Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 18 september 2003.

Toepasselijke bepalingen

3. In 1984 heeft de Gemeenschap een systeem van melkquota ingevoerd om de productieoverschotten op de markt voor melk en zuivelproducten te verminderen. In dit systeem krijgt elke lidstaat een quotum toegewezen (de gegarandeerde totale hoeveelheid) dat vervolgens wordt verdeeld over de op het grondgebied van de lidstaat werkzame melkproducenten. Iedere melkproducent krijgt een maximum hoeveelheid melk toegewezen (de individuele referentiehoeveelheid) die hij in een bepaald jaar mag verkopen. Indien een producent zijn individuele referentiehoeveelheid overschrijdt, moet hij een extra heffing over de meer verkochte melk betalen.

4. De extra heffing is ingesteld bij verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad.⁽³⁾ De ten tijde van de feiten van het hoofdgeding geldende versie van verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie (hierna: „verordening”) gaf de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing met betrekking tot onder andere „de controle [...] die verificatie van de regelmatigheid van de inning van de heffing [toelaat]”.⁽⁴⁾

5. Artikel 4, lid 1, van de verordening, voorzover relevant, bepaalde:

„Wat de rechtstreekse verkopen betreft, recapituleert de producent aan het einde van elk van de in artikel 1 van verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde tijdvakken in een verklaring, per product, de hoeveelheid van de rechtstreeks aan de consument [...] verkochte melk en/of andere zuivelproducten.”

6. Artikel 7 van de verordening, voorzover relevant, luidde als volgt:

„1. De lidstaten nemen alle nodige controlemaatregelen om te waarborgen dat de heffing wordt geïnd op de hoeveelheden melk en melkequivalent die boven een van de in artikel 3 van verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde hoeveelheden op de markt zijn gebracht. Daartoe geldt het volgende:

[...]

1. De producenten die over een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop beschikken, houden gedurende ten minste drie jaar de volgende bescheiden ter beschikking van de bevoegde autoriteit van de lidstaat: enerzijds een productboekhouding per tijdvak van twaalf maanden waarin de hoeveelheid, per maand en per product, van de rechtstreeks aan de consument [...] verkochte melk en/of zuivelproducten wordt vermeld, en anderzijds het register overeenkomstig artikel 4, lid 1, van richtlijn 92/102/EEG van de Raad (⁽⁵⁾) van de op het bedrijf voor de melkproductie gehouden dieren en de bewijsstukken die het mogelijk maken de bovenbedoelde productboekhouding te controleren.

[...]

3. De lidstaat verifieert fysiek of de in de handel gebrachte hoeveelheden melk en melkequivalent juist zijn geboekt en verricht te dien einde controles op het vervoer van melk tijdens het ophalen bij bedrijven, en controleert ter plaatse met name:

[...]

1. bij de producenten aan wie een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop is toegewezen, de waarschijnlijkheid van de in artikel 4, lid 1, bedoelde verklaring en van de in lid 1, sub f, bedoelde productboekhouding.”

7. De Nederlandse nationale regeling inzake extra heffingen was ten tijde van de feiten gedeeltelijk vervat in de Regeling superheffing 1993 (hierna: „Regeling superheffing”).⁽⁶⁾ Ingevolge artikel 31, lid 1, daarvan moet een producent die melk of melkequivalent rechtstreeks aan de consument verkoopt conform het bepaalde in artikel 7 van de verordening en „conform de door het productschap gestelde regelen” een administratie voeren. Indien de producent geen dan wel een ontoereikende administratie voert, verleent artikel 31, lid 2, het productschap de bevoegdheid om ambtshalve de voor verkoop afgeleverde hoeveelheid melk vast te stellen.

8. Ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, waren de door het productschap vastgestelde voorschriften, zoals bedoeld in artikel 31 van de Regeling superheffing, opgenomen in de Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (hierna: „Zuivelverordening”).⁽⁷⁾ Artikel 11, lid 1, vereiste dat een producent „van alles wat zijn onderneming of bedrijf betreft op zodanige wijze aantekening [houdt] dat daaruit te allen tijde de productie, de voorraad en de ontvangen be- of verwerkte en afgeleverde hoeveelheden van melk, alsmede de op een en ander betrekking hebbende financiële gegevens kunnen worden gekend [...]”.

De feiten en de prejudiciële vraag

9. J. Slob (door de verwijzende rechter en hierna aangeduid als: „appellant”) is een melkproducent in Nederland, die voor het verkoopseizoen 1996/1997 over een individuele referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop van melk beschikte. In mei 1997 heeft hij aan verweerder, het Productschap Zuivel, opgave gedaan van de hoeveelheid melkequivalent die hij stelde rechtstreeks aan de consument te hebben verkocht. Op basis hiervan deelde verweerder hem mee dat hij geen extra heffing verschuldigd was.

10. Na een controle op het bedrijf van appellant bleek dat de hoeveelheid geproduceerde melk, berekend op basis van de omvang van zijn melkveebestand, de hoeveelheid zuivelproducten die hij in zijn aangifte stelde te hebben verkocht, overschreed. Hij verklaarde dat hij het melkoverschot tot boter had verwerkt om karnemelk te verkrijgen voor de vervaardiging van kaas. Hij stelde de boter zelf onmiddellijk na de productie te hebben vernietigd. Hij voerde een productboekhouding voor de aldus geproduceerde kaas, maar niet voor de productie of de vernietiging van de boter.

11. In oktober 1999 stelde het Productschap Zuivel krachtens artikel 31, lid 2, van de Regeling superheffing zelf de door appellant voor het verkoopseizoen 1996/1997 afgeleverde hoeveelheid melk of melkequivalent vast, en stelde op grond daarvan dat appellant een extra heffing verschuldigd was.

12. Na de bezwaren van appellant te hebben gehoord, bevestigde het Productschap Zuivel in april 2000 in wezen zijn aanvankelijke vaststelling. Het betoogde dat appellant voor de betrokken periode had verzuimd een „juiste en volledige administratie [te voeren] van de productie, voorraad en aflevering van melk en zuivelproducten, zoals is voorgeschreven in artikel 7 [van de verordening] junctis artikel 31, lid 1, [van de Regeling superheffing en] artikel 11 [van de] Zuivelverordening 1994”. Aangezien „er geen stukken zijn overgelegd op grond waarvan kan worden aangenomen dat de betrokken hoeveelheid boter niet is geleverd”, was appellant een extra heffing verschuldigd voor de niet in zijn aanvankelijke aangifte opgenomen hoeveelheid melk.

13. Appellant ging in hoger beroep bij de verwijzende rechter en betoogde dat artikel 7, lid 1, sub f, hem niet verplichtte om een administratie te voeren van de productie of vernietiging van boter die niet voor rechtstreekse verkoop wordt aangeboden, en dat de nationale regeling, voorzover zij bedoelde een verder gaande aangifteverplichting op te leggen, in strijd was met de gemeenschapsregeling en derhalve ongeldig. Bij gebreke van een verplichting om een administratie met betrekking tot de vernietiging van boter te voeren, kon het Productschap Zuivel zijn conclusie dat de boter was verkocht, niet op het ontbreken van een dergelijke administratie baseren.

14. In zijn verwijzingsbeschikking merkt de verwijzende rechter op dat de krachtens artikel 4, lid 1, van de verordening op appellant rustende verplichting kennelijk is beperkt tot de aangifte van de hoeveelheden verkochte melk en/of zuivelproducten. Hij meent echter dat denkbaar is dat de verplichting van artikel 7, lid 1, sub f, om een productboekhouding te voeren uitgebreider zou kunnen zijn, zodat zij ook de in het hoofdgeding aan de orde zijnde gegevens omvat. Hij heeft derhalve de behandeling van de zaak geschorst en het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht over de volgende vraag:

„Kan uit artikel 7, lid 1, aanhef en sub f, van verordening (EEG) nr. 536/93 de verplichting van de producent worden afgeleid om een boekhouding bij te houden, waarin onder andere de beschikbaarheid, productie, opslag, gebruik, verwerking en vernietiging van melk en/of zuivelproducten op zijn bedrijf wordt vastgelegd, in welke‚productboekhouding’ voorts de hoeveelheid, per maand en per product, van de verkochte melk en/of zuivelproducten moet worden vermeld of verplicht deze bepaling enkel tot registratie van laatstgenoemde verkoopgegevens?”

15. De Nederlandse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en waren beide, evenals appellant, ter terechtzitting vertegenwoordigd.

Beoordeling

16. Afgezien van de bij het Hof ingediende opmerkingen in verband met de prejudiciële vraag, hebben de Commissie en de Nederlandse regering ter terechtzitting opmerkingen gemaakt over de vraag of een lidstaat bevoegd is een regeling in te voeren waarbij aan melkproducenten op zijn grondgebied registratieverplichtingen worden opgelegd, die verder gaan dan de verplichtingen van artikel 7, lid 1, sub f, van de verordening. Mijns inziens dient deze kwestie niet in de context van het onderhavige geval te worden behandeld. Het staat aan de verwijzende rechter om te bepalen welke vragen van gemeenschapsrecht moeten worden beantwoord opdat hij het bij hem aanhangige geschil kan beslechten. Voorts hebben appellant en andere potentiële partijen door het feit dat de kwestie voor het eerst ter terechtzitting aan de orde werd gesteld, geen afdoende gelegenheid gekregen om daarop in te gaan.

17. De Nederlandse regering stelt voor, de vraag bevestigend te beantwoorden en geeft verschillende op de tekst van artikel 7 van de verordening gebaseerde argumenten die voor een ruime uitlegging van artikel 7, lid 1, sub f, pleiten.

18. Om te beginnen merkt zij op dat artikel 7, lid 1, sub f, niet alleen van de producenten verlangt dat zij de daadwerkelijk verkochte zuivelproducten registreren, maar tevens naar hun verplichting ingevolge artikel 4, lid 1, van richtlijn 92/102 verwijst om een register van hun veestapel bij te houden. De twee verplichtingen zijn volgens haar naast elkaar geplaatst, omdat daarmee een vergelijking kan worden gemaakt tussen de door de producent opgegeven verkoop en zijn productiepotentieel.

19. Volgens de Nederlandse regering zou een dergelijke vergelijking echter niet van nut zijn voor de controle dat alle verkoop juist is aangegeven, tenzij van de producenten tevens wordt vereist dat zij verklaren wat er met de melk of melkequivalent is gebeurd die wel is geproduceerd maar niet verkocht. Artikel 7, lid 1, sub f, vereist uitdrukkelijk dat producenten „bewijsstukken die het mogelijk maken [...] de productboekhouding te controleren”, bewaren. Aangezien de productboekhouding kennelijk moet kunnen worden gecontroleerd, moeten daarin dus alle gegevens worden opgenomen die nodig zijn om de productie met de verkoop in balans te brengen.

20. De Nederlandse regering wijst voorts op de verplichtingen van de lidstaten om ingevolge de aanhef van artikel 7, lid 1, de nodige controlemaatregelen te treffen om te waarborgen dat de extra heffing op regelmatige wijze wordt geïnd, en om ingevolge artikel 7, lid 3, fysiek te verifiëren of de verkoop van melk en melkequivalent juist is geboekt, en in het bijzonder om de waarschijnlijkheid van de productboekhouding te controleren. Volgens haar kunnen de lidstaten deze verplichtingen enkel afdoende vervullen indien de producenten verplicht zijn te verklaren wat er met de productie is gebeurd waarvan zij stellen dat die niet is verkocht.

21. De argumenten van de Nederlandse regering betreffende de uitlegging van „productboekhouding” in de zin van artikel 7, lid 1, sub f, kunnen mij niet overtuigen.

22. Zoals de Commissie en appellant betogen lijkt artikel 7, lid 1, sub f, klaarblijkelijk enkel van de producent te verlangen dat hij een productboekhouding bijhoudt met betrekking tot de verkoop van melk en/of zuivelproducten en niet met betrekking tot de beschikbaarheid, productie, opslag, gebruik, verwerking of vernietiging ervan.

23. Evenmin is het mijns inziens gepast om in artikel 7, lid 1, sub f, plichten te lezen die daarin niet uitdrukkelijk zijn neergelegd. Zelfs indien dergelijke plichten noodzakelijk zouden zijn voor de adequate administratie van de extra heffing, zou een dergelijke benadering in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel, in het bijzonder omdat indien blijkt dat een producent een onvolledige boekhouding heeft gevoerd, dit voor hem ernstige gevolgen kan hebben.

24. Ik ben er hoe dan ook niet van overtuigd dat een ruime uitlegging van artikel 7, lid 1, sub f, noodzakelijk is opdat de lidstaten de hun bij artikel 7 van de verordening opgedragen controletaken kunnen vervullen. De aanhef van artikel 7, lid 1, verplicht de lidstaten, en verleent hun de bevoegdheid, om alle nodige controlemaatregelen te nemen om te waarborgen dat de extra heffing op regelmatige wijze wordt geïnd. Evenzo zijn de lidstaten ingevolge artikel 7, lid 3, verplicht om te verifiëren of de productboekhouding juist is, en mogen zij hiervoor ter plaatse bij de producenten controles verrichten. Deze bepalingen kunnen volgens mij afdoende worden geacht om de bevoegde autoriteiten van een lidstaat in staat te stellen elk verschil te onderzoeken tussen het productiepotentieel van het bedrijf van een producent en de door die producent als verkocht geboekte hoeveelheden melk en/of zuivelproducten. Na een dergelijk onderzoek kan de bevoegde autoriteit de conclusies trekken die gepast zijn op basis van het daarin aan het licht gebrachte bewijs. Mijns inziens kunnen echter geen consequenties worden verbonden aan het verzuim van de producent om een boekhouding over te leggen die hij niet uitdrukkelijk verplicht was bij te houden.

Conclusie

25. Derhalve geef ik het Hof in overweging de vraag van het College van Beroep voor het bedrijfsleven als volgt te beantwoorden:

„Artikel 7, lid 1, sub f, van verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten, verlangt van de producenten niet dat zij gegevens registreren met betrekking tot de beschikbaarheid, productie, opslag, gebruik, verwerking en vernietiging van melk en/of zuivelproducten die zij hebben geproduceerd maar niet verkocht.”