Hof van Justitie EU 07-07-2005 ECLI:EU:C:2005:433

Argumenten van partijen

Volgens de Commissie blijkt uit de door de Griekse autoriteiten zowel tijdens de precontentieuze als tijdens de procedure voor het Hof verstrekte informatie, dat de centrale functioneert op basis van een verouderde en zeer vervuilende techniek, die niet als „beste beschikbare techniek” in de zin van richtlijn 84/360 kan worden aangemerkt.

Zo zijn tussen 1992 en 2002 de emissies van zwaveldioxide en stikstofoxide door de centrale niet verminderd. Voor zwaveldioxide varieerden deze emissies van 14,2 kiloton (in 1995) tot 16,2 kiloton (in 1999) en voor stikstofoxide van 4,3 kiloton (in 1992, 1998 en 2000) tot 5 kiloton (in 1999). Zij maakten in de betrokken periode op Kreta bijna de gehele uitstoot van zwaveldioxide en 50 % van de uitstoot van stikstofoxide uit.

Ten aanzien van de verschillende maatregelen die de Helleense Republiek stelt te hebben getroffen om aan de verplichting ex artikel 13 van richtlijn 84/360 te voldoen, betoogt de Commissie dat deze:

• een algemeen karakter hebben en dus niet specifiek betrekking hebben op de betrokken centrale,

• geen verbetering hebben gebracht in de geregistreerde emissies,

• niet bindend zijn, of

• geen maatregelen zijn ter aanpassing aan de beste beschikbare techniek in de zin van deze richtlijn.

Bovendien merkt de Commissie op dat de Griekse autoriteiten geen grenswaarden voor de emissies van zwaveldioxide en stikstofoxide hebben vastgesteld.

Met betrekking tot het argument van de Griekse regering, dat de aanpassing van de centrale aan de beste beschikbare techniek overmatig hoge kosten meebrengt voor de DEI, stelt de Commissie dat deze niet het enige criterium voor de aanpassing in artikel 13 van richtlijn 84/360 vormen, en dat dergelijke kosten moeten worden gerelativeerd, gelet op de jaren die sinds de inwerkingtreding van deze richtlijn zijn verstreken. Bovendien is de financiële positie van deze vennootschap, zoals deze blijkt uit de jaarrekening over 2002, zodanig dat de kosten van de benodigde verbeteringen aan de centrale niet overmatig hoog zijn.

De Griekse regering merkt in de eerste plaats op dat het gemeenschapsrecht tot aan de vaststelling van richtlijn 2001/80/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2001 inzake de beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties (PB L 309, blz. 1) niet in grenswaarden voorzag voor emissies van bestaande inrichtingen met een omvang als in de onderhavige zaak, en dat richtlijn 84/360 geen definitie van het begrip „beste beschikbare techniek” bevat, noch een concrete termijn stelt voor de geleidelijke aanpassing van de bestaande inrichtingen aan een dergelijke techniek of aangeeft hoe de verschillende technieken moeten worden geëvalueerd.

In de tweede plaats beklemtoont deze regering, dat het niveau van de door een bepaalde bron veroorzaakte vervuiling wordt bepaald door de mate waarin de uit deze bron afkomstige emissies bijdragen aan de aanwezigheid van verschillende verontreinigende stoffen in de lucht boven de regio waar deze bron is gelegen, alsmede door het volume van deze emissies. Om de aanpassing van de betrokken centrale aan de beste beschikbare techniek te evalueren, moet derhalve worden uitgegaan van de specifieke emissies (vastgesteld in g/kWh) die kenmerkend zijn voor de gemiddelde verontreiniging die over lange termijn door de centrale wordt uitgestoten, en niet van de in absolute termen berekende emissies, dit wil zeggen de hoeveelheid jaarlijks uitgestoten tonnen. De hoeveelheid van deze laatste emissies kan namelijk worden beïnvloed door het exploitatieniveau en de uitbreiding van de omvang van de centrale, zodat zij geen geschikte basis vormen voor conclusies aangaande de standaard van de gebruikte techniek.

Wat meer in het bijzonder de centrale betreft, beklemtoont de Griekse regering dat de energieproductie ervan tussen 1992 en 2002 sterk is gestegen. Toch blijkt uit de door de DEI verstrekte gegevens dat de specifieke emissies van kooldioxide van deze centrale van 18,0 g/kWh in 1992 zijn verminderd tot 13,0 g/kWh in 2001 en de emissies van stikstofoxide van 4,1 g/kWh in 1998 tot 3,9 g/kWh in 2001.

In de derde plaats merkt deze regering op dat in het kader van de uitvoering van een meer algemene beleidslijn en strategie bijzondere maatregelen zijn getroffen om de centrale aan de beste beschikbare techniek aan te passen, zoals:

• tussen 1993 en 2002 is het maximumzwavelgehalte van de brandstoffen teruggebracht van 4 % tot 3 %, dat wil zeggen een vermindering dus van 25 %;

• door het gebruik van stookolie met een zwavelgehalte dat bijna 13 % lager is dan de in het nationaal plan vastgestelde grenzen, zijn de specifieke emissies van zwaveldioxide met meer dan 5 kg/MWh verminderd;

• tussen 1993 en 2002 is het maximumzwavelgehalte van gasolie op nationaal niveau teruggebracht van 0,5 % tot 0,035 %, dat wil zeggen een vermindering van 93 %;

• het aandeel van de op Kreta bij de elektriciteitsproductie gebruikte stookolie is bijna 46 % lager, het aandeel van met duurzame energiebronnen opgewekte elektriciteit is groter en het gebruik van de oudste gasturbines is verminderd;

• vanaf 1999 zijn chemische additieven gebruikt ter verbetering van de verbranding van de stoomturbines, teneinde de hoeveelheden door deze turbines uitgestoten „zwevende deeltjes” met ongeveer 50 % te verminderen;

• de branders van vijf van de zes stoomturbines van de centrale zijn geleidelijk vervangen door nieuwe branders, van het „stoomdiffusie”-type, waarvan er twee vanaf 2001 operationeel zijn, twee vanaf 2003, en er een thans geïnstalleerd wordt;

• er zijn nieuwe verplichtingen ingevoerd inzake de controle op de toepassing van de maatregel en het toezicht op de emissies, zoals de verplichting tot het opzetten van drie moderne meetstations om de kwaliteit van de lucht in de regio van de centrale te meten, van een systeem van waterinjectie om de stikstofoxide in de nieuwe gasturbines te verminderen, alsmede van systemen om de concentraties van de emissies in de lucht van de centrale te meten en te registreren;

• in februari 2003 is besloten om de centrale na 2006 geleidelijk te verplaatsen naar een andere regio op Kreta en om een vierde elektriciteitscentrale op het eiland te installeren, die aardgas kan gebruiken, teneinde te verzekeren dat de elektriciteitsproductie-inrichtingen de best mogelijke milieuprestaties kunnen leveren.

In de vierde plaats voert de Griekse regering aan dat uit de cijfers waarover zij beschikt, niet blijkt dat de centrale verantwoordelijk is voor een sterke milieuverontreiniging. Overigens is de kwaliteit van het milieu in de regio waar de centrale zich bevindt, uitstekend en vormt de geringe verontreiniging die er is, duidelijk geen gevaar voor de volksgezondheid.

In de vijfde plaats merkt deze regering op dat uit de door de Commissie beschreven financiële positie van de DEI geen conclusies kunnen worden getrokken aangaande de financiële draagkracht van deze vennootschap vóór 2002. De DEI, een openbaar bedrijf dat pas in 2000 in een naamloze vennootschap is omgezet, beschikte namelijk niet over de benodigde middelen om grote investeringen te doen. Van 1998 tot en met 2000 leed deze vennootschap trouwens nog verlies. Haar rentabiliteit en de financiële positie zijn pas vanaf 2001 verbeterd. Daarom kan niet worden gesteld dat de DEI de kosten van de door de Commissie genoemde maatregelen om de centrale aan te passen aan de beste beschikbare techniek kon dragen.

Beoordeling door het Hof

Artikel 13 van richtlijn 84/360 verplicht de lidstaten, met in aanmerkingneming van de ontwikkeling van de beste beschikbare techniek en van de situatie van het milieu, beleidslijnen en strategieën toe te passen die passende maatregelen omvatten om inrichtingen zoals de centrale geleidelijk aan te passen aan de beste beschikbare techniek, rekening houdende met verschillende criteria, waaronder met name de aard en het volume van de verontreinigende emissies van dergelijke inrichtingen en de kosten die door de aanpassing van de inrichtingen aan deze techniek worden veroorzaakt.

Weliswaar beschikken de lidstaten blijkens artikel 13 van richtlijn 84/360 over een zekere beoordelingsbevoegdheid aangaande de vraag wat passende maatregelen zijn ter bestrijding van luchtverontreiniging, zoals de Griekse regering betoogt, doch dit neemt niet weg dat deze bepaling de lidstaten verplicht de in deze richtlijn genoemde inrichtingen geleidelijk aan de genoemde techniek aan te passen naar mate deze zich ontwikkelt.

In dit verband moet worden vastgesteld dat het volume van de emissies van een in richtlijn 84/360 bedoelde inrichting zeker invloed heeft op de aard van de te treffen maatregelen. Dit betekent evenwel niet dat indien de verontreinigende emissies niet een aanzienlijk volume bereiken, een lidstaat op grond hiervan deze inrichting niet zou hoeven aan te passen aan de beste beschikbare techniek. Met name aan de hand van deze vaststelling moet worden nagegaan of de Helleense Republiek in casu heeft voldaan aan de verplichting die op haar rust krachtens artikel 13 van deze richtlijn.

In de eerste plaats is de bewering van de Griekse regering, dat de kwaliteit van het milieu in de regio waar de centrale zich bevindt, uitstekend is en geen gevaar vormt voor de volksgezondheid, in strijd met de inhoud van de in antwoord op het met redenen omkleed advies van de Commissie verzonden brief van 10 juli 2002, waarin deze regering toegeeft dat het milieu slechter is geworden als gevolg van het functioneren van deze centrale.

Bovendien blijkt uit artikel 1 van richtlijn 84/360 dat deze tot doel heeft, door industriële inrichtingen binnen de Gemeenschap veroorzaakte luchtverontreiniging te voorkomen of te verminderen. Luchtverontreiniging in de zin van artikel 2, lid 1, van deze richtlijn is het direct of indirect door de mens in de atmosfeer invoeren van stoffen of energie waarvan de werking zodanig schadelijk is, dat de gezondheid van de mens wordt bedreigd en schade wordt berokkend aan de biologische hulpbronnen en de ecosystemen.

Aangezien vaststaat dat de emissies van zwaveldioxide en stikstofoxide schadelijk zijn voor de gezondheid van de mens, alsmede voor de biologische hulpbronnen en de ecosystemen, hangt de op de lidstaten rustende verplichting om de nodige maatregelen te treffen om de emissies van deze twee stoffen te verminderen, anders dan de Griekse regering stelt, dan ook niet af van de algemene situatie van het milieu in de regio waar de betrokken industriële inrichting is gevestigd.

Wat in de tweede plaats het verzuim betreft om grenswaarden vast te stellen voor inrichtingen zoals de centrale, moet worden geconstateerd dat artikel 13 van richtlijn 84/360, zoals de Griekse regering terecht heeft opgemerkt, de lidstaten niet uitdrukkelijk verplicht om dergelijke grenswaarden vast te stellen.

Het vaststellen van grenswaarden voor de emissies van inrichtingen als de centrale, vormt evenwel een uiterst nuttige maatregel in het kader van de uitvoering van een beleidslijn of strategie in de zin van artikel 13 van richtlijn 84/360.

In de derde plaats laten de met betrekking tot de specifieke emissies van zwaveldioxide en stikstofoxide door de Griekse regering aangevoerde cijfers — die de Commissie overigens betwist — weliswaar inderdaad een lichte vermindering van deze emissies tussen 1992 en 2001 zien, doch daaruit kan geen enkele conclusie worden getrokken aangaande de vraag of de centrale aan de beste beschikbare techniek is aangepast. Deze cijfers kunnen namelijk hooguit aantonen dat de door de Griekse regering getroffen maatregelen deze emissies hebben verminderd.

De Commissie verwijt de Griekse regering evenwel niet dat deze geen maatregelen heeft getroffen die de door de centrale veroorzaakte luchtverontreiniging kunnen verminderen, maar dat deze regering geen beleidslijn of strategie heeft uitgevoerd om deze centrale aan te passen aan de beste beschikbare techniek.

Wat in de vierde plaats de verschillende maatregelen betreft die door de Griekse regering zijn aangevoerd om te bewijzen dat zij aan haar verplichting ex artikel 13 van richtlijn 84/360 heeft voldaan, moet allereerst worden vastgesteld dat de vermindering van het maximumzwavelgehalte van de door de centrale gebruikte stook- en gasolie in beginsel als een maatregel ter aanpassing van een industriële inrichting, zoals de centrale, aan de beste beschikbare techniek kan worden aangemerkt, aangezien deze het niveau van de door een dergelijke inrichting veroorzaakte verontreiniging aanzienlijk kan verlagen, maar daarbij moet dan wel de meest zwavelarme brandstof worden gebruikt die op de markt beschikbaar is.

In casu moet evenwel worden vastgesteld dat, zoals de Commissie in haar niet door de Griekse regering tegengesproken antwoord op een vraag van het Hof heeft gepreciseerd, in het bijzonder het zwavelgehalte van de door de centrale gebruikte stookolie — 2,6 % — aanzienlijk hoger is dan het zwavelgehalte van de meest zwavelarme op de markt beschikbare brandstof, namelijk 0,4 %, en ook beduidend hoger dan het zwavelgehalte van de stookolie die gebruikt wordt door de industriële inrichtingen in de regio Athene, namelijk 0,7 %.

Het argument van de Griekse regering dat het gebruik van de meest zwavelarme brandstoffen die op de markt beschikbaar zijn, niet door artikel 13 van richtlijn 84/360 verplicht wordt gesteld, aangezien dit gebruik tot overmatig hoge kosten voor de DEI zou leiden, kan niet worden aanvaard.

In casu staat immers vast dat het gebruik van stookolie met een zwavelgehalte van ongeveer 1 % een eenmalige investering van 3 miljoen euro en een stijging van de lopende uitgaven voor aankoop van de stookolie van ongeveer 6 miljoen euro per jaar zou hebben gevergd.

Anders dan de Griekse regering stelt, zijn deze bedragen evenwel, gelet op de financiële situatie van de DEI, zoals door partijen in het geding beschreven, en op het feit dat deze vennootschap over ongeveer 6,7 miljoen klanten beschikt, geen overmatig hoge kosten.

Bovendien kan het argument dat er gezien de kwaliteit van het milieu in de regio waar de centrale is gevestigd, geen reden is voor het gebruik van stook- en gasolie met een lager zwavelgehalte, niet worden aanvaard aangezien, zoals uit punt 34 van dit arrest blijkt, de verplichting om de emissies van zwaveldioxide en stikstofoxide te verminderen niet afhankelijk is van het bestaan van een bijzondere milieuverontreiniging.

Met betrekking tot de verklaring dat het aandeel van de op Kreta bij de elektriciteitsproductie gebruikte stookolie tussen 1992 en 2002 met bijna 46 % was gedaald, volstaat de opmerking dat deze een te algemeen karakter heeft en het niet mogelijk maakt te bepalen of de emissies van de centrale in even grote mate zijn verminderd.

Ten aanzien van het gebruik van chemische additieven ter verbetering van de verbranding van de stoomturbines moet worden opgemerkt dat de Griekse regering zelf heeft toegegeven dat deze maatregel geen enkele invloed heeft op de emissie van „zwevende deeltjes”. De emissie van deze deeltjes is in het onderhavige beroep evenwel niet aan de orde.

De maatregel om de branders van bepaalde turbines geleidelijk te vervangen kan in beginsel als een aanpassing van de centrale aan de beste beschikbare techniek worden beschouwd. In casu moet echter worden vastgesteld dat deze vervanging grotendeels na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn van twee maanden heeft plaatsgevonden.

De maatregelen inzake de controle en het toezicht op de emissies ten slotte kunnen stellig als een aanpassing van de centrale aan de beste beschikbare techniek worden aangemerkt, mits zij vergezeld gaan van andere maatregelen die direct van invloed zijn op de emissies van de betrokken centrale.

In casu zijn deze begeleidende maatregelen er echter niet. Zoals de Griekse regering in haar antwoord op een vraag van het Hof ter terechtzitting heeft verklaard, leiden de controles en metingen van de emissies naar aanleiding waarvan verschillende rapporten voor de beoogde nationale instanties worden opgesteld, bij de vaststelling van een onregelmatigheid hoogstens tot een tijdelijke vermindering of zelfs staking van de productie en dus van de emissies van de centrale. In die omstandigheden kunnen deze maatregelen niet als een aanpassing van de centrale aan de beste beschikbare techniek worden beschouwd.

Dit geldt ook voor de geleidelijke verplaatsing van de centrale naar een andere regio op Kreta, aangezien hiermee deze centrale slechts stapsgewijze buiten gebruik zou worden gesteld.

Gelet op een en ander, moet worden vastgesteld dat de door de Griekse regering aangevoerde maatregelen niet als de uitvoering van een beleidslijn of strategie om de centrale aan te passen aan de beste beschikbare techniek in de zin van artikel 13 van richtlijn 84/360 kunnen worden aangemerkt.

Mitsdien moet worden vastgesteld dat de Helleense Republiek, door geen beleidslijnen en strategieën vast te stellen om de gas- en stoomturbines van de centrale van de DEI te Linoperamata op het eiland Kreta geleidelijk aan te passen aan de beste beschikbare techniek, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 13 van richtlijn 84/360.