Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 7 oktober 2004.

Bepalingen van gemeenschapsrecht

Bepalingen van nationaal recht

11 Het besluit van het Ministero dell'Ambiente (ministerie van Milieuzaken) van 5 februari 1998 betreffende de identificatie van niet-gevaarlijke afvalstoffen waarvoor vereenvoudigde procedures voor nuttige toepassing in de zin van de artikelen 31 en 33 van wetsbesluit nr. 22 van 5 februari 1997 gelden (GURI nr. 88 van 16 april 1998, gewoon supplement nr. 72; hierna: „besluit”), zet de richtlijnen 91/156 en 91/689 in de nationale rechtsorde om.

12 Artikel 5, lid 1, van dit besluit, met als opschrift „Verbetering van het milieu”, bepaalt:

„De in bijlage 1 omschreven activiteiten ter verbetering van het milieu bestaan in het herstel van aangetaste gebieden voor productie- of sociale doeleinden door deze opnieuw aan te leggen.”

13 Artikel 7 van dit besluit, met als opschrift „Hoeveelheden”, luidt als volgt:

„1. Onverminderd de bijzondere bepalingen in de bijlagen, worden de jaarlijkse maximale hoeveelheden afvalstoffen voor gebruik in het kader van op nuttige toepassing gerichte activiteiten waarop het onderhavige besluit ziet, bepaald door de jaarlijkse behandelingscapaciteit van de installatie waar de activiteit wordt verricht, na aftrek van de eventueel gebruikte grondstof en voorzover de activiteit geen gevaar voor de gezondheid van de mens en voor het milieu oplevert.

[...]

2. Met betrekking tot de in bijlage 2 bedoelde activiteiten gericht op de nuttige toepassing van energie, wordt de maximale hoeveelheid afvalstoffen bepaald op basis van de calorische waarde van de afvalstof, het nominale thermische vermogen van de installatie waar de handeling voor nuttige toepassing van energie wordt verricht en de geschatte operationele levensduur van de betrokken installatie voor nuttige toepassing.

3. De kennisgeving van de aanvang van de activiteit moet de jaarlijkse hoeveelheden afvalstoffen bestemd voor nuttig gebruik vermelden en er moet uit blijken dat aan de in onderhavig artikel gestelde voorwaarden wordt voldaan.”

Argumenten van partijen

20 De Commissie stelt dat artikel 7 van het besluit de bepalingen van artikel 11 van richtlijn 75/442 schendt aangezien het niet een maximale hoeveelheid voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen bepaalt waarvoor vrijstelling van de vergunningsplicht kan worden verleend doch integendeel in een relatieve, aan de jaarlijkse behandelingscapaciteit van de betrokken inrichting gekoppelde hoeveelheid voorziet.

21 De uitlegging van de Italiaanse Republiek gaat voorbij aan de in artikel 4 van richtlijn 75/442 bedoelde doelstelling van bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu, aangezien ondernemingen die zich met nuttige toepassing bezighouden, op grond van deze uitlegging ook dan van de vergunningsplicht kunnen worden vrijgesteld wanneer zij grote hoeveelheden afvalstoffen behandelen. Een dergelijke benadering heeft tot gevolg dat de gewone vergunningsprocedure in de praktijk niet wordt toegepast.

22 De Italiaanse regering voert van haar kant aan dat de lidstaten niet gehouden zijn absolute maximale hoeveelheden vast te stellen. Artikel 11 van richtlijn 75/442 bevat geen uitdrukkelijke bepaling in deze zin.

23 De Italiaanse regering betoogt integendeel dat het volgens artikel 11, lid 1, tweede alinea, voldoende is om de vrijstelling te genieten, dat aan een van de twee voorwaarden die onder de twee streepjes van deze alinea zijn vermeld, wordt voldaan. Luidens de tweede voorwaarde moeten de lidstaten de soorten of de hoeveelheden betrokken afvalstoffen omschrijven om te waarborgen dat de in artikel 4 van richtlijn 75/442 bedoelde voorschriften inzake de bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu in acht worden genomen. Het woord „of” in het zinsdeel „de soorten of de hoeveelheden afvalstoffen” staaft deze zienswijze.

24 Zodra aan deze voorwaarde is voldaan en de vereisten van artikel 4 van de richtlijn dus in acht worden genomen, is het niet nodig aan de eerste voorwaarde van artikel 11, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn te voldoen. Deze twee voorwaarden gelden als twee verschillende gevallen en moeten derhalve niet als cumulatieve maar als alternatieve voorwaarden — ter vrije keuze van de lidstaten — worden beschouwd.

25 De Italiaanse regering benadrukt dat de bepalingen van het besluit in hun geheel, en in het bijzonder die betreffende de vaststelling van relatieve maximale hoeveelheden, een hoog beschermingsniveau van het milieu beogen en beter aan dit doel beantwoorden dan de vaststelling van een absolute maximale hoeveelheid. Wanneer het voor installaties met een grote capaciteit onmogelijk is om boven een absolute drempel afvalstoffen nuttig toe te passen zodat zij verplicht zijn deze te verwijderen, wordt, aldus deze regering, zelfs ingegaan tegen de algemene beginselen van richtlijn 75/442.

Beoordeling door het Hof

26 Om te beoordelen of de Italiaanse Republiek richtlijn 75/442 juist heeft toegepast, moet worden nagegaan of deze richtlijn van de lidstaten de vaststelling verlangt van absolute maximale hoeveelheden afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing en die van de vergunning kunnen worden vrijgesteld, dan wel de vaststelling van relatieve, aan de behandelingscapaciteit van de betrokken installatie gerelateerde hoeveelheden. Daarvoor moet te rade worden gegaan met de bewoordingen van artikel 11, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 75/442.

27 Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt allereerst dat de vrijstelling van de vergunningsplicht geldt op voorwaarde dat aan twee voorwaarden is voldaan. Aangezien elke voorwaarde door een streepje wordt voorafgegaan en de twee voorwaarden door het nevenschikkend voegwoord „en” worden verbonden, lijdt het geen twijfel dat, anders dan de Italiaanse regering stelt, de twee voorwaarden cumulatief en niet alternatief zijn.

28 Vervolgens dient de omvang van de uit de eerste voorwaarde voortvloeiende plicht om een hoeveelheid vast te stellen, te worden afgebakend, aangezien deze voorwaarde voor de lidstaten evengoed geldt als de tweede.

29 De eerste voorwaarde bepaalt uitdrukkelijk dat de bevoegde overheden per type activiteit regels uitvaardigen „waarin soort en hoeveelheid afvalstoffen zijn vastgesteld en is aangegeven onder welke voorwaarden” de activiteit van vergunning kan worden vrijgesteld.

30 Hoewel de woorden „absolute maximale hoeveelheden” niet expliciet worden gebruikt, blijkt uit de formulering zelf van de bepaling dat het begrip hoeveelheid naar een bovengrens verwijst die geldt voor elke soort afvalstoffen en waarboven de handelingen voor nuttige toepassing niet meer zijn vrijgesteld doch integendeel een vergunning behoeven.

31 De opzet van richtlijn 75/442 in haar geheel pleit overigens voor deze uitlegging. Deze richtlijn stelt een gewone procedure vast die de verplichting inhoudt om de in de artikelen 9 en 10 bedoelde vergunning te verkrijgen. Artikel 11 van de richtlijn voorziet onder bepaalde voorwaarden in een vrijstelling van de verplichting, en voert dus een vereenvoudigde procedure in. Deze laatste vormt een afwijking en moet zo gemakkelijk mogelijk kunnen worden toegepast en gecontroleerd, wat niet het geval is als de hoeveelheden afvalstoffen kunnen verschillen naargelang de installatie.

32 Het argument van de Italiaanse regering, dat de bepalingen van het besluit beter beantwoorden aan de doelstelling van milieubescherming dan deze van richtlijn 75/442, is niet relevant.

33 Zoals het Hof eerder reeds heeft verklaard, kan de verplichting om de volle werking van de richtlijn overeenkomstig het ermee beoogde doel te verzekeren, niet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten zijn vrijgesteld van het vaststellen van omzettingsmaatregelen wanneer zij van mening zijn dat hun nationale bepalingen beter zijn dan de betrokken gemeenschapsbepalingen en dat de nationale voorschriften daarom beter geschikt zijn om de verwezenlijking van het met de richtlijn beoogde doel te verzekeren. Volgens de rechtspraak van het Hof kan het bestaan van nationale voorschriften de omzetting door specifieke wet- of regelgeving slechts overbodig maken indien die voorschriften daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn door de nationale overheid garanderen (zie in het bijzonder arrest van 29 april 2004, Commissie/Oostenrijk, C-194/01, Jurispr. blz. I-4579, punt 39). Aldus mogen de lidstaten in casu niet afwijken van de voorschriften van richtlijn 75/442 door per soort afvalstoffen de maximale hoeveelheden die zonder vergunning nuttig kunnen worden toegepast te vervangen door relatieve, op de capaciteit van de installatie voor nuttige toepassing gebaseerde hoeveelheden.

34 Voorts stelt de Italiaanse regering ten onrechte dat de uitlegging van de Commissie ingaat tegen het doel van de richtlijn doordat deze ertoe leidt dat grote installaties slechts een kleine hoeveelheid afvalstoffen, overeenstemmend met de maximale hoeveelheden, nuttig kunnen toepassen en dat de rest moet worden verwijderd. Niets belet deze ondernemingen immers grotere dan deze maximale hoeveelheden afvalstoffen nuttig toe te passen mits zij daarvoor een vergunning hebben.

35 Vastgesteld moet dus worden dat de Italiaanse Republiek, door in het besluit niet per soort afvalstof maximale hoeveelheden afvalstoffen die met vrijstelling van vergunning nuttig kunnen worden toegepast, te bepalen, de krachtens de artikelen 10 en 11, lid 1, van richtlijn 75/442 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Argumenten van partijen

36 De Commissie formuleert twee grieven: ten eerste geven bepaalde opschriften van de technische normen in de bijlagen 1 en 2 bij het besluit een uiterst vage omschrijving van de soorten afvalstoffen; ten tweede worden de codes van de Europese afvalcatalogus (hierna: „EAC-codes”), vaak niet vermeld en wanneer dat wel gebeurt, stemmen zij niet overeen met de in de opschriften van de technische normen gegeven omschrijving. Als gevolg daarvan is het mogelijk dat bepaalde gevaarlijke afvalstoffen onder de categorie van de niet-gevaarlijke afvalstoffen worden ingedeeld, waardoor inrichtingen en ondernemingen die gevaarlijke afvalstoffen behandelen, met een beroep op de minder strenge voorwaarden voor de niet-gevaarlijke afvalstoffen, van de vergunning kunnen worden vrijgesteld.

37 De Commissie illustreert haar grief met drie voorbeelden.

38 Om te beginnen stelt de Commissie dat bijvoorbeeld technische norm 5.9, in bijlage 1 bij het besluit, betreffende „stukken beklede glasvezelkabel van het dielektrische, semi-diëlektrische en metalen type”, geen EAC-code vermeldt.

39 Vervolgens staat bij technische norm 7.8, in bijlage 1 bij het besluit, die „afvalstoffen van vuurvaste materialen, afvalstoffen van vuurvaste materialen afkomstig van ovens voor processen bij hoge temperaturen” betreft, een reeks EAC-codes vermeld op grond waarvan niet kan worden bepaald of afgedankt bekledingsmateriaal van processen in de aluminiummetallurgie al dan niet onder deze norm valt en waardoor verwarring kan ontstaan tussen niet-gevaarlijke en gevaarlijke afvalstoffen.

40 Ten slotte is bij technische norm 3.10, in bijlage 1 bij het besluit, betreffende „lege zilversuboxidecellen” de onjuiste EAC-code 160605 vermeld die overeenstemt met de bij de niet-gevaarlijke afvalstoffen ingedeelde categorie „overige batterijen en accu's”. Wegens het kwikgehalte moet aan deze norm de EAC-code 160603 betreffende „droge kwikcellen” worden toegekend, op welke grond zij tot de categorie der gevaarlijke afvalstoffen behoort. De Commissie merkt ter zake op dat het opschrift van code 160603 is gewijzigd bij beschikking 2000/532/EG van de Commissie van 3 mei 2000 (PB L 226, blz. 3) die het opschrift „kwikhoudende batterijen” heeft ingevoerd.

41 De Italiaanse regering betoogt dat de drie door de Commissie onderzochte gevallen alleenstaande gevallen zijn en dat de Commissie daaraan ten onrechte de algemene conclusie heeft verbonden dat van de soorten afvalstoffen waarvoor een vrijstelling van de vergunning geldt geen dan wel een onjuiste omschrijving is gegeven.

42 Inzake technische norm 3.10 betreffende lege zilversuboxidecellen stelt de Italiaanse regering dat de beschrijving van de norm en de hieraan toegekende EAC-code moet worden beschouwd tegen de achtergrond van de herkomst en de chemische en fysische kenmerken van de afvalstoffen zelf. In casu is de vermelding, bij de betrokken afvalstoffen, van de voor niet-gevaarlijke afvalstoffen geldende EAC-code volledig in overeenstemming met de in het besluit vermelde chemische en fysische kenmerken, namelijk „omhulsel in staal met een inhoud met een oxide- en/of zilverzoutgehalte hoger dan 1 %, zink <9 % en nikkel <55 %”.

Beoordeling door het Hof

43 Met haar tweede grief maakt de Commissie de Italiaanse Republiek in het algemeen het verwijt dat zij de soorten niet-gevaarlijke afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing en onder het stelsel van de vereenvoudigde procedure vallen, niet nauwkeurig heeft omschreven. De technische normen die op deze soorten afvalstoffen betrekking hebben, zijn uiterst vaag omschreven en de EAC-codes ontbreken of zijn onjuist vermeld. De Commissie verwijst naar drie technische normen tot staving van haar verwijt.

44 In dit verband moet worden vastgesteld dat de Commissie slechts drie specifieke gevallen vermeldt zonder enig bewijs te leveren op grond waarvan het Hof de juistheid van de grief, voorzover deze op het geheel van de technische normen van het besluit betrekking heeft, kan toetsen. Het onderzoek van de grief moet dus beperkt blijven tot de drie aangehaalde gevallen.

45 Inzake technische norm 5.9 heeft de Italiaanse regering, om te beginnen, in antwoord op de aanmaningsbrief en het met redenen omkleed advies van de Commissie verklaard dat zij voornemens was een EAC-code op te nemen en heeft zij vervolgens in haar verweerschrift gesteld dat de EAC-codes wel degelijk ter uitvoering van beschikking 2000/532/EG waren vastgesteld.

46 Hoewel de Italiaanse regering staande houdt dat zij met de door haar vastgestelde EAC-codes uitvoering beoogt te geven aan de codes van beschikking 2000/532 waaraan de lidstaten uiterlijk op 1 januari 2002 moesten voldoen, dat wil zeggen op een datum na de verweten feiten, heeft zij niet ontkend dat zij overeenkomstig de bepalingen van richtlijn 75/442 vóór die datum aan de betrokken afvalstoffen een EAC-code moest toekennen.

47 Aangezien de Italiaanse Republiek aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn aan norm 5.9 nog steeds geen EAC-code had toegekend, is de door de Commissie verweten niet-nakoming met betrekking tot deze norm bewezen.

48 Met betrekking tot de grief van de Commissie inzake technische norm 7.8, kan worden volstaan met erop te wijzen dat volgens de Italiaanse regering in haar verweerschrift de toegepaste EAC-codes zo snel mogelijk dienden te worden gewijzigd. De Italiaanse regering heeft bijgevolg niet betwist dat de toegepaste codes niet voldeden aan de voorschriften van richtlijn 75/442 zodat de door de Commissie verweten niet-nakoming met betrekking tot deze norm is bewezen.

49 Het derde aangehaalde geval betreft technische norm 3.10. In dit kader heeft de Italiaanse regering niet geantwoord op de stelling van de Commissie, dat de betrokken batterijen kwik bevatten. Zij heeft enkel aangevoerd dat de beschrijving, in het besluit, van de technische kenmerken van het product geen melding maakt van kwik, wat volgens haar de toepassing van de EAC-code voor een niet-gevaarlijke afvalstof rechtvaardigde.

50 Vastgesteld moet worden dat, voorzover de betrokken batterijen kwik bevatten, de Commissie kon menen dat het om een gevaarlijke afvalstof ging en dat de passende EAC-code, code 160603 voor droge kwikcellen was en niet de voor niet-gevaarlijke stoffen geldende code 160605 voor overige batterijen en accu's. De Commissie behoorde evenwel het bewijs te leveren dat de betrokken batterijen kwik bevatten, wat uit de aan het Hof overgelegde stukken niet blijkt. Bij gebreke van zulke bewijzen moet de grief van de Commissie met betrekking tot norm 3.10 worden afgewezen.

51 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door de soorten afvalstoffen die onder de technische normen 5.9 en 7.8 van bijlage 1 bij het besluit vallen, niet nauwkeurig te omschrijven, de krachtens artikel 11, lid 1, van richtlijn 75/442 en artikel 3 van richtlijn 91/689 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Argumenten van partijen

52 De Commissie verwijt de Italiaanse Republiek dat het verwijderingshandelingen als handelingen voor nuttige toepassing heeft voorgesteld en aldus is voorbijgegaan aan de artikelen 9 en 11 van richtlijn 75/442, met betrekking tot het vergunningsstelsel, gelezen tegen de achtergrond van artikel 1, sub e en f, van dezelfde richtlijn en de bijlagen II A et II B ervan waarin deze handelingen zijn omschreven.

53 De betrokken handelingen zijn in artikel 5 van het besluit vermeld. Zij beogen het herstel van aangetaste gebieden voor productie- of sociale doeleinden door deze opnieuw aan te leggen, en bestaan onder meer uit de afdekking van stortplaatsen.

54 De Commissie is van mening dat de handelingen met betrekking tot het herstel van aangetaste gebieden voor productie- of sociale doeleinden, met name door deze opnieuw aan te leggen, ten onrechte onder categorie R 10 van bijlage II B bij richtlijn 75/442 zijn ingedeeld. Deze categorie betreft verspreiding over de grond ten behoeve van de landbouw of het milieu en doelt volgens de Commissie veeleer op de benutting van slib in de landbouw.

55 Inzake handelingen gericht op afdekking van stortplaatsen, die eenvoudigweg bestaan in het storten van afvalstoffen op aldaar reeds aanwezige afvalstoffen, stelt de Commissie dat zij als zodanig geen werkelijke recycling of activiteiten in verband met nuttige toepassing vormen die onder punt R 5 van bijlage II B van richtlijn 75/442 kunnen vallen, waaronder de Italiaanse Republiek deze ten onrechte heeft ingedeeld. Afdekking van stortplaatsen valt, aldus de Commissie, onder punt D 1 van bijlage II A bij deze richtlijn, betreffende de verwijderingshandelingen, dat het „op of in de bodem brengen van afval (bijvoorbeeld stortplaats, enz.)” betreft.

56 De Italiaanse regering daarentegen voert aan dat de handelingen ter „verbetering van het milieu” terecht in categorie R 10 „verspreiding over de grond ten behoeve van de landbouw of het milieu” zijn ingedeeld. Deze handelingen beogen het milieu te herstellen en vallen dus wel degelijk onder deze categorie. Het herstel van het milieu mag niet worden verward met een verwijderingshandeling.

57 Met betrekking tot de „afdekking van stortplaatsen” benadrukt de Italiaanse regering dat deze handeling, net als de „verbetering van het milieu”, geen verwijderingshandeling is doch wel een activiteit gericht op herstel in de eigenlijke zin van het woord.

58 In repliek stelt de Commissie in het licht van recente rechtspraak van het Hof over het verschil tussen „nuttige toepassing” en „verwijdering”, dat bepaalde in artikel 5 van het besluit bedoelde handelingen die erop zijn gericht gebieden opnieuw aan te leggen, kunnen worden geacht onder categorie R 10 te vallen.

59 Anderzijds houdt de Commissie staande dat het gebruik van afvalstoffen en boorgruis die per ton tot 50 kg koolwaterstof en 300 kg weinig toxisch aardoliedistillaat of olie mogen bevatten, als bedoeld in technische normen 7.14 en 7.15, niet als op de verbetering van het milieu gerichte handelingen kunnen worden aangemerkt.

Beoordeling door het Hof

60 Uit de repliek van de Commissie blijkt dat zij enkel nog haar grief met betrekking tot het gebruik van afvalstoffen en boorgruis als bedoeld in de technische normen 7.14 en 7.15 van het besluit, handhaaft. Het gebruik van deze afvalstoffen vormt volgens haar geen handeling voor nuttige toepassing doch wel een verwijderingshandeling.

61 De Commissie preciseert niet waarom zij haar grief met betrekking tot deze afvalstoffen handhaaft maar stelt enkel dat deze zeer grote hoeveelheden koolwaterstof of weinig toxisch aardoliedistillaat en olie bevatten. De Commissie lijkt aldus de mening toegedaan dat de desbetreffende afvalstoffen gevaarlijke stoffen bevatten waardoor zij niet voor nuttige toepassing kunnen worden gebruikt.

62 Het Hof heeft nochtans geoordeeld dat het feit dat afvalstoffen al dan niet gevaarlijk zijn, als zodanig geen relevant criterium is bij de beoordeling of een behandeling van afvalstoffen als „nuttige toepassing” in de zin van artikel 1, sub f, van richtlijn 75/442 moet worden aangemerkt. Een nuttige toepassing wordt in wezen gekenmerkt door het feit dat het belangrijkste doel ervan inhoudt, dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die anders voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, waardoor de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd (arrest van 27 februari 2002, ASA, C-6/00, Jurispr. blz. I-1961, punten 68 en 69).

63 Bijgevolg belet het enkele feit dat de desbetreffende afvalstoffen grote hoeveelheden koolwaterstof en weinig toxisch aardoliedistillaat of olie bevatten, niet dat zij voor nuttige toepassing kunnen worden gebruikt.

64 Zoals de advocaatgeneraal overigens in punt 36 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft de Commissie, in het bijzonder met betrekking tot technische norm 4.4, erkend dat bepaalde handelingen gericht op het herstel van het milieu en de afdekking van stortplaatsen als nuttige toepassing konden worden aangemerkt. De in de technische normen 7.14 en 7.15 bedoelde activiteiten zijn evenwel op dezelfde of quasi dezelfde manier als die handelingen omschreven.

65 De Commissie heeft derhalve niet aangetoond dat de Italiaanse Republiek verwijderingshandelingen ten onrechte als handelingen voor nuttige toepassing van afvalstoffen had ingedeeld, zodat de derde grief in haar geheel moet worden afgewezen.