Gerechtshof EU 21-11-2005 ECLI:EU:T:2005:405

Argumenten van partijen

De Commissie betoogt dat de brief van 29 mei 2000 een zuiver voorbereidende handeling voor de beschikking is en dat deze volgens vaste rechtspraak dus niet vatbaar is voor een beroep tot nietigverklaring.

Verzoekster stelt dat de brief van 29 mei 2000 de handeling is waarbij de Commissie het standpunt heeft ingenomen dat het voorstel van de Italiaanse autoriteiten voor de overgangsbepaling voor steunverlening voor investeringsprojecten in de gevallen waarin vóór de steunaanvraag met de uitvoering van het project is begonnen, onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt Het gaat immers om een „onbekende” en „bij de Verdragen verboden” handeling, aangezien daarmee de bij artikel 88, lid 2, EG ten gunste van de belanghebbenden geformuleerde procedurele waarborgen worden geschonden.

Zij betoogt in wezen dat de uitnodiging om een in het kader van de aanmelding van een steunregeling geformuleerd voorstel in te trekken, indien de lidstaat daaraan gevolg geeft, hetzelfde rechtsgevolg heeft als de negatieve beschikking bedoeld in artikel 7, lid 5, van verordening nr. 659/1999, zonder dat de procedurele waarborgen van de belanghebbenden worden geëerbiedigd. Met de brief van 29 mei 2000 is de Commissie „vooruitgelopen” op de beoordeling die zij moet maken en heeft zij de ontvankelijkheid van het voorstel van de Italiaanse autoriteiten uitgesloten zelfs vóór de belanghebbenden in staat te stellen hun opmerkingen te maken (arrest Hof van 14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, Jurispr. blz. 3809, punt 21).

Verzoekster voegt daaraan toe dat indien niet tevens om nietigverklaring van de brief van 29 mei 2000 werd verzocht, het risico zou bestaan dat in de communautaire rechtsorde een handeling zou blijven gelden die de onrechtmatige grondslag vormt voor de intrekking van het voorstel voor een overgangsregel door de Italiaanse autoriteiten.

Beoordeling door het Gerecht

Volgens vaste rechtspraak zijn als handelingen of besluiten die vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring te beschouwen maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen, welke de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen. Voorts zijn handelingen of besluiten die tot stand komen in een uit verscheidene fasen bestaande procedure, met name na een interne procedure, slechts voor beroep vatbare handelingen wanneer het maatregelen betreft die aan het einde van die procedure het standpunt van de instelling definitief vastleggen; hiertoe behoren dus niet voorlopige maatregelen ter voorbereiding van de eindbeschikking (arrest Hof van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, Jurispr. blz. 2639, punt 10, en arrest Gerecht van 18 december 1992, Cimenteries CBR e.a./Commissie, T-10/92—T-12/92 en T-15/92, Jurispr. blz. II-2667, punt 28).

In casu vordert verzoekster nietigverklaring van een brief die de Commissie tijdens de inleidende fase van het onderzoek van het door de Italiaanse autoriteiten aangemelde steunvoornemen aan deze autoriteiten heeft gezonden en die vooraf ging aan de beschikking.

Er zij in dit verband aan herinnerd dat het bij artikel 88, lid 3, EG ingestelde en bij artikel 4 van verordening nr. 659/1999 geregelde eerste onderzoek tot doel heeft, de Commissie een voldoende periode van overweging en onderzoek te gunnen om zich een eerste oordeel te kunnen vormen over de aangemelde steunprojecten teneinde, zonder dat een diepgaand onderzoek noodzakelijk is, te kunnen concluderen dat zij verenigbaar zijn met het Verdrag dan wel dat de strekking ervan dienaangaande twijfel doet rijzen (zie in die zin arrest Hof van 15 februari 2001, Oostenrijk/Commissie, C-99/98, Jurispr. blz. I-1101, punten 53 en 54).

De formele onderzoeksprocedure bedoeld in artikel 88, lid 2, EG en in artikel 6 van verordening nr. 659/1999, die de Commissie in staat stelt zich, vooraleer haar beschikking te geven, volledig over alle aspecten van de zaak te laten voorlichten, is volstrekt noodzakelijk wanneer de Commissie bij de beoordeling of een steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, ernstige moeilijkheden ondervindt (arrest Hof van 15 juni 1993, Matra/Commissie, C-225/91, Jurispr. blz. I-3203, punt 33).

Hoewel haar bevoegdheid om te beslissen de formele onderzoeksprocedure in te leiden een gebonden bevoegdheid is, beschikt de Commissie toch over een bepaalde beoordelingsmarge om de omstandigheden van de zaak vast te stellen en te onderzoeken, om uit te maken of zij ernstige moeilijkheden doen rijzen. Overeenkomstig het oogmerk van artikel 88, lid 3, EG en de op haar rustende verplichting van behoorlijk bestuur kan de Commissie met name contact opnemen met de staat die de steunmaatregel heeft aangemeld, of met derden om de eventueel gerezen ernstige moeilijkheden in de loop van de inleidende fase op te lossen (arrest Gerecht van 15 maart 2001, Prayon-Rupel/Commissie, T-73/98, Jurispr. blz. II-867, punt 45).

De brief van de Commissie van 29 mei 2000, alsmede de brieven die daaraan vooraf zijn gegaan, de brieven van de Italiaanse autoriteiten en de bijeenkomst die te Brussel heeft plaatsgevonden tussen de gemachtigden van de Commissie en de vertegenwoordigers van genoemde autoriteiten, passen nu juist in het kader van bovengenoemd contact.

In die brief is de Commissie ingegaan op één specifieke kwestie, te weten het voorstel van de Italiaanse autoriteiten om in het steunproject een bepaling op te nemen betreffende de overgang van de destijds geldende steunregeling op de regeling waarop de aanmelding van 18 november 1999 betrekking had. Deze bepaling moest het investeringsprogramma van ondernemingen die reeds vóór de indiening van een steunaanvraag met de uitvoering daarvan waren begonnen, voor steun in aanmerking doen komen.

Hoewel de Commissie in de brief van 29 mei 2000 duidelijk heeft gesteld dat het betrokken voorstel een moeilijkheid opleverde bij het onderzoek van de verenigbaarheid van dat project, omdat deze overgangsbepaling volgens haar niet in overeenstemming was met punt 4.2 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, was dit standpunt van verweerster geenszins bindend voor de staat die de steun had aangemeld.

Uit onderzoek van verordening nr. 659/1999 blijkt dat de Commissie weliswaar de bevoegdheid heeft om een lidstaat in het kader van de formele onderzoeksprocedure te dwingen zijn steunproject te wijzigen, op straffe van de vaststelling dat het onverenigbaar is met de gemeenschappelijk markt, doch dat zij tijdens de inleidende fase van het onderzoek niet over een dergelijke bevoegdheid beschikt, en enkel een beschikking om geen bezwaar te maken kan vaststellen of anders de formele onderzoeksprocedure moet inleiden.

Blijkens de bewoordingen van de brief van 29 mei 2000 zijn de Italiaanse autoriteiten enkel „uitgenodigd” om af te zien van hun voorstel, en konden zij in het kader van een vrije keuze dus de aanwijzingen van de diensten van de Commissie volgen dan wel integendeel hun aanvankelijke project, met de betrokken overgangsbepaling, ongewijzigd handhaven.

Bijgevolg kan er niet van uit worden gegaan dat de brief van 29 mei 2000 een handeling is die bindende rechtsgevolgen in het leven roept, in de door de rechtspraak vermeld in punt 25 hierboven vereiste zin. Voorts, en anders dan verzoekster stelt, kan de juridische kwalificatie van die brief niet afhangen van een latere handeling, te weten de beslissing van de staat die de steunmaatregel heeft aangemeld, om het steunproject al dan niet in de door de Commissie gewenste zin te wijzigen.

De brief van 29 mei 2000 blijkt in werkelijkheid slechts een louter voorbereidende handeling te zijn voor de definitieve beslissing, in casu de beschikking.

Daaruit volgt dat het beroep, voorzover het strekt tot nietigverklaring van de brief van 29 mei 2000, niet-ontvankelijk is.

Argumenten van partijen

De Commissie betoogt dat uittreksels van de beschikking in het Publicatieblad van 30 september 2000 zijn bekendgemaakt, met een verwijzing naar de website waarop de volledige tekst van de beschikking beschikbaar was, en dat de beroepstermijn van twee maanden dus veertien dagen na de bekendmaking van 30 september 2000 was ingegaan en op 24 december 2000 was verstreken, rekening gehouden met de termijn van tien dagen wegens afstand die wordt toegekend aan partijen die hun gewone verblijfplaats in Italië hebben. Het onderhavige beroep, dat op 20 oktober 2004 is ingesteld, is dus kennelijk tardief.

Verweerster stelt tevens dat voor de berekening van de termijnen beslissend is de datum van bekendmaking of in voorkomend geval de datum van kennisname van de beschikking en niet die van kennisname van de briefwisseling die aan de vaststelling van de beschikking zelf is voorafgegaan. Verzoekster betoogt volgens de Commissie dus ten onrechte dat de termijn voor instelling van het beroep is ingegaan op het tijdstip in september 2004 waarop haar advocaat haar een kopie van de brief van 29 mei 2000 heeft toegezonden en haar „de inhoud daarvan heeft toegelicht”.

Verzoekster wijst erop dat zij haar steunaanvraag op 25 januari 2001 heeft ingediend, zonder voor de bevoegde nationale rechter het decreet van 13 november 2000 aan te vechten en „evenmin zonder te trachten de beschikking van 12 juli 2000 te lezen”, die, volgens dat decreet, was vastgesteld door „de Europese Unie”, hetgeen een formulering is aan de hand waarvan niet kon worden bepaald onder welke voorwaarden de betrokken tekst bekend was gemaakt.

Evenmin was zij bekend met de mogelijkheid om in september 2000 kennis te nemen van de volledige tekst van de beschikking middels raadpleging van „een van de duizenden pagina's [...] van de grootste website ter wereld”. Verzoekster merkt in dit verband op dat het internetadres dat is vermeld in de samenvatting die op 30 september 2000 in het Publicatieblad is bekendgemaakt, niet overeenkomt met de volledige tekst van de beschikking, maar met het gedeelte van de website van „de Unie” dat is gewijd aan alle beschikkingen op het gebied van staatssteun.

Pas na het voorstel tot intrekking van de financiële bijstand heeft verzoekster in september 2004 haar advocaat in de onderhavige procedure geraadpleegd, die haar een kopie van de beschikking en vooral van de brief van 29 mei 2000 heeft toegezonden. Volgens verzoekster is de beroepstermijn pas ingegaan met de kennisname van die brief, waarvan de inhoud duidelijk aantoont dat de Commissie haar verplichting om de formele onderzoeksprocedure in te leiden heeft geschonden.

Noch middels lezing van de in het Publicatieblad bekendgemaakte samenvatting noch middels lezing van de tekst van de beschikking had verzoekster zich ervan kunnen vergewissen dat tijdens het eerste onderzoek was voldaan aan de voorwaarden voor het verplicht inleiden van de formele onderzoeksprocedure. Aangezien er niet de minste aanwijzing voor bestond dat een eventueel beroep tegen de beschikking niet wegens het ontbreken van individueel belang niet-ontvankelijk zou zijn, kan verzoekster niet worden verweten dat zij heeft verzuimd op te komen tegen de beschikking en kan er evenmin van uit worden gegaan dat de beroepstermijn is ingegaan bij de loutere bekendmaking daarvan op 30 september 2000.

Verzoekster betoogt ten slotte dat zij het niet noodzakelijk heeft geacht om het ministeriële decreet van 13 november 2000 aan te vechten en dat zij geenszins verplicht was de beschikking aan te vechten, aangezien zij, op grond van haar uitlegging van de nationale bepalingen ter uitvoering van de steunregeling, had gemeend aan de eerste aankondiging van de uitvoering van de nieuwe steunregeling te kunnen deelnemen, door af te zien van het gedeelte van de steun dat overeenkwam met het bedrag van de twee rekeningen die zij vóór indiening van de steunaanvraag had voldaan, hetgeen zij heeft gedaan door de betrokken twee rekeningen welbewust niet aan het met de behandeling van haar steunaanvraag belaste orgaan te zenden.

Beoordeling door het Gerecht

Volgens artikel 230, vijfde alinea, EG moeten beroepen tot nietigverklaring binnen een termijn van twee maanden worden ingesteld. Die termijn loopt, al naar gelang van het geval, vanaf de dag van bekendmaking van de handeling, vanaf de dag van kennisgeving aan de verzoeker of, bij gebreke daarvan, vanaf de dag waarop de verzoeker van de handeling kennis heeft gekregen.

Reeds uit de bewoordingen van die bepaling blijkt, dat voor het ingaan van de beroepstermijn het criterium van de datum waarop van de handeling kennis is gekregen subsidiair is ten opzichte van de criteria van bekendmaking of kennisgeving van de handeling (zie arrest Hof van 10 maart 1998, Duitsland/Raad, C-122/95, Jurispr. blz. I-973, punt 35, en arrest Gerecht van 27 november 2003, Regione Siciliana/Commissie, T-190/00, Jurispr. blz. II-5015, punt 30, en de aangehaalde rechtspraak). Voorts volgt uit de rechtspraak dat het bij gebreke van kennisgeving of openbaarmaking op de weg ligt van degene die kennis krijgt van het bestaan van een hem betreffende handeling, binnen een redelijke termijn om de volledige tekst ervan te verzoeken; dit neemt echter niet weg, dat de beroepstermijn pas kan ingaan op de dag waarop de betrokken derde kennis krijgt van de exacte inhoud en van de motivering van de betrokken handeling, zodat hij met vrucht van zijn beroepsrecht gebruik kan maken (arresten Hof van 6 juli 1988, Dillinger Hüttenwerke/Commissie, 236/86, Jurispr. blz. 3761, punt 14, en 19 februari 1998, Commissie/Raad, C-309/95, Jurispr. blz. I-655, punt 18).

Voorts zij in herinnering gebracht dat wat de handelingen betreft die volgens een vaste praktijk van de betrokken instelling worden bekendgemaakt in het Publicatieblad, hoewel die bekendmaking geen voorwaarde is voor de toepasselijkheid daarvan, het Hof en het Gerecht hebben erkend dat het criterium van de datum van kennisneming niet van toepassing was en dat de datum van bekendmaking de beroepstermijn deed ingaan (zie, met betrekking tot handelingen van de Raad waarbij internationale akkoorden worden gesloten die de Gemeenschap binden, arrest Duitsland/Raad, reeds aangehaald, punt 39, en, met betrekking tot beschikkingen van de Commissie tot afsluiting van een krachtens artikel 88, lid 2, EG ingeleide onderzoeksprocedure inzake steun, arrest Gerecht van 28 januari 1999, BAI/Commissie, T-14/96, Jurispr. blz. II-139, punt 36). In dergelijke omstandigheden mag de betrokken derde er immers van uitgaan dat de betrokken handeling zal worden bekendgemaakt.

In casu moet worden vastgesteld dat bij brief van 2 augustus 2000 van de beschikking kennis is gegeven aan de Italiaanse Republiek, die daarvan de enige adressaat is, en dat een samenvatting daarvan in het Publicatieblad is geplaatst in de zin van artikel 26, lid 1, van verordening nr. 659/1999.

Overeenkomstig bovengenoemde bepaling wordt van beschikkingen waarbij de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel, voorzover deze binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG valt, geen twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, en meent dat de maatregel daarmee verenigbaar is, een samenvatting bekendgemaakt in het Publicatieblad, met daarin de vermelding dat een afschrift van de beschikking in de authentieke taalversie(s) kan worden verkregen. Een dergelijke mededeling beoogt de belanghebbende derden de wezenlijke elementen van de beschikking te verstrekken.

Volgens een vaste praktijk van de Commissie, die sinds mei 1999, na de inwerkingtreding van verordening nr. 659/1999, is ontwikkeld, bevat de in het voorgaande punt bedoelde samenvatting een verwijzing naar de website van het secretariaat-generaal van de Commissie met de vermelding dat daarop de volledige tekst van de betrokken beschikking, waaruit de vertrouwelijke gegevens zijn geschrapt, in de authentieke taal (talen) beschikbaar is.

Het feit dat de Commissie derden volledige toegang geeft tot de tekst van een op haar website geplaatste beschikking, samen met de bekendmaking van een samenvatting in het Publicatieblad die de belanghebbenden in staat stelt de betrokken beschikking te identificeren en hen op de hoogte stelt van de mogelijkheid deze via internet te raadplegen, moet worden aangemerkt als een bekendmaking in de zin van artikel 230, vijfde alinea, EG (arrest Gerecht van 15 juni 2005, Olsen/Commissie, T-17/02, Jurispr. blz. II-2031, punt 80).

In casu blijkt uit het dossier, dat de Commissie in het Publicatieblad van 30 september 2000 een samenvatting van de bestreden beschikking heeft bekendgemaakt, met vermelding van de datum van vaststelling daarvan, de betrokken lidstaat, het nummer van de steunmaatregel, de benaming, de doelstelling, de rechtsgrondslag, de daarvoor uitgetrokken begrotingsmiddelen en de looptijd ervan. Die samenvatting geeft ook aan dat de tekst van de beschikking, waaruit de vertrouwelijke gegevens zijn geschrapt, in de authentieke taal (talen) beschikbaar is op de website van de Commissie, en vermeldt in dit verband het internetadres waarmee toegang tot die tekst kan worden verkregen.

Dat de toegang tot de tekst van de beschikking niet direct was doet niet af aan de in punt 53 hierboven vermelde slotsom. Vaststaat dat het internetadres in de in het Publicatieblad bekendgemaakte samenvatting overeenkomt met het gedeelte van de website van de Commissie waarop de beschikkingen van de instelling op het gebied van staatssteun, en met name de beschikkingen om geen bezwaar te maken, worden bijeengebracht, ingedeeld per betrokken activiteitssector, jaar van vaststelling en nummer van de steunmaatregel Gelet op de informatie in de samenvatting, waarop in het vorige punt is gewezen, is het voor iedere belanghebbende bijzonder eenvoudig om toegang te krijgen tot de tekst van de betrokken beschikking.

De beroepstermijn van twee maanden is dus, overeenkomstig artikel 102, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, veertien dagen na de bekendmaking van 30 september 2000 ingegaan en verstreken op 27 december 2000, rekening gehouden met de termijn van tien dagen wegens afstand en met het uitstel van de verstrijking wanneer deze op een zondag of een wettelijke feestdag valt, dat wil zeggen meer dan drie jaar voordat het beroep werd ingesteld.

Voor het overige moet het beroep ook als tardief worden aangemerkt wanneer het subsidiaire criterium van de datum van kennisneming van de handeling wordt toegepast.

Gelet op de bekendmaking in het Publicatieblad van 30 september 2000 van de samenvatting van de beschikking, moet er immers van uit worden gegaan dat verzoekster op die datum kennis heeft gekregen van het bestaan van de beschikking. Overeenkomstig de in punt 48 hierboven genoemde rechtspraak, bracht deze kennisname mee dat verzoekster de Commissie binnen een redelijke termijn om de volledige tekst van de betrokken handeling moest verzoeken, hetgeen zij niet heeft gedaan.

Voorts heeft verzoekster tevens kennis genomen van het bestaan van de beschikking na de bekendmaking in Italië op 5 december 2000 van het ministeriële decreet van 13 november 2000, dat in zijn aanhef de beschikking van de „Europese Unie” van 12 juli 2000 vermeldt. In dit verband kan verzoekster ter rechtvaardiging van het feit dat zij niets heeft ondernomen om de tekst van de beschikking in haar bezit te krijgen, hetgeen zij als normaal bedachtzame marktdeelnemer wel had moeten doen, niet zinvol aanvoeren dat deze laatste formulering onnauwkeurig is.

Ten slotte moet worden vastgesteld dat slechts in hoogst uitzonderlijke omstandigheden, bij toeval of overmacht in de zin van artikel 45, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie (beschikkingen Hof van 5 februari 1992, Frankrijk/Commissie, C-59/91, Jurispr. blz. I-525, punt 8, 7 mei 1998, Ierland/Commissie, C-239/97, Jurispr. blz. I-2655, punt 7), of bij verschoonbare dwaling (arrest Gerecht van 29 mei 1991, Bayer/Commissie, T-12/90, Jurispr. blz. II-219, punten 28 en 29, bevestigd bij arrest Hof van 15 december 1994, Bayer/Commissie, C-195/91 P, Jurispr. blz. I-5619) kan worden afgeweken van de toepassing van de gemeenschapsregeling inzake procestermijnen, daar de strikte toepassing van deze regels vereist is ter wille van de rechtszekerheid en de noodzaak om elke discriminatie of willekeurige behandeling bij de rechtsbedeling te vermijden (arrest Hof van 15 januari 1987, Misset/Raad, 152/85, Jurispr. blz. 223, punt 11, en beschikking Ierland/Commissie, reeds aangehaald, punt 7).

In casu heeft verzoekster niet aangetoond of zelfs maar aangevoerd dat er sprake is van verschoonbare dwaling dan wel van toeval of overmacht.

Niet relevant zijn in dit verband verzoeksters argumenten over de consequenties van de tardieve ontdekking van een vermeende grond voor onwettigheid van de beschikking of over haar uitlegging van de nationale regeling ter uitvoering van de steunregeling, en haar daaruit volgende overtuiging dat zij niettegenstaande het feit dat de steunaanvraag na aanvang van de uitvoering van haar investeringsproject was ingediend, in aanmerking kon komen voor die regeling.

Gesteld al dat de beschikking, waarin duidelijk is bepaald dat steunaanvragen, om in aanmerking te komen voor de bij deze regeling voorziene investeringssteun, vóór aanvang van de uitvoering van de projecten moeten zijn ingediend, bezwarend is voor verzoekster, dan nog had zij een beslissing moeten nemen over het instellen van een beroep tot nietigverklaring, op de door haar vast te stellen gronden, zonder de hiervoor gegeven dwingende termijn van twee maanden te laten verstrijken.

Het is daarentegen niet de taak van het Gerecht om bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep met het oog op de eerbiediging van de termijn van twee maanden voor instelling daarvan, de juistheid na te gaan van het impliciete, doch noodzakelijke postulaat van verzoeksters stelling, te weten dat de beschikking geen gebrek vertoonde waartegen zij had kunnen opkomen in het kader van een binnen de termijn ingesteld beroep tot nietigverklaring, welke situatie volgens verzoekster haar aanvankelijke overtuiging verklaart dat zij geen individueel procesbelang had.

Hoe dan ook zou het bij aanvaarding van verzoeksters redenering over de noodzakelijke verschuiving van het beginpunt van de beroepstermijn naar de dag waarop zij kennis heeft gekregen van de vermeende onwettigheid van de betrokken handeling, algemeen zijn toegestaan om gemeenschapshandelingen die rechtsgevolgen teweegbrengen, onbeperkt in geding te brengen, hetgeen volledig in strijd zou zijn met de vereisten van de rechtszekerheid.

Bijgevolg moet het onderhavige beroep, voorzover het strekt tot nietigverklaring van de beschikking, als tardief worden aangemerkt en dus niet-ontvankelijk worden verklaard, zonder dat de overige door de Commissie opgeworpen middelen van niet-ontvankelijkheid nog behoeven te worden onderzocht.

Gelet op een en ander moet het onderhavige beroep in zijn geheel niet-ontvankelijk worden verklaard en is er bijgevolg geen grond om gevolg te geven aan het door verzoekster geformuleerde verzoek om maatregelen tot organisatie van de procesgang, dat zonder voorwerp is geraakt.