Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 14 april 2005.
Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 14 april 2005.
1. Landbouw - Gemeenschappelijk landbouwbeleid - Geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor bepaalde steunregelingen - Verordening nr. 3887/92 - Controles strekkende tot daadwerkelijke naleving van voorwaarden voor toekenning van steun "dieren" - Weging of compensatie van die controles met controles die uit hoofde van andere steunregelingen zijn verricht - Ontoelaatbaarheid
(Verordening nr. 3887/92 van de Commissie, art. 6, leden 1, 3 en 4)
2. Landbouw - EOGFL - Goedkeuring van rekeningen - Weigering uitgaven ten laste te brengen die gevolg zijn van onregelmatigheden bij toepassing van gemeenschapsregeling - Betwisting door betrokken lidstaat - Bewijslast - Verdeling tussen Commissie en lidstaat
3. Handelingen van de instellingen - Motivering - Verplichting - Omvang - Beschikking betreffende goedkeuring van rekeningen in verband met door EOGFL gefinancierde uitgaven
(Art. 253 EG)
1. De bepalingen van artikel 6, leden 1, 3 en 4, van verordening nr. 3887/92 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, beogen alle de daadwerkelijke eerbiediging van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen, met name de steunbedragen voor "dieren", te verzekeren. Het zou dus in strijd zijn met de beoogde "doeltreffendheid" van de verrichte verificaties en met het streven, een daadwerkelijke "representativiteit" van de gecontroleerde steekproeven te waarborgen, wanneer bepaalde categorieën steun geheel of gedeeltelijk aan de in die bepalingen bedoelde controles zouden kunnen ontsnappen onder het voorwendsel dat het minimale controlepercentage kan worden bereikt door een groter aantal controles in andere sectoren of met betrekking tot andere categorieën steun, mee te rekenen of mee te wegen.
(cf. punt 54)
2. De Commissie behoeft evenwel, wanneer zij weigert bepaalde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen op grond dat deze het gevolg zijn van aan een lidstaat toe te rekenen overtredingen van communautaire voorschriften, de ontoereikendheid van de door de lidstaten verrichte controles of de onregelmatigheid van de door hen voorgelegde cijfers niet op uitputtende wijze aan te tonen; zij behoeft alleen een bewijs te leveren van de ernstige en redelijke twijfel die zij koestert omtrent de door de nationale autoriteiten verrichte controles of omtrent de juiste toepassing van de geldende gemeenschapswetgeving. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de staat het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen noodzakelijke gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat de staat zo gedetailleerd en volledig mogelijk dient te bewijzen dat zijn controles inderdaad zijn uitgevoerd en, in voorkomend geval, dat de beweringen van de Commissie onjuist zijn.
(cf. punt 68)
3. De omvang van de in artikel 253 EG neergelegde motiveringsplicht hangt af van de aard van de betrokken handeling en van de omstandigheden waaronder deze is vastgesteld. In de bijzondere context waarin beschikkingen inzake de goedkeuring van de rekeningen in verband met de door het EOGFL gefinancierde uitgaven tot stand komen, moet de motivering van een beschikking als voldoende worden beschouwd wanneer de betrokken staat nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding van die beschikking en bekend was met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen.
(cf. punten 83-84)
In zaak C-335/03,
betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG, ingesteld op 25 juli 2003,
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door L. Fernandes als gemachtigde, bijgestaan door C. Botelho Moniz en E. Maia Cadete, advogados, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. M. Alves Vieira en L. Visaggio als gemachtigden, bijgestaan door N. Castro Marques en F. Costa Leite, advogados, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: C. W. A. Timmermans, kamerpresident, R. Silva de Lapuerta (rapporteur), C. Gulmann, R. Schintgen en J. Klucka, rechters,
advocaat-generaal: L. A. Geelhoed,
griffier: K. Sztranc, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 14 oktober 2004,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 18 november 2004,
het navolgende
Arrest
1. De Portugese Republiek verzoekt om nietigverklaring van beschikking 2003/364/EG van de Commissie van 15 mei 2003 houdende onttrekking aan communautaire financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten voor het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, hebben verricht (PB L 124, blz. 45; hierna: "bestreden beschikking"), voorzover deze haar betreft.
Rechtskader
De betrokken premieregelingen
2. Bij verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 148, blz. 24), zoals gewijzigd bij de verordeningen (EEG) nr. 2066/92 van de Raad van 30 juni 1992 (PB L 215, blz. 49), en (EEG) nr. 125/93 van de Raad van 18 januari 1993 (PB L 18, blz. 1; hierna: "verordening nr. 805/68"), is een stelsel ingevoerd van premies die worden toegekend aan producenten die op hun bedrijf mannelijke runderen en zoogkoeien houden.
3. Wat de verschillende soorten aldus toegekende premies betreft, zijn bij verordening nr. 805/68 ingevoerd een speciale premie voor rundvleesproducenten (artikel 4b), een extra premie bovenop deze speciale premie (artikel 4c), een zoogkoeienpremie (artikel 4d) en een aanvullende premie voor producenten die recht hebben op de speciale premie en/of de zoogkoeienpremie en die aan bepaalde voorwaarden voldoen (artikel 4h). Voor de Portugese Republiek zijn bovendien speciale premies ingesteld bij verordening (EEG) nr. 1600/92 van de Raad van 15 juni 1992 houdende specifieke maatregelen voor bepaalde landbouwproducten ten behoeve van de Azoren en Madeira (PB L 173, blz. 1).
Het beheer en de controle van de betrokken premies
4. Verordening (EEG) nr. 3886/92 van de Commissie van 23 december 1992 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen inzake de premieregelingen waarin is voorzien bij verordening (EEG) nr. 805/68 (PB L 391, blz. 20), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2311/96 van de Commissie van 2 december 1996 (PB L 313, blz. 9; hierna: "verordening nr. 3886/92"), stelt de administratieve voorwaarden voor toekenning van deze premies vast.
5. Krachtens artikel 4 van verordening nr. 3886/92 bedraagt de periode gedurende welke de dieren moeten worden aangehouden - te weten de periode waarin de dieren waarvoor een premieaanvraag is ingediend een bepaalde plaats waar zij kunnen worden gecontroleerd (doorgaans het bedrijf van de producent) niet mogen verlaten - voor de premie voor mannelijke runderen twee maanden, ingaande op de dag na die van indiening van de aanvraag. Voor zoogkoeien bedraagt de periode gedurende welke de dieren moeten worden aangehouden volgens artikel 4d, lid 5, van verordening nr. 805/68 juncto artikel 23 van verordening nr. 3886/92 zes maanden, ingaande op de dag na die van indiening van de aanvraag.
6. Krachtens artikel 4 van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995 (PB L 125, blz. 1; hierna: "verordening nr. 729/70"), staat het aan de lidstaten om de diensten en organen aan te wijzen die belast zijn met de betaling van de door het EOGFL, afdeling Garantie, gedragen uitgaven.
7. Artikel 1, lid 1, sub b, van verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad van 27 november 1992 tot instelling van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 355, blz. 1), bepaalt dat elke lidstaat een geïntegreerd beheers- en controlesysteem invoert, dat van toepassing is op de regelingen inzake de premie voor producenten van rundvlees, ingesteld bij de artikelen 4a tot en met h van verordening (EEG) nr. 805/68. Dit systeem is ook van toepassing op andere premie- en vergoedingsregelingen in de schapen- en geitenvleesproductiesector.
8. Ingevolge artikel 8 van deze verordening zijn de lidstaten verplicht een administratieve controle van de steunaanvragen te verrichten (lid 1), de administratieve controles aan te vullen met "steekproefsgewijze controles ter plaatse op de landbouwbedrijven" (lid 2) en een instantie aan te wijzen die verantwoordelijk is voor de coördinatie van de voorgeschreven controles (lid 3).
9. Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 391, blz. 36), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1678/98 van de Commissie van 29 juli 1998 (PB L 212, blz. 23; hierna: "verordening nr. 3887/92"), stelt de voorwaarden waaraan de steunaanvragen moeten voldoen (titel III) en de bepalingen inzake de controles (titel IV) en de medefinanciering (titel V) vast.
10. Ingevolge artikel 6 van deze verordening worden "[d]e administratieve controles en de controles ter plaatse [.] uitgevoerd op zodanige wijze dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen en premies is gewaarborgd" (lid 1) en omvatten zij met name "kruiscontroles betreffende de aangegeven percelen en dieren om elke ongerechtvaardigde dubbele toekenning van steun voor hetzelfde kalenderjaar te voorkomen" (lid 2).
11. Volgens lid 3 van dit artikel betreffen de controles ter plaatse ten minste een belangrijke steekproef uit de aanvragen. Deze steekproef moet bestaan uit ten minste 10 % van de steunaanvragen "dieren" of van de deelnemingsverklaringen.
12. Krachtens lid 5, eerste alinea, van genoemd artikel worden de controles ter plaatse onverwacht uitgevoerd en hebben zij betrekking op alle percelen landbouwgrond of alle dieren waarvoor een of meer aanvragen zijn ingediend.
13. Uit de tweede alinea van dit lid blijkt dat bij de steekproef van 10 % van de steunaanvragen "dieren" die ter plaatse moeten worden gecontroleerd, ten minste 50 % van het minimumaantal diercontroles moet worden verricht gedurende de periode waarin deze dieren moeten worden aangehouden, met uitzondering van mannelijke runderen waarvoor overeenkomstig artikel 8 van verordening nr. 3886/92 een speciale premie is toegekend bij het slachten of wanneer de dieren voor het eerst op de markt worden gebracht voor de slacht.
Identificatie van de dieren
14. Artikel 3 van verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad van 21 april 1997 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten (PB L 117, blz. 1), bepaalt:
"De identificatie- en registratieregeling voor runderen omvat de volgende elementen:
a) oormerken om de dieren individueel te identificeren;
b) gecomputeriseerde gegevensbestanden;
c) dierpaspoorten;
d) individuele registers op elk bedrijf."
15. Artikel 4 van deze verordening bepaalt:
"1. Alle dieren op een bedrijf die na 1 januari 1998 zijn geboren of na 1 januari 1998 zijn bestemd voor het intracommunautaire handelsverkeer, worden geïdentificeerd met een door de bevoegde autoriteit goedgekeurd merk in elk oor. De beide oormerken zijn voorzien van dezelfde identificatiecode aan de hand waarvan elk individueel dier kan worden geïdentificeerd en kan worden nagegaan op welk bedrijf het dier is geboren.
[.]
5. Oormerken mogen niet worden verwijderd of vervangen zonder toestemming van de bevoegde autoriteit.
6. De oormerken worden aan het bedrijf toegekend, verdeeld en bij de dieren aangebracht op de door de bevoegde autoriteit vastgestelde wijze."
16. Ter uitvoering van verordening nr. 820/97 stelt verordening (EG) nr. 2629/97 van de Commissie van 29 december 1997 (PB L 354, blz. 19) de voorwaarden vast waaraan de oormerken, bedrijfsregisters en paspoorten overeenkomstig de identificatie- en registratieregeling voor runderen moeten voldoen.
17. Ingevolge artikel 1, lid 1, van deze verordening worden op deze oormerken ten minste de naam, de code of het logo vermeld van de bevoegde autoriteit of de centrale bevoegde autoriteit van de lidstaat die de oormerken heeft toegekend, alsmede de in lid 2 van dit artikel bedoelde tekens, te weten de landcode van twee letters, gevolgd door een cijfercode van maximaal twaalf tekens. Bovendien bepaalt artikel 2 van deze verordening dat "[d]e oormerken voldoen aan de volgende vereisten:
a) zij zijn van buigzaam plastic,
b) zij zijn onvervalsbaar en tijdens de gehele levensduur van het dier gemakkelijk leesbaar,
c) zij zijn niet opnieuw bruikbaar,
d) zij zijn aldus ontworpen, dat zij aan het dier bevestigd blijven zonder ervoor schadelijk te zijn,
e) alle erop aangebrachte vermeldingen als bedoeld in artikel 1 zijn onuitwisbaar."
De administratieve procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL
18. Overeenkomstig verordening nr. 729/70 en verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 729/70 aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie (PB L 158, blz. 6), wijzen de lidstaten de bevoegde autoriteiten aan die verantwoordelijk zijn voor de coördinatie van de door de afdeling Garantie van het EOGFL gefinancierde uitgaven. In Portugal is, overeenkomstig de artikelen 1 en 5 van decreto-lei (wetsdecreet) nr. 78/98 van 27 maart 1998 ( Diário da República I, serie A, nr. 73, van 27 maart 1998), de ter zake bevoegde instantie het Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (hierna: "INGA").
19. De in casu toepasselijke procedure komt erop neer dat de Commissie krachtens artikel 5, lid 2, sub b, van verordening nr. 729/70, na raadpleging van het comité van het Fonds, vóór 30 april van het jaar na het betrokken begrotingsjaar de rekeningen van de betaalorganen goedkeurt.
20. Het door de Commissie genomen besluit tot goedkeuring van de rekeningen, dat betrekking heeft op de volledigheid, de juistheid en de waarheidsgetrouwheid van de ingediende rekeningen, staat niet in de weg aan latere besluiten overeenkomstig lid 2, sub c, van dit artikel.
21. Artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 bepaalt met name dat "[f]inanciering [niet] [kan] worden geweigerd voor uitgaven die meer dan 24 maanden vóór de schriftelijke mededeling door de Commissie van de resultaten van die verificaties aan de betrokken lidstaat zijn gedaan [.]".
De feiten en de precontentieuze procedure
22. Van 18 tot 22 september 2000 hebben de diensten van de Commissie in het kader van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, bepaalde veehouderijen in Alentejo (Portugal) gecontroleerd, om na te gaan of de in deze veehouderijen gevolgde praktijken in overeenstemming waren met de voor de betrokken sector geldende communautaire regelgeving.
23. Bij brief van 20 maart 2001 heeft de Commissie de Portugese autoriteiten uit hoofde van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 in kennis gesteld van de inleiding van onderzoek nr. 00/10 in de sector rundvleespremies, omdat "zij de bepalingen van de verordeningen (EEG) nr. 805/68, nr. 3886/92, nr. 3508/92 en nr. 3887/92 alsmede (EG) nr. 1254/1999 en nr. 2342/1999 niet volledig [hadden] nageleefd", hetgeen uitsluiting van communautaire financiering voor een deel van de door deze autoriteiten opgegeven uitgaven rechtvaardigde.
24. De diensten van de Commissie gaven met name te kennen dat voor het begrotingsjaar 1999 de minimumaantallen controles ter plaatse voor de speciale rundvleespremie niet waren verricht, daar "gedurende de periode van twee maanden waarin de dieren moesten worden aangehouden slechts 4,4 % van de aanvragen was gecontroleerd", terwijl artikel 6, lid 5, van verordening nr. 3887/92 een minimumpercentage van 5 % voorschreef, wat overeenkwam met 50 % van het in lid 3 van dit artikel voorgeschreven minimumsteekproefpercentage van 10 %.
25. Dezelfde diensten stelden ook onregelmatigheden vast met betrekking tot de identificatie van runderen, zoals het ontbreken van identificatiemerken of paspoorten voor bepaalde dieren, het niet melden van essentiële gegevens over de paspoorten en de premieaanvragen en de gewoonte om handgeschreven oormerken te gebruiken.
26. Bij brief van 28 mei 2001 beklemtoonde het INGA in antwoord op de constateringen van de diensten van de Commissie, dat voor wat betreft de controles ter plaatse van aanvragen van de speciale rundvleespremie na de invoering van één enkele, geïntegreerde aanvraag voor de verschillende steunregelingen "dieren", geconstateerd moest worden dat aan het minimumniveau van 5 % aan controles ter plaatse in de periode gedurende welke de dieren moesten worden aangehouden, was voldaan.
27. Met betrekking tot de identificatie van de dieren gaven de nationale autoriteiten toe dat er verschillende soorten merken naast elkaar bestonden, maar dat de handgeschreven merken een getrouwe weergave waren van de officiële identificatienummers en voortvloeiden uit de noodzaak van vervanging van originele merken die kwijt waren, een in de extensieve veehouderij vaak voorkomende situatie.
28. Bij brief van 31 oktober 2001 heeft de Commissie de Portugese autoriteiten uitgenodigd voor een bilateraal overleg en meegedeeld welke financiële correcties zij voornemens was op te leggen.
29. Tijdens het overleg verklaarden voormelde autoriteiten dat zij het oneens waren met de beoogde financiële correcties. Zij betoogden met name dat de dieren in de loop van het betrokken jaar 1999 adequaat waren gemerkt door middel van overeenkomende oormerken en dat de Portugese Republiek aan de wettelijke controlevoorschriften had voldaan. De Commissie heeft haar standpunt ter zake van de aangevoerde punten niet gewijzigd.
30. Bij brief van 20 februari 2002 deed de Commissie deze lidstaat formeel haar conclusies naar aanleiding van dit bilateraal overleg toekomen, met het oog op een eventuele voorlegging door de Portugese autoriteiten aan het bij beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling "Garantie" (PB L 182, blz. 45; hierna: "beschikking 94/442"), ingestelde bemiddelingsorgaan.
31. Op 30 mei 2002 zonden de diensten van de Commissie genoemde autoriteiten een formele mededeling overeenkomstig artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 en artikel 1, lid 1, sub a, van beschikking 94/442, waarin zij voorstelden een forfaitaire correctie van 2 % op de uitgaven betreffende de zoogkoeienpremie toe te passen en een correctie van 5 % op de speciale premie voor rundvleesproducenten. Deze correcties moesten ertoe leiden, dat het met deze percentages corresponderende bedrag werd uitgesloten van financiering door het EOGFL van de voor het verkoopseizoen 1999 gedeclareerde uitgaven.
32. Op verzoek van de Portugese autoriteiten heeft de voorzitter van het bij beschikking 94/442 ingestelde bemiddelingsorgaan deze autoriteiten bij brief van 22 november 2002 uitgenodigd voor een hoorzitting te Brussel (België) op 16 december 2002.
33. In zijn rapport van 3 januari 2003 merkte het bemiddelingsorgaan op dat het door de Portugese autoriteiten opgeworpen probleem inzake de berekening van de grondslag voor toepassing van het minimumpercentage aan controles, nog door geen enkele lidstaat aan de orde was gesteld. Het stelde vast dat het zelf nooit aanleiding had gevonden voor twijfels op dit punt en dat met betrekking tot de wijze van merken van de dieren verschillen van inzicht bleven bestaan tussen de diensten van de Commissie en voormelde autoriteiten.
34. Na de bemiddelingsprocedure verklaarde de Commissie in een brief van 19 februari 2003, dat "na de door de Portugese autoriteiten tijdens de bemiddelingsprocedure naar voren gebrachte argumenten te hebben beoordeeld, [haar] diensten [.] [van mening waren] dat deze argumenten de ernst van de tekortkomingen, geconstateerd in de brief waarin de correctie betreffende het begrotingsjaar 1999 is meegedeeld, niet [verminderden] [.]".
35. Ten slotte heeft de Commissie, na raadpleging van het comité van het Fonds, dat het door haar diensten opgestelde syntheseverslag heeft geëvalueerd, de bestreden beschikking vastgesteld.
36. In de bijlage bij deze beschikking heeft de Commissie verklaard dat, wat de Portugese Republiek betreft, de onttrekkingen aan financiering betrekking hebben op de sector "premies voor dieren" en een bedrag vertegenwoordigen van 2 446 684,20 EUR, aangezien de forfaitaire correcties (van 2 % en 5 %, al naar gelang van de begrotingsposten) hun grondslag vinden in het verzuim van zowel essentiële als aanvullende controles in het kader van het begrotingsjaar 1999.
Conclusies van partijen
37. De Portugese Republiek concludeert dat het het Hof behage:
- de bestreden beschikking te nietig te verklaren;
- verweerster in de kosten te verwijzen.
38. De Commissie concludeert dat het het Hof behage:
- het beroep ongegrond te verklaren;
- verzoekster te verwijzen in de kosten.
Het beroep
39. Tot staving van haar beroep tot nietigverklaring van de bestreden beschikking voert verzoekster drie middelen aan, te weten:
- schending van het recht bij de toepassing van artikel 6, lid 5, van verordening nr. 3887/92;
- onjuiste beoordeling van de feiten;
- schending van de motiveringsplicht van artikel 253 EG.
Het eerste middel, ontleend aan schending van het recht bij de toepassing van artikel 6, lid 5, van verordening nr. 3887/92
Argumenten van partijen
40. Volgens de Portugese regering hebben de nationale autoriteiten vanaf het verkoopseizoen 1999 overeenkomstig artikel 1, lid 1, sub b, eerste streepje, van verordening nr. 3508/92 en artikel 5 van verordening nr. 3887/92 een geïntegreerde aanvraag ingevoerd die voor alle in het kader van het EOGFL, afdeling Garantie, beschikbare steunregelingen voor dieren hetzelfde is, te weten de speciale premie voor mannelijke runderen, de premie voor het aanhouden van zoogkoeien, de compenserende vergoedingen en de premie voor schapen- en geitenvleesproducenten. Aangezien het percentage aan controles op steun voor rundvlees tijdens de periode waarin de dieren moesten worden aangehouden 4,4 % bedroeg, kwam het daadwerkelijke (gewogen gemiddelde) controlepercentage van alle onder deze geïntegreerde steunaanvraag voor dieren vallende premies tezamen tijdens diezelfde periode uit op 6,3 %.
41. Anders dan de Commissie in de bestreden beschikking opmerkt, meent de Portugese regering de regel van artikel 6, lid 5, van verordening nr. 3887/92 in het begrotingsjaar 1999 wél te hebben nageleefd, daar de steunaanvragen "dieren" en de desbetreffende controles moeten worden geïnterpreteerd en beoordeeld in het licht van de eenheid van het bedrijf, dat wil zeggen door alle steunregelingen "dieren" gezamenlijk in ogenschouw te nemen.
42. Tot staving van haar betoog beroept deze regering zich op artikel 6, lid 5, eerste alinea, van verordening nr. 3887/92, volgens hetwelk de controles ter plaatse onverwacht worden uitgevoerd en betrekking hebben op alle dieren waarvoor een of meer aanvragen zijn ingediend.
43. Volgens deze regering vloeit uit deze bepaling niet voort dat de controles voor elke regeling afzonderlijk moeten worden uitgevoerd. Op grond van de formulering van deze bepaling kan juist worden geconcludeerd dat de controles en de voorwaarden waaraan deze moeten voldoen, te weten een minimumpercentage aan controles tijdens de periode waarin de dieren moeten worden aangehouden, betrekking hebben op het geheel van aanvragen in het kader van de verschillende steunregelingen "dieren".
44. Artikel 6, lid 5, tweede alinea, juncto lid 3, van verordening nr. 3887/92 bevatten volgens de Portugese regering in dit verband nog meer aanwijzingen, aangezien zij voorschrijven dat van het "minimumaantal controles op dieren ten minste 50 %" moet worden verricht gedurende de periode waarin de dieren moeten worden aangehouden en betrekking moet hebben op een minimale steekproef van "10 % van de steunaanvragen ,dieren' of van de deelnemersverklaringen".
45. Zij brengt bovendien in herinnering dat artikel 6, lid 5, derde alinea, van verordening nr. 3887/92, bepaalt dat "[c]ontroles ter plaatse op grond van de onderhavige verordening [.] samen met andere in de communautaire wetgeving voorgeschreven controles [mogen] worden uitgevoerd".
46. Ten slotte verzet de Portugese regering zich tegen wat zij beschouwt als een toepassing met terugwerkende kracht van nieuwe regels, voortvloeiend uit de wijziging van de betrokken bepalingen bij verordening (EG) nr. 2801/1999 van de Commissie van 21 december 1999 (PB L 340, blz. 29). Zij erkent dat artikel 6, lid 5, van verordening nr. 3887/92 als gevolg van deze wijziging vereist dat 5 % van de controles ter plaatse, die zijn te verrichten gedurende de periode waarin de dieren moeten worden aangehouden, in het kader van elk van de steunregelingen moet worden gerealiseerd.
47. Luidens artikel 2 van verordening nr. 2801/1999 geldt deze wijziging enkel voor "aanvragen [.] die op of na 1 januari 2000 ingaan", en niet voor het verkoopseizoen 1999. Blijkbaar heeft de Commissie in de bestreden beschikking derhalve een rechtsregel toegepast die ten tijde van de feiten niet van kracht was.
48. De Commissie betwist deze uitlegging, die volgens haar ingaat tegen de geest en de letter van de betrokken regeling.
49. Aangaande het eerste onderdeel van het eerste middel, inhoudende dat alle in het kader van de premies "dieren" verrichte controles bij elkaar kunnen worden opgeteld, is zij van mening dat niets in de bewoordingen van artikel 6, leden 3 en 5, van verordening nr. 3887/92 erop wijst dat het controlepercentage in de periode waarin de dieren moeten worden aangehouden, kan worden bereikt door de in het kader van de diverse steunregelingen verrichte controles bij elkaar op te tellen.
50. Deze uitlegging druist volgens de Commissie in tegen de doelstellingen van deze verordening, aangezien een lidstaat ermee zou kunnen volstaan om tijdens de periode waarin de dieren moeten worden aangehouden controlepercentages van 10 % te behalen met betrekking tot, bijvoorbeeld, de zoogkoeienpremie en de premie voor schapen- en geitenvleesproducenten, om een gewogen gemiddelde van 6,66 % te behalen, zodat het controlepercentage, zonder dat ook maar één enkele controle zou zijn verricht met betrekking tot de speciale rundvleespremie, zelfs boven de door artikel 6, leden 3 en 5, van deze verordening vereiste 5 % zou uitkomen.
51. Het tweede onderdeel van het middel, inhoudende dat verordening nr. 2801/1999 met terugwerkende kracht is toegepast, is volgens de Commissie, die in dit verband verwijst naar de tussen partijen uitgewisselde brieven en stukken, ongegrond.
Beoordeling door het Hof
52. Het eerste onderdeel van het middel is ontleend aan de vermeende mogelijkheid, dat in het kader van de speciale rundvleespremie het minimumpercentage controles in de periode waarin de dieren moeten worden aangehouden kan worden bereikt door de met betrekking tot andere premies voor "dieren" verrichte controles bij elkaar op te tellen.
53. In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 6, lid 3, van verordening nr. 3887/92 bepaalt dat "[d]e controles ter plaatse [.] ten minste een belangrijke steekproef uit de aanvragen [betreffen]. Deze steekproef moet bestaan uit ten minste [.] 10 % van de steunaanvragen ,dieren' of van de deelnemingsverklaringen". Bovendien schrijft voormeld artikel 6, lid 1, voor dat de controles worden uitgevoerd "op zodanige wijze dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen en premies is gewaarborgd". Ten slotte worden volgens lid 4 van dit artikel "[d]e aanvragen waarvoor controles ter plaatse worden verricht, [.] door de bevoegde instantie met name aan de hand van een risicoanalyse en van een element inzake hun representativiteit voor de ingediende steunaanvragen bepaald".
54. Gezamenlijke lezing van deze bepalingen toont ondubbelzinnig aan, dat zij de daadwerkelijke eerbiediging van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen beogen te verzekeren. Het zou immers in strijd zijn met de beoogde "doeltreffendheid" van de verrichte verificaties en met het streven, een daadwerkelijke "representativiteit" van de gecontroleerde steekproeven te waarborgen, wanneer bepaalde categorieën steun geheel of gedeeltelijk aan de controles zouden kunnen ontsnappen onder het voorwendsel dat het minimale controlepercentage kan worden bereikt door een groter aantal controles in andere sectoren of met betrekking tot andere categorieën steun, mee te rekenen of mee te wegen.
55. In deze omstandigheden dient de door de Portugese regering voorgestelde uitlegging te worden verworpen. Aanvaarding ervan zou immers tot gevolg hebben dat bepaalde regelingen niet alleen aan doeltreffende controle zouden kunnen ontsnappen, maar zelfs aan geen enkele controle onderworpen zouden zijn, omdat het volstaat om voor één van de steunregelingen een controlepercentage te bereiken dat hoog genoeg is om het ontbreken van elke controle met betrekking tot een andere steunregeling te compenseren. Een dergelijke consequentie zou duidelijk rechtstreeks indruisen tegen de doelstellingen van verordening nr. 3887/92.
56. Bovendien kan ten aanzien van het tweede onderdeel van het eerste middel, inhoudende dat verordening nr. 2801/1999 met terugwerkende kracht is toegepast, worden volstaan met de opmerking dat de bestreden beschikking en de daaraan voorafgaande correspondentie geen enkele verwijzing naar deze verordening bevatten. De toegepaste financiële correctie berust dus niet op toepassing van voormelde verordening, maar op die van verordening nr. 3887/92, in de vóór de wijziging bij verordening nr. 2801/1999 geldende versie, waarvan de uitlegging in de onderhavige zaak in het geding is. Aangezien verordening nr. 2801/1999 bijgevolg niet de grondslag van de bestreden beschikking vormt, moet het middel inzake toepassing met terugwerkende kracht van deze bepaling worden verworpen.
57. Gelet op het voorgaande moet het eerste middel van de Portugese regering worden verworpen.
Het tweede middel, ontleend aan onjuiste beoordeling van de feiten
Argumenten van partijen
58. In het kader van haar tweede middel, dat zij ontleent aan onjuiste beoordeling van de feiten, voert de Portugese Republiek drie argumenten aan: het eerste heeft betrekking op de datum waarop de onregelmatigheden zijn geconstateerd, het tweede handelt over de gegrondheid van de gedane constateringen en het derde betreft de representativiteit van de steekproeftrekking.
59. Met betrekking tot de datum waarop de onregelmatigheden zijn geconstateerd, betoogt de Portugese regering dat de verificaties die voor de Commissie aanleiding waren om de aandacht te vestigen op de gebreken bij de identificatiemiddelen voor dieren, zijn verricht tussen 18 en 22 september 2000. In die maand uitgevoerde verificaties kunnen niet worden ingeroepen ter rechtvaardiging van de correcties betreffende het verkoopseizoen 1999.
60. De Commissie betwist dit argument met een beroep op artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70.
61. Wat de gegrondheid van bedoelde constateringen betreft, voert de Portugese regering aan dat alle in Portugal gebruikte identificatiemiddelen geheel voldoen aan de voorwaarden van verordening nr. 2629/97, ook al betreft het hier vervangende oormerken waarop met onuitwisbare inkt met de hand een identificatienummer is geschreven.
62. De Commissie betwist dit argument en wijst op het syntheseverslag, volgens hetwelk de gebreken bij de identificatie van de dieren in hoge mate afbreuk doen aan de betrouwbaarheid van het identificatiesysteem. Bovendien merkt de Commissie op dat de controles volgens artikel 6, lid 1, van verordening nr. 3887/92 strekken tot "[.] een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen en premies". Bij de in casu verrichte controles was hiervan geen sprake.
63. Ten slotte betoogt de Portugese Republiek dat wat de representativiteit van de steekproeftrekking betreft, de Commissie de feiten betreffende de uitgaven over 1999 in het kader van de zoogkoeienpremie onjuist heeft beoordeeld, door zich voor de samenstelling van een voor het gehele land representatieve steekproef enkel te baseren op de regio Alentejo - die eigen kenmerken heeft, welke haar onderscheiden van de rest van het land - en geen rekening heeft gehouden met het feit dat de veehouderij in deze regio extensief is, waardoor het voor de betrokken eigenaren lastiger is om de dieren te controleren.
64. De Commissie wijst nogmaals op het algemene en abstracte karakter van het wettelijk kader en stelt zich op het standpunt dat de in de communautaire voorschriften vastgestelde voorwaarden ook moeten worden nageleefd wanneer de regio waarin de controles zijn verricht bepaalde karakteristieken heeft.
Beoordeling door het Hof
65. Aangaande het argument van de Portugese regering dat de Commissie geen forfaitaire financiële correcties mag toepassen met betrekking tot de uitgaven voor het verkoopseizoen 1999, omdat de verificaties en de onregelmatigheden hebben plaatsgevonden in het verkoopseizoen 2000, moet worden opgemerkt dat de Commissie op grond van hetgeen haar diensten in september 2000 hebben vastgesteld, redelijkerwijs kon aannemen dat de tekortkomingen in het Portugese identificatiesysteem voor dieren reeds bestonden vóór het jaar van deze controle en dus ook reeds nadelige gevolgen hadden voor het verkoopseizoen 1999.
66. In de eerste plaats droegen verschillende volwassen dieren die in september waren gecontroleerd geen oormerk, althans geen officieel identificatiemerk, terwijl deze dieren ingevolge de toepasselijke communautaire regeling vanaf hun geboorte - dus ook reeds in 1998 en 1999 - hadden moeten zijn gemerkt met identieke oormerken in elk oor.
67. In de tweede plaats komen uit de verificaties van de Commissie ook verscheidene lacunes naar voren die in het algemeen zowel nadelige gevolgen hadden voor de dierpaspoorten als voor de individuele registers op elk bedrijf.
68. Volgens vaste rechtspraak behoeft de Commissie evenwel, wanneer zij weigert bepaalde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen op grond dat deze het gevolg zijn van aan een lidstaat toe te rekenen overtredingen van communautaire voorschriften, de ontoereikendheid van de door de lidstaten verrichte controles of de onregelmatigheid van de door hen voorgelegde cijfers niet op uitputtende wijze aan te tonen; zij behoeft enkel een bewijs te leveren voor de ernstige en redelijke twijfel die zij koestert omtrent de door de nationale autoriteiten verrichte controles of de juiste toepassing van de geldende gemeenschapswetgeving. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de staat het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen noodzakelijke gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat hij zo gedetailleerd en volledig mogelijk dient te bewijzen dat zijn controles inderdaad zijn uitgevoerd en, in voorkomend geval, dat de beweringen van de Commissie onjuist zijn (zie met name arresten van 6 maart 2001, Nederland/Commissie, C-278/98, Jurispr. blz. I-1501, punten 39-41; 19 september 2002, Duitsland/Commissie, C-377/99, Jurispr. blz. I-7421, punt 95, en 19 juni 2003, Spanje/Commissie, C-329/00, Jurispr. blz. I-6103, punt 68).
69. Aangezien in casu de met name in de punten 66 en 67 van het onderhavige arrest uiteengezette resultaten van de door de Commissie verrichte controles bij deze laatste ernstige en redelijke twijfel hebben doen rijzen over de in Portugal in het begrotingsjaar 1999 gehanteerde wijze van identificatie van runderen, stond het, volgens de in het vorige punt aangehaalde rechtspraak, aan de Portugese regering om een gedetailleerder en vollediger bewijs te leveren van de regelmatigheid van de in dat begrotingsjaar gehanteerde wijze van identificatie, teneinde aan te tonen dat de twijfel van de Commissie ongegrond was.
70. In casu moet worden vastgesteld dat voormelde regering dit bewijs niet heeft geleverd. Aangezien de Commissie de Portugese autoriteiten bij brief van 20 maart 2001 het resultaat van haar verificaties had meegedeeld, kon zij bijgevolg krachtens artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 financiële correcties betreffende het verkoopseizoen 1999 opleggen.
71. Derhalve moet het argument van de Portugese regering dat de financiële correcties met betrekking tot een onjuist tijdvak zijn opgelegd, worden verworpen.
72. Wat vervolgens het argument van deze regering betreft dat de constateringen van de Commissie ongegrond zijn, moet worden opgemerkt dat de Portugese regering in de diverse brieven die zij naar aanleiding van de in september 2000 door de Commissie verrichte verificaties naar deze instelling heeft gezonden, niet heeft ontkend dat haar identificatiesysteem voor dieren bepaalde tekortkomingen kende, en met name niet dat bij verschillende door de Commissie gecontroleerde dieren elk identificatiemerk ontbrak of de originele identificatiemerken waren vervangen.
73. Deze praktijken zijn in de eerste plaats, zoals de advocaat-generaal in punt 35 van zijn conclusie opmerkt, duidelijk in strijd met de bewoordingen van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 820/97, dat voorschrijft dat "[a]lle dieren op een bedrijf die na 1 januari 1998 zijn geboren of na 1 januari 1998 zijn bestemd voor het intracommunautaire handelsverkeer, worden geïdentificeerd met een door de bevoegde autoriteit goedgekeurd merk in elk oor". De artikelen 1 en 2, sub b en e, van verordening nr. 2629/97 preciseren dienaangaande meer bepaald, dat deze oormerken een aantal onuitwisbare vermeldingen moeten bevatten, die met name betrekking hebben op de aanwijzing van de bevoegde autoriteit van de lidstaat die ze afgeeft en de code van het land waar het dier voor het eerst is geïdentificeerd, en die onvervalsbaar en tijdens de gehele levensduur van het dier gemakkelijk leesbaar moeten zijn.
74. In de tweede plaats preciseert artikel 4, lid 5, van verordening nr. 820/97 dat "[o]ormerken [.] niet [mogen] worden verwijderd of vervangen zonder toestemming van de bevoegde autoriteit". In casu heeft de Portugese regering echter niet aannemelijk gemaakt dat deze toestemming aan de veehouders die bij de door de Commissie uitgevoerde verificaties betrokken waren, is verleend.
75. Derhalve moet het argument van de Portugese regering dat de constateringen van de Commissie ongegrond zijn, worden afgewezen.
76. Het derde argument dat in het kader van dit tweede middel is aangevoerd houdt ten slotte in dat de steekproeftrekking niet representatief is, aangezien de controles ter plaatse alleen zijn uitgevoerd in de regio Alentejo en daarna zijn geëxtrapoleerd naar de rest van het land.
77. Dit argument kan evenwel niet worden aanvaard. In de eerste plaats is, zoals de Commissie terecht opmerkt, de betrokken wettelijke regeling algemeen en abstract. Bijgevolg moeten de in de communautaire regels vastgelegde voorwaarden algemeen toepasbaar zijn, ook wanneer het gebied waarin de controles zijn uitgevoerd bijzondere kenmerken heeft.
78. In de tweede plaats heeft de Commissie tijdens de procedure gesteld, zonder op dat punt door de Portugese regering te zijn weersproken, dat Alentejo de belangrijkste zone is voor het fokken van de betrokken soort vee, hetgeen overigens wordt bevestigd door de door deze in bijlage bij haar verzoekschrift gevoegde tabel. Hoewel deze tabel betrekking heeft op de aanvullende premie voor producenten die de speciale premie en/of de zoogkoeienpremie ontvangen en aan bepaalde voorwaarden voldoen, geeft hij duidelijk het overwegende belang van Alentejo ten opzichte van andere regio's aan. Hieruit volgt dat de representativiteit van deze regio is gewaarborgd.
79. Ten aanzien van de mogelijkheid van extrapolatie naar andere Portugese regio's, heeft het Hof reeds geoordeeld dat extrapolatie van gegevens van een regio naar andere regio's niet principieel verboden is (zie arrest van 4 maart 2004, Duitsland/Commissie, C-344/01, Jurispr. blz. I-2081, punt 61). Een dergelijke extrapolatie moet echter steeds haar rechtvaardiging vinden in de feiten. In casu rechtvaardigt het feit dat Alentejo het belangrijkste gebied is voor de rundveehouderij deze extrapolatie.
80. Gelet op het voorafgaande moet het tweede middel van de Portugese regering in zijn geheel worden verworpen.
Het derde middel, ontleend aan schending van de in artikel 253 EG neergelegde motiveringsplicht
Argumenten van partijen
81. Met haar derde middel stelt de Portugese Republiek dat de bestreden beschikking onvoldoende is gemotiveerd, aangezien zij noch vermeldt welke gedragingen van de Portugese autoriteiten als strijdig met het gemeenschapsrecht worden beschouwd, noch welke rechtsregels zijn geschonden.
82. De Commissie stelt, met een beroep op de rechtspraak van het Hof, dat zowel de tussen partijen uitgewisselde brieven en documentatie als de bewoordingen van de beschikking zelf melding maken van de rechtsgrondslagen van deze laatste en van de overwegingen die tot de vaststelling ervan hebben geleid, en dus volstaan om te voldoen aan de motiveringsplicht van artikel 253 EG.
Beoordeling door het Hof
83. Volgens vaste rechtspraak hangt de omvang van de in artikel 253 EG neergelegde motiveringsplicht af van de aard van de betrokken handeling en van de omstandigheden waaronder deze is vastgelegd (zie met name arrest van 22 juni 1993, Duitsland/Commissie, C-54/91, Jurispr. blz. I-3399, punt 10).
84. In de bijzondere context waarin beschikkingen inzake de goedkeuring van de rekeningen tot stand komen, moet de motivering van een beschikking als voldoende worden beschouwd wanneer de betrokken staat nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding van die beschikking en bekend was met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen (zie met name arrest Spanje/Commissie, reeds aangehaald, punt 83).
85. Zoals de Commissie heeft gesteld, blijkt in casu uit de stukken dat de Portugese regering betrokken is geweest bij de voorbereiding van de bestreden beschikking en de Commissie haar twijfel omtrent de wijze waarop het controlesysteem in Portugal wordt toegepast verschillende keren ter kennis heeft gebracht van de Portugese autoriteiten, die derhalve de mogelijkheid hebben gehad hun opmerkingen aangaande de verweten onregelmatigheden kenbaar te maken.
86. Derhalve moet de motivering van de bestreden beschikking toereikend worden geacht.
87. Nu het derde middel evenmin kan worden aanvaard, moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
88. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dat is gevorderd. Aangezien de Portugese Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Portugese Republiek wordt verwezen in de kosten.