Conclusie van advocaat-generaal Mazák van 28 juni 2007.
Conclusie van advocaat-generaal Mazák van 28 juni 2007.
1. In de onderhavige zaak verzoekt de Commissie het Hof krachtens artikel 226 EG vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door formeel te weigeren op haar grondgebied op te treden tegen het feit dat onder de benaming "Parmesan" kaas in de handel wordt gebracht die niet in overeenstemming is met het productdossier van de beschermde oorsprongsbenaming (hierna: "BOB") "Parmigiano Reggiano", niet voldoet aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 13, lid 1, sub b, van verordening (EEG) nr. 2081/92 van de Raad van 14 juli 1992 inzake de bescherming van geografische aanduidingen en oorsprongsbenamingen van landbouwproducten en levensmiddelen(2) (hierna: "basisverordening").
2. Geldt de bescherming van de geregistreerde BOB "Parmigiano Reggiano" ook voor het Duitse woord "Parmesan"? Deze vraag vormt de kern van de onderhavige inbreukprocedure die de Commissie tegen de Bondsrepubliek Duitsland heeft aangespannen.
3. Daarnaast gaat het in de onderhavige zaak om de vraag welke maatregelen de lidstaten moeten treffen om de in de basisverordening voorziene bescherming te waarborgen. Is een lidstaat, ervan uitgaande dat het Duitse woord "Parmesan" onder de bescherming van de geregistreerde BOB "Parmigiano Reggiano" valt, dan gehouden ambtshalve op te treden tegen een inbreuk op de basisverordening zoals het in de handel brengen onder de naam "Parmesan" van kaas die niet in overeenstemming is met het productdossier van "Parmigiano Reggiano"?
I - Bescherming van "Parmigiano Reggiano" krachtens het gemeenschapsrecht
A - Verordening nr. 2081/92
4. Artikel 2 van verordening nr. 2081/92 bepaalt:
"1. De communautaire bescherming van oorsprongsbenamingen en van geografische aanduidingen van producten wordt verkregen overeenkomstig de bepalingen van deze verordening.
2. In deze verordening wordt verstaan onder:
a) ,oorsprongsbenaming': de naam van een streek, van een bepaalde plaats of, in uitzonderlijke gevallen, van een land, die wordt gebruikt in de benaming van een landbouwproduct of levensmiddel:
- dat afkomstig is uit die streek, die bepaalde plaats of dat land, en
- waarvan de kwaliteit of de kenmerken hoofdzakelijk of uitsluitend aan het geografische milieu, dat factoren van natuurlijke en menselijke aard omvat, zijn toe te schrijven en waarvan de productie, de verwerking en de bereiding in het geografisch gebied geschieden;
[...]"
5. Artikel 3, lid 1, luidt als volgt:
"Benamingen die soortnamen zijn geworden, kunnen niet worden geregistreerd.
In de zin van deze verordening wordt onder een benaming die een soortnaam is geworden, verstaan de naam van een landbouwproduct of een levensmiddel, die weliswaar verband houdt met de plaats of streek waar dit product of dit levensmiddel oorspronkelijk werd geproduceerd of in de handel gebracht, doch de gangbare naam is geworden van een product of een levensmiddel.
Om vast te stellen of een naam al dan niet een soortnaam is geworden, wordt rekening gehouden met alle factoren, in het bijzonder:
- de bestaande situatie in de lidstaat waar de naam zijn oorsprong heeft en in het traditionele verbruiksgebied,
- de situatie in andere lidstaten,
- de relevante nationale of communautaire wetgeving.
Indien aan het slot van de procedure als bedoeld in de artikelen 6 en 7, een registratieaanvraag wordt afgewezen omdat een benaming een soortnaam is geworden, maakt de Commissie deze beslissing bekend in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen ."
6. Artikel 10 bepaalt:
"1. De lidstaten zorgen ervoor dat uiterlijk zes maanden na de inwerkingtreding van deze verordening de controlestructuren in het leven zijn geroepen die tot taak hebben te waarborgen dat landbouwproducten en levensmiddelen met een beschermde benaming aan de eisen van het productdossier beantwoorden.
[...]
4. Indien de aangewezen controlediensten en/of particuliere organisaties van een lidstaat constateren dat een landbouwproduct of levensmiddel met een beschermde benaming uit die lidstaat niet aan de eisen van het productdossier beantwoordt, nemen zij de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat aan de bepalingen van deze verordening wordt voldaan. Zij stellen de lidstaat in kennis van de bij de uitoefening van hun controles getroffen maatregelen. De betrokken partijen moeten van alle genomen besluiten in kennis worden gesteld."
7. Artikel 13 luidt als volgt:
"1. Geregistreerde benamingen zijn beschermd tegen:
[...]
b) elk misbruik, elke nabootsing of voorstelling, zelfs indien de werkelijke oorsprong van het product is aangegeven of indien de beschermde benaming is vertaald, of vergezeld gaat van uitdrukkingen zoals ,soort', ,type', ,methode', ,op de wijze van', ,imitatie', en dergelijke;
[...]
Indien een geregistreerde benaming de naam omvat van een landbouwproduct of een levensmiddel die als soortnaam wordt beschouwd, wordt het gebruik van die soortnaam op dat landbouwproduct of levensmiddel niet beschouwd als strijdig met het bepaalde sub a of b.
[...]
3. Beschermde benamingen mogen geen soortnamen worden."
B - Registratie van "Parmigiano Reggiano"
8. De benaming "Parmigiano Reggiano" is overeenkomstig artikel 2 en titel A van de bijlage bij verordening (EG) nr. 1107/96(3) (de "registratieverordening"), ingaande 21 juni 1996 als oorsprongsbenaming geregistreerd.
9. De benaming "Parmigiano Reggiano" is geregistreerd volgens de vereenvoudigde procedure van artikel 17 van de basisverordening. Deze vereenvoudigde procedure gold alleen voor registraties die binnen zes maanden na de inwerkingtreding van de basisverordening werden aangevraagd. Zij was bestemd om in de gehele Gemeenschap bescherming te verlenen aan benamingen die vóór de inwerkingtreding van de basisverordening reeds bestonden, hetzij omdat zij krachtens het nationale recht van de lidstaten wettelijk waren beschermd, hetzij omdat de benaming in die lidstaten waar geen beschermingssysteem bestond, door gebruik was gevestigd. Bij de vereenvoudigde procedure gold voor de registratie niet de bezwaarfase als in artikel 7 van de basisverordening voorgeschreven voor de normale procedure.
II - Precontentieuze procedure
10. Naar aanleiding van een klacht van verschillende marktdeelnemers verzocht de Commissie de Duitse autoriteiten bij brief van 15 april 2003, de overheidsdiensten belast met fraudebestrijding duidelijke instructies te geven om aan het op de markt brengen van producten met de benaming "Parmesan" die niet beantwoordden aan de eisen van het productdossier voor de geregistreerde benaming "Parmigiano Reggiano" op Duits grondgebied een einde te maken. Het woord "Parmesan" was volgens de Commissie de vertaling van de geregistreerde benaming "Parmigiano Reggiano" en het gebruik daarvan vormde derhalve een inbreuk op artikel 13, lid 1, sub b, van de basisverordening.
11. In haar antwoord voerde de Duitse regering aan dat, ofschoon het woord "Parmesan" oorspronkelijk afkomstig was uit de regio Parma, het een soortnaam was geworden die werd gebruikt om harde kaas van verschillende geografische oorsprong, geraspt of bestemd om te worden geraspt, aan te duiden. Het woord "Parmesan" verschilde daarom van de benaming "Parmigiano Reggiano" en het gebruik daarvan vormde geen inbreuk op de basisverordening.
III - Procesverloop voor het Hof en conclusies van partijen
12. Aangezien partijen in de loop van de precontentieuze procedure hun standpunten hebben gehandhaafd, heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep bij het Hof in te stellen en het Hof verzocht:
"- vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door formeel te weigeren op haar grondgebied op te treden tegen het gebruik van de benaming "Parmesan" bij de etikettering van producten die niet in overeenstemming zijn met het productdossier van de beschermde oorsprongsbenaming ,Parmigiano Reggiano' en aldus misbruik van de bekendheid van het echte, in de gehele Gemeenschap beschermde product in de hand te werken, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 13, lid 1, sub b, van verordening (EEG) nr. 2081/92 van de Raad van 14 juli 1992 inzake de bescherming van geografische aanduidingen en oorsprongsbenamingen van landbouwproducten en levensmiddelen;
- de Bondsrepubliek Duitsland te verwijzen in de kosten".
IV - Voorafgaande opmerkingen
13. In deze zaak moet eerst worden vastgesteld of het gebruik door marktdeelnemers in de Bondsrepubliek Duitsland van het woord "Parmesan" voor de etikettering van producten die niet in overeenstemming zijn met het productdossier voor de beschermde oorsprongsbenaming "Parmigiano Reggiano", een inbreuk vormt op artikel 13, lid 1, sub b, van de basisverordening. In dit verband heeft de Bondsrepubliek Duitsland inzonderheid ter verdediging aangevoerd dat "Parmesan" een soortnaam is geworden, die daarom niet door registratie van de BOB "Parmigiano Reggiano" kan worden beschermd.
14. Vervolgens zal ik onderzoeken of de Bondsrepubliek Duitsland heeft gehandeld in strijd met de krachtens artikel 13, lid 1, sub b, van de basisverordening op haar rustende verplichtingen, door na te laten ambtshalve op te treden tegen een situatie die naar de mening van de Commissie neerkomt op een inbreuk op het gemeenschapsrecht door particulieren, te weten het gebruik van de naam "Parmesan" voor de etikettering van producten die niet in overeenstemming zijn met het productdossier voor de BOB "Parmigiano Reggiano". Het antwoord op deze vraag zal ertoe bijdragen de omvang te verduidelijken van de aan de lidstaten door de basisverordening opgelegde verplichting, de naleving van de verordening op hun grondgebied te verzekeren.
V - Is de naam "Parmesan" beschermd wegens de registratie van de BOB "Parmigiano Reggiano"?
A - Voornaamste argumenten van partijen
1. Commissie
15. De Commissie, daarbij gesteund door de Italiaanse regering, stelt dat het woord "Parmesan" de juiste vertaling is van de oorsprongsbenaming "Parmigiano Reggiano". Evenals de beschermde oorsprongsbenaming in de taal van het land van oorsprong, mag ook de vertaling uitsluitend worden gebruikt voor producten die in overeenstemming zijn met de eisen van het productdossier. De ontstaansgeschiedenis van de naam "Parmigiano Reggiano" toont het nauwe verband tussen de kaas, de regio waar deze wordt geproduceerd en de naam "Parmesan" aan, zodat deze geenszins een soortnaam is.
16. Maar zelfs wanneer ervan wordt uitgegaan dat "Parmesan" niet de vertaling van de volledige BOB "Parmigiano Reggiano" is, is het woord "Parmesan" niettemin de letterlijke vertaling van het woord "Parmigiano" in het Frans, van waaruit het eeuwen geleden is overgegaan naar het Duits en naar andere talen. De vertaling van de samenstellende component "Parmigiano" is beschermd omdat krachtens het gemeenschapsrecht de registratie van een benaming die uit verschillende woorden is samengesteld dezelfde bescherming verleent aan de samenstellende componenten als aan de samengestelde benaming in haar geheel. De basisverordening vereist dus niet de registratie van elke individuele component van een samengestelde naam, maar gaat ervan uit dat elke component is beschermd. Dit betekent dat zelfs wanneer "Parmesan" niet geacht wordt de vertaling van de BOB "Parmigiano Reggiano" te zijn, maar alleen de letterlijke vertaling van de samenstellende component "Parmigiano", de vertaling ervan in "Parmesan" automatisch beschermd is als gevolg van de bescherming van de benaming "Parmigiano Reggiano".
17. Alleen wanneer de betrokken lidstaat in de loop van de procedure voor de registratie van een samengestelde benaming aan de Commissie te kennen geeft dat de bescherming niet wordt verzocht voor bepaalde componenten van de naam, zou een samenstellende component van een samengestelde naam, afzonderlijk gebruikt, niet onder de bescherming van de basisverordening vallen. De Commissie zou daarmee bij de vaststelling van de basisverordening rekening hebben moeten houden door in een voetnoot te verklaren dat voor een bepaalde samenstellende component van een samengestelde benaming geen bescherming was aangevraagd. In het geval van de oorsprongsbenaming "Parmigiano Reggiano" was evenwel geen enkele van de twee samengestelde componenten van een dergelijke voetnoot voorzien.
18. Voorts zijn er geen goede redenen voor de door de Bondsrepubliek Duitsland voorgestane opvatting dat de uitdrukking "Parmigiano", wanneer deze afzonderlijk wordt gebruikt, moet worden geacht een soortnaam in de zin van artikel 3 van de basisverordening te zijn, die door de consument niet met een bepaald geografisch gebied in verband wordt gebracht. Bovendien heeft de vertaling "Parmesan" niet een zodanige ontwikkeling ondergaan dat zij een soortnaam is geworden.
19. Uiteraard kan een geografische benaming zich door tijdsverloop en door gebruik tot een soortnaam ontwikkelen, in die zin dat de gebruikers haar gaan zien als de aanduiding van een bepaald type product en niet meer als een aanduiding van de geografische oorsprong van het product, zoals bijvoorbeeld het geval is geweest met de benamingen "Camembert" en "Brie".
20. In het onderhavige geval wijst de Commissie er echter op dat historisch gezien steeds een nauwe samenhang heeft bestaan tussen de specifieke geografische regio van Italië waarvan de kaas afkomstig is, en het begrip "Parmesan", een omstandigheid die aantoont dat dat begrip nimmer zijn geografische gevoelswaarde heeft verloren. Daarom is de naam "Parmesan" niet een soortnaam die zich onderscheidt van de BOB "Parmigiano Reggiano".
21. Indien de naam "Parmesan" inderdaad een neutrale uitdrukking was zonder een dergelijke gevoelswaarde, zou er geen plausibele verklaring bestaan voor de pogingen van fabrikanten van imitaties om door middel van woorden of afbeeldingen een verband tussen hun producten en Italië te leggen.
22. Bovendien is de omstandigheid dat tot het jaar 2000 kaas die niet in overeenstemming was met de eisen van het productdossier voor "Parmigiano Reggiano", onder de benaming "Parmesan" in Italië werd vervaardigd, geen aanwijzing dat de benaming in Italië een soortnaam was voor harde kaas van diverse oorsprong, omdat die kaas uitsluitend bestemd was voor uitvoer naar landen waar het woord "Parmesan" overeenkomstig het beginsel van territorialiteit van bescherming geen bijzondere bescherming genoot. Hoe dan ook is de benaming "Parmigiano Reggiano" pas sinds 21 juni 1996, datum van inwerkingtreding van de registratieverordening, op communautair niveau beschermd.
23. Het gebruik van de benaming "Parmesan" voor kaas die niet in overeenstemming is met het productdossier voor "Parmigiano Reggiano", zou in ieder geval aan die BOB doen denken, hetgeen artikel 13, lid 1, sub b, van de basisverordening verbiedt.
24. Bijgevolg vormt het in de handel brengen onder de benaming "Parmesan" van kaas die niet in overeenstemming is met de eisen van het productdossier een inbreuk op artikel 13, lid 1, sub b, van de verordening.
2. De Duitse regering
25. Daarbij gesteund door de Deense en de Oostenrijkse regering, stelt de Duitse regering dat "Parmesan" niet de vertaling in het Duits is van de BOB "Parmigiano Reggiano", maar een soortnaam die wordt gebruikt voor een categorie harde kazen, geraspt of bestemd om te worden geraspt, waartoe onder meer "Parmigiano Reggiano" behoort.
26. Een oorsprongsbenaming valt slechts onder de bescherming van artikel 13 van de basisverordening in de exacte vorm waarin zij is geregistreerd. Aan het arrest van het Hof in de zaak Chiciak en Fol kan geen tegengestelde opvatting worden ontleend.(4)
27. Aangezien "Parmesan" de letterlijke vertaling is van het woord "Parmigiano", zelfs naar de mening van de Commissie, vormt het gebruik van het woord "Parmesan" geen inbreuk op de bescherming die bij artikel 13, lid 1, sub b, van de basisverordening aan de benaming "Parmigiano Reggiano" wordt verleend.
28. Voorts heeft de Italiaanse regering zelf in het kader van 's Hofs arrest Bigi(5) uitdrukkelijk bevestigd dat zij de benaming "Parmigiano" opzettelijk niet had geregistreerd. Onder deze omstandigheden kan de benaming "Parmigiano" op zich bij gebreke van inschrijving op grond van het gemeenschapsrecht geen bescherming genieten.
29. In dit verband moet er eveneens op worden gewezen dat, zoals blijkt uit de situatie in Italië en andere lidstaten alsmede uit wetgeving op nationaal en communautair niveau, de uitdrukking "Parmigiano", wanneer zij geïsoleerd wordt gebruikt, moet worden beschouwd als een soortnaam in de zin van artikel 3 van de basisverordening. Bijgevolg komt overeenkomstig artikel 13, lid 1, tweede volzin, van de basisverordening het woord "Parmigiano" wegens zijn generieke karakter niet in aanmerking voor de bescherming van de basisverordening.
30. Hetgeen hoe dan ook in het kader van niet-nakomingsprocedures van beslissende betekenis is, is of het woord "Parmesan" in Duitsland als een generiek begrip wordt beschouwd. Het duidelijke antwoord op deze vraag luidt dat het woord "Parmesan" in Duitsland altijd een generieke benaming voor geraspte of voor raspen bestemde harde kazen is geweest.
31. Subsidiair voert de Duitse regering aan dat, zelfs wanneer het woord "Parmigiano" niet als een soortnaam moet worden beschouwd, het gebruik van de vertaling "Parmesan" ook dan niet automatisch misbruik van de BOB "Parmigiano Reggiano" zou opleveren. Het gebruik van een vertaling van een BOB en a fortiori het gebruik van individuele componenten van een BOB vormt alleen een schending van artikel 13, lid 1, sub b, wanneer die vertaling in feite een beeld van die BOB oproept.
32. Daarvan was geen sprake in het geval van de naam "Parmesan", die een van de benaming "Parmigiano Reggiano" onafhankelijke ontwikkeling heeft ondergaan en die in de loop der eeuwen in het algemene spraakgebruik van de consument een soortnaam is geworden. Deze ontwikkeling, die deze benaming typeert, heeft in de Bondsrepubliek Duitsland en andere lidstaten plaatsgevonden. Daarom vormt het gebruik van het woord "Parmesan" geen misbruik van de beschermde benaming "Parmigiano Reggiano" en roept het evenmin een beeld daarvan op.
B - Beoordeling
1. Beginsel: uitgebreide bescherming
33. Als gevolg van de registratie van de benaming "Parmigiano Reggiano" is het gebruik van die benaming uitsluitend voorbehouden aan producenten die werkzaam zijn in een beperkt geografisch gebied van Italië en die deze kaas in overeenstemming met de eisen van het productdossier voor die BOB produceren.
34. De reikwijdte van de door het gemeenschapsrecht aan BOB's verleende bescherming is veelomvattend.(6) Die bescherming is geregeld in artikel 13 van de basisverordening. Volgens artikel 13, lid 1, sub b, is een geregistreerde benaming beschermd tegen elk misbruik, elke nabootsing of voorstelling, zelfs indien de werkelijke oorsprong van het product is aangegeven of indien de beschermde benaming is vertaald, of vergezeld gaat van uitdrukkingen zoals "soort", "type", "methode", "op de wijze van", "imitatie" en dergelijke.
2. Beperking: generiek karakter van een naam
35. Een belangrijke beperking van de reikwijdte van de aan geregistreerde BOB's verleende bescherming bestaat daarin, dat soortnamen niet onder de bescherming van de basisverordening vallen.
36. Artikel 3, lid 1, van de basisverordening bepaalt dat "[i]n de zin van deze verordening [...] onder een benaming die een soortnaam is geworden, [wordt] verstaan de naam van een landbouwproduct of een levensmiddel, die weliswaar verband houdt met de plaats of streek waar dit product of dit levensmiddel oorspronkelijk werd geproduceerd of in de handel gebracht, doch de gangbare naam is geworden van een product of een levensmiddel".
37. Ten aanzien van geografische aanduidingen impliceert dit derhalve een proces van generalisatie of erosie van een naam die naar een plaats verwijst, waarvoor het meest in aanmerking komt de plaats waar een bepaald levensmiddel oorspronkelijk werd geproduceerd. Voorbeelden van geografische namen ten aanzien waarvan een dergelijke ontwikkeling heeft plaatsgehad zijn "Roquefort" (genoemd naar een stad in Frankrijk) of "Edammer kaas" (genoemd naar een stad in Nederland).
38. In de basisverordening wordt het generieke karakter van een woord op drie plaatsen genoemd. In de eerste plaats bepaalt de verordening dat soortnamen niet mogen worden geregistreerd (artikel 3, lid 1); in de tweede plaats mogen beschermde benamingen geen soortnamen worden (artikel 13, lid 3), en in de derde plaats zijn de generieke componenten van een geregistreerde benaming niet beschermd (artikel 13, lid 1, tweede volzin).
39. In de onderhavige zaak staan het eerste en het tweede geval, betreffende de reikwijdte van de artikelen 3, lid 1, en 13, lid 3, van de basisverordening, niet ter discussie, aangezien de geregistreerde benaming "Parmigiano Reggiano" was, waarvan als zodanig niet wordt gesteld dat zij generiek is, zodat de registratie daarvan niet aan de orde is gesteld.
40. In de onderhavige zaak wordt aangevoerd dat de woorden "Parmesan" en "Parmigiano" generiek zijn, maar dit wordt niet beweerd ten aanzien van de geregistreerde BOB "Parmigiano Reggiano" in haar geheel. Derhalve rijst de vraag naar het generieke karakter in deze zaak in het kader van artikel 13, lid 1, tweede volzin, dat de bescherming van generieke componenten van samengestelde BOB's van bescherming uitsluit. Dit wettelijk kader verschilt van dat in de Feta-zaken, waarin het generieke karakter van de voor registratie ingediende benaming ter discussie stond.
3. Valt het begrip "Parmesan" binnen de reikwijdte van de door artikel 13 van de basisverordening verleende bescherming?
41. Een benaming wordt gewoonlijk geregistreerd in de taal van de staat van oorsprong van de BOB. Zo heeft bijvoorbeeld Frankrijk de BOB "Camembert de Normandie" en Duitsland de BOB "Altenburger Ziegenkäse" geregistreerd. De vertalingen van de BOB in de andere officiële talen van de Europese Unie zijn niet afzonderlijk geregistreerd behoudens wanneer verscheidene talen worden gebruikt in het productiegebied van de producten die de BOB dragen. In dat geval wordt de BOB gewoonlijk geregistreerd in de talen die in het productiegebied van de producten met de BOB worden gesproken.
42. Aangezien de vertalingen van de BOB's in het algemeen niet worden geregistreerd, rijst de vraag of een vertaling van een BOB in dezelfde omvang is beschermd als de geregistreerde BOB zelf. Volgens de bewoordingen van artikel 13, lid 1, sub b ("zelfs indien [...] de beschermde benaming is vertaald") zijn vertalingen van geregistreerde BOB's in beginsel in gelijke omvang beschermd als de BOB in de oorspronkelijke taal. Bovendien vindt deze opvatting naar mijn mening steun in 's Hofs arrest in de zaak Bigi, waarin het Hof ervan uitging dat de bescherming van artikel 13, lid 1, sub b, van de basisverordening evenzeer gold voor vertalingen van BOB's.(7)
43. De basisverordening zwijgt echter over de wijze waarop moet worden bepaald wat een vertaling van een BOB is. Deze vraag zal vermoedelijk niet vaak tot problemen aanleiding geven, aangezien de BOB in de meeste gevallen niet is vertaald maar wordt weergegeven in de taal van het land van oorsprong van de BOB, dan wel de vertaling dermate letterlijk is dat twijfel is uitgesloten.
44. In de onderhavige zaak is dit anders. Ofschoon niet wordt betwist dat "Parmigiano Reggiano" is geregistreerd overeenkomstig de vereenvoudigde procedure van artikel 17 van de basisverordening en dat zij onder de bescherming van artikel 13 van die verordening valt, wordt wel betwist dat "Parmesan" moet worden gezien als de vertaling, in de zin van de basisverordening, van de BOB "Parmigiano Reggiano", en als zodanig dezelfde bescherming behoort te hebben als door de basisverordening wordt verleend.
45. In het arrest Bigi(8) is de vraag of "Parmesan" de juiste vertaling van "Parmigiano Reggiano" was, aan het Hof voorgelegd door middel van een exceptie van niet-ontvankelijkheid.
46. Advocaat-generaal Léger was van mening dat op grond van de historische en etymologische ontwikkeling van de benaming, "Parmesan" kon worden geacht eerder de "getrouwe" dan de letterlijke vertaling van de BOB te zijn en dat de namen "Parmigiano" of "Parmesan" en "Parmigiano Reggiano" onderling verwisselbaar of equivalent waren.(9)
47. Het Hof volstond echter met de opmerking dat de meeste lidstaten die schriftelijke opmerkingen hadden ingediend ervan uitgingen dat "Parmigiano Reggiano" en "Parmesan" gelijkwaardig waren(10), met de verklaring dat het verre van evident was dat "Parmesan" een soortnaam was geworden.(11) Op grond hiervan verwierp het de door de Bondsrepubliek Duitsland ingediende exceptie van niet-ontvankelijkheid.
48. Wat de onderhavige zaak betreft, wijs ik erop dat partijen het erover eens zijn dat "Parmesan" niet de letterlijke vertaling in het Duits is van "Parmigiano Reggiano" maar dat het een naam is die aan de Franse vertaling van "Parmigiano", een samenstellende component van de BOB "Parmigiano Reggiano", is ontleend. Wat echter wel ter discussie staat is of, zoals de Commissie betoogt, "Parmesan" ook de aan het Frans ontleende Duitse vertaling van de oorsprongsbenaming "Parmigiano Reggiano" is.
49. Ik ben van mening dat "Parmesan" slechts kan worden beschouwd als een vertaling van "Parmigiano Reggiano" in de zin van artikel 13, lid 1, sub b, van de basisverordening, indien deze twee woorden in het algemeen door de consument gelijkwaardig worden geacht.
50. Ofschoon de door de Commissie in de loop van de procedure aangehaalde citaten aantonen dat de naam "Parmesan" oorspronkelijk is afgeleid van de benaming "Parmigiano", waarmee een in de regio Parma geproduceerde kaas werd aangeduid, tonen zij niet aan dat het woord "Parmesan" nog steeds als equivalent wordt beschouwd van de benaming "Parmigiano Reggiano", die uitsluitend verwijst naar een in Emilia-Romagna geproduceerd type kaas. Het door de Commissie overgelegde verpakkingsmateriaal bewijst alleen dat de consument het woord "Parmesan" mogelijkerwijs in verband brengt met Italië, het land van oorsprong van de BOB "Parmigiano Reggiano".
51. Tot staving van haar argument dat "Parmesan" niet de vertaling is van de BOB "Parmigiano Reggiano", voert de Bondsrepubliek Duitsland met name aan dat in een in 1954 tussen de Italiaanse Republiek en de Republiek Oostenrijk gesloten bilateraal verdrag "Parmigiano Reggiano" in het Duits als "Parmigiano Reggiano" en niet als "Parmesan" is vertaald. Ofschoon dit verdrag niet meer van kracht is omdat het door de basisverordening is vervangen, vormt het het materiële bewijs van de wijze waarop de benaming "Parmigiano Reggiano" met wederzijdse instemming van de Italiaanse Republiek en de Republiek Oostenrijk in het Duits is vertaald, nadat de Italiaanse wetgever had besloten de benaming "Parmigiano Reggiano" te beschermen.
52. Op grond van het door partijen geproduceerde bewijsmateriaal kan ik niet met stelligheid concluderen dat "Parmesan" het equivalent en daarom de vertaling van "Parmigiano Reggiano" is. Met stelligheid kan alleen worden vastgesteld dat de woorden "Parmesan" en "Parmigiano" gelijkwaardig en daarom elkaars vertalingen zijn.
53. Daargelaten of het woord "Parmesan" de vertaling is van de BOB "Parmigiano Reggiano", ben ik hoe dan ook van mening dat "Parmesan" een beeld van de BOB "Parmigiano Reggiano" kan oproepen in de zin van artikel 13, lid 1, sub b, en daarom binnen de werkingssfeer valt van de bij de basisverordening aan de BOB "Parmigiano Reggiano" verleende bescherming.
54. Artikel 13, lid 1, sub b, verbiedt de "voorstelling" van een BOB "zelfs indien de werkelijke oorsprong van het product is aangegeven".
55. Het Hof heeft beslist dat het woord "voorstelling" als genoemd in artikel 13, lid 1, sub b, van de basisverordening, een situatie dekt waarin de voor de aanduiding van een product gebruikte uitdrukking een deel van een beschermde benaming bevat, zodat de consument bij het zien van de naam van het product als referentiebeeld het goed waarvoor die benaming geldt, voor de geest zal komen.(12)
56. Volgens de rechtspraak van het Hof kan ook dan sprake zijn van een voorstelling van een beschermde benaming wanneer er geen risico van verwarring tussen de betrokken producten bestaat en zelfs wanneer voor de bestanddelen van de referentiebenaming die in de betrokken uitdrukking worden overgenomen, geen communautaire bescherming geldt.(13) Zoals artikel 13, lid 1, sub b, uitdrukkelijk bepaalt, is een vermelding van de werkelijke oorsprong van het product op de verpakking niet van invloed op de vraag of sprake is van misbruik, nabootsing of voorstelling.(14)
57. Toen het Hof geconfronteerd werd met de vraag of het gebruik van het merk "Gambozola" gezien moest worden als een voorstelling van de BOB "Gorgonzola", vond het Hof dat optische gelijkenis (het betrokken product was een zachte blauwe schimmelkaas waarvan het uiterlijk enige gelijkenis vertoonde met dat van "Gorgonzola") en fonetische gelijkenis (de uitdrukking gebruikt om dat product aan te duiden eindigde met dezelfde twee lettergrepen en bevatte hetzelfde aantal lettergrepen) doorslaggevende overwegingen waren voor de vaststelling of sprake was van een voorstelling.(15)
58. In de onderhavige zaak bestaat fonetische gelijkenis tussen de BOB "Parmigiano Reggiano" en het woord "Parmesan", aangezien de eerste vier letters dezelfde zijn en, zoals door partijen wordt erkend, de vertaling vormen van één van de samenstellende componenten, te weten "Parmigiano". Eveneens is sprake van optische gelijkenis, aangezien de twee woorden worden gebruikt voor dezelfde soort harde kaas die geraspt is of bestemd is om te worden geraspt.
59. Derhalve komt het mij voor dat het woord "Parmesan" in beginsel de BOB "Parmigiano Reggiano" voor de geest roept.
60. De Duitse regering voert evenwel aan dat het woord "Parmesan" niet kan worden gezien als een voorstelling van de BOB "Parmigiano Reggiano" aangezien "Parmesan" een soortnaam is. Bijgevolg moet worden vastgesteld of de Bondsrepubliek Duitsland voldoende bewijsmateriaal heeft verschaft om dit betoog op grond van artikel 13, lid 1, tweede volzin, van de basisverordening, volgens welke generieke componenten van BOB's niet zijn beschermd, te staven.(16)
61. In het arrest Denemarken e.a./Commissie ("Feta I") heeft het Hof geoordeeld dat, zoals artikel 3, lid 1, van de basisverordening uitdrukkelijk bepaalt, om vast te stellen of een naam al dan niet een soortnaam is geworden, rekening moet worden gehouden met alle factoren, en in ieder geval met die welke uitdrukkelijk zijn genoemd, namelijk de bestaande situatie in de lidstaat waar de naam zijn oorsprong heeft en in het traditionele verbruiksgebied, de situatie in andere lidstaten en de relevante nationale of communautaire wetgeving.(17)
62. In het arrest Duitsland en Denemarken/Commissie ("Feta II")(18) beoordeelde het Hof het generieke karakter van de naam "Feta" met name op grond van i) de productiesituatie binnen en buiten het land van oorsprong van de benaming; ii) de consumptie van feta en de perceptie van de consument binnen en buiten het land van oorsprong van de benaming; iii) het bestaan van nationale wetgeving, specifiek verband houdend met feta, en iv) de manier waarop de naam in de communautaire wetgeving werd gebruikt. Het Hof oordeelde dat verscheidene relevante en belangrijke factoren erop wezen dat de naam geen soortnaam was geworden. De doorslaggevende elementen schijnen uiteindelijk te zijn geweest de concentratie van de productie en consumptie in Griekenland alsmede de omstandigheid dat de consument "Feta" met een uit Griekenland afkomstige kaas associeert.
63. In de onderhavige zaak hebben partijen enkele empirische bewijzen voor het generieke of niet-generieke karakter van het woord "Parmesan" overgelegd. Productie- of consumptiecijfers voor "Parmigiano Reggiano" in Italië of voor kaas die elders, in Duitsland of in een andere lidstaat van de Europese Unie, als "Parmesan" in de handel wordt gebracht, zijn niet aan het Hof overgelegd.
64. Partijen hebben volstaan met het citeren van woordenboeken en vakliteratuur, die geen volledig overzicht verschaffen over de manier waarop het woord "Parmesan" door de consument in Duitsland en elders wordt opgevat.
65. Een ander overgelegd bewijsmiddel bestond in verpakkings- en promotiemateriaal, waaruit bleek dat sommige producenten van kaas die onder de naam "Parmesan" in de handel wordt gebracht maar die niet in overeenstemming is met het productdossier voor de BOB "Parmigiano Reggiano", verband trachtten te leggen tussen hun product en Italië, maar niet met de regio waar "Parmigiano Reggiano" in feite wordt geproduceerd. Het is echter aan twijfel onderhevig of de simpele associatie van het product met de lidstaat van oorsprong van de BOB in het onderhavige geval volstaat om aan te tonen dat een naam al dan niet generiek is geworden.(19)
66. Aangaande de status van de naam "Parmesan" in het nationale recht van de lidstaten, beschikt het Hof niet over een algemeen overzicht van de wetgeving inzake "Parmesan" of van het gebruik van het woord "Parmesan" in de nationale wetgeving van andere lidstaten. De Bondsrepubliek Duitsland heeft alleen gegevens verschaft over één buitenlandse wetgeving, te weten de Oostenrijkse, waarin het woord "Parmesan" als een soortnaam schijnt te worden gebruikt.
67. Hieruit volgt dat de Bondsrepubliek Duitsland er zelfs niet in is geslaagd op enigerlei overtuigende wijze de juistheid aan te tonen van haar argument dat de naam "Parmesan" in Duitsland een soortnaam is geworden. Daartoe zou het mijns inziens nuttig zijn geweest om onder meer uitgebreide informatie te verschaffen over het beeld dat de naam "Parmesan" bij de consument oproept, bijvoorbeeld in de vorm van een consumentenonderzoek, alsmede consumptie- en productiegegevens betreffende als "Parmigiano Reggiano" en "Parmesan" verkochte kaas. Het zou evenwel te ver gaan van een lidstaat te verlangen dat hij op overtuigende wijze aantoont dat een woord buiten zijn eigen grondgebied generiek is geworden.
C - Conclusie
68. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland, die zich in de onderhavige procedure te harer verdediging op het generieke karakter van het woord "Parmesan" heeft beroepen, in gebreke is gebleven, zelfs wat haar eigen situatie betreft, op enigerlei overtuigende wijze de juistheid aan te tonen van haar argument dat de naam "Parmesan" een soortnaam is geworden, moet het gebruik van het woord "Parmesan" voor kaas die niet in overeenstemming is met het productdossier voor de BOB "Parmigiano Reggiano" wat de onderhavige procedure betreft, worden geacht inbreuk te maken op de aan die BOB overeenkomstig artikel 13, lid 1, sub b, van de basisverordening verleende bescherming.
69. Daarom dient te worden onderzocht of de Bondsrepubliek Duitsland verplicht is ambtshalve op te treden tegen de inbreuk op artikel 13, lid 1, sub b, van de basisverordening, die in deze zaak bestaat in het in de handel brengen van kaas onder de benaming "Parmesan" die niet in overeenstemming is met het productdossier voor de BOB "Parmigiano Reggiano".
VI - Is de Bondsrepubliek Duitsland verplicht ambtshalve op te treden tegen de inbreuk op artikel 13, lid 1, sub b, van de basisverordening?
A - Argumenten
1. Commissie
70. De Commissie voert aan dat de Bondsrepubliek Duitsland, door formeel te weigeren op haar grondgebied op te treden tegen het gebruik van de benaming "Parmesan", niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 13, lid 1, sub b, van de basisverordening op haar rustende verplichtingen. Zij stelt met name dat tegen inbreuken op artikel 13 van de basisverordening ambtshalve moet worden opgetreden en niet alleen door middel van particuliere acties voor de nationale rechterlijke instanties.
71. Lidstaten moeten ambtshalve optreden teneinde te verzekeren dat alle doelstellingen van de basisverordening, te weten de bescherming van de belangen van de producenten van producten die onder een BOB vallen, de bevordering van de economische ontwikkeling van landelijk gelegen productiegebieden en de bescherming van de consument, worden bereikt. Maatregelen teneinde te verzekeren dat producten die niet voldoen aan de vereisten van de basisverordening niet in de handel worden gebracht, moeten ambtshalve worden getroffen. Daartoe moeten de lidstaten eveneens passende bestuurlijke maatregelen en strafrechtelijke sancties vaststellen.
72. De mogelijkheid om civiele rechtsvorderingen aanhangig te maken volstaat niet, omdat deze uitsluitend gericht zijn op bescherming van particuliere economische belangen, als gevolg waarvan de andere doelstellingen van de basisverordening gevaar lopen.
73. Het argument van de Bondsrepubliek Duitsland dat tegen het in de handel brengen van kaas die niet in overeenstemming is met het productdossier voor de BOB "Parmigiano Reggiano" voor de Duitse rechterlijke instanties geen procedures zijn aangespannen, is irrelevant omdat de lidstaten, teneinde aan de basisverordening doeltreffend uitvoering te geven, hoe dan ook ambtshalve moeten optreden tegen het onwettig in de handel brengen van producten onder de naam "Parmesan" die niet in overeenstemming zijn met het productdossier voor de BOB "Parmigiano Reggiano", zonder dat daartoe een klacht of rechtsvordering van een particuliere partij of een consumentenvereniging vereist is.
74. De verplichting om ambtshalve op te treden blijkt duidelijk uit de bewoordingen van artikel 10 van de basisverordening, op grond waarvan de lidstaten controlestructuren in het leven moeten roepen teneinde te waarborgen dat BOB's niet worden misbruikt. Bovendien zijn deze structuren in een aantal lidstaten belast met het toezicht op de naleving van artikel 13 van de basisverordening. De verplichting te voorzien in administratieve en strafrechtelijke sancties bevestigt de verplichting om ambtshalve op te treden.
75. Door dit niet te doen heeft de Bondsrepubliek Duitsland evenals de Franse Republiek in de omstandigheden die hebben geleid tot het arrest in de zaak Commissie/Frankrijk(20), niet voldaan aan de krachtens artikel 13, lid 1, sub b, van de basisverordening op haar rustende verplichtingen.
2. Bondsrepubliek Duitsland
76. De Bondsrepubliek Duitsland houdt staande dat artikel 13 van de basisverordening, waarin de omvang van de bescherming van de geregistreerde geografische aanduidingen en oorsprongsbenamingen is vastgesteld, rechtstreeks van toepassing is op en rechten toekent aan de eigenaren of legitieme gebruikers die door de nationale rechterlijke instanties moeten worden beschermd. In dit kader kunnen vorderingen wegens inbreuk op de BOB worden ingesteld krachtens het merkenrecht, het levensmiddelenrecht en de wetgeving inzake oneerlijke mededinging.
77. In de onderhavige zaak staat het daarom aan de Duitse rechterlijke instanties om te onderzoeken of het gebruik van de benaming "Parmesan" op de etiketten van producten niet in overeenstemming is met de eisen van het productdossier voor de benaming "Parmigiano Reggiano", en daardoor inbreuk maakt op de bepalingen van de basisverordening.
78. Door zulke civielrechtelijke acties mogelijk te maken, heeft de Bondsrepubliek Duitsland alle noodzakelijke maatregelen getroffen om de volle werking van artikel 13, lid 1, van de basisverordening te verzekeren. De ambtshalve vervolging van zulke inbreuken door de overheid is niet noodzakelijk om de toepassing van artikel 13, lid 1, sub b, van de basisverordening te verzekeren.
79. De verplichting van de lidstaten om op grond van artikel 10 van de basisverordening te voorzien in controlestructuren vereist geen ad-hoctoezicht op mogelijke inbreuken op artikel 13 door marktdeelnemers op Duits grondgebied. Ofschoon de bewoordingen van artikel 10, lid 4, van de basisverordening niet volstrekt duidelijk zijn, blijkt uit een vergelijking van de verschillende taalversies dat het, gelet op de Italiaanse oorsprong van de beschermde benaming "Parmigiano Reggiano", aan het "Consorzio del Formaggio Parmigiano Reggiano" staat, en niet aan de Duitse controlediensten, om te verzekeren dat het gebruik van de naam aan de eisen van het productdossier beantwoordt.
80. Het Duitse stelsel van vorderingen in rechte volstaat om de doeltreffende vervulling van de doelstellingen van de basisverordening in Duitsland te verzekeren. Bovendien is de mogelijkheid om bij de nationale rechterlijke instanties op te komen tegen elk gedrag dat in strijd zou kunnen zijn met de aan een geregistreerde oorsprongsbenaming verleende bescherming niet voorbehouden aan de legitieme gebruiker van die benaming, maar staat zij ter beschikking van concurrenten, ondernemersverenigingen en consumentenorganisaties. De ruime kring van personen die de rechter kunnen aanzoeken toont aan dat de maatregelen waarmee in Duitsland de toepassing van de basisverordening kan worden verzekerd, een algemeen en doeltreffend stelsel vormen om inbreuken op artikel 13 van de basisverordening te voorkomen en te bestraffen.
81. Ook al streeft de basisverordening inderdaad meerdere doelstellingen na, te weten de bescherming van economische belangen en de consumentenbescherming, is er niets dat erop wijst dat het bestaande Duitse stelsel van bescherming en uitvoering door middel van civielrechtelijke vorderingen niet volstaat om oorsprongsbenamingen passend te beschermen. Het Duitse beschermingsstelsel beantwoordt aan de wijze waarop volgens het gemeenschapsrecht de intellectuele eigendom wordt gehandhaafd en de consument tegen oneerlijke mededinging wordt beschermd.
82. Lidstaten mogen er de voorkeur aan geven, tegen inbreuken op de basisverordening op te treden door ambtshalve ingrijpen door de overheid, maar bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht zijn zij daartoe niet verplicht.
B - Voorwerp van de procedure en bewijs van de niet-nakoming van een verplichting
83. Er zij terstond aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof in het kader van een procedure wegens niet-nakoming op grond van artikel 226 EG het aan de Commissie staat om het gestelde verzuim aan te tonen. Zij dient het Hof de gegevens te verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van een verzuim, en zij kan zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden.(21)
84. Het staat vast dat de Duitse rechtsorde voorziet in een reeks van rechtsvorderingen teneinde de in de basisverordening voorgeschreven bescherming van oorsprongsbenamingen te verzekeren. Bovendien kan een brede kring van marktdeelnemers dergelijke vorderingen bij de nationale rechterlijke instanties instellen.
85. In de onderhavige zaak stelt de Commissie dat de Bondsrepubliek Duitsland "formeel heeft geweigerd" op haar grondgebied "op te treden" tegen het gebruik van de benaming "Parmesan" bij de etikettering van producten die niet in overeenstemming zijn met het productdossier van de beschermde oorsprongsbenaming "Parmigiano Reggiano" en daardoor niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 13, lid 1, sub b, van de basisverordening. Bijgevolg wordt door de onderhavige niet-nakomingsprocedure niet de verenigbaarheid van een nationaal voorschrift met het gemeenschapsrecht ter discussie gesteld. Veeleer stelt de Commissie een vraagteken bij het bestuurlijke optreden van de Duitse autoriteiten, die nalaten op te treden tegen een gedrag dat beweerdelijk een inbreuk op het gemeenschapsrecht door marktdeelnemers op het grondgebied van een lidstaat vormt.
86. Ingeval de toepassing van een nationale bepaling door een orgaan van een lidstaat aan de orde is, moeten volgens de rechtspraak van het Hof, om aan te tonen dat de lidstaat niet heeft voldaan aan de op hem rustende verplichtingen, bewijzen worden overgelegd die specifieker zijn dan die welke gewoonlijk in aanmerking worden genomen in het kader van een beroep wegens niet-nakoming dat uitsluitend tegen de inhoud van een nationale bepaling is gericht. In deze omstandigheden kan volgens het Hof de niet-nakoming alleen worden aangetoond door een voldoende omstandig en gedocumenteerd bewijs van de aan de nationale bestuurlijke en/of rechterlijke instanties verweten praktijk die aan de betrokken lidstaat kan worden toegerekend.(22)
87. In de onderhavige zaak, die geen betrekking heeft op een handelen van een orgaan van een lidstaat, maar veeleer op een nalaten te handelen, dient de Commissie mijns inziens te bewijzen dat de Duitse autoriteiten ambtshalve hadden moeten optreden en in gebreke zijn gebleven dit te doen, opdat een niet-nakoming in de zin van artikel 226 EG kan worden vastgesteld.
C - Beoordeling
88. Overeenkomstig de algemene beginselen waarop de Gemeenschap is gebaseerd en die de betrekkingen tussen de Gemeenschap en de lidstaten beh eersen, is het de taak van de lidstaten de uitvoering van het gemeenschapsrecht op hun grondgebied te verzekeren.(23) Volgens vaste rechtspraak van het Hof handelen de nationale autoriteiten bij de uitvoering van bepalingen van gemeenschapsrecht, voor zover het gemeenschapsrecht, met inbegrip van de algemene beginselen, geen gemeenschappelijke voorschriften te dien aanzien behelst, overeenkomstig de formele en materiële bepalingen van het nationale recht.(24)
89. De basisverordening bevat enkele gemeenschappelijke voorschriften voor haar uitvoering. Artikel 10 van de basisverordening behandelt uitdrukkelijk het toezicht op de inachtneming door de producenten van het productdossier voor BOB's.
90. Artikel 10, lid 4, bepaalt dat indien een levensmiddel met een beschermde benaming niet aan de eisen van het productdossier beantwoordt, de nodige maatregelen moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat aan de bepalingen van de verordening wordt voldaan. Artikel 10, lid 4, van de basisverordening is echter onduidelijk ten aanzien van de vraag, in welke lidstaat de controlediensten dienen op te treden tegen de niet-inachtneming van het productdossier voor een bepaalde BOB. Volgens de Duitse versie van de verordening(25) rust de verplichting om de noodzakelijke maatregelen te treffen op de controledienst van de lidstaat waarvan het inbreukmakende product afkomstig is. Andere taalversies van diezelfde bepaling verlenen aan een dergelijke uitlegging geen steun en bepalen dat niet de controledienst van de lidstaat waarvan het product afkomstig is moet optreden, maar veeleer de controledienst van de lidstaat die de beschermde benaming heeft geregistreerd.(26) Volgens deze taalversies zouden alleen de Italiaanse autoriteiten dienen op te treden tegen de verhandeling van producten die niet in overeenstemming zijn met het productdossier voor de BOB "Parmigiano Reggiano".
91. Ik wijs ook op artikel 10, lid 7, van de basisverordening, dat bepaalt dat "[d]e kosten verbonden aan de in deze verordening bedoelde controles [...] voor rekening [komen] van de producenten die de beschermde benaming gebruiken". Dit suggereert eveneens dat het bij de in artikel 10 genoemde controle uitsluitend gaat om de handhaving van het productdossier met betrekking tot de producenten die de beschermde benaming gebruiken in de lidstaat waar zij is geregistreerd.
92. Ofschoon uit het bovenstaande volgt dat de bewoordingen van artikel 10 van de basisverordening niet geheel duidelijk zijn, blijkt uit de doelstelling en de algemene structuur van de basisverordening dat de verplichting om controles uit te voeren meer omvat dan alleen maar de verificatie of de producten in overeenstemming zijn met het productdossier van een BOB in de lidstaat waar de BOB is geregistreerd.
93. Uit het beschermingssysteem van de basisverordening volgt dat voor de juiste uitvoering van deze verordening twee soorten controles noodzakelijk kunnen zijn. Enerzijds moet er stelselmatig op worden toegezien dat de producenten in de regio waar de producten die van een BOB zijn voorzien worden vervaardigd, het productdossier voor die BOB in acht nemen. Anderzijds moet worden opgetreden tegen misbruik van BOB's buiten de productieregio. De vraag is evenwel welke soorten maatregelen daartoe moeten worden getroffen.
94. In de Duitse rechtsorde kan de handhaving van BOB's geschieden door vorderingen in rechte, die aanhangig kunnen worden gemaakt door een brede kring van eisers, waaronder consumentenverenigingen en ondernemersverenigingen. Handhaving door optreden in rechte vormt daarom eveneens een mogelijkheid voor eisers die veel verder gaande belangen hebben dan alleen maar de bescherming van de belangen van de producenten van producten met een BOB.
95. Niettemin ben ik van mening dat voor een doeltreffende uitvoering van de basisverordening het bestaan van die beroepsmogelijkheden de lidstaten niet ontheft van de verplichting om daarnaast te zorgen voor passende controlemechanismen. Artikel 10, lid 1, verplicht de lidstaten "ervoor [te zorgen] dat [...] controlestructuren in het leven zijn geroepen die tot taak hebben te waarborgen dat landbouwproducten en levensmiddelen met een beschermde benaming aan de eisen van het productdossier beantwoorden". Gezien deze algemene formulering volgt uit de verplichting de daadwerkelijke uitvoering van de basisverordening te verzekeren, dat er op de lidstaten een algemene verplichting rust, te voorzien in passende controlestructuren teneinde vast te stellen of een product dat in een bepaalde lidstaat in de handel wordt gebracht en dat een bepaalde BOB draagt, in overeenstemming is met het productdossier voor die BOB, ongeacht de plaats van herkomst van de BOB. Zulke controles kunnen bijvoorbeeld worden verricht in het kader van officiële controles die worden uitgevoerd teneinde te verzekeren dat aan andere levensmiddelenvoorschriften wordt voldaan.(27)
96. Naar mijn mening kan uit de verordening echter niet worden afgeleid dat deze controlestructuren stelselmatig ambtshalve moeten worden uitgevoerd wanneer daarvoor geen enkele aanleiding bestaat, bijvoorbeeld als gevolg van klachten van producenten van producten die rechtmatig een BOB dragen of van consumenten of welke andere producenten dan ook.
97. Dit vindt bevestiging in documenten van de Commissie ter zake. In haar "Gids voor communautaire regelgeving" inzake "Bescherming van geografische aanduidingen en oorsprongsbenamingen en specificiteitscertificering voor landbouwproducten en levensmiddelen" wordt verklaard: "De handhaving van exclusieve rechten wordt door de lidstaten georganiseerd en uitgevoerd. Het staat daarom aan de lidstaten of de diensten bestemd om een dergelijke handhaving uit te voeren op eigen initiatief (ex officio) dan wel naar aanleiding van klachten van de eigenaren van de BOB/BGA/GTS."(28)
98. Hieruit volgt dat de lidstaten bij de uitvoering van de basisverordening een beoordelingsmarge hebben ten aanzien van de vraag of in een bepaald geval controles moeten worden uitgevoerd en welke maatregelen eventueel moeten worden genomen wanneer goederen worden aangetroffen die inbreuk maken op de BOB.
99. De onderhavige zaak moet worden onderscheiden van situaties waarin, wegens het op het spel staande belang, de vrijheid van een lidstaat ambtshalve op te treden veel beperkter is. Zo is bijvoorbeeld ambtshalve optreden van overheidswege, met inbegrip van controles en mogelijke boetes, ook geboden wanneer dit in het gemeenschapsrecht niet is voorgeschreven en van een aanleiding van buiten geen sprake is, in situaties waarin particulieren of marktdeelnemers geen aanleiding tot het indienen van een klacht hebben(29) of waarin elke vertraging onherstelbare schade tot gevolg zou hebben, bijvoorbeeld wanneer het voorzorgsbeginsel gebiedt dat gevaarlijke levensmiddelen onmiddellijk uit de markt worden genomen of dat aan gedragingen die onherstelbare schade aan het milieu kunnen berokkenen, een einde wordt gemaakt. De onderhavige zaak kan evenwel met geen van deze situaties worden vergeleken.
100. Zelfs in een situatie waarin de lidstaten in beginsel een betrekkelijk ruime beoordelingsmarge hebben ten aanzien van de maatregelen die zij moeten vaststellen en daadwerkelijk uitvoeren teneinde de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht te verzekeren, kunnen zij onder bepaalde omstandigheden verplicht zijn handelend op te treden. In het arrest Commissie/Frankrijk oordeelde het Hof dat de Franse autoriteiten in die zaak de grenzen van hun beoordelingsmarge hadden overschreden door niet op te treden tegen strafbare handelingen die zich over verscheidene jaren uitstrekten, doch door de politie werden getolereerd ondanks klachten bij de rechterlijke instanties.(30)
101. De feiten van de onderhavige zaak zijn, zoals zij uit het dossier blijken, echter anders. Met name is de Commissie er niet in geslaagd, voor de aanhangige procedure temporeel relevante bewijzen(31) over te leggen van zelfs maar één klacht of verzoek om wettelijke bescherming, laat staan bewijzen dat stelselmatig is nagelaten handelend op te treden naar aanleiding van klachten of verzoeken met betrekking tot misbruik van de BOB "Parmigiano Reggiano" op Duits grondgebied.
102. In zoverre dient erop te worden gewezen dat de Commissie zich nagenoeg uitsluitend beroept op het antwoord van de Bondsrepubliek Duitsland gedurende de precontentieuze periode van de onderhavige procedure, te weten dat "Parmesan" een soortnaam is, tot staving van haar stelling dat de Bondsrepubliek Duitsland heeft nagelaten passende maatregelen te treffen om onwettig gebruik van die benaming te voorkomen. Naar mijn mening moet de briefwisseling tussen partijen gedurende de precontentieuze periode over de vraag of de benaming "Parmesan" een generieke benaming is, worden beschouwd als een juridisch verweer in het kader van een juridische procedure en kan zij op zichzelf niet worden gezien als een formele weigering om de geregistreerde BOB "Parmigiano Reggiano" te beschermen.
103. De Commissie is daarom in gebreke gebleven, voldoende gedocumenteerd en gedetailleerd aan te tonen dat de Duitse autoriteiten in de onderhavige zaak verplicht waren ambtshalve op te treden en dat zij dit hebben nagelaten.
D - Conclusie
104. Gelet op artikel 10 van de basisverordening gebood artikel 13, lid 1, sub b, van deze verordening de Bondsrepubliek Duitsland mijns inziens derhalve niet, ambtshalve op te treden tegen de verhandeling op haar grondgebied onder de benaming "Parmesan" van kaas die niet in overeenstemming was met het productdossier voor de BOB "Parmigiano Reggiano". Met name is de Commissie in gebreke gebleven, aan te tonen dat Duitsland verplicht was aldus te handelen ook al ontbraken daartoe voldoende en passende externe aanleidingen.
105. Ik ben daarom van mening dat het beroep van de Commissie moet worden verworpen.
VII - Kosten
106. Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd. De Bondsrepubliek Duitsland heeft evenwel niet gevorderd dat de Commissie in de kosten wordt verwezen.
VIII - Conclusie
107. Derhalve geef ik het Hof in overweging:
1) het beroep te verwerpen;
2) te bepalen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.
(1) .
(2) - PB L 208, blz. 1.
(3) - Verordening van de Commissie van 12 juni 1996 betreffende de registratie van de geografische aanduidingen en oorsprongsbenamingen in het kader van de procedure van artikel 17 van verordening (EEG) nr. 2081/92 van de Raad (PB L 148, blz. 1).
(4) - Arrest van 9 juni 1998 (C-129/07 en C-130/97, Jurispr. blz. I-3315, punt 37).
(5) - Arrest van 25 juni 2002 (C-66/00, Jurispr. blz. I-5917).
(6) - Zie voor meer informatie conclusie van advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer in de zaak Duitsland en Denemarken/Commissie ("Feta II") (arrest van 25 oktober 2005, C-465/02 en C-466/02, Jurispr. blz. I-9115, punten 26-28).
(7) - Aangehaald in voetnoot 5, punt 20.
(8) - Aangehaald in voetnoot 5.
(9) - Zie dienaangaande conclusie van advocaat-generaal Léger in de zaak Bigi, aangehaald in voetnoot 5, punten 45-55 (inz. punt 53).
(10) - Deze verklaring van het Hof is verrassend omdat in die zaak vier regeringen schriftelijke opmerkingen hadden ingediend, te weten de Italiaanse, de Griekse, de Duitse en de Oostenrijkse regering. Kennelijk waren de Duitse regering en "in zekere zin" de Oostenrijkse regering het niet eens met de stelling dat "Parmesan" de juiste vertaling van "Parmigiano Reggiano" was. Twee lidstaten, de Franse Republiek en de Portugese Republiek, hadden alleen mondelinge opmerkingen gemaakt. Zij schijnen de meningen van de Italiaanse en de Helleense Republiek te hebben overgenomen en werden daarom vermoedelijk door het Hof tot de meerderheid gerekend (zie in deze zin conclusie van advocaat-generaal Léger in de zaak Bigi, aangehaald in voetnoot 5, punt 47).
(11) - Arrest Bigi, aangehaald in voetnoot 5, punt 20.
(12) - Arrest van 4 maart 1999, Consorzio per la tutela del formaggio Gorgonzola (C-87/97, Jurispr. blz. I-1301, punt 25).
(13) - Arrest Consorzio per la tutela del formaggio Gorgonzola, aangehaald in voetnoot 12 (punt 26).
(14) - Arrest Consorzio per la tutela del formaggio Gorgonzola, aangehaald in voetnoot 12 (punt 29).
(15) - Arrest Consorzio per la tutela del formaggio Gorgonzola, aangehaald in voetnoot 12 (punt 27).
(16) - In dit verband zij erop gewezen dat indien het woord "Parmigiano" en zijn vertaling "Parmesan" de BOB "Parmigiano Reggiano" voor de geest roepen, het eveneens onnodig is in te gaan op de vraag welk effect de registratie van samengestelde benamingen op hun samenstellende componenten heeft, omdat wanneer de component van een samengestelde benaming gezien moet worden als een voorstelling van de gehele BOB in de zin van artikel 13, lid 1, sub b, het gebruik daarvan om producten aan te duiden die niet in overeenstemming zijn met het productdossier voor de betrokken BOB, inbreuk maakt op de door die BOB krachtens artikel 13, lid 1, sub b, verleende bescherming.
(17) - Arrest van 16 maart 1999 (C-289/96, C-293/96 en C-299/96, Jurispr. blz. I-1541, punt 88).
(18) - Aangehaald in voetnoot 6.
(19) - In het arrest Feta II werd verpakkingsmateriaal dat buiten Griekenland werd gebruikt en dat een verband suggereerde tussen de naam "Feta" en Griekse culturele tradities en beschaving, geacht aan te tonen dat het woord "Feta" niet van generieke aard was. In die zaak omvatte het gebied waar "Feta" werd geproduceerd een zeer groot gedeelte van het Griekse grondgebied. Daarom mocht het Hof ervan uitgaan dat het verband tussen de benaming "Feta" en Griekenland duidelijk aantoonde dat de consument de naam "Feta" in verband bracht met het productiegebied van de BOB "Feta", hetgeen aldus een generiek karakter van de naam "Feta" uitsloot. Het is evenwel de vraag of een dergelijke benadering in de huidige zaak op haar plaats zou zijn, omdat het productiegebied van "Parmigiano Reggiano" zich slechts over een zeer beperkt gedeelte van het Italiaanse grondgebied uitstrekt. Het is daarom twijfelachtig of uit een verband tussen "Parmesan" en Italië zou kunnen worden afgeleid dat de consument ervan uitgaat dat "Parmesan"-kaas afkomstig is uit het productiegebied van "Parmigiano Reggiano" in Emilia-Romagna.
(20) - Arrest van 9 december 1997 (C-265/95, Jurispr. blz. I-6959).
(21) - Zie met name arresten van 25 mei 1982, Commissie/Nederland (96/81, Jurispr. blz. 1791, punt 6); 26 juni 2003, Commissie/Spanje (C-404/00, Jurispr. blz. I-6695, punt 26); 6 november 2003, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C-434/01, Jurispr. blz. I-13239, punt 21), en 29 april 2004, Commissie/Oostenrijk (C-194/01, Jurispr. blz. I-4579, punt 34).
(22) - Zie hiervoor arrest van 12 mei 2005, Commissie/België (C-287/03, Jurispr. blz. I-3761, punt 28).
(23) - Zie inzonderheid arresten van 25 maart 2004, Azienda Agricola Ettore Ribaldi e.a. (C-480/00-C-482/00, C-484/00, C-489/00-C-491/00 en C-497/00-C-499/00, Jurispr. blz. I-2943, punt 42); 23 november 1995, Dominikanerinnen-Kloster Altenhohenau (C-285/93, Jurispr. blz. I-4069, punt 26), en 13 april 2000, Karlsson e.a. (C-292/97, Jurispr. blz. I-2737, punt 27).
(24) - Arresten van 21 september 1983, Deutsche Milchkontor e.a. (205/82-215/82, Jurispr. blz. I-2633, punt 17); 16 juli 1998, Oelmühle Hamburg en Schmidt Söhne (C-298/96, Jurispr. blz. I-4767, punt 24), en 24 september 2002, Grundig Italiana (C-255/00, Jurispr. blz. I-8003, punt 33).
(25) - "Stellt eine benannte Kontrollbehörde und/oder eine private Kontrollstelle eines Mitgliedstaats fest, dass ein mit einer geschützten Bezeichnung versehenes Agrarerzeugnis oder Lebensmittel mit Ursprung in ihrem Mitgliedstaat die Anforderungen der Spezifikation nicht erfüllt, so trifft sie die erforderlichen Maßnahmen, um die Einhaltung dieser Verordnung zu gewährleisten."
(26) - De Italiaanse versie is in zoverre ondubbelzinnig: "Qualora constatino che un prodotto agricolo o alimentare recante una denominazione protetta originaria del suo Stato membro non risponde ai requisiti del disciplinare, le autorità di controllo designate e/o gli organismi privati di uno Stato membro prendono i necessari provvedimenti per assicurare il rispetto del presente regolamento."
Ook de Franse versie is volstrekt duidelijk: "Lorsque les services de contrôle désignés et/ou les organismes privés d'un État membre constatent qu'un produit agricole ou une denrée alimentaire portant une dénomination protégée originaire de son État membre ne répond pas aux exigences du cahier des charges, ils prennent les mesures nécessaires pour assurer le respect du présent règlement."
De Engelse versie is vager: "If a designated inspection authority and/or private body in a Member State establishes that an agricultural product or a foodstuff bearing a protected name of origin in that Member State does not meet the criteria of the specification, they shall take the steps necessary to ensure that this Regulation is complied with."
(27) - Deze benadering is thans overigens op ondubbelzinnige wijze overgenomen in artikel 10 van verordening (EG) nr. 510/2006 van de Raad van 20 maart 2006 inzake de bescherming van geografische aanduidingen en oorsprongsbenamingen van landbouwproducten en levensmiddelen (PB L 93, blz. 12). Deze verordening is op 31 maart 2006 in werking getreden en heeft de basisverordening vervangen. Artikel 10 voorziet in "officiële controles" door te bepalen dat "[d]e lidstaten [...] de bevoegde autoriteiten aan[wijzen] die verantwoordelijk zijn voor controles met betrekking tot de in deze verordening vastgestelde verplichtingen overeenkomstig verordening (EG) nr. 882/2004 [van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn]". Artikel 11 behandelt afzonderlijk de "verificatie inzake de inachtneming van het productdossier" en bepaalt onder meer dat de kosten van een dergelijke verificatie ten laste komen van de gecontroleerde marktdeelnemers.
(28) - Protection of Geographical Indications, Designations of Origin and Certificates of Specific character for Agricultural Products and Foodstuffs , Guide to Community Regulations, 2nd Edition, August 2004, DG for Agriculture, Food quality policy in the European Union. De tekst is beschikbaar in pdf-formaat op de website van de Europese Commissie: http://ec.europa.eu/agriculture/publi/gi/broch_en.pdf.
(29) - Voor bijvoorbeeld de verplichting van de lidstaten om ten onrechte door het EOGFL uitbetaalde bedragen terug te vorderen: zie onder meer arresten van 11 oktober 1990, Italië/Commissie (C-34/89, Jurispr. blz. I-3603), en 21 februari 1991, Duitsland/Commissie (C-28/89, Jurispr. blz. I-581).
(30) - Arrest van 9 december 1999, aangehaald in voetnoot 20.
(31) - De vraag of een lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn [zie onder meer arresten van 30 november 2000, Commissie/België (C-384/99, Jurispr. blz. I-10633, punt 16); 15 maart 2001, Commissie/Frankrijk (C-147/00, Jurispr. blz. I-2387, punt 26), en 15 juli 2004, Commissie/Portugal (C-272/01, Jurispr. blz. I-6767, punt 29)].