Hof van Justitie EU 29-04-2004 ECLI:EU:C:2004:723

Kan het Hof een forfaitaire som opleggen wanneer de Commissie heeft gevraagd een dwangsom op te leggen?

De Commissie stelt dat het Hof volledig vrij is om zowel hel soort financiële sanctie te bepalen dat het in de omstandigheden van het geval meent te moeten opleggen alsook het bedrag ervan. De Finse regering merkt op dat het eveneens in het voordeel van de betrokken lidstaat kan zijn, dat hel Hof bevoegd is een andere dan de door de Commissie voorgestelde sanctie op te leggen. Ook hier dient echter eerst de belrokken lidstaat te worden gehoord.

De Franse regering en de hierboven in punt 13, eerste streepje, genoemde regeringen betogen dat het Hof niet een sanctie kan opleggen die de Commissie in haar verzoek niet heeft voorgesteld. Zij erkennen dat het Hof heeft geoordeeld dat de voorstellen van de Commissie inzake de op te leggen financiële sanctie slechts een nuttige referentiebasis vormen, doch stellen dal het Hof bij de uitoefening van zijn discrelionaire bevoegdheid krachtens artikel 228, lid 2, EG de rechten van de verdediging, het beginsel van gelijke behandeling van lidstaten en het rechtszekerheidsbeginsel in acht moet nemen.

De rechten van de verdediging verlangen dat wanneer het Hof overweegt om sterk af te wijken van de voorstellen van de Commissie, de betrokken lidstaat in de gelegenheid moet worden gesteld om over de kwestie te worden gehoord. De Franse regering wijst erop dat zij in deze zaak alleen bij de heropening van de mondelinge behandeling in de gelegenheid is gesteld haar mening te geven over de mogelijkheid van de oplegging van een forfaitaire som terwijl de Commissie had voorgesteld een dwangsom op te leggen, en dat zij zelfs toen alleen haar mening mocht geven over het beginsel, en niet over de toepassing in de onderhavige procedure. Zij merkt op dat een nietnakomingsprocedure eveneens een schriftelijke fase omvat en dat zij in de onderhavige situatie in die fase uiteraard niet heeft kunnen reageren op een voorstel dat de Commissie niet had gedaan. Door een aantal regeringen die opmerkingen hebben ingediend wordt aangevoerd dat het Hof niet ultra petita kan beslissen en dat er geen reden is om af te wijken van fundamentele procesbeginselen, dat het verzoek van de eiser de omvang van het geschil aangeeft, dat niet meer mag worden toegewezen dan is gevorderd en dat procedures een contradictoir karakter hebben.

De Franse regering merkt op dat het Hof in de zaak Commissie/Griekenland^(*) erop heeft gewezen dat de richtsnoeren die de Commissie voor de toepassing van artikel 171, lid 2, EG-Verdrag^(*) (thans artikel 228, lid 2, EG) heeft vastgesteld dienen ter verzekering van de gelijke behandeling van de lidstaten. Deze richtsnoeren dienen de doorzichtigheid, de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie te bevorderen en beogen tevens te verzekeren, dat de bedragen van de dwangsommen die zij wil voorstellen, evenredig zijn.^(*) Indien het Hof mijn conclusie volgt zou dit betekenen dat er sprake is van een verschil in behandeling ten opzichte van de twee andere lidstaten waaraan tot op heden een financiële sanctie uit hoofde van artikel 228, lid 2, EG is opgelegd.^(*) Indien het voortduren van een schending reden is om een forfaitaire som op te leggen, zou deze sanctie moeten worden opgelegd in bijna alle gevallen waarin geen uitvoering wordt gegeven aan een arrest waarin een niet-nakoming uit hoofde van artikel 226 EG is vastgesteld, aangezien dit nu juist de voorwaarde is om een procedure krachtens artikel 228, lid 2, EG in te leiden.

In de derde plaats stelt de Franse regering dat het in strijd zou zijn met de rechtszekerheid om op de voorgestelde wijze af te wijken van de voorstellen van de Commissie. Sancties die in een situatie als in deze procedure aan de orde is worden opgelegd moeten voldoende voorspelbaar zijn. Hieraan wordt onder meer door de Belgische regering toegevoegd dat het Hof bij gebreke van richtsnoeren over de toepassing van dit instrument en de berekening van het bedrag ervan, geen forfaitaire som kan opleggen.

De Duitse regering, ondersteund door de Griekse regering, stelt dat de beslissing om voor een forfaitaire som en niet voor een dwangsom te kiezen, een keuze van politieke aard is en dat het Hof bevoegd noch toegerust is om een dergelijke keuze te maken. Een dergelijke beslissing van het Hof zou in strijd zijn met hel beginsel van de bevoegdheidsverdeling. Artikel III-362, lid 3, van het ontwerpverdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa^(*) bevestigt dat het Hof alleen bevoegd is om het door de Commissie voorgestelde bedrag naar beneden te herzien.

Andere lidstaten zijn van mening dat, ofschoon het Hof formeel niet gebonden is aan een voorstel van de Commissie, het bij de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid uit hoofde van artikel 228, lid 2, EG de rechten van de verdediging en de beginselen van evenredigheid, voorspelbaarheid en rechtszekerheid in acht moet nemen.

De vraag of het Hof een lidstaat die niet heeft voldaan aan een eerder arrest uit hoofde van artikel 226 EG de betaling van een forfaitaire som kan opleggen, houdt in wezen verband met de status en de aard van de voorstellen die de Commissie in haar verzoek krachtens artikel 228, lid 2, EG doet. Zijn deze voorstellen bindend voor het Hof of is hel vrij hiervan af te wijken en, zo ja, onder welke voorwaarden? Met andere woorden: bezit het Hof uit hoofde van deze bepaling bevoegd volledige rechtsmacht?

In de rechtspraak is reeds beslist dal de voorstellen van de Commissie over de op te leggen financiële sanctie hel Hof niet kunnen binden.^(*) Het Hof baseert dit op de duidelijke bewoordingen van artikel 228, lid 2, derde alinea, EG volgens welke het Hof, indien het „vaststelt dat de betrokken lidstaat zijn arrest niet is nagekomen [...] deze slaat de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom [kan] opleggen.” Dal het voorstel van de Commissie slechts de status van een indicatie heeft en het Hof dus niet bindt, volgt eveneens uit de bewoordingen van artikel 228, lid 2, tweede alinea, EG, volgens welke de Commissie het bedrag „vermeldt” van de forfaitaire som of dwangsom die zij in de gegeven omstandigheden passend acht. Het verdient eveneens opmerking dal een begrip als „verzoek”, dat zou duiden op een meer formele status van het voorstel van de Commissie, in deze verdragsbepaling niet is gebruikt.

Een andere bevestiging voor deze lezing van artikel 228, lid 2, EG kan worden gevonden in de opbouw van deze bepaling, waarin geen verband wordt gelegd tussen het tweede en het derde lid. Het derde lid bevat geen enkele verwijzing naar de voorstellen van de Commissie en schrijft met name niet expliciet voor, dal de beslissing van het Hof over de financiële sanctie op deze voorstellen gebaseerd moet zijn. Het ontbreken van een dergelijk verband én het contrast in de omschrijving van de functies van de Commissie en het Hof bij de toepassing van deze bepaling, waarbij de Commissie „vermeldt” en het Hof „oplegt”, tonen duidelijk aan dat het Hof bevoegd is te bepalen of een sanctie moet worden opgelegd, welk soort sanctie dat moet zijn en wat het bedrag van de sanctie is.

Er zijn ook functionele redenen om aan te nemen dat het Hof volledige rechtsmacht bezit ten aanzien van de sancties die op grond van artikel 228, lid 2, EG kunnen worden opgelegd. Waar het in procedures krachtens artikel 228, lid 2, EG om gaat is dat een lidstaat geen uitvoering heeft gegeven aan een arrest van het Hof, waarin is vastgesteld dat die lidstaat bepaalde gemeenschapsrechtelijke verplichtingen niet is nagekomen. Ofschoon het de taak van de Commissie is om als hoedster van het Verdrag toe te zien op de nakoming van een dergelijk arrest en, zo nodig, na de precontentieuze procedure te beslissen dat een tweede procedure wordt ingeleid, is het Hof het best in staat om te beoordelen in welke mate de in de betrokken lidstaat bestaande situatie al dan niet in overeenstemming is met zijn eerste arrest uit hoofde van artikel 226 EG en om de ernst van een voortdurende schending met inachtneming van alle betrokken belangen te beoordelen. Het is vrij duidelijk dat de noodzaak van oplegging van een financiële sanctie en het soort sanctie dat in de omstandigheden het meest geschikt is, alleen kan worden bepaald in het licht van de bevindingen van het Hof in zijn arrest uit hoofde van artikel 228, lid 2, EG. Deze beslissing kan niet afhankelijk zijn van het standpunt van de Commissie ter zake.

De stelling van de Duitse regering dat de keuze van het soort op te leggen sanctie een politieke keuze is die naar haar aard daarom niet door het Hof kan worden gemaakt, moet worden afgewezen. De omvang van de bevoegdheid van het Hof krachtens artikel 228, lid 2, EG is in het Verdrag omschreven en deze omvat, gelijk ik zojuist heb uitgelegd, de bevoegdheid om te bepalen wat het passende antwoord op een voortdurende schending is. De uitoefening van deze bevoegdheid is niet afhankelijk van enige overweging van politieke aard, maar bevindt zich geheel binnen de context van de rechterlijke functie. Artikel 228, lid 2, EG maakt duidelijk onderscheid tussen de precontentieuze fase, waarin de Commissie haar oordeel kan geven over het geschil ten gronde en de door haar passend geachte sancties, en de contentieuze, gerechtelijke fase waarin het Hof naar eigen goeddunken de bevoegdheden kan uitoefenen die het Verdrag hem verleent.

Gelet op de voorgaande opmerkingen, beslist het Hof mijns inziens niet ultra petita wanneer het sterk zou afwijken van de voorstellen die de Commissie met betrekking tot de op te leggen sanctie heeft gedaan. Men dient zich te realiseren dat procedures krachtens artikel 228, lid 2, EG procedures sui generis zijn, die geen equivalent hebben in de nationale rechtsstelsels en niet kunnen worden vergeleken met civielrechtelijke gedingen. Het voorwerp is de niet-uitvoering door een lidstaat van een arrest van het Hof uit hoofde van artikel 226 EG, waarin is vastgesteld dat die lidstaat bepaalde gemeenschapsrechtelijke verplichtingen niet is nagekomen. Dit betekent dat een onwettige situatie langere tijd heeft voortgeduurd, waardoor de volledige en uniforme toepassing van de betrokken gemeenschapsmaatregel is ondermijnd ten nadele van de algemene belangen van de Gemeenschap en van de belangen van de andere lidstaten en hun burgers. Het is deze dimensie van het voorwerp van procedures uit hoofde van artikel 228, lid 2, EG die de ratio is voor de volledige rechtsmacht van het Hof en waardoor deze procedure zich onderscheidt van procedures met, bijvoorbeeld, een civielrechtelijk karakter.

Voorts werd verwezen naar artikel III-362 van het Verdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa, de bepaling die overeenkomt met artikel 228 EG. Ofschoon laatstgenoemd artikel ongewijzigd is opgenomen in het ontwerpverdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa, is aan dit artikel een nieuw derde lid toegevoegd. Deze bepaling geeft de Commissie in procedures op grond van artikel III-360 van het Verdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa (artikel 226 EG), betreffende de niet-nakoming van de verplichting tot mededeling van voorschriften ter omzetting van een Europese kaderwet, de bevoegdheid aan te geven wat haars inziens gezien de omstandigheden een redelijke hoogte is voor de te belalen forfaitaire som of dwangsom. Het Hof kan de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom opleggen „die niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven”. Enerzijds wordt erop gewezen dat deze beperking van de bevoegdheid van het Hof bevestigt dat het niet mag afwijken van de voorstellen van de Commissie in procedures op grond van artikel 228, lid 2, EG. Anderzijds wordt gesteld dat het feit dat diezelfde beperking niet werd ingevoerd in artikel III-362, lid 2, van het Verdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa (artikel 228, lid 2, EG) bevestigt dal de bevoegdheid van het Hof krachtens artikel 228, lid 2, EG inderdaad onbeperkt is. Voorzover men aan deze ontwikkeling een argument kan ontlenen, lijkt mij het laatste argument het meest overtuigend. Indien het de bedoeling was geweest de bevoegdheid van het Hof uit hoofde van artikel III-362, lid 2, van hel Verdrag lot vaststelling van een grondwet voor Europa te beperken, zou hel voor de hand hebben gelegen dezelfde bepaling toe te voegen als in artikel III-362, lid 3, van het Verdrag lot vaststelling van een grondwet voor Europa is opgenomen.

Nu eenmaal is vastgesteld dat hel Hof volledige rechtsmacht bezit met belrekking tot alle aspecten van krachtens artikel 228, lid 2, EG op te leggen financiële sancties, rijst vervolgens de vraag of het Hof bij de uitoefening van die rechtsmacht bepaalde beperkingen in acht moei nemen. In dit verband verwijzen de Franse Republiek en verschillende regeringen die opmerkingen hebben gemaakt naar de rechten van de verdediging, het beginsel van gelijke behandeling van lidstaten en hel rechtszekerheidsbeginsel. Ik zal eerst de laatste twee beginselen bespreken en daarna ingaan op de rol van de rechten van de verdediging.

Door een aantal regeringen wordt gesteld dat hel beginsel van gelijke behandeling van toepassing is op hel gebruik van de in artikel 228, lid 2, EG voorziene instrumenten. De richtsnoeren die de Commissie in haar mededeling van 1996 opstelde waren, gelijk het Hof in het arrest Commissie/Griekenland^(*) erkende, ten dele bedoeld om deze doelstelling met betrekking tot de berekening van de financiële sancties te bereiken. Zij stellen dat het in strijd zou zijn met het beginsel van gelijke behandeling om de Franse Republiek een financiële sanctie op te leggen die qua soort en omvang verschilt van die in de twee andere zaken waarin tot nu een arrest is gewezen.

Het is vaste rechtspraak dat het beginsel van gelijke behandeling van de lidstaten een fundamenteel gemeenschapsrechtelijk beginsel is. Volgens dit beginsel mogen, bij gebreke van een objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend worden behandeld en verschillende situaties niet op dezelfde wijze worden behandeld. Ofschoon ik de logica van het tweede onderdeel van dit beginsel niet zonder meer onderschrijf, is het duidelijk dat men ervoor dient te zorgen dat niet-nakomingen van gemeenschapsrechtelijke verplichtingen die, wat de ernst en de schade voor het algemeen belang betreft, vergelijkbaar zijn, voor de oplegging van financiële sancties gelijk moeten worden behandeld. Dit geldt zowel voor het soort sanctie als voor de te betalen bedragen. In een zaak als de onderhavige is het van belang, erop te wijzen dat de aard van de niet-nakoming niet kan worden vergeleken met die welke het voorwerp vormden van de twee eerste arresten van het Hof op grond van artikel 228, lid 2, EG. Zoals ik in mijn eerste conclusie in deze zaak reeds heb uiteengezet, is de noodzaak van strikt toezicht op de instandhoudingsmaatregelen op het gebied van het gemeenschappelijk visserijbeleid van essentieel belang om de doelstellingen van dat beleid op de lange termijn te bereiken.^(*) Het verzuim van de Franse Republiek om gedurende een groot aantal jaren de gemeenschappelijke visserijbepalingen te controleren en te handhaven, kan niet worden vergeleken met de schendingen van de milieurichtlijnen in de andere zojuist genoemde zaken. Dit verzuim ondermijnde niet alleen de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken gemeenschapsmaatregelen, maar tastte per definitie ook de belangen van de andere lidstaten en van hun vissers aan. Door dit externe gevolg onderscheidt deze zaak zich van de twee andere zaken waarin het Hof tot nu arrest heeft gewezen. De oplegging van andere soorten sancties wordt in deze zaak dus gerechtvaardigd door het verschillende karakter en de gevolgen van de niet-nakoming. Een dergelijke reactie is juist het gevolg van de inachtneming van het beginsel van gelijke behandeling, aangezien rekening wordt gehouden met de relevante verschillen tussen de feitelijke situaties die aan de zaken ten grondslag liggen.

Voorts is gesteld dat het in strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel om op de in mijn eerste conclusie in deze zaak voorgestelde wijze af te wijken van de voorstellen die de Commissie met betrekking tot de op te leggen financiële sanctie heeft gedaan. Volgens dit beginsel moeten sancties en de voorwaarden waaronder zij kunnen worden opgelegd voorspelbaar zijn. Dit is niet het geval wanneer richtsnoeren voor de berekening van forfaitaire bedragen, zoals die welke zijn opgenomen in de mededeling van de Commissie van 1996, ontbreken.

Ook hier is het weer van belang te verwijzen naar de opbouw en de bewoordingen van artikel 228, lid 2, EG, dat het Hof de mogelijkheid biedt de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom op te leggen, indien het van oordeel is dat een lidstaat een eerder arrest uit hoofde van artikel 226 EG niet is nagekomen. Voor de uitoefening van deze door het EG-Verdrag aan het Hof verleende bevoegdheid geldt niet als voorwaarde dat richtsnoeren worden vastgesteld, bijvoorbeeld voor situaties waarin beide soorten sancties kunnen worden toegepast of voor de wijze waarop deze moeten worden berekend. Dat de Commissie dergelijke richtsnoeren voor één soort financiële sanctie in het bijzonder heeft opgesteld, maakt het voor de lidstaten duidelijk hoe zij haar bevoegdheid krachtens deze bepaling wil gebruiken. Het Hof blijft echter vrij om de financiële sanctie op te leggen die hel in het licht van de omstandigheden van elk concreet geval passend acht. Met andere woorden, telkens wanneer de Commissie een procedure uit hoofde van deze bepaling tegen een lidstaat inleidt, is het voorspelbaar dat de voorziene sancties door het Hof kunnen worden opgelegd.

Gelet op het feit dat het Hof krachtens deze bepaling volledige rechtsmacht bezit, gelijk het, door te beklemtonen dat het niet gebonden is aan de voorstellen van de Commissie, in zijn rechtspraak reeds duidelijk heeft gemaakt, is het in beginsel ook voorspelbaar dat elk van de sancties die het Hof ter beschikking staan, kan worden opgelegd. Gelijk de Commissie heeft opgemerkt, kan hieraan worden toegevoegd dat zij er in aanmaningsbrieven en in met redenen omklede adviezen, die zij aan de lidstaten zendt die geen uitvoering hebben gegeven aan een eerder arrest, op wijst dat de betrokken lidstaat tot betaling van een financiële sanctie kan worden gedwongen, zonder nader in te gaan op het soort sanctie. Dit is eveneens gebeurd in hel eerste met redenen omkleed advies van 17 april 1996 in deze zaak.

Bovendien geldt voor dit alles dat er sprake is van een situatie waarin de onwettigheid van de situatie door het Hof reeds is vastgesteld en de Commissie het voortduren van deze situatie onder de aandacht van de betrokken lidstaat heeft gebracht, zodat hem opnieuw de kans is gegeven de situatie te verhelpen. Het valt moeilijk in te zien wal een lidstaat er in dergelijke omstandigheden toe brengt, zich op het rechtszekerheidsbeginsel te beroepen. Om deze verschillende redenen kan een lidstaat mijns inziens geen beroep doen op het rechtszekerheidsbeginsel om te vermijden dat een financiële sanctie wordt opgelegd, die de Commissie in haar verzoek niet heeft voorgesteld.

De volgende vraag is, of het Hof verplicht is de lidstaat — en de Commissie — Ie horen wanneer het overweegt om een strengere sanctie op te leggen dan de Commissie heeft voorgesteld. De procedure krachtens artikel 228, lid 2, EG biedt reeds de nodige procedurele waarborgen waardoor de verwerende lidstaat ten volle kan ingaan op zowel de inhoud van het verzoek van de Commissie als de geschiktheid van de door haar voorgestelde financiële sanctie. In het stadium van de procedure gaat het allereerst om de vraag, of de eerder door het Hof vastgestelde schending voortduurt, zodat er een basis bestaat om een financiële sanctie van een bepaalde soort en omvang op te leggen. Ofschoon de bevoegdheid om een dergelijke sanctie op te leggen, gelijk ik reeds heb beklemtoond, volledig bij het Hof berust, is hel essentieel dat het Hof, alvorens deze beslissing te nemen, op de hoogte is van de standpunten van beide partijen over de gevolgen van een dergelijke sanctie voor de verwezenlijking van de doelstellingen ervan. Aangezien de informatie die in dit stadium van de procedure wordt verstrekt gebaseerd is op de voorstellen van de Commissie, kan deze geen rekening houden met de gevolgen van sancties die sterk afwijken van die voorstellen. Ik acht het daarom volledig juist dat partijen, alvorens een sanctie wordt opgelegd die sterk afwijkt van de mogelijkheden waarover zij hun mening hebben kunnen geven, in de gelegenheid worden gesteld om adequaat te reageren op alternatieven die in een later stadium van de procedure naar voren zijn gebracht.

In een zaak als de onderhavige kan de mondelinge behandeling worden heropend op grond van artikel 61 van het Reglement voor de procesvoering teneinde partijen in de gelegenheid te stellen, hun mening te geven over de door het Hof beoogde financiële sanctie. Dit kan ook worden voorafgegaan door schriftelijke inlichtingen ter zake, die het Hof op grond van de artikelen 60 en 45, lid 2, sub b, van het Reglement voor de procesvoering kan vragen. In toekomstige zaken waarin deze kwestie zich vóór de mondelinge behandeling voordoet, zou het echter de voorkeur verdienen om partijen bij die gelegenheid daarover te horen. In de onderhavige procedure is de mondelinge behandeling heropend. Partijen werd verzocht hun mening te geven over de mogelijkheid dat het Hof een andere sanctie oplegt dan de Commissie als zodanig heeft voorgesteld. Hun werd echter niet gevraagd, zich erover uit te spreken of de door mij voorgestelde financiële sancties in de omstandigheden van deze zaak passend zijn. Ik zal hierop terugkomen bij de bespreking van de gevolgen van mijn conclusie voor de onderhavige zaak.

Mijn antwoord op de eerste vraag luidt derhalve dat het Hof krachtens artikel 228, lid 2, EG volledige rechtsmacht bezit om een forfaitaire som op te leggen, wanneer de Commissie de oplegging van een dwangsom heeft voorgesteld. Indien het Hof overweegt een zwaardere dan de door de Commissie voorgestelde sanctie op te leggen, verlangen de rechten van de verdediging dat partijen over de door het Hof beoogde sanctie worden gehoord.

Kan het Hof zowel een forfaitaire som als een dwangsom opleggen?

De Commissie, die bij de beantwoording van deze vraag een teleologische benadering volgt, stelt dat de twee verschillende soorten sancties betrekking hebben op twee verschillende perioden en dat er geen sprake is van een accumulatie van sancties. Terwijl de betaling van een forfaitaire som wordt opgelegd voor een gedraging van een lidstaat in het verleden en een afschrikwekkende werking moet hebben, dient de dwangsom het toekomstig gedrag van een lidstaat te beïnvloeden en dus aan te zetten tot nakoming. Het doel van artikel 228 EG zou niet kunnen worden bereikt, indien het niet mogelijk was beide sancties te combineren. Een dergelijke combinatie moet niet worden gezien als een dubbele sanctie, maar als twee aspecten van één financiële sanctie. Taalkundig gezien, is de Commissie van mening dat het gebruik van het woord „of” in artikel 228, lid 2, EG niet aldus moet worden uitgelegd dat de forfaitaire som en de dwangsom alleen als alternatieve sancties kunnen worden opgelegd. Indien bij de berekening van het bedrag van de forfaitaire som rekening wordt gehouden met de factor „duur”, mag deze, aldus de Commissie, niet worden gebruikt bij de berekening van het bedrag van een dwangsom die tegelijkertijd wordt opgelegd. Soortgelijke argumenten zijn aangevoerd door de lidstaten die de tweede vraag bevestigend wilden beantwoorden.

De Franse regering, ondersteund door verschillende, in punt 13 hierboven genoemde lidstaten, wijst erop dat artikel 228, lid 2, EG het aanmoedigen van nakoming tot doel heeft, en niet het bestraffen van lidstaten. Zowel de forfaitaire som als de dwangsom moeten overeenkomstig deze doelstelling worden toegepast. Zij verwijst naar het feit dat de Commissie in haar mededeling van 1996 deze doelstelling heeft beklemtoond en dat de betaling van een dwangsom het meest geschikte instrument is om dit te bereiken. Sterker nog, tot op heden heeft de Commissie dit als enige reden genoemd voor de oplegging van een dwangsom. Het opleggen van beide soorten sancties voor één niet-nakoming betekent volgens de Franse regering dat de factor „duur” twee keer in aanmerking wordt genomen. Hiertegen maakt zij bezwaar. Ofschoon zij toegeeft dat dit punt niet noodzakelijkerwijs doorslaggevend is, stelt zij dat het gebruik van het woord „of” in artikel 228, lid 2, EG duidelijk aangeeft dat slechts één van de voorziene sancties kan worden opgelegd. Voorts acht zij het in strijd met het evenredigheidsbeginsel om tegelijkertijd een forfaitaire som en een dwangsom op te leggen.

Doorslaggevend bij de beantwoording van de vraag, of op grond van artikel 228, lid 2, EG een combinatie van een forfaitaire som en een dwangsom kan worden opgelegd, moeten het doel en de ratio van deze bepaling zijn. Zoals ik in de punten 7 en 8 hierboven reeds heb gezegd, zijn er twee aspecten aan elke niet-nakoming van een arrest van het Hof op grond van artikel 226 EG. Enerzijds betekent het gebrek aan respect voor de communautaire rechtsorde, anderzijds het gedogen van het voortbestaan van een situatie waarvan het Hof heeft geoordeeld dat deze in strijd is met hel gemeenschapsrecht en van de nadelige gevolgen voor het gemeenschapsbeleid die inherent zijn aan die situatie. Deze twee aspecten moeten in aanmerking worden genomen bij de beantwoording van de vraag hoe artikel 228, lid 2, EG moet worden uitgelegd en toegepast. Ofschoon het volkomen duidelijk is dat artikel 228, lid 2, EG beoogt te verzekeren dal een lidstaat uiteindelijk uitvoering geeft aan een arrest van het Hof waarop hij niet op de juiste wijze heeft gereageerd, wanneer men deze bepaling beziet vanuit het breder perspectief van de achterliggende reden voor de niet-nakoming van een arrest van hel Hof, is deze gericht op het verzekeren van de nakoming van gemeenschapsverplichlingen door een lidstaat in een meer algemene zin. Dit betekent dat de instrumenten waarin deze bepaling voorziet ook mogen worden gebruikt met het doel van afschrikking of, met andere woorden, met het doel om niet-nakoming van gemeenschapsrechtelijke verplichtingen door de betrokken lidstaat te voorkomen.

De forfaitaire som en de dwangsom dienen naar hun aard verschillende doelen. Ofschoon beide een antwoord vormen op het verzuim van een lidstaat om aan zijn verdragsverplichtingen te voldoen, heeft de eerste een afschrikkende werking, terwijl de tweede een aansporende werking heeft. Het argument dat de forfaitaire som gericht is op het verleden en de dwangsom op de toekomst, acht ik niet overtuigend. Beide sancties beogen het gedrag van de lidstaat in de toekomst te beïnvloeden, maar op verschillende wijzen.

Een belangrijk verschil tussen de beide soorten sancties is, dat de forfaitaire som een onvoorwaardelijke sanctie is, terwijl de dwangsom een voorwaardelijk karakter heeft. Zoals ik in mijn eerste conclusie in deze zaak reeds heb aangegeven^(*), is het mogelijk dat een lidstaat erin slaagt om binnen de door het Hof gestelde termijn te voldoen aan de verplichtingen die hij eerder verzuimde. In dat geval zou het eindresultaat zijn dat er geen communautaire reactie komt op een niet-nakoming die wellicht vele jaren heeft voortgeduurd. De voortzetting van de procedure op grond van artikel 228, lid 2, EG heeft dan tot gevolg gehad dat de lidstaat zijn verplichtingen uiteindelijk nakomt, maar het doel om hem te weerhouden van mogelijke toekomstige schendingen zal niet worden bereikt. Gelet op het feit dat artikel 228, lid 2, aldus moet worden uitgelegd dat het zowel ter aansporing als ter afschrikking dient, is het duidelijk dat, teneinde deze doelstellingen daadwerkelijk te verwezenlijken, de gecombineerde oplegging van een forfaitaire som en een dwangsom in beginsel beschikbaar moet zijn voor het Hof.

De Franse regering en een aantal andere betrokken regeringen voeren aan dat de instrumenten waarin artikel 228, lid 2, EG voorziet niet bedoeld zijn om als straf te worden gebruikt. Het is mijns inziens irrelevant, of de oplegging van een financiële sanctie al dan niet als strafmaatregel moet worden aangemerkt. De in deze bepaling voorziene procedure kan niet worden vergeleken met de op nationaal niveau bestaande handhavingmechanismen. Zij dient haar eigen doel binnen de context van de communautaire rechtsorde en moet ervoor zorgen dat de lidstaten de vereisten van die rechtsorde ook daadwerkelijk in acht nemen. Dat is waar het om gaat.

Ten bewijze van het feit dat artikel 228, lid 2, EG niet kan worden toegepast om gedragingen van lidstaten in het verleden te bestraffen, wijst de Franse regering erop dat indien een lidstaat vóór het verstrijken van de termijn die de Commissie in haar met redenen omkleed advies heeft gesteld, aan het arrest uit hoofde van artikel 226 EG voldoet, geen actie tegen die lidstaat op grond van artikel 228, lid 2, EG kan worden ondernomen. Ofschoon dit inderdaad het procedurele gevolg van deze situatie kan zijn, kan dit geen rechtvaardiging opleveren voor een restrictieve uitlegging van deze verdragsbepaling, die nu juist als voornaamste doelstelling heeft, ervoor te zorgen dat de lidstaten daadwerkelijk hun verdragsverplichtingen nakomen. Zoals hierboven reeds gezegd, kan uit de aard van de inbreuken die artikel 228, lid 2, EG beoogt te bestrijden worden afgeleid dat op grond van deze bepaling zowel aansporende als afschrikwekkende maatregelen kunnen worden opgelegd. Het feit dat een lidstaat de oplegging van een financiële sanctie heeft weten te voorkomen door tijdens de preconlentieuze procedure uiteindelijk aan zijn verplichtingen te voldoen, kan anderzijds worden beschouwd als het gevolg van een te verwachten sanctie, hetgeen bevestigt dat die sanctie een afschrikwekkende werking heeft.

Eén van de belangrijkste argumenten aangevoerd tegen de mogelijkheid om tegelijkertijd een forfaitaire som en een dwangsom op te leggen is gebaseerd op de bewoordingen van artikel 228, lid 2, EG, volgens welke het Hof, indien het van oordeel is dat een lidstaat zijn eerder arrest uit hoofde van artikel 226 EG niet is nagekomen, een forfaitaire som „of” een dwangsom kan opleggen. De vraag is dus, of het woord „of” in exclusieve of inclusieve zin moet worden opgevat. Om te beginnen wil ik erop wijzen dat artikel 228, lid 2, EG aldus moet worden uitgelegd dat het een doeltreffend instrument vormt om de nakoming van gemeenschapsverplichtingen af te dwingen in gevallen waarin lidstaten deze verplichtingen voortdurend hebben verwaarloosd. Zoals reeds uiteengezet, kan de oplegging van hetzij een forfaitaire som hetzij een dwangsom in bepaalde situaties geen passend antwoord blijken te zijn op een voortdurende schending van het gemeenschapsrecht, zodat deze instrumenten moeten worden gecombineerd. Deze uitlegging is gebaseerd op de doelstellingen en de functie van artikel 228, lid 2, EG. Het zou in strijd zijn met deze doelstelling en afbreuk doen aan de doeltreffendheid van artikel 228, lid 2, EG om ervan uit te gaan dat hel woord „of” in deze bepaling in exclusieve zin moet worden opgevat. Het is ook volkomen onnodig om hel aldus uit te leggen, gelet op het feil dat het taalkundig gezien ook een inclusieve betekenis kan hebben. Verschillende bepalingen van hel EG-Verdrag, bijvoorbeeld de artikelen 5 EG, 48 EG en 81 EG, gebruiken het in deze betekenis. Ofschoon het woord „of” in het algemeen, afhankelijk van de context waarin het wordt gebruikt, hetzij een exclusieve hetzij een inclusieve betekenis kan hebben, is het duidelijk dal hel in het licht van de hierboven omschreven doelstellingen van artikel 228, lid 2, EG in de context van die bepaling alleen in zijn inclusieve betekenis kan worden opgevat.

Een aantal lidstaten merkt op dat de oplegging van een gecombineerde sanctie in strijd zou zijn met hel evenredigheidsbeginsel. Ik geef toe dal wanneer het Hof overweegt dit instrument te gebruiken, het dit moei doen op een wijze die evenredig is met de betrokken situatie. Men kan er echter niet zonder meer vanuit gaan dal de combinatie uit de aard der zaak onevenredig is. Dit is volkomen afhankelijk van de omstandigheden van de betrokken zaak. Deze omstandigheden kunnen zodanig zijn dat het niet opleggen van een sanctie die uit een forfaitaire som én een dwangsom bestaat een ontoereikend antwoord zou zijn en dus in omgekeerde zin onevenredig.

Een ander bezwaar houdt verband met het feit dat bij de berekening van de bedragen van de forfaitaire som en de dwangsom tweemaal rekening wordt gehouden met de duur van de schending. Dit zou betekenen dat een dubbele sanctie wordt opgelegd voor een niet-nakoming van gemeenschapsverplichtingen voor dezelfde tijdsperiode. Ik ben het hier niet mee eens. Elke sanctie heeft haar eigen doel en moet zo worden berekend dat zij haar functie vervult. De forfaitaire som vormt een antwoord op een voortdurende niet-nakoming van gemeenschapsverplichtingen gedurende een bepaalde tijdsperiode. Aangezien deze sanctie als afschrikmiddel moet werken, moet de hoogte ervan zodanig zijn dat een lidstaat wordt afgehouden van verdere schendingen van het gemeenschapsrecht. Ditzelfde geldt voor de dwangsom met betrekking tot haar functie om een lidstaat aan te zetten tot nakoming. Het gebruik van de duur van de schending als factor voor de berekening van de hoogte van beide sancties, betekent niet dat een dubbele sanctie wordt opgelegd voor de schending gedurende dezelfde periode. Het is slechts één van de factoren waarmee rekening wordt gehouden bij de bepaling van het geschikte overtuigingsniveau.

Mijn antwoord op de tweede vraag luidt daarom dat artikel 228, lid 2, EG het Hof niet belet om een lidstaat zowel een forfaitaire som als een dwangsom op te leggen, wanneer het van oordeel is dat die lidstaat een arrest uit hoofde van artikel 226 EG niet is nagekomen en dat de omstandigheden van de zaak de oplegging van een dergelijke gecombineerde sanctie rechtvaardigen.