Gevoegde conclusies van advocaat-generaal Stix-Hackl van 30 maart 2004.
Gevoegde conclusies van advocaat-generaal Stix-Hackl van 30 maart 2004.
I - Inleiding
1. In de onderhavige niet-nakomingsprocedure komt de Commissie op tegen nationale bepalingen die de verzekeringsondernemingen verplichten in verzekeringsovereenkomsten voor motorrijtuigen systemen op te nemen die de premie relateren aan het schadegedrag van de verzekeringnemer. Volgens de Commissie is een dergelijke verplichting strijdig met het beginsel van tariefvrijheid.
2. Zowel het Luxemburgse als het Franse recht bepaalt namelijk dat de verplichte verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid inzake motorrijtuigen een wettelijk vastgesteld systeem voor aanpassing van de verzekeringspremies aan de schadefrequentie moet bevatten. Op grond van richtlijn 92/49/EEG(2) (hierna: "richtlijn 92/49") meent de Commissie dat dit strijdig is met de tariefvrijheid die haars inziens voortvloeit uit de afschaffing van preventief administratief toezicht op tarieven en polisvoorwaarden, omdat dergelijke verplichte systemen volgens haar rechtstreekse gevolgen voor de aangeboden tarieven hebben.
3. De Commissie beroept zich hierbij in het bijzonder op het arrest van het Hof van 25 februari 2003, Commissie/Italië(3), dat het beginsel van tariefvrijheid uitdrukkelijk heeft erkend. De centrale vraag is derhalve of het beginsel van tariefvrijheid, dat volgens het Hof uit de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49 voortvloeit, zich zonder meer verzet tegen nationale regelingen zoals hier aan de orde, dan wel of deze regelingen zich daarentegen lenen voor een evenredigheidstoetsing op grond van redenen van algemeen belang.
II - Rechtskader
Gemeenschapsregelgeving
4. De vijfde overweging van de considerans van richtlijn 92/49 luidt:
"Overwegende dat met de onderhavige richtlijn wordt beoogd een wezenlijke, noodzakelijke en voldoende harmonisatie tot stand te brengen om te komen tot een wederzijdse erkenning van de vergunningen en van de stelsels van bedrijfseconomisch toezicht, waardoor een en dezelfde vergunning voor de gehele Gemeenschap geldig is en waarbij het beginsel geldt dat het toezicht wordt uitgeoefend door de lidstaat van herkomst."
5. Volgens de negentiende overweging van de considerans van richtlijn 92/49
"[moet] de lidstaat waar het risico is gelegen er [.] op toezien dat alle in de Gemeenschap aangeboden verzekeringsproducten zonder enige belemmering op zijn grondgebied op de markt kunnen worden gebracht, voorzover zij niet in strijd zijn met de wettelijke bepalingen van algemeen belang die in deze lidstaat gelden en voorzover dit algemeen belang niet door de voorschriften van de lidstaat van herkomst wordt gevrijwaard, mits deze wettelijke bepalingen zonder discriminatie van toepassing zijn op alle in deze lidstaat werkzame verzekeringsondernemingen, en mits zij objectief nodig zijn en toegesneden zijn op het beoogde doel".
6. Artikel 1 van richtlijn 92/49 bepaalt:
"In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[.]
c) ,lidstaat van herkomst': de lidstaat waar het hoofdkantoor is gevestigd van de verzekeringsonderneming die het risico dekt;
[.]"
7. In titel II - Toegang tot het verzekeringsbedrijf - bepaalt artikel 6 van richtlijn 92/49:
"Artikel 8 van richtlijn 73/239/EEG wordt vervangen door:
,Artikel 8
[.]
3. Deze richtlijn belet niet dat de lidstaten wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen handhaven of invoeren die voorzien in de goedkeuring van de statuten en in het mededelen van elk document dat voor de normale uitoefening van het toezicht vereist is.
De lidstaten stellen echter geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven, en de formulieren en andere documenten waarvan de onderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers.
De lidstaten kunnen de voorafgaande kennisgeving of de goedkeuring van voorgestelde tariefverhogingen alleen als onderdeel van een algemeen prijscontrolesysteem handhaven of invoeren.
[.]'"
8. Artikel 28 van titel III - Harmonisatie van de uitoefeningsvoorwaarden - van richtlijn 92/49 luidt:
"De lidstaat waar het risico is gelegen, kan de verzekeringnemer niet beletten een overeenkomst te sluiten met een verzekeringsonderneming die volgens de voorwaarden van artikel 6 van richtlijn 73/239/EEG een vergunning heeft verkregen, voorzover deze overeenkomst niet in strijd is met de wettelijke bepalingen van algemeen belang die in de lidstaat waar het risico is gelegen, gelden."
9. Artikel 29, in dezelfde titel III van richtlijn 92/49, luidt als volgt:
"De lidstaten stellen geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven, en de formulieren en andere documenten waarvan een verzekeringsonderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers. Voor het toezicht op de naleving van de nationale bepalingen betreffende de verzekeringsovereenkomsten kunnen zij alleen een niet-systematische mededeling van deze voorwaarden en andere documenten eisen, zonder dat dit vereiste voor de verzekeringsonderneming een voorwaarde vooraf voor de uitoefening van haar werkzaamheden mag vormen.
De lidstaten kunnen de voorafgaande kennisgeving of de goedkeuring van voorgestelde tariefverhogingen alleen als onderdeel van een algemeen prijscontrolesysteem handhaven of invoeren."
10. Artikel 30, lid 2, van richtlijn 92/49, dat eveneens in titel III is opgenomen, bepaalt:
"Niettegenstaande elke strijdige bepaling, kan een lidstaat die bepaalde verzekeringen verplicht stelt, eisen dat van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verplichte verzekeringen aan zijn bevoegde autoriteiten kennisgeving wordt gedaan, voordat van deze voorwaarden gebruik wordt gemaakt."
11. Artikel 39, leden 2 en 3, in titel IV van richtlijn 92/49 - Bepalingen betreffende de vrije vestiging en het vrij verrichten van diensten - bevat de volgende regeling:
"2. De lidstaat van het bijkantoor of de lidstaat van dienstverrichting stelt geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven, en de formulieren en andere documenten waarvan een verzekeringsonderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers. Voor het toezicht op de naleving van zijn nationale bepalingen betreffende verzekeringsovereenkomsten kan hij van een verzekeringsonderneming die op zijn grondgebied in het kader van het recht van vestiging of in het kader van het vrij verrichten van diensten het verzekeringsbedrijf wenst uit te oefenen, slechts een niet-systematische mededeling eisen van deze voorwaarden of andere documenten waarvan zij gebruik wenst te maken, zonder dat dit vereiste voor de verzekeringsonderneming een voorwaarde vooraf voor de uitoefening van haar werkzaamheden mag vormen.
3. De lidstaat van het bijkantoor of de lidstaat van dienstverrichting kan de voorafgaande kennisgeving of de goedkeuring van voorgestelde tariefverhogingen alleen als onderdeel van een algemeen prijscontrolesysteem handhaven of invoeren."
Nationale regelgeving - Luxemburg
12. De Règlement grand-ducal (groothertogelijke verordening) van 20 december 1994 houdende uitvoering van artikel 17, leden 2 en 3, van de gewijzigde wet van 7 april 1976 betreffende de wettelijkeaansprakelijkheidsverzekering inzake motorrijtuigen en tot vaststelling van de voorwaarden waaraan verzekeringen tegen de wettelijke aansprakelijkheid inzake motorrijtuigen moeten voldoen (hierna: "verordening")(4), heeft onder meer een systeem ingevoerd op grond waarvan de verzekeringspremie na meerdere jaren schadevrij rijden wordt verlaagd en in geval van schade wordt verhoogd (hierna: "bonus-malussysteem"). Artikel 3 van deze verordening verbiedt alle hiermee strijdige bepalingen.
13. Volgens artikel 7 van de verordening is het bonus-malussysteem van toepassing op alle verzekeringen tegen de wettelijke aansprakelijkheid die door een natuurlijke persoon worden gesloten met betrekking tot motorrijtuigen die gewoonlijk in het Groothertogdom Luxemburg worden gestald. Het bonus-malussysteem is derhalve niet van toepassing op door natuurlijke personen gesloten casco- of rechtsbijstandsverzekeringsovereenkomsten voor motorrijtuigen, noch op door rechtspersonen gesloten verzekeringsovereenkomsten voor motorrijtuigen van welke aard ook.
14. Volgens dit bonus-malussysteem wordt iedere nieuwe verzekeringnemer ingeschaald op trede 11 van de bonus-malusschaal, wat overeenkomt met een bonus van 0 %. Indien er zich in de referentieperiode - gewoonlijk één jaar - geen schadegeval voordoet, wordt de verzekeringnemer één trede lager ingeschaald. De laagste trede van de schaal is -3, waar de verzekeringnemer nog maar 45 % van de basispremie betaalt. Ieder schadegeval leidt echter tot een stijging met 3 treden. De hoogste trede van de schaal is 22, waar de premie 250 % van de basispremie bedraagt.
15. In het kader van dit systeem worden enkel als schadegevallen beschouwd de gevallen waarin de verzekeraar een vergoeding moet betalen aan derden die schade hebben geleden. Er vindt dus geen stijging plaats indien de aanspraken van de gedupeerde derde lager zijn dan de eventueel toepasselijke eigenrisicoregeling, of indien de verzekeringnemer de betaalde schadevergoeding binnen vier maanden vanaf de kennisgeving van betaling aan de verzekeraar terugbetaalt.
Nationale regelgeving - Frankrijk
16. In Frankrijk verleent artikel L.111-4 van de Code des assurances (verzekeringswetboek)(5) de minister van Economische Zaken en Financiën de bevoegdheid om het gebruik van standaardbepalingen in verzekeringsovereenkomsten verplicht te stellen. De minister heeft van deze bevoegdheid gebruik gemaakt met betrekking tot de zogenoemde bonus-malusbepaling(6) in de motorrijtuigenverzekering: artikel A.121-1 van de Code des assurances bepaalt in wezen dat verzekeringen tegen wettelijke aansprakelijkheid inzake motorrijtuigen een bonus-malusbepaling dienen te bevatten volgens het model bepaald in de bijlage (hierna eveneens: "bonus-malussysteem").
17. Volgens de in artikel A.121-1 van de Code des assurances opgenomen bepaling stelt de verzekeraar een basispremie vast. De daadwerkelijk door de verzekeringnemer te betalen premie wordt berekend door deze basispremie te vermenigvuldigen met een verlagings- of verhogingscoëfficiënt die afhankelijk is van de schadefrequentie. De coëfficiënt ligt volgens deze dwingende bepaling tussen 0,5 en 3,5 waarbij ieder schadegeval - met uitzondering van het eerste dat zich voordoet in een schadevrije periode van drie jaar waarin een coëfficiënt van 0,5 gold - tot een verhoging van de coëfficiënt met 25 % leidt, terwijl schadevrij rijden gedurende de maatgevende referentieperiode - van één jaar - tot een verlaging van de coëfficiënt met 5 % leidt.
18. Op grond van de fictie dat de genoemde bepaling deel uitmaakt van de in artikel L.111-4 van de Code des assurances genoemde overeenkomsten, worden eventuele afwijkende of strijdige bepalingen als ongeschreven beschouwd.(7)
III - De feiten, de precontentieuze procedure en de procedure voor het Hof
19. Omdat de Commissie van mening was dat de in Luxemburg en Frankrijk op het gebied van motorrijtuigenverzekering geldende wettelijke bepalingen - en met name de verplichting om in verzekeringen tegen wettelijke aansprakelijkheid inzake motorrijtuigen een systeem op te nemen dat de verzekeringspremie relateert aan het schadegedrag van de verzekerde - een schending vormen van de tariefvrijheid die naar haar mening voortvloeit uit richtlijn 92/49, zond zij de Franse regering op 7 juli 1997 en de Luxemburgse regering op 25 juli 2001 een aanmaningsbrief met het verzoek hun opmerkingen binnen twee maanden kenbaar te maken.
20. De schriftelijke antwoorden van de Franse regering van 23 oktober 1997 en 31 juli 1998(8) konden volgens de Commissie het vermoeden van schending van het Verdrag niet wegnemen, zodat zij de Franse Republiek op 20 april 2001 en het Groothertogdom Luxemburg op 20 december 2001 een met redenen omkleed advies zond, waarin zij een schending van richtlijn 92/49 aanvoerde en beide lidstaten verzocht de nodige maatregelen te treffen. De Franse regering antwoordde bij brief van 18 juli 2001, de Luxemburgse regering bij brief van 6 maart 2002.
21. Aangezien de Commissie van mening was dat de Franse Republiek enerzijds en het Groothertogdom Luxemburg anderzijds hun verplichtingen niet waren nagekomen, heeft zij bij verzoekschrift van 30 september 2002, ingeschreven ter griffie van het Hof op dezelfde datum, beroep bij het Hof ingesteld op grond van artikel 226 EG tegen enerzijds de Franse Republiek en anderzijds het Groothertogdom Luxemburg.
22. In zaak C-346/02 betreffende het Groothertogdom Luxemburg verzoekt de Commissie het Hof:
- vast te stellen dat het Groothertogdom Luxemburg, door een bonus-malussysteem in te voeren en te handhaven dat automatische en verplichte gevolgen heeft voor de tarieven en dat van toepassing is op alle verzekeringsovereenkomsten voor motorrijtuigen die op Luxemburgs grondgebied door natuurlijke personen worden gesloten, zonder onderscheid tussen in Luxemburg gevestigde verzekeringsmaatschappijen en verzekeringsondernemingen die daar hun activiteiten uitoefenen door middel van bijkantoren of dienstverrichting, in strijd met het beginsel van tariefvrijheid en van afschaffing van preventief of systematisch toezicht op tarieven en contracten, dat is neergelegd in de artikelen 6, lid 3, 29 en 39 van richtlijn 92/49/EEG, de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
- het Groothertogdom Luxemburg in de kosten te verwijzen.
23. In zaak C-347/02 betreffende de Franse Republiek verzoekt de Commissie het Hof:
- vast te stellen dat de Franse Republiek, door een bonus-malussysteem in te voeren en te handhaven dat automatische en verplichte gevolgen heeft voor de tarieven en dat van toepassing is op alle verzekeringsovereenkomsten voor motorrijtuigen die op Frans grondgebied worden gesloten, zonder onderscheid tussen in Frankrijk gevestigde verzekeringsmaatschappijen en verzekeringsondernemingen die daar hun activiteiten uitoefenen door middel van bijkantoren of dienstverrichting, in strijd met het beginsel van tariefvrijheid en van afschaffing van preventief of systematisch toezicht op tarieven en contracten, dat is neergelegd in de artikelen 6, lid 3, 29 en 39 van richtlijn 92/49/EEG, de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
- de Franse Republiek in de kosten te verwijzen.
IV - Juridische beoordeling
A - Inleidende opmerkingen over de methode van behandeling
24. Omdat de grieven van de Commissie enerzijds en de argumenten van de lidstaten anderzijds in beide procedures in wezen gelijk zijn, zal ik ze gezamenlijk bespreken. Een aparte bespreking daarvan lijkt mij slechts nodig voorzover zij betrekking hebben op specifieke omstandigheden in de betrokken lidstaat.
25. Volgens de Commissie schenden de Luxemburgse en de Franse regeling richtlijn 92/49, omdat de inaanmerkingneming van de schadefrequentie in het kader van een systeem waarbij de premie gerelateerd is aan het schadegedrag van de verzekerde waarin zij voorzien, in beide gevallen automatische en verplichte gevolgen heeft voor de tarieven. Dit is haars inziens strijdig met het uit richtlijn 92/49 voortvloeiende beginsel van tariefvrijheid. De Luxemburgse en de Franse regering beklemtonen echter beide, dat hun nationale regeling alleen al daarom niet strijdig is met het beginsel van tariefvrijheid, omdat het de verzekeraars vrijstaat hun (basis)tarieven vast te stellen. De nationale regelingen zijn volgens hen in elk geval gerechtvaardigd om dwingende redenen van algemeen belang. De Commissie meent dat die rechtvaardiging uitgesloten is, omdat de richtlijn een uitputtende regeling van het beginsel van tariefvrijheid behelst.
26. De onderhavige niet-nakomingsprocedures werpen in het licht van het voorgaande in wezen drie vragen op. In de eerste plaats moeten wij ons buigen over de draagwijdte van het beginsel van tariefvrijheid. Alleen op die manier kunnen wij vaststellen of de richtlijn een uitputtende regeling behelst met betrekking tot regelingen die gevolgen hebben voor de tarieven, zodat eventuele verdergaande nationale regelingen niet om dwingende redenen van algemeen belang kunnen worden gerechtvaardigd.
27. Mocht blijken dat het beginsel van tariefvrijheid in beginsel niet in de weg staat aan een bonus-malussysteem zoals hier aan de orde, dan moet worden onderzocht in hoeverre de bestreden nationale regelingen een beperking vormen van de in het primaire recht neergelegde fundamentele vrijheden, die voor de verzekeringssector met name door richtlijn 92/49 zijn geïmplementeerd.
28. Ten slotte zou moeten worden nagegaan of de door de verwerende lidstaten aangevoerde rechtvaardigingsgronden kunnen worden erkend en een evenredigheidstoetsing kunnen doorstaan.
B - Het beginsel van tariefvrijheid
1. Bron van het beginsel van tariefvrijheid
a) Voorwerp van richtlijn 92/49
29. Met richtlijn 92/49 werd de oprichting van een interne markt voor schadeverzekeringen voltooid die met de eerste twee generaties richtlijnen(9) op gang was gebracht. Het doel van dit regelgevingskader was de bevordering van de integratie van de markt onder gelijktijdige waarborging van een adequate bescherming van de verzekeringnemers.(10)
30. De gemeenschapswetgever heeft het voor de verwezenlijking van dat doel nodig geacht de voorwaarden voor de uitoefening van het verzekeringsbedrijf in de interne markt te regelen, en wel door de vaststelling van een gemeenschappelijk kader voor de harmonisatie van de grondbeginselen van het toezicht op verzekeringen. De kern van dit kader is de concentratie van de toezichthoudende bevoegdheid in de lidstaat van herkomst.(11) Dit toezichtsysteem stelt de verzekeringsondernemingen in staat, in iedere andere lidstaat het verzekeringsbedrijf in het kader van de vrijheid van vestiging of de vrije dienstverrichting uit te oefenen.
31. Hierdoor trad het toezicht op de solvabiliteit van de verzekeringsondernemingen - later ook van de verzekeringsgroepen(12) en financiële conglomeraten(13) - op de voorgrond, terwijl het toezicht op de bemiddelingsactiviteit nog op zich liet wachten (14) en het toezicht op producten en tarieven, voorzover dat al bestond, zich beperkte tot een algemeen toezicht op misbruik.(15) Het single-licencesysteem houdt namelijk de afschaffing van het preventieve toezicht op verzekeringsvoorwaarden en -tarieven in.(16)
32. Ik moet er eveneens op wijzen dat het in casu toepasselijke communautaire rechtskader slechts een zeer beperkte harmonisatie inhoudt. De derde generatie richtlijnen is vooral gericht op een coördinatie van de nationale toezichtsystemen; een harmonisatie van de toezichtbepalingen vond derhalve slechts plaats voorzover het voor de totstandbrenging van een interne markt noodzakelijk werd geacht.(17) Deze ontwikkelingen hadden slechts een marginale invloed op het recht betreffende de verzekeringsovereenkomsten.(18) Het gemeenschapsrecht regelt alleen de collisieregels en de informatieplicht bij het sluiten van een verzekeringsovereenkomst.
33. Gezien het bovenstaande vloeit de tariefvrijheid voort uit de afschaffing van het preventieve toezicht op verzekeringsvoorwaarden en -tarieven. Een ander belangrijk punt lijkt mij dat richtlijn 92/49 niet heeft geleid tot een volledige harmonisatie van alle bepalingen die gevolgen voor de tarieven kunnen hebben. Niettemin wil richtlijn 92/49, naast de afschaffing van het preventieve toezicht op polisvoorwaarden en tarieven, het vrij op de markt brengen van verzekeringsproducten in de Gemeenschap bereiken.(19) De negentiende overweging van de considerans van de richtlijn luidt in dit verband: "Overwegende dat het in het kader van de interne markt in het belang van de verzekeringnemer is dat hij toegang heeft tot een zo breed mogelijke waaier van in de Gemeenschap aangeboden verzekeringsproducten, waaruit hij de keuze kan maken die het best aan zijn behoeften voldoet". Wat de hier aan de orde zijnde bonus-malussystemen betreft, moet ik erop wijzen dat de wettelijke vaststelling van de gevolgen van de schadefrequentie voor de tarieven in de vorm van een star systeem van kortingen of premie-aanpassing onvermijdelijk tot een verschraling van de variatie in producten leidt, aangezien de verzekeringsondernemingen hiervoor geen eigen modellen kunnen aanbieden.
b) Het arrest in zaak C-59/01 (Commissie/Italië)
34. In deze zaak(20) kwam de Commissie op tegen een nationale regeling die de tarieven van alle verzekeringen tegen de wettelijke aansprakelijkheid inzake motorrijtuigen die op Italiaans grondgebied gelegen risico's dekten, bevroor, zonder onderscheid te maken tussen binnen deze lidstaat gevestigde verzekeringsondernemingen en verzekeringsondernemingen die daar hun activiteiten uitoefenden via bijkantoren of in het kader van de vrije dienstverrichting.
35. De Italiaanse regering gaf de beperking van de tariefvrijheid van de verzekeringsmaatschappijen toe, maar beriep zich op de uitzondering in artikel 8, lid 3, derde alinea, van de Eerste richtlijn (73/239/EEG)(21) voor onderdelen van een algemeen prijscontrolesysteem.
36. Het Hof herinnerde er in punt 28 van zijn arrest aan dat de lidstaten "overeenkomstig artikel 8, lid 3, derde alinea, van richtlijn 73/239 en de artikelen 29, tweede alinea, en 39, lid 3, van richtlijn 92/49 de voorafgaande kennisgeving of de goedkeuring van voorgestelde tariefverhogingen alleen als onderdeel van een algemeen prijscontrolesysteem [kunnen] invoeren of handhaven".
37. Volgens het Hof volgt hieruit "dat het duidelijk de bedoeling van de communautaire wetgever is geweest, het beginsel van tariefvrijheid te waarborgen in de schadeverzekeringsbranche, met inbegrip van de verplichte verzekering als de wettelijkeaansprakelijkheidsverzekering voor motorrijtuigen. Dit beginsel impliceert een verbod op ieder stelsel van voorafgaande of systematische mededeling en goedkeuring van de tarieven die een verzekeringsmaatschappij voornemens is in haar betrekkingen met de verzekeringnemers te hanteren."(22)
38. Met betrekking tot de toegelaten afwijkingen merkte het Hof het volgende op: "De enige afwijking van dit beginsel die richtlijn 92/49 toelaat, betreft de voorafgaande mededeling en de goedkeuring van tariefverhogingen, in het kader van een ,algemeen prijscontrolesysteem'."(23)
Het voegde daaraan toe: "Het is juist dat ingevolge artikel 28 van richtlijn 92/49 de lidstaat waar het risico is gelegen, een verzekeringnemer mag beletten met een verzekeringsmaatschappij een overeenkomst te sluiten, indien deze overeenkomst in strijd is met de wettelijke bepalingen van algemeen belang die in deze staat gelden.
Deze bepaling kan echter in geen geval zo worden uitgelegd dat aan de in punt 28 van dit arrest genoemde bepalingen van de richtlijn, die de rechtvaardigingsgronden voor een afwijking van het beginsel van tariefvrijheid uitdrukkelijk opsommen, de nuttige werking wordt ontnomen. Deze conclusie wordt geschraagd door de omstandigheid dat artikel 28 van richtlijn 92/49 onmiddellijk voorafgaat aan een tot hetzelfde hoofdstuk behorende bepaling, die het op lidstaten rustende verbod om de tariefvrijheid anders dan als onderdeel van een algemeen prijscontrolesysteem te beperken, nadrukkelijk herhaalt."(24)
39. In dit arrest heeft het Hof het beginsel van tariefvrijheid uitdrukkelijk erkend. Daarbij heeft het zich kennelijk laten leiden door de samenhang tussen de afschaffing van preventief toezicht en tariefvrijheid. Als men echter bedenkt dat de beperking van de tariefvrijheid in zaak C-59/01 onomstreden was, rijst de vraag welke draagwijdte dit beginsel eigenlijk heeft. In de onderhavige zaken kan men zich namelijk afvragen of het beginsel van tariefvrijheid wel in het geding is.
2. Draagwijdte van het beginsel van tariefvrijheid
a) Belangrijkste argumenten van partijen
40. De Commissie stelt dat de betrokken bonus-malussystemen strijdig zijn met het beginsel van tariefvrijheid. Verwijzend naar de reeds aangehaalde arresten van 11 mei 2000(25) en 25 februari 2003(26), stelt zij dat dit beginsel voortvloeit uit enerzijds de afschaffing van het preventieve toezicht op de polisvoorwaarden en tarieven en anderzijds het door de richtlijn nagestreefde doel van het vrij op de markt brengen van verzekeringsproducten in de Gemeenschap.
41. Dit beginsel verzet zich naar haar mening tegen een nationale regeling op grond waarvan bepaalde omstandigheden tijdens de looptijd van een verzekeringsovereenkomst verplicht en in een wettelijk vastgestelde mate gevolgen hebben voor de tarieven. De Commissie onderstreept echter dat zij niet betwist dat het de lidstaten vrijstaat een schaal in te voeren die rekening houdt met de door de verzekerde veroorzaakte schadegevallen, of zelfs een uniform systeem van koppeling tussen premies en schadegedrag toe te passen. Zij zou dan ook geen bezwaren hebben tegen een op schadefrequentie gebaseerde inschaling zonder voorgeschreven verlagings- en verhogingscoëfficiënten voor de premies of bijdragen, omdat de verzekeringsondernemingen in dat geval de financiële gevolgen van de verschillende factoren - zoals bijvoorbeeld het aantal ongevallen, de ernst van de veroorzaakte schade of ontoereikende bekwaamheid van de bestuurder - vrijelijk zouden kunnen bepalen.
42. De Luxemburgse regering is daarentegen van mening dat het beginsel van tariefvrijheid zich verzet tegen een preventieve of systematische mededelings- of goedkeuringsplicht van tarieven. Aangezien het Luxemburgse bonus-malussysteem niet een dergelijke plicht inhoudt, is het uitgesloten dat het dit beginsel aantast. De Luxemburgse regering beklemtoont ter zake dat verzekeringspremies in het Groothertogdom vrijelijk kunnen worden vastgesteld. De betwiste wettelijke regeling heeft volgens haar alleen betrekking op de aanpassing van de premies aan de schadefrequentie. Het bonus-malussysteem betreft derhalve slechts een bestanddeel van de tarieven, zodat ook elke belemmering van de tariefconcurrentie kan worden uitgesloten.
43. De argumenten van de Franse regering komen in wezen overeen met die van de Luxemburgse regering. Zij waarschuwt voor een verabsolutering van het beginsel van tariefvrijheid. De artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49 moeten in elk geval in het licht van artikel 28 van dezelfde richtlijn worden uitgelegd.
44. De Franse regering beroept zich voorts op het arrest van 7 juni 1983, Commissie/Italië(27), en het arrest Cullet(28), waarvan de oplossing op het onderhavige geval kan worden toegepast.
b) Beoordeling
45. De discussie over het beginsel van tariefvrijheid heeft in feite niet zozeer betrekking op de strekking van dit beginsel als wel op de toelaatbare afwijkingen ervan. Als men er namelijk van uitgaat dat richtlijn 92/49 niet alleen de afschaffing van het preventieve toezicht op tarieven en polisvoorwaarden, maar ook algemene tariefvrijheid beoogt, vloeit hieruit voort dat de richtlijn ter zake een uitputtende regeling bevat - met als gevolg dat de enige toelaatbare afwijkingen van dit beginsel de uitdrukkelijk in richtlijn 92/49 zelf genoemde afwijkingen zijn. Als men daarentegen van een beperkte draagwijdte van het beginsel van tariefvrijheid uitgaat, moet worden onderzocht in hoeverre een regeling van de lidstaten die gevolgen heeft voor de tarieven, om dwingende redenen van algemeen belang kan worden gerechtvaardigd.
46. Ik merk allereerst op dat het arrest van 25 februari 2003, Commissie/Italië(29), hierover geen uitsluitsel heeft gegeven, omdat in dat geval niet werd betwist dat de betrokken regeling hoe dan ook een beperking van de tariefvrijheid inhield.
47. De Franse regering wijst er niet ten onrechte op dat het beginsel van tariefvrijheid niet uitdrukkelijk wordt vermeld in richtlijn 92/49. Overeenkomstig artikel 8, lid 3, derde alinea, van richtlijn 73/239, zoals gewijzigd bij richtlijn 92/49, heeft de daarin voorziene uitzondering geen betrekking op de tariefvrijheid in het algemeen, maar (enkel) op eventuele mechanismen van voorafgaand toezicht of een stelselmatige mededelingsplicht.
48. Indien het beginsel van tariefvrijheid echter de uitdrukking vormt van de afschaffing van preventief tarieftoezicht en van een eventuele stelselmatige mededelingsplicht, is de strekking daarvan volgens het arrest in zaak C-59/01 duidelijk. Blijft alleen de vraag of dit beginsel ook in de weg staat aan regelingen van de lidstaten die weliswaar betrekking hebben op de tariefvorming door verzekeringsondernemingen (bijvoorbeeld zoals in het onderhavige geval, waar bepaalde criteria ter berekening van de premies worden geregeld), maar die niet met een voorafgaand tarieftoezicht of een stelselmatige mededelingsplicht kunnen worden gelijkgesteld.
49. Van weinig nut lijkt in dit verband de verwijzing naar het doel van het vrij op de markt brengen van verzekeringsproducten in de Gemeenschap dat richtlijn 92/49 nastreeft. Dit vrij op de markt brengen geldt namelijk onder voorbehoud van het bepaalde in artikel 28 van richtlijn 92/49, dat wil zeggen behoudens toepassing van de wettelijke bepalingen van algemeen belang die gelden in de lidstaat waar het risico is gelegen (tegenover de "lidstaat van herkomst" als bedoeld in artikel 1, sub c, van richtlijn 92/49). Aldus neemt richtlijn 92/49 in algemene zin de rechtvaardigingsgronden over voor een beperking van de in het Verdrag neergelegde fundamentele vrijheden.(30)
50. Een beroep op artikel 28 van de richtlijn is echter uitgesloten, indien men zich op het standpunt stelt dat de richtlijn alle op de tarieven van invloed zijnde bepalingen heeft geharmoniseerd.(31) Een verruiming van de draagwijdte van het beginsel van tariefvrijheid - overeenkomstig de door de Commissie voorgestane opvatting - leidt ertoe, dat de tariefvrijheid buiten de kern van haar werkingssfeer - afschaffing van preventief tarieftoezicht en stelselmatige mededelingsplichten - elke regeling van de lidstaten met gevolgen voor de tarieven uitsluit. De Commissie is derhalve consequent wanneer zij verlangt dat de oplossing in zaak C-59/01 in casu wordt overgenomen: alleen een algemeen prijscontrolesysteem kan uitzonderingen op het beginsel van tariefvrijheid in ruimere zin rechtvaardigen; artikel 28 mag deze regel-uitzonderingverhouding niet van haar nuttig effect beroven.
51. De vraag is echter of een ruime opvatting van de tariefvrijheid - en daarmee van het door de richtlijn geharmoniseerde gebied -overtuigend is.
52. Ik moet waarschuwen voor een al te grote verruiming van het beginsel van tariefvrijheid, omdat dan onvoldoende rekening wordt gehouden met de tekst en de systematiek van richtlijn 92/49. Bovendien zou een dergelijke verruiming tot niet te onderschatten afbakeningsproblemen en tegenstrijdige beoordelingen kunnen leiden.
53. In de eerste plaats blijkt niet uit de tekst en de systematiek van richtlijn 92/49 dat de gemeenschapswetgever, buiten de afschaffing van het preventieve toezicht op tarieven en polisvoorwaarden en van eventuele stelselmatige mededelingsplichten, een dermate absolute tariefvrijheid heeft willen garanderen dat alle regelingen van de lidstaten die van invloed zijn op de tarieven, in beginsel ontoelaatbaar zouden zijn.(32)
54. In dit verband mag niet uit het oog worden verloren dat een verzekering een zuiver juridisch product is en dat iedere inbreuk op de contractvrijheid - hetzij door de vaststelling van een minimale dekking, hetzij door het verbieden van bepaalde clausules die onder meer de omvang van de dekking vastleggen - derhalve het product zelf raakt en bijgevolg van invloed is - zij het ook indirect - op de tarieven. Een ruime opvatting van de tariefvrijheid noopt evenwel tot een uit praktisch oogpunt moeilijk te verwezenlijken en verzekeringstechnisch ongefundeerd onderscheid tussen enerzijds regelingen die primair de polisvoorwaarden betreffen - en die als zodanig een slechts moeilijk te bepalen invloed op de tarieven hebben(33) - en anderzijds regelingen waarvan de invloed op de tarieven gemakkelijker vast te stellen is omdat zij premieberekeningscriteria regelen. Juist bonus-malussystemen vallen echter in beide categorieën.
55. Tegelijkertijd blijkt er in de verzekeringssector een nauw verband tussen tariefvrijheid en contractvrijheid te bestaan. De Commissie heeft echter nooit de mening voorgestaan dat de contractvrijheid aldus moet worden opgevat dat zij elke beperking daarvan, bijvoorbeeld in de vorm van nationale bepalingen inzake verzekeringsovereenkomsten, in beginsel verbiedt. Algemeen erkend is veeleer dat eventuele - uit nationale bepalingen ter bescherming van de verzekeringnemers voortvloeiende - beperkingen van het vrij op de markt brengen van verzekeringsproducten kunnen worden gerechtvaardigd, indien het om bepalingen van algemeen belang gaat.
56. Ten slotte kan de door de Commissie voorgestane verabsolutering van de tariefvrijheid ook niet overtuigen, omdat de Commissie in ander verband - op basis van een andere waardering - zelf naar een regeling van bepaalde premieberekeningscriteria streeft. Ik noem alleen maar haar initiatief om bepaalde - met name seksegebonden - premieberekeningscriteria uit te sluiten.(34)
3. Voorlopige conclusie
57. Het beginsel van tariefvrijheid volgens de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49 staat niet in de weg aan een nationale regeling zoals de in de zaken C-346/02 en C-347/02 aan de orde zijnde regelingen.
58. Wel moet nog worden nagegaan of de Commissie andere relevante belemmeringen voor de nagestreefde totstandbrenging van een interne verzekeringsmarkt heeft kunnen vaststellen die uit de betrokken nationale regelingen voortvloeien.
C - Bonus-malussystemen met verplichte en automatische gevolgen voor de tarieven als belemmering voor de verwezenlijking van een interne verzekeringsmarkt
1. Belangrijkste argumenten van partijen
59. Volgens het, in het verweerschrift bevestigde, standpunt van de Franse regering volgt uit de niet-toepasselijkheid van de tariefvrijheid dat het bonus-malussysteem moet worden beoordeeld in het licht van het beginsel van vrije dienstverrichting van artikel 49 EG.
60. Ook de Luxemburgse regering heeft, onder verwijzing naar de vijfde overweging van de considerans van richtlijn 92/49, aangevoerd dat de uit deze richtlijn voortvloeiende harmonisatie onvolledig is en in wezen beperkt blijft tot elementen met betrekking tot het verzekeringstoezicht. Daaruit volgt volgens haar dat verzekeringstarieven niet onder deze harmonisatie vallen, zodat het Groothertogdom zijn bestaande bonus-malussysteem op grond van het algemeen belang kan handhaven. Dit standpunt wordt haars inziens bevestigd door de negentiende overweging van de considerans en artikel 28 van de richtlijn.
61. De Commissie is niet uitdrukkelijk ingegaan op deze argumenten van de Franse en de Luxemburgse regering. Uit haar opmerkingen blijkt evenwel dat, ingeval het Hof de bonus-malussystemen zou uitsluiten van de harmonisatie, in haar visie de rechtvaardiging van eventuele beperkingen van de in het Verdrag neergelegde en door richtlijn 92/49 geïmplementeerde fundamentele vrijheden niettemin moet worden getoetst op grond van artikel 28 van de richtlijn.
2. Beoordeling
62. Allereerst wijs ik erop dat de rechtsopvatting van de Franse regering hoe dan ook niet logisch lijkt. Mocht het Hof namelijk oordelen dat bonus-malussystemen niet onder de door de richtlijn nagestreefde gedeeltelijke harmonisatie van het verzekeringsrecht vallen, dan kan het de aan de orde zijnde bonus-malussystemen alleen al daarom niet aan het primaire recht toetsen, omdat de Commissie niet om een dergelijke beoordeling heeft verzocht. Volgens vaste rechtspraak van het Hof(35) zou het beroep van de Commissie in dat geval moeten worden verworpen.
63. Een tweede voorafgaande opmerking is dat de bonus-malussystemen niet alleen het vrij verrichten van diensten raken, maar ook - en eigenlijk vooral(36) - de vrijheid van vestiging volgens artikel 43 EG.
a) Het vrij op de markt brengen van verzekeringsproducten als secundairrechtelijke uitdrukking van de vestigingsvrijheid en de vrije dienstverrichting
64. Aangezien richtlijn 92/49 de voltooiing van de interne markt in de verzekeringssector tot doel heeft, zorgt zij voor de implementatie in deze sector van de in het Verdrag neergelegde fundamentele vrijheden - te weten de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten - en derhalve voor de waarborging daarvan.
65. De betrokken lidstaten betwisten niet dat hun bonus-malussystemen het vrij op de markt brengen van verzekeringsproducten - in casu verzekeringen tegen de wettelijke aansprakelijkheid inzake motorrijtuigen - belemmeren door de bijkantoren op hun grondgebied van in een andere lidstaat gevestigde verzekeringsmaatschappijen of buitenlandse verzekeringsmaatschappijen die hun producten in het kader van het vrij verrichten van diensten aanbieden, te verplichten hun voorwaarden en tarieven te wijzigen.(37)
66. Ik wijs erop dat de omstandigheid dat het afgeleide gemeenschapsrecht de wettelijke bepalingen betreffende tarieven niet volledig heeft geharmoniseerd, een schending van het beginsel van het vrij op de markt brengen geenszins uitsluit. Dit is vooral belangrijk met betrekking tot de toelaatbaarheid van uitzonderingen.
b) Conclusie met betrekking tot het beoordelingscriterium
67. Richtlijn 92/49 waarborgt niet alleen de tariefvrijheid door de - hier niet aan de orde zijnde - afschaffing van preventief tarieftoezicht en de uitsluiting van eventuele systematische mededelingsplichten, maar ook het vrij op de markt brengen van verzekeringsproducten. Bij het onderzoek of de litigieuze bonus-malussystemen het gemeenschapsrecht schenden, heeft de Commissie dus terecht richtlijn 92/49 als beoordelingscriterium gebruikt.
68. Het is derhalve duidelijk dat deze systemen, voorzover zij het vrij op de markt brengen van verzekeringsproducten in de Gemeenschap belemmeren, strijdig zijn met richtlijn 92/49, tenzij zij als wettelijke bepalingen van algemeen belang in de zin van artikel 28 van richtlijn 92/49 moeten worden aangemerkt.
D - Rechtvaardiging om redenen van algemeen belang
1. Belangrijkste argumenten van partijen
69. Zowel de Luxemburgse als de Franse regering beschouwt de betrokken bonus-malussystemen als wettelijke bepalingen van algemeen belang.
70. De Commissie gaat logischerwijze slechts subsidiair op dit argument in, aangezien zij meent dat elke rechtvaardiging uitgesloten is.
a) Belangrijkste argumenten in zaak C-346/02
71. De Luxemburgse regering verwijst met name naar het arrest in zaak C-294/00(38) en stelt dat nationale maatregelen die de uitoefening van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden belemmeren, slechts gerechtvaardigd kunnen zijn indien zij aan vier voorwaarden voldoen: zij moeten zonder discriminatie worden toegepast, beantwoorden aan dwingende redenen van algemeen belang en geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en zij mogen niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel.
72. Het Luxemburgse bonus-malussysteem voldoet volgens de Luxemburgse regering aan die voorwaarden: het wordt zonder discriminatie toegepast; de redenen van algemeen belang die het systeem rechtvaardigen zijn de door het Hof erkende(39) consumentenbescherming en de eveneens door het Hof erkende(40) verkeersveiligheid.
73. Het bonus-malussysteem draagt bij tot de consumentenbescherming door doorzichtige tarieven aan te moedigen en door grenzen te stellen aan eventuele tariefverhogingen op grond van schadefrequentie of gebrek aan rijervaring. Aangezien het systeem de mogelijkheid biedt om rekening te houden met de schadefrequentie, geeft het de verzekerden bovendien een prikkel om voorzichtig en verantwoordelijk te rijden.
74. Het aan de orde zijnde systeem gaat evenmin verder dan nodig is om deze doelstellingen te bereiken: het is uitsluitend van toepassing op natuurlijke personen en laat de verzekeringsmaatschappijen volledig vrij om de basispremie volgens hun eigen berekeningen vast te stellen.
75. De Commissie is van mening dat de genoemde doelstellingen door minder verreikende maatregelen kunnen worden bereikt, in het bijzonder door af te zien van de wettelijke vaststelling van de gevolgen voor de tarieven van de inschaling op een bepaalde trede van de bonus-malusschaal. Zij betwijfelt bovendien of het systeem geschikt is om de verkeersveiligheid te bevorderen, aangezien het slechts voor een beperkte groep personen geldt en niet met alle schadegevallen rekening houdt.
b) Belangrijkste argumenten in zaak C-347/02
76. De Franse regering verwijst naar het arrest SETTG(41) en brengt in herinnering dat het vrij verrichten van diensten alleen maar kan worden beperkt door regelingen die hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang en die gelden voor iedere persoon of onderneming die op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst werkzaam is. In het bijzonder moeten de beperkingen dienstig zijn ter bereiking van het ermee beoogde doel en mogen zij niet verder gaan dan wat met het oog daarop noodzakelijk is.
77. Zij wijst erop dat het Franse bonus-malussysteem gelijkelijk wordt toegepast op alle in Frankrijk actieve ondernemingen. Consumentenbescherming en verkeersveiligheid kunnen als redenen van algemeen belang worden aangevoerd. (42)
78. Wat de consumentenbescherming betreft, merkt de Franse regering op dat dit systeem tot minder premieschommelingen leidt, wat op zijn beurt een gunstig effect heeft op de ontwikkeling van de premies en het gevaar van niet-verzekering beperkt. Daarnaast valt er een zekere doorzichtigheid van de tarieven vast te stellen.
79. Met betrekking tot de verkeer sveiligheid legt de Franse regering studies over waaruit blijkt dat de inachtneming van de schadefrequentie als premieberekeningscriterium over het geheel genomen een gunstig effect heeft op het gedrag van verzekerde bestuurders.
80. Minder verreikende maatregelen zijn er volgens haar niet, aangezien de positieve gevolgen van het systeem voor de consumentenbescherming en de verkeersveiligheid juist aan het verplichte karakter van het systeem te danken zijn.
81. De Commissie stelt zich ter zake in wezen op hetzelfde standpunt als zij tegenover de Luxemburgse regering in zaak C-346/02 heeft verdedigd.
2. Beoordeling
82. Om herhalingen te voorkomen lijkt het mij raadzaam om met verwijzingen te werken voorzover de argumenten van beide lidstaten gelijkenissen vertonen. Daarnaast echter is een afzonderlijk onderzoek van de respectieve bonus-malussystemen nodig om rekening te kunnen houden met de bijzondere kenmerken van ieder systeem.
83. De geconstateerde beperkingen van het vrij op de markt brengen van verzekeringsproducten in de Gemeenschap(43) door de betrokken bonus-malussystemen kunnen slechts gerechtvaardigd worden geacht, indien wordt aangetoond dat ze zonder discriminatie worden toegepast, beantwoorden aan dwingende redenen van algemeen belang, geschikt zijn om de beoogde doelstellingen te bereiken en niet verder gaan dan wat nodig is voor de verwezenlijking van die doelstellingen. Daarnaast moet worden aangetoond dat de aan de orde zijnde systemen geen onnodige herhaling zijn van overeenkomstige wettelijke voorwaarden in de lidstaat van herkomst.(44)
a) Doorzichtigheid van tarieven en consumentenbescherming
84. Niet wordt betwist dat de bescherming van de consument tot de redenen van algemeen belang behoort die beperkingen van de fundamentele vrijheden kunnen rechtvaardigen.(45) De Commissie heeft ook nergens in twijfel getrokken dat de twee betrokken systemen maatregelen zijn die zonder onderscheid van toepassing zijn.
i) In zaak C-346/02
85. De opmerkingen van de Luxemburgse regering over de geschiktheid en evenredigheid van het nationale bonus-malussysteem voor de verwezenlijking van de doelstellingen op het gebied van de consumentenbescherming lijken weinig steekhoudend.
86. Het argument met betrekking tot de doorzichtigheid van de tarieven is in tegenspraak met de opmerkingen van de Luxemburgse regering over de tariefvrijheid die volgens haar in beginsel in het Groothertogdom bestaat. Indien de verzekeringspremies in beginsel vrij kunnen worden vastgesteld door de in het Groothertogdom actieve verzekeringsmaatschappijen en het bonus-malussysteem slechts één premieberekeningscriterium betreft, zie ik niet in in hoeverre dit systeem de doorzichtigheid van de verzekeringspremies en -bijdragen zou kunnen beïnvloeden. Anders gezegd, de uniforme vaststelling van de uit de inaanmerkingneming van de schadefrequentie voortvloeiende coëfficiënten en de toepassing daarvan op de zogenoemde basispremie veranderen niets aan de eventuele vergelijkbaarheid van deze basispremie met premies van andere aanbieders.
87. Ook het argument van de beperking van de premieschommelingen slaagt er om verschillende redenen niet in mij te overtuigen.
88. Voorzover bonus-malussystemen door de vaststelling van een maximumcoëfficiënt grenzen stellen aan de mate waarin rekening kan worden gehouden met de hoge schadefrequentie of de onervarenheid van bepaalde verzekeringnemers, dragen zij ongetwijfeld bij tot de totstandkoming van een voldoende aanbod van verzekeringen, zodat dergelijke bestuurders niet om financiële redenen worden afgeschrikt om een verzekering af te sluiten. Zoals ook de Commissie al heeft opgemerkt, blijkt het echter niet empirisch bewezen dat de afschaffing van verplichte systemen waarbij de premie is gerelateerd aan het schadegedrag van de verzekeringnemer, tot een verhoging van het aantal onverzekerde bestuurders leidt. Ik deel bovendien het standpunt van de Commissie dat de toelaatbare coëfficiënten (0,5 tot 2,5) premie- of bijdrageschommelingen van 1 tot 5 mogelijk maken. Dit resulteert in een aanzienlijke variatie in tarieven, zodat het zeer de vraag is of dit systeem voor "betaalbare" verzekeringspremies zorgt.
89. Daarnaast moet ik erop wijzen dat de bescherming tegen onverzekerde bestuurders een van de doelstellingen van de richtlijnen betreffende motorrijtuigenverzekering(46) is, zodat unilaterale initiatieven van lidstaten ook - en vooral - op dit gebied problemen zouden opleveren.
90. Met betrekking tot het argument dat bonus-malussystemen door de vaststelling van een minimumcoëfficiënt de korting wegens schadevrij rijden voor goede bestuurders beperken om een zekere solidariteit onder verzekerden te waarborgen, kan worden volstaan met de opmerking dat de toezichthoudende autoriteiten, ook zonder bonus-malussysteem van het hier aan de orde zijnde type, in het kader van het toezicht op misstanden kunnen optreden tegen buitensporige kortingen, die in bepaalde omstandigheden de verzekeringsmaatschappijen zouden kunnen belemmeren hun verplichtingen te blijven nakomen.
ii) In zaak C-347/02
91. Hetgeen ik heb gezegd over de structuur van het Luxemburgse bonus-malussysteem kan volledig op die van het Franse bonus-malussysteem worden toegepast, met dien verstande echter dat de in het Franse systeem toelaatbare coëfficiënten (0,5 tot 3,5) een premie- of bijdrageschommeling van 1 tot 7 mogelijk maken.
b) Verkeersveiligheid
92. De bevordering van de verkeersveiligheid behoort tot de erkende redenen van algemeen belang.(47) Het is de vraag of de betrokken bonus-malussystemen dit doel overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel nastreven.
i) In zaak C-346/02
93. Het lijkt in tweeërlei opzicht twijfelachtig dat het Luxemburgse bonus-malussysteem geschikt is om de verkeersveiligheid te bevorderen.
94. In de eerste plaats is het toepassingsgebied van het Luxemburgse systeem beperkt tot natuurlijke personen. Gezien het grote aantal geleasde auto's in het Groothertogdom(48) moet worden vastgesteld dat het Luxemburgse bonus-malussysteem niet van toepassing is op een aanzienlijk deel van de verkeersdeelnemers.
95. In de tweede plaats is in het Luxemburgse systeem de inschaling op een trede op de bonus-malusschaal aan het voertuig gebonden. De inschaling wordt weliswaar overgedragen bij vervanging van het voertuig, maar niet als de verzekeringnemer een tweede auto koopt. Het is niet duidelijk waarom een verzekerde bestuurder anders moet worden ingeschaald naar gelang van het voertuig dat hij gebruikt, temeer daar deze verschillende inschaling geen verband houdt met het statistisch bewezen ongevalsrisico van elk voertuig.
96. Indien een lidstaat ook via de tariefstructuur van verzekeringen aan de verkeersveiligheid wil bijdragen, zijn systemen denkbaar in het kader waarvan een eventuele puntenaftrek krachtens een puntensysteem voor rijbewijzen - zoals in Luxemburg en Frankrijk bestaat - gevolgen heeft voor de berekening van de premie en die tegelijkertijd de vrije tarifering en productontwikkeling minder zouden belemmeren, doordat zij bijvoorbeeld de hoogte van de premieaanpassing niet wettelijk voorschrijven. Aan de hand van dergelijke systemen zou wellicht beter rekening kunnen worden gehouden met het werkelijke rijgedrag van de verzekerde.
ii) In zaak C-347/02
97. De bovenstaande opmerkingen gelden ook voor het Franse systeem.
98. Overigens heeft de Franse regering in haar opmerkingen aangetoond dat de schadefrequentie als criterium ter berekening van verzekeringspremies of -bijdragen aan de verkeersveiligheid bijdraagt, omdat de verzekerde bestuurders financieel delen in de gevolgen van hun rijgedrag. Het verschijnsel dat mensen zich risicovoller gaan gedragen nadat zij een WA-verzekering hebben gesloten - in de verzekeringswereld moreel risico ("moral hazard") genoemd - is echter een algemeen verschijnsel in de wettelijkeaansprakelijkheidsverzekering, zodat verzekeringstechnisch gezien altijd de behoefte bestaat om bepaalde prikkels, in de vorm van uitsluiting van dekking of een eigen risico, in te bouwen. Maar de Franse regering heeft niet aangetoond dat er een wettelijk systeem nodig is om dit moreel risico het hoofd te bieden. Het lijkt integendeel waarschijnlijker dat de markt alleen al om verzekeringstechnische redenen passende - en even doeltreffende - systemen zou aanbieden.(49)
99. De Franse regering heeft evenmin kunnen aantonen dat het aantal verkeersslachtoffers in lidstaten met wettelijke bonus-malussystemen lager is dan in lidstaten waar dergelijke systemen uit de praktijk op de markt ontstaan of waar de wettelijke regeling de tariefstructuur ongemoeid laat.(50)
100. Ik concludeer derhalve dat de aan de orde zijnde bonus-malussystemen tot een beperking van het vrij op de markt brengen van verzekeringsproducten in de Gemeenschap leiden, die mij niet gerechtvaardigd lijkt om redenen van algemeen belang.
V - Kosten
101. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Groothertogdom Luxemburg en de Franse Republiek in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
VI - Conclusie
102. Ik geef het Hof derhalve in overweging:
1. In zaak C-346/02
- te verklaren dat het Groothertogdom Luxemburg, door een bonus-malussysteem in te voeren en te handhaven dat automatische en verplichte gevolgen heeft voor de tarieven en dat van toepassing is op alle overeenkomsten tot verzekering tegen wettelijke aansprakelijkheid inzake motorrijtuigen die in Luxemburg door natuurlijke personen worden gesloten, zonder onderscheid te maken tussen in het Groothertogdom Luxemburg gevestigde verzekeringsmaatschappijen en verzekeringsondernemingen die daar hun activiteiten uitoefenen door middel van bijkantoren of dienstverrichting, in strijd met het in de artikelen 6, lid 3, 29 en 39 van richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn schadeverzekering) neergelegde beginsel van het vrij op de markt brengen van verzekeringsproducten in de Gemeenschap, de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
- het Groothertogdom Luxemburg in de kosten te verwijzen.
2. In zaak C-347/02
- te verklaren dat de Franse Republiek, door een bonus-malussysteem in te voeren en te handhaven dat automatische en verplichte gevolgen heeft voor de tarieven en dat van toepassing is op alle overeenkomsten tot verzekering tegen wettelijke aansprakelijkheid inzake motorrijtuigen die in Frankrijk worden gesloten, zonder onderscheid te maken tussen in de Franse Republiek gevestigde verzekeringsmaatschappijen en verzekeringsondernemingen die daar hun activiteiten uitoefenen door middel van bijkantoren of dienstverrichting, in strijd met het in de artikelen 6, lid 3, 29 en 39 van richtlijn 92/49/EEG neergelegde beginsel van het vrij op de markt brengen van verzekeringsproducten in de Gemeenschap, de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
- de Franse Republiek in de kosten te verwijzen.
(1) .
(2) - Richtlijn van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn schadeverzekering) (PB L 228, blz. 1).
(3) - C-59/01 (Jurispr. blz. I-1759). Zie met betrekking tot dit arrest J.-M. Binon, "Assurance et responsabilité", Chronique de droit européen , RGAR 2003, 13785, punt 8.
(4) - Mémorial A, 1994, blz. 2776.
(5) - Zoals gewijzigd bij wet nr. 94-5 van 4 januari 1994 (JORF van 5 januari 1994, blz. 236). Deze wet heeft onder meer richtlijn 92/49 in Frans recht omgezet.
(6) - "Clause de réduction ou de majoration des primes ou cotisations".
(7) - Arrest van de Cour de cassation, Eerste civiele kamer, van 20 maart 1984 (RGAT 1984, blz. 120, met noot van Bigot). Zie ook Bigot, Traité de droit des assurances, tome III: Le contrat d'assurance, Parijs 2002, punt 343.
(8) - De Luxemburgse regering heeft niet geantwoord op de aanmaningsbrief van de Commissie.
(9) - In de schadeverzekeringsbranche zijn in het bijzonder te noemen: de Eerste richtlijn (73/239/EEG) van de Raad van 24 juli 1973 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toegang tot het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en de uitoefening daarvan (PB L 228, blz. 3) (hierna: "richtlijn 73/239"), richtlijn 73/240/EEG van de Raad van 24 juli 1973 inzake de opheffing van de beperkingen van de vrijheid van vestiging op het gebied van het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche (PB L 228, blz. 20), en de Tweede richtlijn (88/357/EEG) van de Raad van 22 juni 1988 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, tot vaststelling van bepalingen ter bevordering van de daadwerkelijke uitoefening van het vrij verrichten van diensten en houdende wijziging van richtlijn 73/239/EEG (PB L 172, blz. 1).
(10) - Zie met name de derde overweging van de considerans van richtlijn 92/49.
(11) - De zogenoemde "single licence" of "passeport unique".
(12) - Richtlijn 98/78/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 oktober 1998 betreffende het aanvullend toezicht op verzekeringsondernemingen in een verzekeringsgroep (PB L 330, blz. 1).
(13) - Richtlijn 2002/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2002 betreffende het aanvullende toezicht op kredietinstellingen, verzekeringsondernemingen en beleggingsondernemingen in een financieel conglomeraat en tot wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG, 79/267/EEG, 92/49/EEG, 92/96/EEG, 93/6/EEG en 93/22/EEG van de Raad en van de richtlijnen 98/78/EG en 2000/12/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB 2003, L 35, blz. 1).
(14) - Zie echter richtlijn 2002/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 9 december 2002 betreffende verzekeringsbemiddeling (PB 2003, L 9, blz. 3).
(15) - Zie, te midden van talloze andere, het overzicht in Feyock/Jacobsen/Lemor, Kraftfahrtversicherung , tweede druk, München 2002, in het bijzonder de punten 143 e.v. en de verwijzingen daarin.
(16) - Artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49.
(17) - Vijfde overweging van de considerans van richtlijn 92/49: "Overwegende dat met de onderhavige richtlijn wordt beoogd een wezenlijke, noodzakelijke en voldoende harmonisatie tot stand te brengen om te komen tot een wederzijdse erkenning van de vergunningen en van de stelsels van bedrijfseconomisch toezicht, waardoor een en dezelfde vergunning voor de gehele Gemeenschap geldig is en waarbij het beginsel geldt dat het toezicht wordt uitgeoefend door de lidstaat van herkomst".
(18) - Achttiende overweging van de considerans van richtlijn 92/49: "Overwegende dat de harmonisatie van het recht op het gebied van verzekeringsovereenkomsten geen prealabele voorwaarde is voor de totstandbrenging van de interne verzekeringsmarkt".
(19) - Zie, in die zin, arrest van 11 mei 2000, Commissie/Frankrijk (C-296/98, Jurispr. blz. I-3025, punt 29): "De verplichting van stelselmatige mededeling van [bepaalde] gegevens vormt een vereiste dat in strijd is met het vrij op de markt brengen van verzekeringsproducten in de Gemeenschap, dat de richtlijnen 92/49 en 92/96 beogen te verwezenlijken."
(20) - Aangehaald in voetnoot 3.
(21) - Aangehaald in voetnoot 9, zoals gewijzigd bij richtlijn 92/49.
(22) - Aangehaald in voetnoot 3 (punt 29).
(23) - Ibidem, punt 29.
(24) - Ibidem, punten 30 e.v.
(25) - Aangehaald in voetnoot 19.
(26) - Aangehaald in voetnoot 3.
(27) - Zaak 78/82 (Jurispr. 1983, blz. 1955). Het Hof heeft in dit arrest geoordeeld dat de vaststelling van een verplichte handelsmarge voor de detailverkoop van tabakswaren in het kader van een nationaal distributiemonopolie de vrijheid van de producenten om detailhandelsprijzen vast te stellen, onverlet laat.
(28) - Arrest van 29 januari 1985 (231/83, Jurispr. blz. 305).
(29) - Aangehaald in voetnoot 3.
(30) - Zie, met betrekking tot de uitlegging van deze bepaling, de Interpretatieve mededeling van de Commissie - Vrij verrichten van diensten en algemeen belang in het verzekeringsbedrijf (PB 2000, C 43, blz. 5). Zie ook het uitvoerige artikel van Dubuisson, L'intérêt général en droit communautaire de l'assurance , RGAT 1995, blz. 809.
(31) - Voor de gevolgen, zie hiervoor punt 45.
(32) - Dat de richtlijn alle nationale regelingen met gevolgen voor de tarieven verbiedt, zou hoogstens kunnen voortvloeien uit de toelichting op het richtlijnvoorstel, zie Dubuisson (aangehaald in voetnoot 30), punt 42.
(33) - Bijvoorbeeld het verbod op als oneerlijk beschouwde uitsluitingsbepalingen.
(34) - Zie het voorstel van de Commissie van 5 november 2003 voor een richtlijn van de Raad tot uitvoering van het beginsel van gelijke behandeling van vrouwen en mannen bij de toegang tot en de levering van goederen en diensten (COM/2003/657 def.).
(35) - Zie bijvoorbeeld het arrest van 5 juni 2003, Commissie/Italië (C-145/01, Jurispr. blz. I-5581, punt 17): "Meer in het bijzonder heeft de aanmaningsbrief tot doel, in de precontentieuze procedure het voorwerp van het geschil te bepalen, en aan de lidstaat die om opmerkingen wordt verzocht, de gegevens te verschaffen die hij nodig heeft om zijn verweer voor te bereiden."
(36) - Praktisch gezien komt het op de markt brengen van verzekeringen tegen de wettelijke aansprakelijkheid inzake motorrijtuigen in het kader van het vrij verrichten van diensten slechts zeer uitzonderlijk voor.
(37) - De belemmering van het vrij op de markt brengen door het Franse systeem blijkt ook duidelijk uit het feit dat de rechtsgrondslag voor het voorschrijven van standaardbepalingen - artikel L.111-4 van de Code des assurances, voorheen artikel L.310-7 - van het deel van de Code des assurances betreffende bedrijfseconomisch toezicht is verplaatst naar het deel betreffende overeenkomsten. De bedoeling hiervan was ervoor te zorgen dat ook buitenlandse aanbieders - na invoering van de zogenoemde home-country-control - aan de bonus-malusregeling konden worden onderworpen. Zie Bigot, Traité de droit des assurances , deel 3, punt 343, voetnoot 256.
(38) - Arrest van 11 juli 2002, Gräbner (C-294/00, Jurispr. blz. I-6515).
(39) - De Luxemburgse regering beroept zich ter zake op het arrest van 4 december 1986, Commissie/Duitsland (205/84, Jurispr. blz. 3755).
(40) - De Luxemburgse regering beroept zich ter zake op het arrest van 5 oktober 1994, Van Schaik (C-55/93, Jurispr. blz. I-4837).
(41) - Arrest van 5 juni 1997 (C-398/95, Jurispr. blz. I-3091).
(42) - Deze redenen zijn volgens de Franse regering als legitiem aangemerkt in de arresten van 4 december 1986, Commissie/Denemarken (252/83, Jurispr. blz. 3713) en 11 juni 1987, Gofette en Gilliard (406/85, Jurispr. blz. 2525).
(43) - Zie boven, punt 65.
(44) - Arrest van 4 december, Commissie/Duitsland (aangehaald in voetnoot 39), punt 47.
(45) - Wat in het bijzonder de verzekeringssector betreft, moet worden verwezen naar de richtinggevende arresten Commissie/Denemarken (aangehaald in voetnoot 42), punt 20, en Commissie/Duitsland (aangehaald in voetnoot 39), punt 30.
(46) - Zie bijvoorbeeld artikel 3, lid 1, van richtlijn 72/166/EEG van de Raad van 24 april 1972 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten betreffende de verzekering tegen de wettelijke aansprakelijkheid waartoe de deelneming aan het verkeer van motorrijtuigen aanleiding kan geven en de controle op de verzekering tegen deze aansprakelijkheid (PB L 103, blz. 1).
(47) - Zie, ten aanzien van veiligheid op de weg als rechtvaardigingsgrond, arrest Van Schaik (aangehaald in voetnoot 40).
(48) - Ik wijs alleen al op het telkens terugkerende probleem van de zogenaamde "gele kentekens". Zie bijvoorbeeld arrest van 2 oktober 2003, Van Lent (C-232/01, Jurispr. blz. I-0000).
(49) - Zie in die zin ook Dubuisson (aangehaald in voetnoot 30), punt 44.
(50) - Zoals Dubuisson (aangehaald in voetnoot 30), punt 43, reeds vermoedde, is het aantal verkeersdoden in een lidstaat zonder wettelijk bonus-malussysteem, zoals de Bondsrepubliek Duitsland, volgens gegevens van het Duitse Bondsbureau voor de Statistiek - zowel absoluut als in verhouding tot de verkeersdichtheid - lager dan in Frankrijk.