Hof van Justitie EU 21-06-2007 ECLI:EU:C:2007:361

Een strikte opvatting van de ontvankelijkheidsvoorwaarden

De wegen naar aanvaarding van de on tvankelijkheid

Zoals zojuist is gebleken, zou de strikte toepassing van artikel 230 EG ertoe kunnen leiden dat het verzoekschrift van de Republiek Polen niet-ontvankelijk wordt verklaard. Door het Hof is in de rechtspraak echter een alternatieve weg ontwikkeld, die blijk geeft van een ruimere opvatting van de ontvankelijkheid van een beroep; mijns inziens geven bepaalde fundamentele beginselen van de rechtsorde van de Unie, in het bijzonder die van de effectieve rechterlijke bescherming, een aanzet om hieraan de voorkeur te geven.

Opnieuw moet worden uitgegaan van het beginsel van rechtsgemeenschap. Bekend is dat in het arrest Les Verts/Parlement^(*) dit beginsel als volgt is geformuleerd:

„[...] de Europese Economische Gemeenschap [is] een rechtsgemeenschap [...] in die zin, dat noch haar lidstaten noch haar instellingen ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het constitutionele Handvest waarop de Gemeenschap is gegrond, namelijk het Verdrag. In het bijzonder bij de artikelen [230 EG] en [241 EG] enerzijds en artikel [234 EG] anderzijds heeft het Verdrag een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven geroepen, waarbij het Hof het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de instellingen is opgedragen. Natuurlijke en rechtspersonen worden op deze wijze beschermd tegen de toepassing te hunnen aanzien van handelingen van algemene strekking, waartegen zij wegens de bijzondere ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel [230, tweede alinea, EG] niet rechtstreeks voor het Hof kunnen opkomen. Wanneer de gemeenschapsinstellingen met de administratieve uitvoering van deze handelingen zijn belast, kunnen natuurlijke en rechtspersonen rechtstreeks beroep bij het Hof instellen tegen uitvoeringsbesluiten die tot hen zijn gericht of hen rechtstreeks en individueel raken, en kunnen zij tot staving van dit beroep de onwettigheid van de algemene basishandeling inroepen. Berust de uitvoering bij de nationale instanties, dan kunnen zij de ongeldigheid van de handelingen van algemene strekking inroepen voor de nationale rechter en deze verzoeken om door middel van prejudiciële vragen een uitspraak van het Hof uit te lokken.”

Aldus opgevat heeft het begrip rechtsgemeenschap een dubbele dimensie^(*): een normatieve, die impliceert dat de handelingen van de instellingen en de lidstaten verenigbaar moeten zijn met het Verdrag, en een rechterlijke, die een rechterlijke bescherming tegen onrechtmatige communautaire handelingen inhoudt. Als „bestanddeel van een rechtsgemeenschap”^(*) is het recht op een effectieve rechterlijke bescherming overigens onmiddellijk na het aangehaalde arrest Les Verts/Parlement in de rechtspraak geformuleerd. Uitgaande van het constitutionele erfgoed dat de lidstaten gemeen hebben, alsook van de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950, heeft het Hof dit recht tot een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht verheven.^(*) Het doel was, voorkomen dat bevoegdheden worden gecreëerd waarop het recht en de rechter geen vat hebben, en met het oog daarop zorgen voor een structurele congruentie; de overdracht van overheidsbevoegdheden moet gepaard gaan met de invoering van toezicht en van gelijkwaardige beroepsmogelijkheden. Deze gedachte wordt thans, zoals bekend, uitgedrukt in artikel 6, lid 1, EUVerdrag. Aanvankelijk golden de uit dit beginsel voortvloeiende eisen alleen voor de nationale rechters.^(*) Zodra het Hof daartoe evenwel de gelegenheid heeft gekregen, is het geleidelijk de omvang van de bescherming door de gemeenschapsrechter gaan uitbreiden. Aldus heeft het Hof onderzocht of het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen geen inbreuk heeft gemaakt op het recht op effectieve rechterlijke bescherming door te overwegen dat tegen een mededeling geen beroep tot nietigverklaring openstond^(*), en was het van oordeel dat het algemene beginsel van het recht op een volledige en effectieve rechterlijke bescherming voorlopige voorzieningen „teneinde een lacune in de door het Hof verzekerde rechtsbescherming te voorkomen”^(*) rechtvaardigt.

Dit beginsel van recht op een effectief beroep in rechte wordt opgevat als een beletsel voor zo niet elke beperking, dan toch elk gebrek aan rechterlijke bescherming. Dit uit de rechtspraak voorvloeiende richtsnoer heeft het Hof nog recentelijk in de zaak Eurojust^(*) in herinnering gebracht. Hoewel het Hof het beroep tot nietigverklaring van verschillende oproepen van Eurojust voor het indienen van sollicitaties voor de aanwerving van tijdelijke functionarissen niet-ontvankelijk heeft verklaard, heeft het — en ongetwijfeld alleen om die reden — opgemerkt dat daaruit geen aantasting van het recht op effectieve rechterlijke bescherming voortvloeit. De litigieuze handelingen waren immers niet onttrokken aan elk rechterlijk toezicht, aangezien de voornaamste betrokkenen, te weten de kandidaten voor de verschillende functies vermeld in de bestreden oproepen voor het indienen van sollicitaties, toegang tot de gemeenschapsrechter hadden onder de voorwaarden van artikel 91 van het Ambtenarenstatuut en in geval van een dergelijk beroep de lidstaten in het geding zouden kunnen tussenkomen en in voorkomend geval hogere voorziening zouden kunnen instellen tegen het arrest van het Gerecht.

Uit deze opvatting van het begrip het recht op effectieve rechterlijke bescherming volgt dat wanneer door de opzet van een rechtsmiddel verzoekers geen beroep openstaat, het Hof zich nooit afkerig heeft betoond om de ontvankelijkheidsvoorwaarden ruim uit te leggen.

Deze benadering wordt vooral gevolgd in het kader van het beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 230 EG. Het Hof aarzelt niet om zijn bevoegdheid ruim uit te leggen teneinde een toegang tot de gemeenschapsrechter te garanderen; dit betreft zowel het begrip voor beroep vatbare handeling als degenen die procesbevoegdheid hebben. Zo heeft het Hof in het arrest AETR^(*) het beroep tot nietigverklaring niet alleen opengesteld voor de in de desbetreffende bepalingen genoemde handelingen, maar voor alle door de instellingen genomen maatregelen, ongeacht de aard of de vorm ervan, die ertoe strekken rechtsgevolgen in het leven te roepen, waarbij de rechtvaardiging voor deze oplossing werd gezocht in de verplichting van het Hof om de eerbiediging van het recht, dat wil zeggen effectieve bescherming tegen onrechtmatige gemeenschapshandelingen, te verzekeren. In het arrest Les Verts/Parlement^(*) — is het nodig dit in herinnering te brengen — heeft het Hof, ofschoon in het Verdrag de handelingen van het Parlement niet onder de voor een beroep tot nietigverklaring vatbare handelingen zijn vermeld, de passieve legitimatie van deze instelling aanvaard op grond van het beginsel van rechtsgemeenschap, dat het bestaan van een volledig stelsel van toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen impliceert.

De ruime opvatting van het begrip „individueel geraakt zijn” in een aantal zaken lijkt ook impliciet te zijn ingegeven door de zorg om rechterlijke bescherming te bieden.^(*) Zo heeft het Hof in de zaak Piraiki-Patraiki e.a./Commissie^(*) zeker rekening gehouden met het feit dat alle verzoekers die nietigverklaring vroegen van het besluit van de Commissie waarbij de Franse regering werd toegestaan om quota voor de invoer van katoen uit Griekenland in te stellen, Griekse uitvoerders van katoen waren die het moeilijk zouden hebben gehad om de uitsluitend tot de invoerders gerichte nationale maatregel aan te vechten; in de zaak Codorniu/Raad^(*), waarbij ontvankelijk werd verklaard het verzoek van een particulier om nietigverklaring van een echte verordening die hem bijzonder zware schade berokkende, heeft het Hof ongetwijfeld rekening gehouden met de omstandigheid dat verzoeker geen andere mogelijkheid had dan het overtreden van deze verordening om in de procedures betreffende de oplegging van de in de nationale wetgeving voorziene sancties de geldigheid van die verordening te kunnen aanvechten^(*); in de zaak Cofaz e.a./Commissie^(*), waarin is geoordeeld dat concurrerende ondernemingen individueel werden geraakt door een beslissing waarbij een steunmaatregel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt werd verklaard, werd het Hof ongetwijfeld beïnvloed door advocaat-generaal VerLoren van Themaat, die in zijn conclusie had betoogd dat het gemeenschapsrecht, gelet op het feit dat artikel 87, lid 1, geen rechtstreekse werking heeft, deze ondernemingen „geen alternatieve rechtsbescherming via de nationale rechter”^(*) biedt. Ten slotte heeft het Hof in de zaak Allied Corporation e.a./Commissie^(*), waarbij het Hof heeft erkend dat de betrokken producerende en exporterende ondernemingen het recht hadden om nietigverklaring te vorderen van de verordeningen waarbij een anti-dumpingrecht was ingevoerd, daarbij expliciet opgemerkt dat aan dit recht „niet het risico van een dubbele beroepsweg verbonden is, daar de nationale rechter slechts kan worden geadieerd nadat er een — normaliter door een importeur in de Gemeenschap te voldoen — antidumpingrecht is geheven”.

Sterker nog, wanneer het bestaan van rechterlijke bescherming daarvan afhankelijk is, aarzelt het Hof niet om verder te gaan dan de bewoordingen van artikel 230 EG en de leemten ervan op te vullen. Zoals advocaat-generaal Mancini heeft benadrukt, is „de verplichting om het recht te eerbiedigen, belangrijker [...] dan het keurslijf van de geschreven wet; telkens wanneer de bescherming van de justitiabelen zulks eist, is het Hof bereid de bepalingen die zijn bevoegdheden beperken, te corrigeren of aan te vullen in naam van het beginsel waarin zijn taak tot uitdrukking wordt gebracht”.^(*) Symbolisch voor deze rechtspraak, die in de eerste plaats trouw is aan het beginsel van rechtsgemeenschap waaruit het recht op een effectief beroep in rechte voortvloeit, is om te beginnen het aangehaalde arrest Les Verts/Parlement. Hoewel het Parlement in artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG) niet wordt genoemd als instelling waartegen beroep kan worden ingesteld, heeft het Hof uit „de geest van het Verdrag, zoals tot uitdrukking komend in artikel [220 EG]” en uit het „stelsel” ervan, het principe van rechtsgemeenschap afgeleid, dat eist dat een rechtstreeks beroep mogelijk moet zijn tegen alle door de instellingen getroffen maatregelen die rechtsgevolgen beogen teweeg te brengen jegens derden; daarom heeft het de passieve deelname van het Parlement aan beroepen tot nietigverklaring aanvaard.^(*) Even ter zake dienend is de erkenning door de rechter van de actieve legitimatie van het Parlement met betrekking tot het beroep tot nietigverklaring, niettegenstaande het feit dat deze instelling in artikel 173 EG-Verdrag niet in de lijst van verzoekers wordt genoemd; deze erkenning was ingegeven door de onzekere, ja zelfs ondoeltreffende rechterlijke bescherming van de prerogatieven van het Parlement, die aan andere instellingen, lidstaten en particulieren was toevertrouwd.^(*)

Weliswaar zou hiertegen kunnen worden ingebracht dat in het arrest Unión de Pequeños Agricultores/Raad^(*) een halt is toegeroepen aan deze vermetelheid voor het creëren van de rechtsgemeenschap, om thans ruimte te laten voor een beleid in de rechtspraak dat eerder uit is op „self restraint”. Het Hof zou zich niet meer bevoegd achten om verder te gaan dan de letter van het Verdrag wanneer deze het recht op effectieve rechterlijke bescherming aantast, uit angst om inbreuk te maken op de aan de lidstaten voorbehouden bevoegdheid tot herziening van de verdragen. Dit lijkt mij waarlijk niet de lering die uit dit arrest^(*) moet worden getrokken. Dat het Hof weigert af te stappen van de door artikel 230, vierde alinea, EG gestelde ontvankelijkheidsvoorwaarden voor een beroep tot nietigverklaring door particulieren, laat zich verklaren doordat de naleving van deze voorwaarden weliswaar tot een beperking van de rechterlijke bescherming leidt, doch niet tot het ontbreken ervan, en doordat derhalve de verbetering van het „stelsel van toezicht op de wettigheid van de gemeenschapshandelingen”^(*) tot de bevoegdheid van de lidstaten moet blijven behoren. Het gebrek aan rechterlijke bescherming doordat verzoekers niet bevoegd zijn om een beroep tot nietigverklaring in te stellen, wordt namelijk verholpen door de dringende verplichting, waaraan de lidstaten en hun rechterlijke instanties worden herinnerd, om te voorzien in een stelsel van rechtsmiddelen en procedures dat de eerbiediging van het recht op effectieve rechterlijke bescherming kan verzekeren.^(*) Deze analyse lijkt mij steun te vinden in de recentelijk in de zaak Gestoras Pro Amnistía e.a./Raad^(*) gekozen oplossing, waarbij het Hof een vordering wegens niet-contractuele aansprakelijkheid strekkende tot vergoeding van schade die zou zijn geleden door de plaatsing op een lijst van personen die betrokken zijn bij terroristische daden — de lijst in de bijlage bij het in het kader van titel VI van het EU-Verdrag vastgestelde gemeenschappelijke standpunt — niet-ontvankelijk heeft verklaard. Aan de verzoekers die klaagden over een schending van hun recht op effectieve rechterlijke bescherming heeft het Hof weliswaar geantwoord dat bij een eventuele herziening van de verdragen een stelsel van niet-contractuele aansprakelijkheid in het kader van de derde pijler dient te worden ingevoerd, maar het heeft onderstreept dat, niettegenstaande deze beperking van zijn bevoegdheden op grond van artikel 35 EU in het kader van titel VI van het EU-Verdrag, verzoekers niet verstoken zijn van iedere rechterlijke bescherming. Daartoe heeft het Hof, hoewel de formulering van artikel 35 EU niet voorziet in de mogelijkheid om uitspraak te doen over gemeenschappelijke standpunten, zich bevoegd geacht om met name uitspraak te doen over de uitlegging of de geldigheid van een gemeenschappelijk standpunt dat ertoe strekte rechtsgevolgen voor derden in het leven te roepen. Het Hof heeft ook in herinnering gebracht dat de lidstaten, en met name hun rechterlijke instanties, verplicht zijn om de nationale regels van procesrecht betreffende het instellen van beroepen zoveel mogelijk aldus uit te leggen en toe te passen dat natuurlijke en rechtspersonen tegen elk besluit of elke andere nationale maatregel waarmee, wat hen betreft, een handeling van de Unie wordt uitgewerkt of toegepast, in rechte kunnen opkomen en in voorkomend geval vergoeding voor geleden schade kunnen vorderen.

In de lijn van deze rechtspraak wil ik het Hof voorstellen om aan de formulering van artikel 230, vijfde alinea, EG voorbij te gaan teneinde de ontvankelijkheid van het beroep van de Republiek Polen te aanvaarden. Daartoe moet ik direct drie bezwaren uit de weg ruimen.

Het eerste bezwaar bestaat erin dat door de Raad wordt tegengeworpen, dat van het Hof niet kan worden gevraagd om te doen wat de partijen bij het Toetredingsverdrag niet hebben willen doen. Het stond hun geheel vrij om te voorzien in tijdelijke afwijkingen van de oprichtingsverdragen. De Toetredingsakte heeft inderdaad voorzien in tal van overgangsbepalingen waarbij van de verdragen en het afgeleide recht wordt afgeweken. Er zijn in het bijzonder speciale en vereenvoudigde wetgevende procedures ingevoerd om rekening te houden met de toetreding en met de noodzaak om de handelingen van de instellingen aan te passen met eenvoudiger procedures dan die welke gewoonlijk gelden. Als de partijen bij het Toetredingsverdrag van mening waren geweest dat de bepalingen van dit verdrag niet van dien aard waren dat de rechterlijke bescherming van de nieuwe lidstaten naar behoren was verzekerd, hadden zij zeer zeker de nodige afwijkingsbepalingen kunnen invoeren. Dergelijke bepalingen hadden bij wijze van uitzondering kunnen voorschrijven dat de beroepstermijn voor de nieuwe lidstaten pas ingaat vanaf de toetredingsdatum en niet vanaf de datum van de bekendmaking van de handelingen. Vastgesteld moet echter worden dat daarvoor niet is gekozen; bij de toetredingsonderhandelingen is niet voorzien in een bijzonder voorschrift of in een overgangsbepaling betreffende de beroepstermijnen, waarbij wordt afgeweken van de bepalingen van artikel 230, vijfde alinea, EG dan wel van die van het Reglement voor de procesvoering.

Volgens mij is dit bezwaar niet steekhoudend; het had tegen elke eerdere vooruitgang in de rechtspraak kunnen worden aangevoerd. Het stilzwijgen van de Toetredingsakte kan moeilijk worden uitgelegd als de uitdrukking van de wil van de partijen om elke afwijking van de door artikel 230, vijfde alinea, EG vastgestelde dies a quo af te wijzen. Daaruit blijkt eerder dat zij niet hebben gedacht aan het gebrek aan rechterlijke bescherming voor de nieuwe lidstaten dat met betrekking tot de tussen de ondertekening en de inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag vastgestelde handelingen voortvloeit uit de vaststelling van de dies a quo van de beroepstermijn op de datum van de bekendmaking. Het is in elk geval van belang in herinnering te brengen dat het feit dat de opstellers van dit verdrag het niet nodig hebben geacht om de tekst van artikel 173 EG-Verdrag te wijzigen ondanks een door de Commissie tijdens de onderhandelingen over de Europese Akte in die zin geformuleerd voorstel, voor het Hof geen beletsel is geweest om het Parlement zowel actieve als passieve procesbevoegdheid met betrekking tot beroep tot nietigverklaring te verlenen.

Het tweede bezwaar, dat in het bijzonder door de Raad wordt geopperd, is dat a priori niets eraan in de weg stond dat de Republiek Polen reeds vanaf de datum van bekendmaking van het litigieuze besluit een beroep tot nietigverklaring zou instellen. Daarvoor kon zij zich weliswaar niet op artikel 230, tweede alinea, EG baseren, maar wel op de vierde alinea van deze bepaling.

Dit geval heeft zich in de rechtspraak nog niet voorgedaan.^(*) Niettemin geven de oplossingen betreffende de vaststelling wie interveniërende partijen in de zin van artikel 40 van het Statuut van het Hof zijn^(*), ons een eerste indicatie. Daaruit blijkt dat aan een derde staat kan worden toegestaan om zich te voegen, aangezien volgens artikel 40, tweede alinea, van dit statuut „elke andere persoon”^(*) daartoe bevoegd is, en dat geen beroep kan worden gedaan op de in die bepaling vervatte uitzondering op de voeging voor elke andere persoon dan de lidstaten en de instellingen van de Gemeenschap in de rechtsgedingen tussen lidstaten, tussen instellingen van de Gemeenschappen of tussen lidstaten enerzijds en instellingen van de Gemeenschappen anderzijds.^(*) Met andere woorden, indien een derde staat geen aanspraak kan maken op de door het communautaire stelsel aan de lidstaten toegekende rechtspositie voor het instellen van beroep, heeft hij de mogelijkheden om in rechte op te treden die dit stelsel aan rechtspersonen toekent.

Deze uit de toepassing van artikel 40 van het Statuut van het Hof voortvloeiende inbreng wordt bevestigd door de oplossingen betreffende het recht van landen en gebieden overzee, gewesten en autonome gebieden om een beroep tot nietigverklaring in te stellen. Daaruit blijkt dat „[h]et doel van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag [...] is een passende rechterlijke bescherming te bieden aan alle natuurlijke of rechtspersonen die door handelingen van de gemeenschapsinstellingen rechtstreeks en individueel worden geraakt. Het beroepsrecht moet derhalve uitsluitend aan de hand van dit doel worden toegekend en het beroep tot nietigverklaring dient dus open te staan voor eenieder die aan de gestelde objectieve voorwaarden voldoet, dat wil zeggen eenieder die de vereiste rechtspersoonlijkheid bezit en door de aangevochten handeling rechtstreeks en individueel wordt geraakt. Deze benadering is eveneens geboden, wanneer de verzoeker een openbaar lichaam is dat aan die criteria voldoet.”^(*) Bijgevolg moet een gewest, wanneer het krachtens zijn nationale recht rechtspersoonlijkheid heeft, op grond daarvan worden beschouwd als een rechtspersoon in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG^(*) en kan het in beginsel een beroep tot nietigverklaring instellen.^(*) Dit geldt op dezelfde wijze voor de Republiek Polen, die volgens haar nationale recht rechtspersoonlijkheid heeft en volgens het internationale recht, net als elke staat, internationale rechtspersoonlijkheid heeft. Zij had dus vanaf de datum van bekendmaking van het litigieuze besluit in rechte kunnen optreden om een handeling waartegen zij bezwaar had, aan het oordeel van het Hof voor te leggen. Uiteraard was de haar ter beschikking staande mogelijkheid om op grond van artikel 230, vierde alinea, EG een beroep tot nietigverklaring in te stellen niet onbeperkt. Daarvoor gelden objectieve ontvankelijkheidsvoorwaarden, die erop gericht zijn na te gaan of de betrokkene een belang heeft om het bestreden besluit aan te vechten, en aldus te voorkomen dat het recht van natuurlijke en rechtspersonen om in rechte op te treden een soort actio popularis wordt.^(*) Deze voorwaarden betreffen met name de vaststelling van een rechtstreekse en individuele band met de niet tot hem gerichte litigieuze handeling. Dienaangaande kan het feit dat de Republiek Polen met name wordt genoemd in de Toetredingsakte, waaraan de litigieuze maatregel uitvoering geeft, haar niet ontslaan van de verplichting om het bestaan van een rechtstreekse en individuele band aan te tonen. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat het feit dat een land of gebied overzee (hierna: „LGO”) in het Vierde deel van en in bijlage IV bij het EG-Verdrag wordt genoemd, dit land of gebied niet ontslaat van de zorg om aan te tonen dat het door een uitvoeringsmaatregel rechtstreeks en individueel wordt geraakt.^(*) In feite zou in casu het vereiste van een individuele band in de weg kunnen staan aan de ontvankelijkheid van het door de Republiek Polen ingestelde beroep.

Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat „[o]m vast te stellen of een handeling al dan niet van algemene strekking is, [...] de aard ervan [dient] te worden beoordeeld en de rechtsgevolgen die zij beoogt teweeg te brengen of daadwerkelijk teweeg brengt”.^(*) In casu heeft de bestreden bepaling tot doel, de bepalingen van bijlage II bij de Toetredingsakte die verordening nr. 1259/1999 wijzigen, te vervangen door bepalingen die verordening nr. 1782/2003 wijzigen, om rekening te houden met de aanpassingen die aan het gemeenschappelijke landbouwbeleid (GLB) zijn aangebracht bij deze laatste verordening, die na de ondertekening van de toetredingsinstrumenten is vastgesteld. In het kader daarvan breidt de bestreden bepaling het mechanisme van geleidelijke invoering van de rechtstreekse betalingen in de nieuwe lidstaten uit tot de nieuwe rechtstreekse betalingen. De bepaling „is [derhalve] van toepassing op objectief omschreven situaties en heeft rechtsgevolg voor algemene en in abstracto omschreven categorieën van personen”^(*), namelijk alle landbouwers van de nieuwe lidstaten die landbouwproducten verbouwen waarop nieuwe rechtstreekse betalingen betrekking hebben. Het is dus een maatregel van algemene strekking. Het feit dat de Republiek Polen door de bestreden bepaling uitdrukkelijk wordt genoemd, kan niet afdoen aan de algemene strekking ervan, aangezien de andere nieuwe lidstaten ook worden genoemd en de bepaling zonder onderscheid op alle nieuwe lidstaten en aldaar gevestigde landbouwers van toepassing is.^(*) Bekend is evenwel dat het normatieve karakter van de bestreden handeling niet in de weg staat aan een door een natuurlijk of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring, wanneer deze daardoor rechtstreeks en individueel wordt geraakt.^(*)

In dit verband is het bestaan van een individuele band tussen de verzoeker en de omstreden maatregel onomstotelijk^(*) afhankelijk van het slagen voor de „Plaumann test”, volgens welke een handeling met een algemene strekking natuurlijke of rechtspersonen slechts raakt indien zij „hen betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat”.^(*) De beslissende vraag is derhalve, of de Republiek Polen door de bestreden bepaling wordt geraakt uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke haar ten opzichte van ieder ander karakteriseert. Ook op dit punt kan uit de rechtspraak inzake de bevoegdheid van landen en gebieden overzee, gewesten en autonome gebieden om een beroep tot nietigverklaring in te stellen, waardevolle lering worden getrokken. Het lezen van deze rechtspraak leert ons dat de individualisering van een verzoekend territoriaal lichaam niet kan voortvloeien uit de nadelige sociaal-economische gevolgen van de bestreden handeling voor de in dat gebied gevestigde ondernemingen. Zo heeft het Hof voor recht verklaard dat „[h]et algemene belang dat een LGO, als bevoegd lichaam voor economische en sociale vraagstukken op haar grondgebied, erbij kan hebben om een voor het economisch welvaren van de visserij gunstig resultaat te bereiken, [...] op zich niet voldoende [is] om haar als [...] individueel geraakt te beschouwen”.^(*) Zelfs de door de norm die de bevoegdheid verstrekt, aan de auteur van de handeling opgelegde verplichting om rekening te houden met de negatieve gevolgen die de door hem voorgenomen maatregel voor de economie van de betrokken collectiviteit en voor de belanghebbende ondernemingen kan hebben, is onvoldoende bewijs dat dit lichaam rechtstreeks wordt geraakt. Aldus heeft het Hof geoordeeld met betrekking tot de Nederlandse Antillen in een geval waarin de vrijwaringsmaatregelen waarvan deze LGO de nietigverklaring vorderde, waren genomen op grond van een bepaling die de auteur ervan verplichtte om rekening te houden met de sociaaleconomische gevolgen die daaruit voor de betrokken LGO's konden voortvloeien.^(*)

Deze rechtspraak is zeker niet vrij van kritiek.^(*) Dit lijkt mij echter niet de beste gelegenheid om hierover opnieuw de discussie aan te gaan en een heroverweging voor te stellen. Wanneer in de onderhavige zaak de rechtspraak betreffende het individueel geraakt worden van bepaalde territoriale lichamen zou worden gewijzigd, zou dit neerkomen op een versoepeling van de beoordeling van de ontvankelijkheidsvoorwaarden om zich tegen de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep te verzetten, op grond dat verzoekster bevoegd was om in rechte op te treden vanaf de bekendmaking van het litigieuze besluit en, omdat zij dat niet tijdig heeft gedaan, haar recht heeft verloren. Dit zou zijn alsof men een patiënt weigert een medische behandeling te geven onder het voorwendsel dat er net een middel is ontdekt ter voorkoming van de ziekte.

Het derde bezwaar, dat wederom in het bijzonder door de Raad wordt geopperd, komt neer op de zienswijze dat verzoekster door de omstandigheid dat zij in casu eerst op 1 mei 2004, de datum van inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag, de aan de status van lidstaat verbonden hoedanigheid van bevoorrecht verzoeker, en dus de bevoegdheid om in rechte op te treden, heeft verworven, geenszins was verstoken van het recht van beroep, zelfs al zou de beroepstermijn zijn ingegaan op de datum van bekendmaking van het litigieuze besluit. De Republiek Polen, die op 1 mei 2004 lidstaat is geworden en vanaf deze datum de status van bevoorrecht verzoeker geniet, had immers tot aan het einde van de beroepstermijn op 24 juni 2004 nog 55 dagen de tijd om een beroep tot nietigverklaring in te stellen, en moest daartoe zelfs geen procesbelang aantonen. Deze termijn zou ruim voldoende zijn geweest om haar verzoekschrift voor te bereiden, temeer daar de Republiek Polen kennis droeg van de inhoud van het litigieuze besluit lang voor de bekendmaking ervan, omdat zij bij de werkzaamheden van de Raad en van diens voorbereidende instanties betrokken was geweest en zich overigens, in alle fasen van de wetgevingsprocedure die tot de vaststelling van dit besluit heeft geleid, daartegen had verzet. Zij wist trouwens dat zij de hoedanigheid van lidstaat tijdig zou verwerven. Men kan zich derhalve legitiem afvragen of het in casu nodig is om in naam van het recht op effectieve rechterlijke bescherming voorbij te gaan aan de letter van het EG-Verdrag.

In elk geval zou hiertegen kunnen worden ingebracht dat de beroepstermijnen zijn ingesteld ter wille van de duidelijkheid en de zekerheid van de rechtsposities en om elke discriminatie of willekeurige behandeling bij de rechtsbedeling te vermijden.^(*) Het Hof heeft dan ook herhaaldelijk benadrukt dat de gemeenschapsregeling inzake procestermijnen, ter naleving van de vereisten waarvoor deze is vastgesteld, „strikt moet worden toegepast”^(*) en „strikt” moet worden „nageleefd”^(*). Daarvan kan slechts „in hoogst uitzonderlijke omstandigheden, bij een toeval of overmacht in de zin van artikel 45, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie, worden afgeweken”^(*). Vooral tegen het argument dat de vaststelling van de dies a quo van de beroepstermijn op de dag van bekendmaking van het litigieuze besluit het recht van verzoekster op effectieve rechterlijke bescherming aantast, zou kunnen worden ingebracht dat het recht op effectieve rechterlijke bescherming „geenszins wordt aangetast door de strikte toepassing van de gemeenschapsrechtelijke voorschriften inzake de procestermijnen, die [...] beantwoorden aan het vereiste van rechtszekerheid”.^(*)

Dit laatste bezwaar maakt indruk. Men kan inderdaad van mening zijn dat in casu de naleving van de door het EG-Verdrag bepaalde dies a quo er niet toe leidt dat verzoekster in strijd met het recht op effectieve rechterlijke bescherming geen toegang heeft tot de gemeenschapsrechter. Die oplossing zou echter inbreuk maken op de rechtszekerheid die de regels voor de berekening van een beroepstermijn juist beogen te waarborgen, de reden waarom het Hof doorgaans aan de naleving ervan is gehecht. Immers, hoe moet worden bepaald welke termijn vanaf het tijdstip waarop verzoekster bevoegd was om in rechte op te treden, dat wil zeggen vanaf 1 mei 2004, voor haar voldoende was om haar beroep voor te bereiden en in te stellen? Wanneer men aanneemt dat 55 dagen voldoende zijn, zou men hetzelfde kunnen zeggen van 40, 30, 10 of 5 dagen? Een niet-ontvankelijkverklaring van het verzoek van de Republiek Polen op grond dat deze nog 55 dagen gebruik kon maken van haar beroepsrecht, zou een rechtsonzekerheid scheppen die een bron van aanhoudende geschillen kan opleveren. Om dit te voorkomen zou weliswaar kunnen worden geoordeeld, zoals de Raad betoogt, dat een dag na 1 mei 2004 in elk geval voldoende is, omdat de verzoekers vanaf de datum van bekendmaking van het litigieuze besluit ten volle de mogelijkheid hadden om hun beroep uit te werken en in gereedheid te houden om het te gepasten tijde ter griffie van het Hof in te dienen. Deze oplossing zou echter niet de gevallen regelen van besluiten die meer dan twee maanden vóór de inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag zijn vastgesteld. Zoals verzoekster en de interveniërende staten terecht hebben opgemerkt, zou de vaststelling van de dies a quo op de datum van bekendmaking van de litigieuze besluiten de instellingen de mogelijkheid bieden om meer dan twee maanden vóór de inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag op grond van de Toetredingsakte besluiten te nemen en aldus de toekomstige lidstaten iedere beroepsmogelijkheid te ontnemen. Het lijkt mij niet in het belang van een goede rechtsbedeling om een arrest te wijzen dat weliswaar het aan de orde zijnde geval zou oplossen, doch een bron kan zijn voor latere geschillen. Vooral lijkt het mij niet toelaatbaar dat de effectiviteit of zelfs het bestaan van het fundamentele recht op rechterlijke bescherming van de kandidaatlidstaten afhangt van de arbitraire keuze door de communautaire instellingen van de datum van bekendmaking van het litigieuze besluit.

Het lijkt mij derhalve passend om de dies a quo van de beroeptermijn vast te stellen op de datum van inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag. Alleen deze oplossing kan de rechtszekerheid garanderen, hetgeen het doel is van de regeling inzake de beroepstermijnen, en alle toekomstige lidstaten effectieve rechterlijke bescherming van hun rechten garanderen jegens communautaire handelingen die zijn vastgesteld tussen de ondertekening van het Toetredingsverdrag en de inwerkingtreding ervan. Het recht op effectieve rechterlijke bescherming van de rechten die de justitiabelen aan de communautaire rechtsorde ontlenen, noopt ertoe — moet dit nog in herinnering worden gebracht — de procesregels die de bescherming van deze rechten uiterst moeilijk of in de praktijk onmogelijk maken, ter zijde te schuiven.^(*)

Weliswaar zou tegen deze oplossing kunnen worden aangevoerd dat, indien de toekomstige lidstaten van mening zouden zijn dat hun rechten worden geschonden door een besluit dat door de instellingen tussen de ondertekening en de inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag is vastgesteld, zij altijd de mogelijkheid hadden om dit Verdrag niet te ratificeren of niet toe te passen. Afgezien van het feit dat een dergelijke handelwijze internationaalrechtelijk discutabel zou zijn en derhalve de internationale aansprakelijkheid van die lidstaten aan de orde zou stellen, is een dergelijke retorsiemaatregel evenwel zozeer buiten proporties dat het gebruik, en dus de doeltreffendheid, ervan geheel illusoir worden: op mussen wordt niet met een kanon geschoten.

Alleen de toegang tot de rechter is dus geschikt om hun rechten te beschermen, want het gemeenschapsrecht verstrekt de kandidaat-lidstaten inderdaad rechten. Vanaf de ondertekening van het Toetredingsverdrag verandert hun status. Zij kunnen niet meer als gewone rechtspersonen worden beschouwd, maar zijn toekomstige lidstaten. Het akkoord tussen lidstaten en kandidaatlidstaten dat door de ondertekening van de toetredingsinstrumenten tot uitdrukking wordt gebracht, legt voor laatstgenoemden een geheel van rechten en verplichtingen vast. Dit evenwicht tussen rechten en verplichtingen, dat wil zeggen hun belangen als toekomstige lidstaten, moeten zij kunnen verdedigen tegen besluiten die in de periode tussen de ondertekening van het Toetredingsverdrag en de inwerkingtreding van die toetreding worden vastgesteld. Juist met het oog daarop hebben de toekomstige lidstaten een status van waarnemer binnen de Raad, waarvan zij gebruik kunnen maken om te worden geïnformeerd en geraadpleegd en die hun aldus de mogelijkheid biedt om in voorkomend geval in de procedure tot vaststelling van deze besluiten voor hun belangen op te komen.^(*) Deze status van waarnemer geeft hun echter, zoals de Republiek Polen, daarin ondersteund door de Republiek Litouwen, stelt, geen garantie dat hun belangen doeltreffend worden behartigd, aangezien aan die status voor hen geen stemrecht in de Raad is verbonden. De legitieme behartiging van hun belangen gebiedt derhalve dat aan de toekomstige lidstaten toegang wordt verleend tot de gemeenschapsrechter. Elke andere oplossing kan alleen leiden tot de paradox dat in een geval als het onderhavige, waarbij een besluit duidelijk de belangen van de toekomstige lidstaten aantast, deze lidstaten, die geen stemrecht hebben, niet bevoegd zijn om een beroep tot nietigverklaring in te stellen, terwijl de oude lidstaten, die wel dit stemrecht hebben, een beroep tot nietigverklaring kunnen instellen, ongeacht of zij daarbij belang hebben.

In verband met de noodzaak om ervoor te zorgen dat de solidariteit tussen de lidstaten in acht wordt genomen, moet ook aan toekomstige lidstaten de mogelijkheid worden geboden om besluiten die zijn vastgesteld tussen de ondertekening en de inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag, aan het oordeel van het Hof voor te leggen, door de dies a quo van de beroepstermijn vast te stellen op de datum van inwerkingtreding van dit verdrag. Wederom is namelijk de status van waarnemer onvoldoende om te verzekeren dat in het kader van de procedure tot vaststelling van deze besluiten naar behoren rekening wordt gehouden met de solidariteit tussen de lidstaten. De solidariteitsverplichting is echter een beginsel^(*) dat de lidstaten door toe te treden tot de Gemeenschap hebben aanvaard.^(*) Wanneer die verplichting, zoals het Hof al heeft geoordeeld^(*), een lidstaat verbiedt eenzijdig, naar zijn opvatting van het nationaal belang, het evenwicht tussen de uit zijn lidmaatschap van de Gemeenschap voortvloeiende voordelen en lasten te verbreken, verbiedt zij zeker ook dat de oude lidstaten in de Raad op willekeurige wijze het evenwicht tussen de voordelen en lasten dat door de toetredingsinstrumenten voor de toekomstige lidstaten is vastgesteld, verbreken.

Ten slotte pleit ook de werking van het beginsel van goede trouw voor de vaststelling van de dies a quo op de datum van inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag. Zoals blijkt uit artikel 18 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969, waarin dit beginsel is gecodificeerd, vereist dit beginsel van internationaal gewoonterecht met name dat „[e]en staat zich moet onthouden van handelingen die een verdrag zijn voorwerp en zijn doel zouden ontnemen, indien:

1. hij het verdrag heeft ondertekend of de akten die het verdrag vormen heeft uitgewisseld onder voorbehoud van bekrachtiging, aanvaarding of goedkeuring, totdat hij zijn bedoeling geen partij te willen worden bij het verdrag kenbaar heeft gemaakt”.

Zoals bekend, bindt het beginsel van goede trouw de instellingen van de Gemeenschap en heeft het in de communautaire rechtsorde als pendant het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.^(*) Het moet derhalve voor de toekomstige lidstaten mogelijk zijn om het Hof te vragen, na te gaan of de communautaire instellingen door het vaststellen van besluiten in de periode tussen de ondertekening en de inwerkingtreding van de toetredingsovereenkomsten niet het beginsel van de goede trouw hebben geschonden door het door deze overeenkomsten geschapen evenwicht tussen de rechten en verplichtingen te verstoren en aldus aan deze overeenkomsten voorwerp en doel te ontnemen.

Uiteraard zou niet met betrekking tot alle communautaire handelingen die sinds de oprichting van de Gemeenschap zijn vastgesteld, voor de nieuwe lidstaten de dies a quo voor het beroep tot nietigverklaring op de datum van de inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag moeten worden vastgesteld. Men kan het slechts met de Raad eens zijn dat een dergelijke afwijking van de in het EG-Verdrag bepaalde dies a quo een onaanvaardbare aantasting zou zijn van de rechtszekerheid die de definitieve aard van besluiten en het verval van recht door afloop van beroepstermijnen beogen te garanderen, welke aantasting niet kan worden gerechtvaardigd door de overwegingen die ervoor pleiten om niet de datum van bekendmaking aan te houden, waarin de letter van artikel 230, vijfde alinea, EG voorziet. Dit hebben verzoekster en de lidstaten die ter ondersteuning van haar vordering hebben geïntervenieerd, ook niet gevraagd. Deze afwijking zou daarentegen ontegenzeggelijk gelden voor besluiten, die, zoals het besluit dat in casu wordt bestreden, tussen de datum van de ondertekening en die van de inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag zijn vastgesteld en op grond van dit verdrag zijn genomen. Deze afwijking zou, volgens mij, ook ruimer moeten gelden voor alle communautaire besluiten die in de periode tussen die twee data zijn vastgesteld, dat wil zeggen niet alleen voor de besluiten die op grond van de Toetredingsakte zijn vastgesteld, maar ook voor die welke krachtens de verdragen zijn vastgesteld, voor zover althans, zoals ik hierna zal uiteenzetten, dergelijke besluiten het voor de toekomstige lidstaten in het Toetredingsverdrag vastgelegde evenwicht tussen rechten en verplichtingen aantasten. Weliswaar aanvaarden de toekomstige lidstaten door de ondertekening van het akkoord met de oude lidstaten het acquis bestaande uit de gehele wetgeving van de Gemeenschap sinds haar oprichting en moeten de communautaire instellingen in de periode tussen de ondertekening en de inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag kunnen blijven wetgeven, maar deze instellingen mogen niet de mogelijkheid hebben, het evenwicht tussen de rechten en verplichtingen te verstoren dat voor de toekomstige lidstaten het gevolg is van het acquis zoals dat op het tijdstip van de ondertekening van de toetredingsinstrumenten bestaat, zonder dat deze lidstaten de mogelijkheid hebben om hun belangen door toegang tot de gemeenschapsrechter te verdedigen. Dat de bescherming van de belangen van de toekomstige lidstaten ook moet worden verzekerd met betrekking tot besluiten die in de periode tussen de ondertekening en de inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag op basis van de verdragen zijn vastgesteld, blijkt trouwens reeds uit de aan hen toegekende status van waarnemer, want de daaraan verbonden rechten van informatie en raadpleging zullen allereerst spelen in het kader van de procedure tot vaststelling van deze beskuten.^(*)

Voor het oordeel dat de beroepstermijn voor communautaire besluiten die zijn vastgesteld tussen de datum van de ondertekening en die van de inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag voor de toekomstige lidstaten pas vanaf de datum van de inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag loopt, kan het Hof, volgens mij twee wegen inslaan.

De eerste bestaat erin, praeter legem te werk te gaan door zich buiten het kader van artikel 230 EG te plaatsen. Deze weg is reeds gevolgd in het aangehaalde arrest van 22 mei 1990, Parlement/Raad. Er zij aan herinnerd dat het Hof in eerste instantie had geoordeeld dat het Parlement niet bevoegd was om beroep tot nietigverklaring in te stellen, noch op grond van artikel 173, eerste alinea, EGVerdrag noch op grond van de tweede alinea van deze bepaling^(*), omdat „de [...] stand van de toepasselijke bepalingen”^(*) dit niet toestond, aangezien het Parlement geen rechtspersoonlijkheid had en evenmin in de lijst van bevoorrechte verzoekers werd genoemd. Twee jaar later heeft het Hof gemeend in deze „procedurele leemte” te moeten voorzien en heeft het zich gebaseerd op „het fundamentele belang van de [...] eerbiediging van het in de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen neergelegde institutionele evenwicht”, waarvan een van de elementen de prerogatieven van het Parlement is, om voor deze instelling een recht op beroep tot nietigverklaring te formuleren „mits dit beroep slechts strekt tot eerbiediging van zijn prerogatieven en slechts berust op middelen die aan een schending van deze prerogatieven zijn ontleend”.^(*) Met andere woorden, het Hof heeft begrip opgebracht voor de noodzaak om de prerogatieven van het Parlement, als element van het institutionele evenwicht, in rechte te beschermen.^(*) In de lijn van dit precedent in de rechtspraak zou het Hof, uitgaande van de vaststelling dat de kandidaat-lidstaten hun rechten als toekomstige lidstaten die uit het bij de ondertekening van de toetredingsinstrumenten overeengekomen evenwicht van voordelen en lasten voortvloeien, moeten kunnen verdedigen, deze lidstaten op grond van het recht op effectieve rechterlijke bescherming van de rechten ontleend aan de communautaire rechtsorde, de bevoegdheid kunnen toekennen om beroep tot nietigverklaring in te stellen.

In dat geval zou hun beroepsrecht niet onbeperkt mogen zijn. Het zou enkel mogen worden uitgeoefend voor zover het ter bewaring van hun rechten noodzakelijk is, omdat het anders zonder grondslag is. Een dergelijke beperking zou uiteraard meebrengen dat hun beroep slechts ontvankelijk is voor zover het betrekking heeft op besluiten die het bij de ondertekening van de toetredingsinstrumenten overeengekomen evenwicht van voordelen en lasten ongunstig beïnvloeden. Misschien moet dit ook tot uiting komen in een beperking van de scala van middelen die voor de nietigverklaring kunnen worden aangevoerd. Alleen middelen waaruit op een of andere wijze naar voren komt dat hun rechten van toekomstige lidstaten zijn aangetast, zouden ter ondersteuning van hun beroep mogen worden aangevoerd. De toekomstige lidstaten zouden bijvoorbeeld een besluit niet aan het oordeel van het Hof kunnen voorleggen op grond dat dit besluit in strijd met de prerogatieven van het Parlement is genomen. Het zal weliswaar niet altijd gemakkelijk zijn de middelen tot nietigverklaring die mogen worden aangevoerd, te scheiden van de niet-ontvankelijke middelen, maar dit is volgens mij niet moeilijker dan de moeilijkheid die het Hof heeft moeten overwinnen om in het kader van het reeds aangehaalde arrest van22 mei 1990, Parlement/Raad, te onderkennen welke van de door het Parlement aangevoerde middelen die verband hielden met een schending van de prerogatieven van het Parlement, ontvankelijk waren.^(*)

Hiertegen kan worden ingebracht dat het toekennen van een beperkt beroepsrecht aan de toekomstige lidstaten op grond van het recht op effectieve rechterlijke bescherming van de aan de communautaire rechtsorde ontleende rechten a priori niet rechtvaardigt dat van de door het EG-Verdrag bepaalde dies a quo wordt afgeweken. De toekomstige lidstaten zouden bevoegd zijn om vanaf de datum van bekendmaking van het litigieuze besluit in rechte op te treden, en vanaf deze datum dus twee maanden hebben om dat te doen, omdat anders de rechtszekerheid onnodig wordt aangetast. In casu zou het recht van de Republiek Polen derhalve zijn vervallen, ook al had haar recht om in rechte op te treden juist deze grondslag. In feite kunnen de rechten van de toekomstige lidstaten echter slechts worden aangetast door handelingen die na de ondertekening van het Toetredingsverdrag zijn vastgesteld, en kunnen deze lidstaten derhalve slechts beroep instellen tegen deze handelingen op voorwaarde, en vanaf het moment dat, deze handelingen ten aanzien van hen gelden, dat wil zeggen op voorwaarde van en vanaf de inwerkingtreding van dit verdrag.

In casu tast de bepaling waartegen de Republiek Polen opkomt, de rechten van deze staat kennelijk aan, aangezien zij, althans gedurende een overgangsperiode, leidt tot een vermindering van de rechtstreekse betalingen aan de Poolse landbouwers. Alle ter ondersteuning van het beroep van deze staat aangevoerde middelen, of het nu gaat om onbevoegdheid van de Raad, schending van het non-discriminatiebeginsel of miskenning van het beginsel van goede trouw, beogen in wezen de rechtmatigheid aan te vechten van de uitbreiding van het stelsel van gedeeltelijke betalingen tot de nieuwe aan de landbouwers van de nieuwe lidstaten rechtstreeks uit te keren steun. Haar beroep en alle middelen ter ondersteuning ervan lijken mij dus ontvankelijk.

De tweede aan het Hof geboden weg komt erop neer dat secundum legem wordt gehandeld en een constructieve uitlegging van artikel 230 EG wordt uitgewerkt die aan de geest van deze bepaling de voorrang geeft boven de bewoordingen ervan. Daarbij zou worden uitgegaan van het doel van artikel 230 EG, namelijk in de lijn van het recht op effectieve rechterlijke bescherming een beroepsrecht toekennen aan alle betrokken justitiabelen, dat wil zeggen aan de instellingen en de lidstaten waarvan wordt vermoed dat zij procesbelang hebben, of aan de rechtspersonen tot wie het bestreden besluit is gericht of die daardoor rechtstreeks en individueel worden geraakt. Weliswaar is dit recht om in rechte op te treden begrensd door een termijn van twee maanden vanaf de kennisgeving of bekendmaking van dit besluit. Artikel 230 EG gaat echter uit van de veronderstelling dat de justitiabele op het tijdstip van de gebeurtenis die de termijn doet ingaan, door het bestreden besluit wordt geraakt; wordt hij niet geraakt, dan is hij niet bevoegd om een beroep tot nietigverklaring in te stellen. Met andere woorden, de beroepstermijn begint volgens de letter van artikel 230 EG, vijfde alinea, EG te lopen op de datum van kennisgeving of van bekendmaking van het litigieuze besluit, omdat op die datum de positie van de verzoeker met betrekking tot dat besluit, en dus zijn bevoegdheid om een beroep tot nietigverklaring in te stellen, worden geacht zeker en definitief te kunnen worden vastgesteld. In casu gaat het daarentegen om een geval waarin een toekomstige lidstaat slechts kan worden geraakt door een communautair besluit dat na de ondertekening van de toetredingsinstrumenten is vastgesteld, op voorwaarde van, en vanaf, de inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag, die bepalend is voor het antwoord op de vraag of dat besluit op hem van toepassing is. Pas vanaf die datum kan worden vastgesteld of deze staat wordt geraakt door het besluit waartegen hij opkomt. De toekomstige lidstaat moet dus om nietigverklaring van de communautaire besluiten die in de periode tussen de ondertekening en de inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag zijn vastgesteld, kunnen verzoeken binnen een termijn van twee maanden te rekenen vanaf de inwerkingtreding van dit verdrag. Aangezien hij op deze laatste datum de hoedanigheid van lidstaat, en dus die van bevoorrecht verzoeker, verwerft, moet hij deze besluiten kunnen aanvechten zonder dat hij procesbelang moet aantonen, en moet hij zijn beroep tot nietigverklaring kunnen onderbouwen met ongeacht welk middel.

Men zou kunnen vinden dat de beroepsmogelijkheden die aldus aan de toekomstige lidstaten worden toegekend, te ver gaan. Die mening ben ik ook toegedaan. Ik neig dan ook eerder naar de eerste mogelijkheid.