Hof van Justitie EU 15-07-2004 ECLI:EU:C:2004:451

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 15 juli 2004

Conclusie van advocaat-generaal

L. A. Geelhoed

van 15 juli 2004^(*)

Inleiding

In deze procedure krachtens artikel 226 EG verzoekt de Commissie het Hof om vast te stellen dat de Helleense Republiek, door niet de nodige maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat op de stortplaats Péra Galini in het departement Heraklion de nuttige toepassing of de verwijdering van afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens, zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora en zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken, en door een vergunning te verlenen die niet de vereiste gegevens bevat, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 4 en 9 van richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG^(*) (hierna: „richtlijn”).

Juridische context

Artikel 4 van de richtlijn bepaalt:

„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dal de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben en met name

zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora;

zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken;

zonder schade te berokkenen aan natuur- en landschapsschoon.

De lidstaten nemen voorts de nodige maatregelen om het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van afvalstoffen te verbieden.”

Artikel 9, lid 1, van de richtlijn bepaalt:

„Voor de toepassing van de artikelen 4, 5 en 7 moet iedere inrichting of onderneming die de in bijlage II A bedoelde handelingen verricht, een vergunning hebben van de in artikel 6 bedoelde bevoegde instantie.
[...]”

Procedure

Naar aanleiding van informatie die was ontvangen in het kader van verzoekschriften aan het Europees Parlement inzake het illegaal storten van afval op de stortplaats Péra Galini en het zonder vergunning exploiteren van deze stortplaats, heeft de Commissie de Griekse autoriteiten bij brief van 23 februari 2000 verzocht haar nadere informatie te verstrekken omtrent de exploitatievoorschriften van deze stortplaats.

De Griekse regering reageerde hierop bij brief van 10 mei 2000. In december 2000 vond overleg plaats, gevolgd door een tweede brief van de Griekse regering van 20 maart 2001. De verstrekte informatie kon de Commissie er echter niet van overtuigen, dat de Helleense Republiek aan de krachtens de artikelen 4 en 9 van de richtlijn op haar rustende verplichtingen had voldaan. Derhalve richtte zij op 24 april 2001 een aanmaningsbrief tot de Griekse regering.

Van oordeel dat de Griekse autoriteiten naar aanleiding van de aanmaningsbrief nog steeds geen adequate maatregelen hadden genomen om aan de relevante bepalingen van de richtlijn te voldoen, heeft de Commissie op 21 december 2001 een met redenen omkleed advies aan de Helleense Republiek uitgebracht. Ook na het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn van twee maanden hadden de Griekse autoriteiten naar de mening van de Commissie nog steeds niet aan de richtlijn voldaan. Op grond daarvan heeft zij het onderhavige beroep ingesteld, dat op 21 november 2002 ter griffie van het Hof is ingeschreven.

Beoordeling van de punten van bezwaar van de Commissie

De Helleense Republiek erkent, dat zij de uit artikel 9 van de richtlijn voortvloeiende verplichting niet is nagekomen om ervoor te zorgen dat elke inrichting die afvalstoffen behandelt, een vergunning onder voorschriften moet hebben, aangezien de exploitatievergunning voor de stortplaats Péra Galini immers door de rechter in eerste aanleg te Heraklion is vernietigd. Dit betekent dat enkel de gestelde schending van artikel 4 van de richtlijn hoeft te worden onderzocht.

Ingevolge artikel 4 van de richtlijn moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing of de verwijdering van afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben en met name zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora, zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken en zonder schade te berokkenen aan natuur- en landschapsschoon.

Het Hof heeft reeds uitgemaakt, dat „[o]fschoon deze bepaling niets zegt over de concrete inhoud van de maatregelen die moeten worden genomen om de verwijdering van afvalstoffen zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu te laten plaatsvinden, [...] zij niettemin voor de lidstaten verbindend [is] wat het te bereiken doel betreft, zij het dat de lidstaten een zekere vrijheid wordt gelaten bij de beoordeling van de noodzaak van zulke maatregelen. Waar een feitelijke situatie niet in overeenstemming is met de in artikel 4, eerste alinea, van de gewijzigde richtlijn [...] vastgestelde doelstellingen, kan daaruit in beginsel niet rechtstreeks worden geconcludeerd, dat de betrokken lidstaat noodzakelijkerwijze tekort is geschoten in de door die bepaling opgelegde verplichtingen, namelijk de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat afvalstoffen worden verwijderd zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu. Het voortduren van een dergelijke feitelijke situatie, vooral wanneer deze een significante achteruitgang van het milieu over een langere periode te zien geeft zonder dal de bevoegde instanties ingrijpen, kan er echter op duiden, dal de lidstaten de beoordelingsvrijheid die hun door deze bepaling wordt gelalen, te buiten zijn gegaan.”^(*)

De Commissie stelt dal de exploitatie (sinds 1994) van de openbare stortplaats te Péra Galini in het departement Heraklion op Kreta een bron van milieuverontreiniging is en risico's voor de gezondheid van de plaatselijke bevolking oplevert. De maatregelen die zijn getroffen om verdere verontreiniging te voorkomen (afvoergreppels, omheiningen, brandwerende zones, hel afdekken van de afvalstoffen met zand), zijn in het licht van de verplichtingen ingevolge artikel 4 van de richtlijn onvoldoende om een goede werking van de inrichting te kunnen verzekeren. Volgens de Commissie moet dit vergezeld gaan van hydrogeologische studies en een analyse van de ondoorlatendheid van de ondergrond, alsmede van andere beschermende maatregelen. Zij wijst op een in januari 2002 door het departement Heraklion uitgebracht rapport, volgens hetwelk percolaat niet wordt tegengehouden door de beschermende muur die daarvoor is aangelegd en terechtkomt in een rivier, die op haar beurt weer in zee uitmondt. Evenmin is aangetoond dal de rotsen waarop de stortplaats rust, ondoorlalend waren, zodat verontreiniging van het grondwater werd voorkomen. Bovendien zijn geen periodieke inspecties verricht, is de kwaliteit van het water niet geanalyseerd en is geen biogas opgevangen en verwerkt. De afvalbeheers-programma's en -plannen waarnaar de Griekse autoriteiten hebben verwezen, verkeerden nog steeds in de onderzoeksfase. De Commissie beklemtoont verder nog, dat de Griekse autoriteiten in feite niet betwisten dat de stortplaats niet voldoet aan de Griekse regelgeving, zoals blijkt uit de vernietiging van de exploitatievergunning door de rechter in eerste aanleg te Heraklion. Zij concludeert dat de Helleense Republiek, door geen adequate maatregelen te nemen om het milieu en de gezondheid van de plaatselijke bevolking te beschermen tegen verontreiniging door de stortplaats Péra Galini, de grenzen heeft overschreden van de beoordelingsvrijheid die zij krachtens artikel 4 van de richtlijn geniet.

Ter terechtzitting heeft de Commissie verwezen naar een technisch dossier dat haar op 17 november 2003 door de Griekse regering is toegezonden en waarin de verschillende voorschriften staan vermeld die dienden te verzekeren dat de stortplaats zonder gevaar voor het milieu of de gezondheid van de mens werd geëxploiteerd. Deze voorschriften zouden echter pas van kracht worden op een toekomstig, nog onbekend tijdstip en golden in elk geval niet op het moment van verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van de Commissie gestelde termijn.

De Griekse regering stelt dat zij, gelet op de maatregelen die zij met betrekking tot deze stortplaats heeft genomen, niet de grenzen heeft overschreden van de beoordelingsvrijheid die artikel 4 aan de lidstaten laat. De wijze waarop de inrichting thans wordt geëxploiteerd, levert naar haar mening geen gevaar voor het milieu of de gezondheid van de mens op. Het door de Commissie genoemde rapport is opgesteld naar aanleiding van een inspectie ter plaatse die is verricht op een moment waarop de omstandigheden bijzonder moeilijk waren als gevolg van langdurige zware regenval. Volgens een ander rapport dat in maart 2003 is opgesteld, wordt afvoerwater opgevangen in waterdichte reservoirs en ter plaatse gerecycleerd. De milieueffectrapportage met betrekking tot het saneringsproject voor de stortplaats, die is gemaakt in het kader van het regionale afvalstoffenplan, is overgelegd op 10 februari 2003. De Griekse regering brengt verder onder de aandacht, dat de ondoorlatendheid van de rotsen waarop de stortplaats rust, is bevestigd door een geologische analyse die is verricht met het oog op de uitvoering van het afvalstoffenplan. Metingen van de waterkwaliteit door de bevoegde autoriteiten hebben niet aan het licht gebracht, dat de geldende grenswaarden waren overschreden. De Griekse regering verwijst bovendien nog naar een regionaal afvalstoffenplan van Kreta waarin onder meer wordt voorzien in de aanleg en de exploitatie van een „XYTA”-inrichting. In 2003 is het Cohesiefonds verzocht om een bijdrage in de financiering van de aanleg van deze inrichting. Zodra deze inrichting operationeel wordt, zal de stortplaats Péra Galini worden gesloten. De Griekse regering noemt daarnaast nog een plan dat voorziet in de aanleg van een inrichting voor de recyclage van verpakkingsmaterialen. Aanvankelijk moest dit plan uiterlijk eind 2003 zijn gerealiseerd; in de memorie van dupliek is deze datum vervangen door 2004.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie moet de vraag of een lidstaat verzuimd heeft zijn verplichtingen na te komen, worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn^(*), in casu dus op 20 februari 2002. In het licht van de uitlegging die het Hof aan artikel 4 van de richtlijn heeft gegeven (zie punt 9 hiervoor), luidt de te beantwoorden vraag aldus, of de Helleense Republiek op dat tijdstip de grenzen heeft overschreden van de beoordelingsvrijheid die zij krachtens deze bepaling geniet, door geen adequate maatregelen te treffen ter voorkoming van de verontreiniging van het milieu van de stortplaats Péra Galini.

Voor het antwoord op deze vraag is van belang dat de lidstaten weliswaar over een beoordelingsmarge met betrekking tot de te nemen maatregelen, beschikken, doch dal de richtlijn voor hen verbindend is ten aanzien van de te verwezenlijken doelstellingen. Het doel van artikel 4 bestaat er duidelijk in, te verzekeren dal afvalstoffen nuttig worden toegepast dan wel verwijderd op een wijze die niet schadelijk is voor de gezondheid van de mens en niet tot een achteruitgang van de kwaliteit van het milieu leidt. Het Hof heeft erkend, dat afzonderlijke situaties waarin afvalstoffen worden behandeld op een wijze die niet strookt met de doelstellingen van de richtlijn, niet noodzakelijkerwijs een schending van artikel 4 van de richtlijn opleveren. Wanneer dergelijke situaties echter meer structureel van aard worden, duidt dit er wellicht op dat de richtlijn wordt geschonden. Het Hof noemt in dit verband een langere tijd voortdurende situatie waarin sprake is van strijdigheid met de richtlijn, welke tot een significante achteruitgang van het milieu over een langere periode leidt.^(*) Onderzocht moet derhalve worden of op de stortplaats Péra Galini, na afloop van de in het met redenen omkleed advies van de Commissie van 21 december 2001 gestelde termijn van twee maanden, sprake was van een dergelijke structurele situatie.

Uit de stukken van hel dossier en de informatie verstrekt 1er terechtzitting van 24 juni 2004 blijkt, dal de stortplaats Péra Galini sinds 1992 operationeel is en dat er milieuproblemen zijn geconstateerd in het kader van een inspectiebezoek van de nationale autoriteiten op 11 februari 1998. Sindsdien is de stortplaats zonder onderbreking geëxploiteerd, in elk geval lot hel moment van instelling van het onderhavige beroep. Uit dit tijdsverloop komt duidelijk naar voren, dat de problematiek van structurele aard is. Ik zou hieraan willen toevoegen, dat het feil dat de zaak zelf is ontslaan naar aanleiding van een verzoekschrift aan het Europees parlement, mede suggereert dat de problematiek van langere duur is.

Waar de Commissie zich beroept op een nationaal rapport betreffende een inspectie op 24 januari 2002 dat haar standpunt bevestigt, en de Griekse regering een rapport aanhaalt dal naar aanleiding van een bezoek aan de stortplaats op 12 maart 2003 is opgesteld en waarin de bevindingen in het eerste rapport worden weerlegd, acht ik deze documenten als zodanig niet van doorslaggevend belang. De kern van hel verweer van de Griekse regering en van de opmerkingen die zij ter terechtzitting heeft gemaakt, is dat er verschillende plannen en studies op verschillende regeringsniveaus in voorbereiding zijn die de faciliteiten voor de verwerking van afvalstoffen op Kreta dienen te verbeteren. Wat de stortplaats Péra Galini betreft, voorzien deze plannen in sanering van de stortplaats en definitieve sluiting daarvan, zodra de beoogde „XYTA”-inrich-ting operationeel wordt. Op 25 maart 2003, de datum van de memorie van dupliek van de Griekse regering, was dit nog steeds niet het geval. Niet alleen houdt reeds het bestaan van deze plannen de erkenning in dat de stortplaats Péra Galini gevaar voor het milieu en de gezondheid van de mens oplevert, doch het is tevens duidelijk dat deze plannen na afloop van de in het met redenen omkleed advies van de Commissie gestelde termijn nog niet waren uitgevoerd of tot adequate maatregelen hadden geleid.

Derhalve moet worden geconcludeerd dat de Helleense Republiek de krachtens de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Conclusie

Ik geef het Hof dan ook in overweging om:

vast te stellen dat de Helleense Republiek, door niet de nodige maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing of de verwijdering van afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens, zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora en zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken, en door een vergunning te verlenen die niet de vereiste gegevens bevat, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 4 en 9 van richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG;
te gelasten dat de Helleense Republiek de kosten draagt.