, is deze vaststelling niet onverenigbaar met de doelstelling van richtlijn 90/684. Die doelstelling, te weten de vermindering van de overcapaciteit, wordt bereikt door de capaciteit van verzoekster te begrenzen op het niveau van haar installaties. Deze beperking waarborgt dat de 85 000 gbt per jaar in normale omstandigheden niet zullen worden overschreden.
107 Hieraan moet ten slotte worden toegevoegd dat uit een aantal door verzoekster overgelegde documenten blijkt, dat het aan verzoekster opgelegde capaciteitsplafond betrekking heeft op de productie die in normale goede omstandigheden met de beschikbare installaties kan worden gerealiseerd.
108 Zo wordt in de notulen van een op 1 juni 1993 gehouden vergadering over de privatisering van de werven van de voormalige Duitse Democratische Republiek verklaard:
,The Danish, Italian and UK delegates were expressing their worry that the actual production would exceed the assigned capacity after the investments would be implemented. The Commission was confident that future production would not exceed the agreed capacity limits because of the technical bottlenecks in the investment plans, because of the present and future monitoring of the investment plans together with the contractual capacity limits in the privatisation contracts, because of the German Government's undertaking to respect the limits and because all aid payments are conditional on respect of the capacity limits.' (De Deense, de Italiaanse en de Britse gedelegeerden gaven blijk van hun bezorgdheid dat de werkelijke productie de toegekende capaciteit zou overschrijden wanneer de investeringen eenmaal zouden zijn verricht. Met een beroep op de technische knelpunten in de investeringsplannen, de huidige en toekomstige controle van de plannen gekoppeld aan de capaciteitsbeperkingen, alsmede de door de Duitse regering op zich genomen verplichting om die plafonds in acht te nemen en het feit dat elke steunverlening van die inachtneming afhankelijk wordt gesteld, was de Commissie ervan overtuigd dat de toekomstige productie de overeengekomen capaciteitsplafonds niet zou overschrijden.)
Opgemerkt dient te worden dat deze discussie tussen de Deense, de Italiaanse en de Britse gedelegeerden enerzijds en de Commissie anderzijds zinloos [zou] zijn indien het capaciteitsplafond van 85 000 gbt per jaar als een absoluut plafond voor de werkelijke productie moest worden opgevat. In dat geval had de Commissie slechts behoeven te verklaren dat het plafond van 85 000 gbt per jaar een plafond voor de werkelijke productie vormde en dat het verzoekster dus eenvoudigweg verboden was om meer dan dit plafond te produceren. Het door de Commissie tijdens deze vergadering ingenomen standpunt geeft integendeel aan dat haar vertrouwen dat de toekomstige productie lager dan of gelijk aan 85 000 gbt per jaar zou uitvallen, enkel gebaseerd was op de berekening volgens welke de technische beperkingen aan de installaties van verzoekster haar normalerwijze moesten verhinderen om per jaar meer dan dat tonnage te produceren.
109 Evenzo vermeldt het rapport van de Commissie inzake het toezicht op de privatisering van de werven in de voormalige Duitse Democratische Republiek, dat bij het op 6 mei 1993 aan de permanente vertegenwoordiging van de Duitse Bondsrepubliek gerichte schrijven is gevoegd, dat de capaciteitsbeperking, voor de Commissie, werd gevormd door de reeks opgelegde technische beperkingen:
,[...] de aanzienlijke technische beperkingen in de investeringsplannen garanderen de voor elke scheepswerf vastgestelde capaciteitsplafonds, hoewel handhaving van een gedetailleerd toezicht bij de verwezenlijking van de investeringen noodzakelijk lijkt. De voornaamste technische knelpunten en voorwaarden die de capaciteitsbeperking verzekeren [...]'.
110 Uit een en ander volgt dat verzoekster naar behoren heeft aangetoond dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt, door in de bestreden beschikkingen in strijd met hetgeen zij in de goedkeuringsbeschikkingen had gedaan, het begrip capaciteitsplafond gelijk te stellen met werkelijk productieplafond. Aangezien de Commissie de bestreden beschikkingen heeft gebaseerd op de enkele omstandigheid dat de werkelijke productie van verzoekster in 1997 en vervolgens in 1998 hoger was dan 85 000 gbt [.], zijn de dispositieven van deze beschikkingen in hun geheel aangetast door de hierboven vastgestelde beoordelingsfout.
111 Dienaangaande zij opgemerkt dat het loutere feit dat de werkelijke productie de 85 000 gbt per jaar heeft overschreden, de enige grondslag voor de bestreden beschikkingen vormt. De Commissie heeft niet onderzocht, noch gesteld, dat de overschrijdingen in de betrokken jaren een gevolg zijn van het niet in acht nemen van de in de goedkeuringsbeschikkingen opgelegde beperkende voorwaarden."
18. Het Gerecht heeft de betwiste beschikkingen derhalve nietig verklaard, zonder de overige door KWW aangevoerde middelen te onderzoeken.(12)
IV - De hogere voorziening
19. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 15 mei 2002, heeft de Commissie de onderhavige hogere voorziening ingesteld. Zij verzoekt het Hof het bestreden arrest te vernietigen en de zaak op grond van artikel 61 van het Statuut van het Hof van Justitie naar het Gerecht te verwijzen.
20. De Commissie voert ter onderbouwing van haar hogere voorziening drie middelen aan:
- schending van artikel 10 bis, lid 2, sub c, van richtlijn 90/684;
- niet-inachtneming van de goedkeuringsbeschikkingen, en
- schending van het recht bij de beoordeling van de rechtspraak en de in de punten 105 tot en met 109 van het bestreden arrest aangehaalde documenten.
21. Mijns inziens moeten het eerste en het derde middel om dezelfde redenen worden afgewezen. Ik zal ze derhalve samen behandelen (hierna onder punt A) voordat ik tot de analyse van het tweede middel (hierna onder punt B) overga.
A - Het eerste en het derde middel
22. Met haar eerste middel(13) verwijt de Commissie het Gerecht een onjuiste omschrijving van het rechtskader van de goedkeuringsbeschikkingen. Volgens haar heeft het Gerecht het begrip "capaciteitsplafond" enkel uitgelegd in het licht van een van de twee door richtlijn 90/684 nagestreefde doelstellingen, te weten de vermindering van de overcapaciteit in de scheepsbouwsector. Volgens de Commissie streeft richtlijn 90/684 nog een ander doel na: compensatie van de concurrentievervalsing die wordt veroorzaakt door de steunverlening aan de Oost-Duitse scheepswerven.
23. Anders dan het eerste doel, kan het tweede doel slechts worden bereikt door een beperking van de werkelijke productie van de scheepswerven. Indien het Gerecht de doelstellingen van richtlijn 90/684 juist had gedefinieerd, zou het daaruit hebben afgeleid dat het capaciteitsplafond niet alleen de technische installaties van de scheepswerven betrof, maar ook de werkelijke productie van deze werven.
24. Met haar derde middel stelt de Commissie dat het Gerecht het recht in tweeërlei opzicht heeft geschonden.(14) Enerzijds heeft het Gerecht een verkeerde lezing gegeven van de in punt 105 van het bestreden arrest aangehaalde rechtspraak aangezien, anders dan het Gerecht in punt 106 heeft geoordeeld, daaruit niet kan worden afgeleid dat het capaciteitsplafond enkel betrekking heeft op de technische installaties van scheepswerven. Anderzijds zijn de in de punten 107 tot en met 109 van het bestreden arrest aangehaalde dossierstukken uit hun context gehaald en bevestigen zij evenmin de omstreden uitlegging.
25. Zoals eerder gezegd, moeten deze twee middelen mijns inziens worden afgewezen.
26. Volgens vaste rechtspraak(15) wijst het Hof grieven die zijn gericht tegen door het Gerecht subsidiair of ten overvloede aangevoerde overwegingen meteen af. Het Hof is van mening dat dergelijke grieven, in zoverre het dictum van het arrest van het Gerecht op andere, primair aangevoerde overwegingen is gebaseerd, niet kunnen leiden tot de vernietiging van het bestreden arrest en derhalve niet ter zake dienend zijn.
27. Ik denk dat het eerste en het derde middel in dit geval precies gericht zijn tegen een overweging die ten overvloede, naast die van de punten 97 tot en met 104 van het bestreden arrest, is aangevoerd.
28. Uit het bestreden arrest blijkt immers dat het Gerecht op grond van drie reeksen overwegingen heeft ingestemd met de stelling van KWW.
29. De eerste reeks overwegingen betreft het rechtskader van de goedkeuringsbeschikkingen. In de punten 94 tot en met 96 van het bestreden arrest heeft het Gerecht opgemerkt dat artikel 10 bis, lid 2, sub c, van richtlijn 90/684 een vermindering van de overcapaciteit in de scheepsbouwsector tot doel had.
30. De tweede reeks overwegingen betreft de inhoud van de goedkeuringsbeschikkingen. In de punten 97 tot en met 104 van het bestreden arrest heeft het Gerecht vastgesteld dat het in de goedkeuringsbeschikkingen genoemde begrip "capaciteitsplafond" "overeenkwam met de productie die in normale goede omstandigheden met de beschikbare installaties kon worden gerealiseerd"(16) en niet met de maximale werkelijke productie.
31. De derde reeks overwegingen ten slotte betreft de rechtspraak en bepaalde dossierstukken. In de punten 105 en 106 van het bestreden arrest heeft het Gerecht op basis van bepaalde arresten van het Hof en het Gerecht vastgesteld "dat een capaciteitsplafond [.] betrekking kan hebben op de productie die in normale goede omstandigheden met de beschikbare installaties kan worden gerealiseerd".(17) In de punten 107 tot en met 109 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat uit bepaalde door KWW overgelegde stukken blijkt "dat het [.] capaciteitsplafond betrekking heeft op de productie die in normale goede omstandigheden met de beschikbare installaties kan worden gerealiseerd".(18)
32. Van die overwegingen vormt echter slechts de tweede reeks de hoofdmotivering van het bestreden arrest.
33. Zoals bekend, heeft het Gerecht in punt 91 van het bestreden arrest "meteen [.] vastgesteld dat verzoekster, in plaats van de door de Commissie in het kader van haar beoordelingsvrijheid gegeven uitlegging [van het begrip ,capaciteit' in de zin van richtlijn 90/684] te betwisten, de Commissie in hoofdzaak verwijt dat zij in de bestreden beschikkingen het begrip capaciteit, zoals zij dat [.] in de goedkeuringsbeschikkingen had opgelegd, niet in acht heeft genomen". Het Gerecht heeft derhalve besloten bij de beoordeling van de wettigheid van de betwiste beschikkingen "rekening [te] houden met het beginsel dat de gemeenschapsinstellingen de onaantastbaarheid respecteren van door hen vastgestelde handelingen".(19) De reden waarom het Gerecht de terugvorderingsbeschikkingen nietig heeft verklaard, is trouwens, naar zijn zeggen, "dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt, door in de bestreden beschikkingen in strijd met hetgeen zij in de goedkeuringsbeschikkingen had gedaan, het begrip capaciteitsplafond gelijk te stellen met werkelijk productieplafond".(20)
34. Hieruit volgt dat de hoofdmotivering van het bestreden arrest is dat de Commissie in de terugvorderingsbeschikkingen van een ander begrip "capaciteitsplafond" is uitgegaan dan in de goedkeuringsbeschikkingen. De overwegingen betreffende de doelstellingen van richtlijn 90/684 (punten 94-96 van het bestreden arrest), betreffende de rechtspraak van het Hof en het Gerecht (punten 105 en 106 van het bestreden arrest) en betreffende de door KWW overgelegde stukken (punten 107-109 van het bestreden arrest) zijn dus ten overvloede aangevoerd, naast de overwegingen betreffende het in de goedkeuringsbeschikkingen gebruikte begrip "capaciteitsplafond" (punten 97-104 van het bestreden arrest).
35. Het eerste en het derde middel zijn derhalve niet ter zake dienend.
36. Deze middelen kunnen niet tot de vernietiging van het bestreden arrest leiden, want zelfs indien zij gegrond zijn (met andere woorden indien het Gerecht daadwerkelijk een fout heeft gemaakt bij de omschrijving van de doelstellingen van richtlijn 90/684 en bij het onderzoek van de rechtspraak en het dossier), blijft het dictum van het arrest (met andere woorden de nietigverklaring van de betwiste beschikkingen) nog altijd gebaseerd op de overweging dat de Commissie in de terugvorderingsbeschikkingen een ander begrip "capaciteitsplafond" heeft gebruikt dan in de goedkeuringsbeschikkingen. Om vernietiging van het bestreden arrest te bereiken, moet de Commissie in elk geval aantonen dat de motivering met betrekking tot de inhoud van de goedkeuringsbeschikkingen (punten 97-104 van het bestreden arrest) verkeerd is, met andere woorden dat het begrip "capaciteitsplafond" in de goedkeuringsbeschikkingen doelt op een beperking van de werkelijke productie van KWW.
37. Ik stel het Hof derhalve voor het eerste en het derde middel af te wijzen.
B - Het tweede middel
38. Het tweede door de Commissie aangevoerde middel bestaat uit twee onderdelen, die ik samen zal onderzoeken.
39. In het eerste onderdeel(21) verwijt de Commissie het Gerecht dat het zich bij de uitlegging van het begrip "capaciteitsplafond" uitsluitend heeft gebaseerd op de bewoordingen van de eerste en de tweede goedkeuringsbeschikking. De Commissie betoogt dat de vijf goedkeuringsbeschikkingen, in hun onderling verband gelezen, aantonen dat het begrip "capaciteitsplafond" zowel op een beperking van de technische installaties als op een beperking van de werkelijke productie van KWW betrekking heeft.
40. De Commissie geeft toe dat de eerste en de tweede goedkeuringsbeschikking een gedetailleerde opsomming geven van de technische beperkingen voor de installaties en dat zij, in tegenstelling tot de drie andere goedkeuringsbeschikkingen, niets over de productie zeggen.
41. De inspanningen die worden gedaan om door de vaststelling van bepaalde technische knelpunten de inachtneming van het capaciteitsplafond te verzekeren, betekenen echter - in tegenstelling tot wat het Gerecht denkt - niet dat de Commissie het capaciteitsplafond louter als een beperking van de technische capaciteit van de installaties heeft uitgelegd.
42. Anders dan in andere sectoren bestaat er in de scheepsbouwsector bij installaties geen "technisch knelpunt van singuliere aard" dat het mogelijk maakt de productie enkel door een capaciteitsvermindering te regelen. Om die reden moest naast de technische beperkingen voor de installaties, in de goedkeuringsbeschikkingen ook een beperking van de werkelijke productie worden opgelegd.
43. Op de vraag waarom er pas in de derde, vierde en vijfde goedkeuringsbeschikking uitdrukkelijk sprake is van een beperking van de werkelijke productie, antwoordt de Commissie dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen een zogenaamde "investeringsfase" en een zogenaamde "productiefase". De eerste en de tweede goedkeuringsbeschikking betroffen uitsluitend de investeringsfase, met andere woorden de fase waarin de scheepswerfinstallaties werden opgericht en uitgebreid. Van belang tijdens deze fase waren volgens de Commissie vooral de vaststelling en eerbiediging van de technische beperkingen. De andere, in 1995 genomen goedkeuringsbeschikkingen betroffen hoofdzakelijk de productiefase, die op 1 januari 1996 begon. Het was dus maar logisch dat deze beschikkingen de beperking en controle van de werkelijke productie op de voorgrond stelden.
44. In het tweede onderdeel van het middel(22) herinnert de Commissie eraan dat de derde, vierde en vijfde goedkeuringsbeschikking allemaal een controleclausule bevatten, volgens welke - ondanks de door KWW ingevoerde technische beperkingen - controle nodig bleef "om inachtneming van de maximumcapaciteit in het kader van zowel de geplande als de feitelijke productie te garanderen".(23) De Commissie is van oordeel dat het Gerecht deze bepaling verkeerd heeft begrepen door haar aldus uit te leggen dat de technische beperkingen ook tijdens de productiefase in acht moesten worden genomen (punt 102 van het bestreden arrest). Zij betoogt dat deze uitlegging de in de goedkeuringsbeschikkingen opgelegde productiecontrole zinloos maakt.
45. Met de Commissie ben ik van oordeel dat het Gerecht de goedkeuringsbeschikkingen inderdaad verkeerd heeft uitgelegd.
46. Het is waar dat de goedkeuringsbeschikkingen, zoals het Gerecht in de punten 97 tot en met 100 en 103 van het bestreden arrest vaststelt, een groot aantal aanwijzingen met betrekking tot technische beperkingen voor de installaties van KWW bevatten.
47. Zo staat in de eerste goedkeuringsbeschikking:
"Hoewel het in opdracht van de Commissie uitgevoerde onafhankelijke deskundigenonderzoek heeft aangetoond dat de scheepsbouwcapaciteit [van KWW] de 85 000 gbt - ofwel het door de Duitse regering aan de scheepswerf toegekende aandeel [.] - waarschijnlijk niet zal overschrijden, lijkt controle gedurende de duur van het investeringsprogramma aangewezen teneinde te garanderen dat de capaciteiten werkelijk worden verlaagd. Voor deze verlaging is het nodig dat de investeringen gedaan worden in overeenstemming met de aan het consultantsbureau voorgelegde plannen en projecten. Kvaerner heeft bevestigd dat de uitbouw van de scheepswerf diende plaats te vinden met de volgende beperkingen [met betrekking tot d]e nieuwe hal voor het snijden van staal [.], [h]et aantal stations aan de montagestraat voor grote platen [.] en aan de montagestraat voor dubbele bodems [.], [de] montagestraten [zelf] [.], [d]e stations aan de montagestraat voor gekromde platen [.], [h]et aantal stations aan de montagestraat voor kleine platen [.], [de kraan die b]oven het dok [mag] worden opgericht, [en d]e kranen aan de kade [.]".
48. De tweede goedkeuringsbeschikking heeft dezelfde strekking:
"Hoewel uit de door de Commissie aan een onafhankelijke consultant opgedragen controlestudie bleek dat de nieuwbouwcapaciteit van [KWW] zeker niet het door de Duitse regering aan deze scheepswerf toegekende aandeel van 85 000 gbt zou overschrijden [.], blijft voortgezette controle bij de verdeling en de uitvoering van het investeringsprogramma nodig om te garanderen dat de vermindering van de scheepsbouwcapaciteiten wordt gerespecteerd. Het capaciteitsplafond hangt af van de investeringen die zijn verricht in overeenstemming met de aan de consultant overgelegde plannen en ontwerpen, met name wat de niet-overschrijding van de maximale hoeveelheid verwerkt staal van 73 000 gbt betreft, alsmede in overeenstemming met de in het rapport van de consultant voorziene beperkingen. De Duitse regering heeft beloofd dat de scheepswerf aan deze voorwaarden zou voldoen."
49. Soortgelijke aanwijzingen komen ook voor in de derde, vierde en vijfde goedkeuringsbeschikking.
50. In al deze beschikkingen geeft de Commissie aan dat de bouwcapaciteit van KWW moet worden beperkt tot 85 000 gbt per jaar en dat het om een daadwerkelijke beperking moet gaan. Dat houdt volgens de Commissie in dat de investeringen in het kader van de herstructurering van de werf moeten worden verricht in overeenstemming met de plannen die zijn voorgelegd aan het door haar aangewezen consultantsbureau. Er kan derhalve van worden uitgegaan dat de aan dit bureau voorgelegde plannen reeds alle technische voorschriften omvatten waaraan KWW zich diende te houden.
51. Zoals het Gerecht in de punten 97 tot en met 100 en 103 van het bestreden arrest heeft vastgesteld, vloeit hieruit voort dat de beschikbaarstelling van de betwiste steun ontegenzeggelijk afhing van de invoering van een reeks technische beperkingen door KWW.
52. Maar in tegenstelling tot wat het Gerecht in de punten 101 en 102 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, is de voorwaarde inzake de technische beperking van de installaties niet de enige voorwaarde die uit de goedkeuringsbeschikkingen voortvloeit. De andere drie goedkeuringsbeschikkingen omvatten immers meerdere gegevens die erop wijzen dat het capaciteitsplafond ook betrekking had op de werkelijke productie van KWW.
53. Zo wordt in de derde goedkeuringsbeschikking het volgende gezegd:
"Volgens de in opdracht van de Commissie verrichte onafhankelijke technische controlestudie zal de scheepsbouwcapaciteit van [KWW] 85 000 gbt niet overschrijden [.]. Bij de verwezenlijking van het investeringsplan lijkt het niettemin aangewezen controle uit te oefenen op de naleving van de op de scheepsbouw toepasselijke capaciteitsbeperking. Naleving daarvan wordt slechts gewaarborgd indien het aan het consultantsbureau voorgelegde investeringsplan nauwgezet in acht wordt genomen; dit geldt met name voor het maximaal toegestane volume van 73 000 ton staal, de montage-installaties voor dubbele bodems en de twee installaties voor de fabricage van platen. De Duitse regering heeft verzekerd dat de scheepswerf het capaciteitsplafond zou naleven.
[.]
Bovendien blijkt uit het eerste aan de Commissie overgelegde controlerapport betreffende de productie, dat eveneens moet worden gecontroleerd of de capaciteitsbeperkingen bij de productieplanning en bij de productie zelf zijn nageleefd.
[.]"
54. Naar mijn mening bevat deze beschikking twee reeksen elementen. In de eerste paragraaf herinnert de Commissie er in de eerste plaats aan dat de naleving van het capaciteitsplafond slechts is gewaarborgd indien de werkzaamheden in overeenstemming met het investeringsplan en in het bijzonder met de daarin vervatte technische voorschriften worden uitgevoerd. In dit verband bevestigt de Commissie dat zij tijdens de uitvoering van de werkzaamheden controle zal blijven uitoefenen om de juiste en doeltreffende invoering van de technische knelpunten in het oog te houden.
55. In de tweede paragraaf voegt de Commissie daar echter nog aan toe: " [b]ovendien blijkt uit het eerste aan de Commissie overgelegde controlerapport betreffende de productie, dat eveneens moet worden gecontroleerd of de capaciteitsbeperkingen bij de productieplanning en bij de productie zelf zijn nageleefd."(24)
56. De woorden "bovendien" en "eveneens" wijzen erop dat het de bedoeling van de Commissie was, naast de controle op de uitvoering van de werkzaamheden en de invoering van technische knelpunten een extra controle in te voeren (of te bevestigen dat deze zou worden verricht). Volgens de formulering van de betrokken bepaling heeft deze voortgezette controle betrekking op de productie van KWW. Verder sterkt het feit dat deze verklaring na de overlegging van het "eerste controlerapport betreffende de productie" van KWW uitdrukkelijk in de beschikking werd opgenomen (of bevestigd), mij in de overtuiging dat de controle van de Commissie niet langer betrekking zou hebben op de bouwwerkzaamheden, maar wel op de productie zelf. De Commissie wilde de productie van KWW derhalve aan een regelmatige controle onderwerpen, waaruit blijkt dat zij vreesde dat de door KWW geproduceerde hoeveelheden het capaciteitsplafond zouden kunnen overschrijden.
57. Dit wordt bevestigd door de andere twee goedkeuringsbeschikkingen. Zo wordt in de vierde goedkeuringsbeschikking het volgende verklaard:
"In augustus 1995 heeft de onafhankelijke technisch consultant die door de Commissie voor het uitvoeren van de controle was aangewezen, een nieuw bezoek aan de scheepswerf gebracht om de voortgang van de werken te controleren teneinde na te gaan of de uitgevoerde bouwwerkzaamheden in overeenstemming waren met het overeengekomen investeringsplan en om andere technische informatie te verkrijgen. Zijn conclusie luidde dat de werkzaamheden [.] ondertussen grotendeels voltooid waren en dat zij in overeenstemming waren met het investeringsplan. Naar zijn mening beperken de montagestraat voor dubbele bodems en de installatie voor de fabricage van grote platte platen de capaciteit voor staalverwerking van de scheepswerf en hierdoor de productiecapaciteit van deze werf tot 85 000 gbt per jaar. Tijdens de duur van deze capaciteitsbeperking is het absoluut noodzakelijk dat de inrichting van de werf niet wordt gewijzigd en dat de nog niet geïnstalleerde ,optionele' uitrusting beantwoordt aan de specificaties die de werf voor advies aan de technisch consultant heeft voorgelegd. Gezien de twee tot dusverre aan de Commissie overgelegde controlerapporten betreffende de productie blijft controle duidelijk noodzakelijk om inachtneming van de maximumcapaciteit in het kader van zowel de feitelijke als de geplande productie te garanderen. De Duitse regering heeft beloofd dat de scheepswerf het capaciteitsplafond zou naleven."(25)
58. De vijfde goedkeuringsbeschikking zegt in feite hetzelfde:
"In augustus 1995 heeft de onafhankelijke technisch consultant die door de Commissie voor het uitvoeren van de controle was aangewezen, een nieuw bezoek aan de scheepswerf gebracht om de voortgang van de werken te controleren teneinde na te gaan of de uitgevoerde bouwwerkzaamheden in overeenstemming waren met het overeengekomen investeringsplan en om andere technische informatie te verkrijgen. Zijn conclusie luidde in wezen dat de werkzaamheden ondertussen grotendeels voltooid waren en dat zij in overeenstemming waren met het investeringsplan. Naar zijn mening beperken de montagestraat voor dubbele bodems en de installatie voor de fabricage van grote platte platen de capaciteit voor staalverwerking van de scheepswerf en hierdoor de productiecapaciteit van deze werf tot 85 000 gbt per jaar. Tijdens de duur van deze capaciteitsbeperking is het absoluut noodzakelijk dat de inrichting van de werf niet wordt gewijzigd [.]. Blijkens de tot dusverre aan de Commissie overgelegde controlerapporten betreffende de productie blijft controle noodzakelijk om inachtneming van de maximumcapaciteit in het kader van zowel de feitelijke als de geplande productie te garanderen. De Duitse regering heeft verzekerd dat de scheepswerf het capaciteitsplafond zou naleven."(26)
59. Ook deze beschikkingen bevatten twee reeksen elementen. In de eerste plaats zegt de Commissie dat haar technisch consultant een controlebezoek heeft afgelegd om na te gaan of de werkzaamheden in overeenstemming waren met het investeringsplan. De consultant heeft vastgesteld dat de installaties van KWW de opgelegde technische beperkingen respecteerden, waardoor haar productiecapaciteit tot 85 000 gbt per jaar werd beperkt. Na deze vaststelling voegt de Commissie daar, op basis van de controlerapporten betreffende de productie van KWW, echter aan toe dat controle "noodzakelijk blijft" om inachtneming van het maximum van 85 000 gbt in het kader van zowel de feitelijke als de geplande productie te garanderen.
60. De woorden "noodzakelijk blijft" bevestigen dat de door de Commissie ingevoerde controle niet alleen de uitvoering van de werkzaamheden, maar ook de productie van KWW betrof. De omstandigheid dat tot voortzetting van de controle is besloten "gezien" of "blijkens" de controlerapporten betreffende de productie van KWW, bevestigt dat de Commissie vreesde dat de door KWW geproduceerde hoeveelheden het capaciteitsplafond zouden kunnen overschrijden. Als dit een probleem kon vormen, betekent dat logischerwijze dat het capaciteitsplafond ook van toepassing was op de werkelijke productie van KWW.
61. In die omstandigheden lijkt het oordeel van het Gerecht, dat het capaciteitsplafond enkel betrekking had op de technische beperkingen voor de installaties van KWW (punten 101 en 102 van het bestreden arrest), onverenigbaar met de formulering van de goedkeuringsbeschikkingen. Deze uitlegging lijkt mij evenmin in overeenstemming met de systematiek van deze beschikkingen.
62. Zoals de Commissie(27) heeft onderstreept, ontneemt de uitlegging van het Gerecht elke zin aan de in de goedkeuringsbeschikkingen opgelegde controle. Indien men ervan uitgaat dat de goedkeuringsbeschikkingen enkel een technische beperking voor de installaties van KWW opleggen, valt immers niet in te zien waarom de Commissie een controle van de werkelijke productie van de werf heeft ingevoerd. De technische kenmerken van de installaties van KWW kunnen namelijk naar hun aard niet afhangen van de (geplande of werkelijke) productie van de werf. De enige reden waarom de goedkeuringsbeschikkingen een controle van de productie van KWW invoeren, is derhalve dat het capaciteitsplafond van 85 000 gbt ook voor de werkelijke productie van de werf gold. De uitlegging van het Gerecht in punt 102 van het bestreden arrest lijkt mij bijgevolg moeilijk verenigbaar met de bestaansreden van de controleclausule en de systematiek van de goedkeuringsbeschikkingen als zodanig.
63. Bovendien lijkt de stelling van de Commissie mij ook de enige die verenigbaar is met de doelstelling van de goedkeuringsbeschikkingen.
64. Het doel van het in de goedkeuringsbeschikkingen vastgelegde capaciteitsplafond bestaat immers ontegenzeggelijk in een beperking van de productie van KWW. Dat doel komt duidelijk naar voren uit de derde goedkeuringsbeschikking, waarin de Commissie vaststelt dat de door KWW ingevoerde technische beperkingen in overeenstemming zijn met het investeringsplan "en hierdoor de productiecapaciteit van deze werf tot 85 000 gbt per jaar beperken". Dit doel is bovendien in overeenstemming met dat van richtlijn 92/68, die een herstructurering van de Oost-Duitse scheepswerven beoogt en deze werven daarbij opdraagt "in belangrijke mate [.] tot de vermindering van de overcapaciteit" bij te dragen.(28) Het bij de goedkeuringsbeschikkingen opgelegde capaciteitsplafond heeft derhalve duidelijk als doel de productie van schepen door KWW te beperken.
65. De door het Gerecht gekozen uitlegging maakt het echter onmogelijk dit doel te bereiken. Uit de aan het geding ten grondslag liggende feiten blijkt integendeel dat deze werf ondanks de aan KWW opgelegde technische beperkingen tot 44 % meer heeft geproduceerd dan het toegestane capaciteitsplafond. De uitlegging dat de goedkeuringsbeschikkingen enkel een technische beperking voor de installaties van KWW opleggen, lijkt mij derhalve ook strijdig met de doelstelling van het capaciteitsplafond.
66. Concluderend meen ik dat de formulering, de systematiek en de doelstellingen van de goedkeuringsbeschikkingen erop wijzen dat het capaciteitsplafond van 85 000 gbt niet alleen betrekking had op technische beperkingen voor de installaties van KWW, maar ook op de werkelijke productie van deze werf.
67. Bijgevolg heeft het Gerecht de goedkeuringsbeschikkingen blijkens de daaraan gegeven uitlegging verkeerd begrepen. Ik stel het Hof derhalve voor het bestreden arrest om die reden te vernietigen.
V - Verwijzing van de zaak naar het Gerecht
68. Artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie bepaalt dat het Hof in geval van gegrondheid van het verzoek om hogere voorziening de beslissing van het Gerecht vernietigt. Het Hof kan dan zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening verwijzen naar het Gerecht.
69. In dit geval denk ik dat de zaak niet in staat van wijzen is.
70. Ik breng in herinnering dat KWW bij het Gerecht twee verschillende verzoeken tot nietigverklaring heeft ingediend.(29) Het eerste - primaire - verzoek had de nietigverklaring van de terugvorderingsbeschikkingen in hun geheel als doel. In dit verband betwistte KWW het standpunt van de Commissie dat zij het in de goedkeuringsbeschikkingen vastgestelde capaciteitsplafond niet in acht had genomen.
71. Het tweede - subsidiaire - verzoek beoogde enkel de nietigverklaring van de betwiste beschikkingen voorzover de terug te vorderen steun op een bepaald bedrag was vastgesteld. KWW stelde dat zelfs indien zij het in de goedkeuringsbeschikkingen vastgestelde capaciteitsplafond niet had gerespecteerd, de Commissie zich hoe dan ook had vergist bij de berekening van het bedrag van de terug te vorderen steun door zich te baseren op de goedgekeurde steun en niet op de daadwerkelijk door de Bondsrepubliek Duitsland verleende steun.
72. Het staat vast dat de zaak, wat het tweede verzoek betreft, niet in staat van wijzen is.(30) In het kader van dit verzoek heeft KWW het Gerecht immers tal van bewijsaanbiedingen gedaan om aan te tonen dat de door haar gestelde vergissing was begaan. Het Gerecht heeft zich wegens zijn conclusie over het primaire verzoek echter niet uitgesproken over de bewijsaanbiedingen van verzoekster.
73. In die omstandigheden meen ik dat het Hof de zaak naar het Gerecht moet verwijzen. Het is aan het Gerecht de noodzaak van bepaalde instructiemaatregelen en de waarde van de overgelegde bewijzen te beoordelen. Het is ook aan het Gerecht om over de kosten, met inbegrip van de kosten van de hogere voorziening, te beslissen.
VI - Conclusie
74. In het licht van de bovenstaande overwegingen stel ik het Hof derhalve voor:
1) het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 28 februari 2002, Kvaerner Warnow Werft/Commissie (T-227/99 en T-134/00), te vernietigen;
2) de zaak naar het Gerecht van eerste aanleg te verwijzen, en
3) de beslissing over de kosten aan te houden.
(1) .
(2) - Beschikkingen 1999/675/EG van de Commissie van 8 juli 1999 betreffende de steunmaatregelen van de Bondsrepubliek Duitsland ten gunste van Kvaerner Warnow Werft GmbH (PB L 274, blz. 23), en 2000/336/EG van de Commissie van 15 februari 2000 betreffende de steunmaatregelen van de Bondsrepubliek Duitsland ten gunste van Kvaerner Warnow Werft GmbH (PB L 120, blz. 12) (hierna gezamenlijk: "terugvorderingsbeschikkingen" of "betwiste beschikkingen").
(3) - Arrest van 28 februari 2002, Kvaerner Warnow Werft/Commissie (T-227/99 en T-134/00, Jurispr. blz. II-1205; hierna: "bestreden arrest").
(4) - PB L 380, blz. 27.
(5) - Richtlijn van de Raad van 20 juli 1992 houdende wijziging van richtlijn 90/684/EEG betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw (PB L 219, blz. 54).
(6) - Punten 4-14.
(7) - Hierna: "richtlijn 90/684".
(8) - Het gaat om de brieven SG (93) D/3421 van 3 maart 1993 betreffende steunmaatregel nr. N 692/D/91, SG (94) D/567 van 17 januari 1994 betreffende steunmaatregel nr. N 692/J/91, SG (95) D/1818 van 20 februari 1995 betreffende steunmaatregel nr. N 1/95, SG (95) D/12821 van 18 oktober 1995 betreffende steunmaatregel nr. N 637/95 en SG (95) D/15969 van 11 december 1995 betreffende steunmaatregel nr. N 797/95 (bijlagen K2 bij het verzoekschrift in zaak T-134/00, hierna, gezamenlijk, "goedkeuringsbeschikkingen" en, respectievelijk, de eerste, tweede, derde, vierde en vijfde goedkeuringsbeschikking).
(9) - Bij de berekening van het bedrag van de terug te vorderen steun heeft de Commissie gebruik gemaakt "van een combinatie van een lineaire, proportionele methode en een toeslag, teneinde rekening te houden met de extra concurrentievervalsing die ontstaan is door de forse overschrijding van het jaarlijks capaciteitsplafond" (punt 103 van beschikking 1999/675). Deze methode wordt in de onderhavige procedure eveneens betwist (punten 71 en 72 van deze conclusie).
(10) - PB L 156, blz. 39.
(11) - Artikel 1.
(12) - Met uitzondering van het eerste middel, dat was gebaseerd op onregelmatigheden in de samenstelling van de Commissie (punten 61-77 van het bestreden arrest).
(13) - Verzoekschrift in hogere voorziening (punten 6-11).
(14) - Ibidem (punten 35-44).
(15) - Zie onder meer arresten van 18 maart 1993, Parlement/Frederiksen (C-35/92 P, Jurispr. blz. I-991, punten 25 en 26), 22 december 1993, Pincherle/Commissie (C-244/91 P, Jurispr. blz. I-6965, punt 31), 2 juni 1994, De Compte/Parlement (C-326/91 P, Jurispr. blz. I-2091, punt 94), 16 juni 1994, SFEI e.a./Commissie (C-39/93 P, Jurispr. blz. I-2681, punt 23), 11 maart 1997, Commissie/UIC (C-264/95 P, Jurispr. blz. I-1287, punten 48-51), 16 september 1997, Blackspur DIY e.a./Raad en Commissie (C-362/95 P, Jurispr. blz. I-4775, punt 23), en 8 mei 2003, T. Port/Commissie (C-122/01 P, Jurispr. blz. I-04261, punten 16, 17 en 30-33), alsook beschikkingen van 25 maart 1996, SPO e.a./Commissie (C-137/95 P, Jurispr. blz. I-1611, punten 47-49), 12 december 1996, Progoulis/Commissie (C-49/96 P, Jurispr. blz. I-6803, punt 27), en 18 oktober 2001, Kish Glass/Commissie (C-241/00 P, Jurispr. blz. I-7759, punt 42).
(16) - Bestreden arrest (punt 104).
(17) - Ibidem (punt 106).
(18) - Ibidem (punt 107).
(19) - Ibidem (punt 92).
(20) - Ibidem (punt 110).
(21) - Verzoekschrift in hogere voorziening (punten 16-24).
(22) - Ibidem (punten 25-34).
(23) - Ibidem (punt 25).
(24) - Cursivering van mij.
(25) - Cursivering van mij.
(26) - Cursivering van mij.
(27) - Verzoekschrift in hogere voorziening (punt 28).
(28) - Derde overweging van richtlijn 92/68.
(29) - Zie verzoekschriften in zaken T-227/99 (punt 267) en T-134/00 (punt 381).
(30) - Zie in die zin ook verzoekschrift in hogere voorziening (punten 48-50) en verweerschrift (aanhef, onder de titel "Verzoeken").