Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 13 januari 2005.

Rechtskader

Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen

12 Denkavit verkoopt in Duitsland een aanvullend diervoeder voor biggen, geheten „Denkavit Kern Ferkel 125” (hierna: „litigieuze diervoeder”). Dit diervoeder bevat 16 000 IE vitamine D3 per kilogram. Volgens het etiket en de gebruiksaanwijzing dient het enkel na menging met enkelvoudige diervoeders in een verhouding van 1:7 aan dieren te worden toegediend.

13 Het litigieuze diervoeder wordt geproduceerd door de in Nederland gevestigde zustervennootschap van Denkavit. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het voldoet aan de eisen die door het Nederlandse recht met betrekking tot aanvullende diervoeders worden gesteld. Het is daarentegen niet in overeenstemming met de Duitse voorschriften op dit gebied, in het bijzonder § 17a, lid 3, punt 1, FMV. Ingevolge deze bepaling, zoals uitgelegd door de Duitse autoriteiten, mag het gehalte aan vitamine D niet hoger zijn dan vijfmaal het maximumgehalte, dat voor diervoeders als bedoeld in het hoofdgeding, is vastgesteld op 2 000 IE per kilogram, dat wil zeggen 10 000 IE per kilogram.

14 Tijdens een in mei 1991 uitgevoerde inspectie heeft het Landesamt für Ernährungswirtschaft und Jagd van het Land Nordrhein-Westfalen bezwaar gemaakt tegen het litigieuze diervoeder wegens het gehalte aan vitamine D3. Op grond van de overschrijding van het maximum aan deze vitamine met 6 000 IE per kilogram, moest de verkoop en het gebruik volgens dit Landesamt krachtens § 4, lid 5, eerste volzin, punt 2, sub b, FMG worden verboden.

15 Op 23 maart 1993 heeft Denkavit beroep ingesteld bij het Verwaltungsgericht Düsseldorf (Duitsland), strekkende tot vaststelling dat zij uit hoofde van de artikelen 28 EG en 30 EG het recht had om het litigieuze diervoeder in te voeren en in de handel te brengen.

16 Nadat dit beroep was afgewezen bij vonnis van 21 mei 1996, heeft Denkavit hoger beroep ingesteld bij het Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Duitsland). Dit heeft de vordering van Denkavit bij arrest van 13 december 2000 toegewezen.

17 Het land Nordrhein-Westfalen heeft tegen deze beslissing een beroep in „Revision” ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht. Aangezien dit van oordeel was dat het een vraagstuk van gemeenschapsrecht betreft, heeft deze rechterlijke instantie besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:

1. Moeten nationale bepalingen van de diervoederwetgeving die de invoer van een rechtmatig in een andere lidstaat vervaardigd diervoeder verbieden omdat het gehalte aan vitamine D3 ervan niet in overeenstemming is met het recht van de lidstaat van invoer, rechtstreeks aan de artikelen 28 [EG] en 30 EG worden getoetst?

2. Moet artikel 19 van richtlijn 70/524 [...] aldus worden uitgelegd dat de invoer van een rechtmatig in een andere lidstaat vervaardigd aanvullend diervoeder mag worden verboden wegens overschrijding van het in de lidstaat van invoer toegestane gehalte aan vitamine D3?

3. Is voor het antwoord op de tweede vraag van belang, of het verschil tussen de regelingen in de lidstaat van vervaardiging en in die van invoer het gevolg is van een verschillend gebruik van de door artikel 12, lid 2, eerste volzin, sub b, van richtlijn 70/524 geboden mogelijkheid om regels te stellen?”

Voorafgaande opmerkingen

18 Met haar drie vragen wenst de verwijzende rechterlijke instantie in wezen te vernemen of de artikelen 28 EG en 30 EG of de bepalingen van richtlijn 70/524 zich verzetten tegen een maatregel waarbij een lidstaat verbiedt om op zijn grondgebied een rechtmatig in een andere lidstaat vervaardigd aanvullend diervoeder in de handel te brengen, waarvan het gehalte aan vitamine D3 niet in overeenstemming is met de in deze eerste staat geldende bepalingen.

19 Allereerst zij opgemerkt dat uit het dossier blijkt dat de omstandigheid dat het litigieuze diervoeder niet in overeenstemming is met de bepalingen die gelden in de lidstaat van invoer, in casu de Bondsrepubliek Duitsland, voortvloeit uit een verschil tussen enerzijds de in Duitsland geldende voorschriften en anderzijds de voorschriften die gelden in de lidstaat waar dit voeder wordt vervaardigd, in casu het Koninkrijk der Nederlanden, aangezien de Bondsrepubliek Duitsland gebruik heeft gemaakt van de door artikel 12, lid 2, eerste alinea, sub a en b, van richtlijn 70/524 geboden mogelijkheid om regels te stellen. De Nederlandse regering verklaart van haar kant, in antwoord op een door het Hof gestelde vraag, dat het litigieuze diervoeder in Nederland in het verkeer is gebracht uit hoofde van de hoofdregel van artikel 12, lid 1, van deze zelfde richtlijn.

20 Bijgevolg hangt de oplossing van het hoofdgeding af van de uitlegging van de leden 1 en 2 van artikel 12 van richtlijn 70/524, alsmede van het verband tussen deze twee bepalingen. Dit artikel houdt nauw verband met artikel 19 van de richtlijn, dat bepaalt dat de lidstaten er zorg voor dragen dat diervoeders die voldoen aan het bepaalde in deze richtlijn, alleen zijn onderworpen aan de bij deze richtlijn voorgeschreven handelsbeperkingen. De vraag is namelijk of artikel 12, lid 2, eerste alinea, van deze richtlijn een handelsbeperking in de zin van artikel 19 van de richtlijn vormt.

21 Er zij aan herinnerd dat de rechterlijke instantie met de tweede en de derde vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 12 en 19, in onderlinge samenhang gelezen, zich verzetten tegen een invoerverbod als bedoeld in de Duitse wetgeving. Teneinde aan genoemde rechterlijke instantie een bruikbaar antwoord te geven, moeten deze vragen tezamen worden onderzocht en aldus worden begrepen dat moet worden uitgemaakt of artikel 19 van deze richtlijn een lidstaat die op grond van artikel 12, lid 2, eerste alinea, regels heeft gesteld, toestaat om de invoer te verbieden van een aanvullend diervoeder dat in een andere lidstaat uit hoofde van artikel 12, lid 1, van genoemde richtlijn in de handel is gebracht, op grond dat het gehalte aan vitamine D3 ervan het in deze eerste staat toegestane gehalte overschrijdt.

22 In de tweede plaats is van belang dat, zoals de advocaatgeneraal in punt 23 van zijn conclusie terecht opmerkt, de eerste vraag, die betrekking heeft op de uitlegging van de artikelen 28 EG en 30 EG, slechts behoeft te worden beantwoord indien wordt vastgesteld dat de bepalingen van richtlijn 70/524 zich niet verzetten tegen een invoerverbod als aan de orde in het hoofdgeding.

23 Bijgevolg dient de volgorde van de vragen te worden omgekeerd, en dienen eerst de tweede en de derde vraag tezamen, zoals geherformuleerd, te worden onderzocht en vervolgens, zo nodig, de eerste vraag.

De tweede en de derde vraag

24 Met haar tweede en haar derde vraag, zoals geherformuleerd, wenst de verwijzende rechterlijke instantie in wezen te vernemen of artikel 19 van richtlijn 70/524 een lidstaat, die op grond van artikel 12, lid 2, eerste alinea, van deze richtlijn regels heeft gesteld, de bevoegdheid verleent om de invoer te verbieden van aanvullend diervoeder dat in een andere lidstaat uit hoofde van artikel 12, lid 1, van deze richtlijn in het verkeer is gebracht, op grond dat het gehalte aan vitamine D3 ervan het in deze eerste staat toegestane gehalte overschrijdt.

25 De Duitse regering stelt dat zij op grond van artikel 19 en artikel 12, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 70/524 de invoer van het litigieuze diervoeder mag verbieden. De door deze laatste bepaling aan de lidstaten geboden mogelijkheid om regels te stellen vormt namelijk een door de richtlijn voorziene en bijgevolg door artikel 19 gerechtvaardigde handelsbeperking. Derhalve kan, aldus de Duitse regering, de invoer op het nationale grondgebied van een lidstaat van een door een andere lidstaat krachtens de algemene regel van artikel 12, lid 1, van deze richtlijn toegelaten diervoeder door deze eerste staat verboden worden op grond van de krachtens lid 2 van dit artikel vastgestelde nationale bepalingen.

26 Denkavit en de Commissie van de Europese Gemeenschappen verdedigen het tegengestelde standpunt. Bovendien uiten zij twijfel over de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van de door de Duitse regering getroffen maatregelen om artikel 12 van richtlijn 70/524 om te zetten in nationaal recht.

27 Teneinde te bepalen of een lidstaat, bij gebruikmaking van de door artikel 12, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 70/524 geboden mogelijkheid om regels te stellen, de invoer mag verbieden van een product dat in overeenstemming is met lid 1 van dit artikel, moeten de strekking en de inhoud van de artikelen 12, leden 1 en 2, en 19 van deze richtlijn, alsmede de verhouding tussen deze verschillende bepalingen worden onderzocht.

28 Allereerst zij eraan herinnerd dat artikel 12, lid 1, van richtlijn 70/524 bepaalt dat aanvullende diervoeders, met inachtneming van de voor hun gebruik vastgestelde verdunning, geen hoger gehalte aan toevoegingsmiddelen mogen bevatten dan de gehalten die zijn vastgesteld voor volledige diervoeders. Het gehalte aan vitamine D3 in volledige diervoeders voor varkens is in bijlage I bij de richtlijn vastgesteld op 2 000 IE per kilogram. Zoals blijkt uit de passage „met inachtneming van de verdunning” in genoemd lid, verwijst het maximumgehalte naar het aanvullende diervoeder in verdunde vorm. Het heeft, met andere woorden, betrekking op het aanvullende diervoeder nadat dit overeenkomstig het gebruik waarvoor het bestemd is, alsmede de gebruiksaanwijzing ervan is gemengd met een enkelvoudig diervoeder.

29 In casu blijkt uit het dossier dat het litigieuze diervoeder onverdund 16 000 IE vitamine D3 per kilogram bevat, en dat dit, na menging met enkelvoudige diervoeders in een verhouding van 1:7 overeenkomstig de gebruiksaanwijzing, een gehalte aan vitamine D3 bevat van 2 000 IE per kilogram. Bijgevolg is dit in overeenstemming met de algemene regel van artikel 12, lid 1, van richtlijn 70/524.

30 Volgens artikel 19 van deze richtlijn zien de lidstaten erop toe dat de diervoeders die aan het bepaalde in deze richtlijn voldoen, alleen zijn onderworpen aan de bij deze richtlijn voorgeschreven handelsbeperkingen. Derhalve moet worden onderzocht of artikel 12, lid 2, eerste alinea, van de richtlijn een beperking voor het in de handel brengen vormt in de zin van deze eerste bepaling en of een lidstaat die van dit artikel gebruik heeft gemaakt, de mogelijkheid heeft om de invoer te verbieden van een aanvullend diervoeder dat uit hoofde van artikel 12, lid 1, van de richtlijn in een andere lidstaat in het verkeer is gebracht.

31 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de lidstaten ingevolge artikel 12, lid 2, van richtlijn 70/524 in bepaalde gevallen voor aanvullende diervoeders gehalten aan vitamine D kunnen toestaan die de voor volledige diervoeders vastgestelde maximumgehalten overschrijden. Volgens de tiende overweging van de considerans van richtlijn 70/524, in haar oorspronkelijke versie, zijn deze uitzonderingen slechts toegestaan binnen voor de gezondheid van mens en dier aanvaardbare grenzen.

32 Te dien einde staan voor de lidstaten twee mogelijkheden open. Ten eerste kunnen zij met toepassing van artikel 12, lid 2, eerste alinea, sub a, van richtlijn 70/524 voorschrijven dat het gehalte aan vitamine D bij aanvullende diervoeders waarover alle gebruikers kunnen beschikken, het voor volledige diervoeders vastgestelde maximumgehalten mag overschrijden, op voorwaarde dat dit gehalte niet meer dan vijfmaal zo groot is als het vastgestelde maximumgehalte, te weten, in de omstandigheden van het hoofdgeding, 10 000 IE per kilogram. Ten tweede kunnen de lidstaten krachtens deze bepaling, sub b, voorschrijven dat bij aanvullende diervoeders die voor bepaalde diersoorten zijn bestemd en ten aanzien waarvan een lidstaat op grond van het bijzondere voedingssysteem kan toestaan dat zij op zijn gebied ter beschikking worden gesteld van alle gebruikers, het gehalte aan vitamine D de vastgestelde grenswaarden mag overschrijden, tot maximaal 200 000 IE per kilogram.

33 Noch op grond van de bewoordingen van artikel 12, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 70/524, noch op grond van de context of de strekking van deze bepaling kan worden vastgesteld dat een lidstaat, bij gebruikmaking van de door deze bepaling geboden mogelijkheid om regels te stellen, bevoegd zou zijn om de invoer te verbieden van een aanvullend diervoeder dat in een andere lidstaat uit hoofde van lid 1 van dit artikel in het verkeer is gebracht.

34 Om te beginnen regelen de leden 1 en 2 van artikel 12 van richtlijn 70/524 weliswaar de toegelaten gehalten aan toevoegingsmiddelen in aanvullende voedingsmiddelen, doch betreffen zij niet dezelfde gevallen. Lid 1, waarin de algemene regel is neergelegd, is namelijk van toepassing op aanvullende voedingsmiddelen in verdunde vorm. Lid 2 staat onder bepaalde voorwaarden een overschrijding van de gehalten aan bepaalde toevoegingsmiddelen in aanvullende voedingsmiddelen toe, maar is op deze laatste in onverdunde vorm van toepassing. Uit de bewoordingen blijkt dat het ten opzichte van de regel in lid 1 een aanvullende liberalisatie bevat doch geen beperking.

35 Voorts is, wat de context betreft, van belang dat, zoals de advocaatgeneraal in punt 44 van zijn conclusie terecht opmerkt, volgens artikel 12, lid 3, van richtlijn 70/524 de kenmerken van het diervoeder en de samenstelling ervan, „indien van lid 2 gebruik wordt gemaakt”, moeten waarborgen dat de voor volledige diervoeders vastgestelde maximumgehalten in elk geval niet worden overschreden. Het is duidelijk dat een dergelijke voorzorgsmaatregel niet noodzakelijk lijkt bij aanvullende voedingsmiddelen waarvoor een verdunning is voorgeschreven, aangezien dit op zichzelf reeds waarborgt dat een juiste concentratie wordt verkregen; hij is daarentegen wel noodzakelijk als een dergelijke verdunning niet is voorgeschreven. Dit bevestigt de uitlegging volgens welke lid 2 van dit artikel niet als een beperking van de algemene regel van lid 1 van dit artikel kan worden beschouwd.

36 Aangaande het met artikel 12, leden 1 en 2, van richtlijn 70/524 alsmede met de richtlijn zelf nagestreefde doel zij ten slotte herinnerd aan de vierde en de negende overweging van de considerans, die enerzijds de werking van de gemeenschappelijke markt en anderzijds de bescherming van de gezondheid van mens en dier op de voorgrond stellen.

37 Zoals de Commissie terecht stelt, zou de goede werking van de interne markt ernstig in gevaar kunnen worden gebracht als een lidstaat op grond van de krachtens artikel 12, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 70/524 vastgestelde nationale maatregelen bij diervoeders waarvoor een verdunningsverhouding is voorgeschreven, naast de voorwaarden van lid 1 van dit artikel aanvullende voorwaarden zou kunnen stellen. Met betrekking tot de gezondheid van mens en dier zij opgemerkt dat het niet gevaarlijker kan zijn om het in de handel brengen van een aanvullend diervoeder toe te staan dat onverdund 16 000 IE aan vitamine D3 per kilogram bevat en na verdunning 2 000 IE per kilogram, dan om het in de handel brengen van een diervoeder toe te staan dat op grond van artikel 12, lid 2, eerste alinea, sub b, tot 200 000 IE aan toevoegingsmiddelen per kilogram kan bevatten.

38 Gelet op het voorgaande, dient op de tweede en de derde vraag te worden geantwoord dat de artikelen 12 en 19 van richtlijn 70/524, in onderlinge samenhang gelezen, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een maatregel waarbij een lidstaat het op zijn grondgebied in de handel brengen van een overeenkomstig artikel 12, lid 1, van genoemde richtlijn rechtmatig in een andere lidstaat vervaardigd aanvullend diervoeder verbiedt wegens het gehalte aan vitamine D ervan.

39 Gelet op het antwoord op de tweede en de derde vraag en om de redenen die in punt 22 van dit arrest zijn uiteengezet, hoeft de eerste vraag niet te worden beantwoord.

Kosten

40 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.